（森林经理学专业论文）林地地籍管理的研究.pdf

独创性声明 本人声明，所呈交的学位( 毕业) 论文，是本人在指导教师的指导下独 立完成的研究成果，并且是自己撰写的。尽我所知，除了文中作了标注和致 谢中已作了答谢的地方外，论文中不包含其他人发表或撰写过的研究成果。 与我一同对本研究做出贡献的同志，都在论文中作了明确的说明并表示了谢 意，如被查有侵犯他人知识产权的行为，由本人承担应有的责任。 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名：蕊 日期：切分“7 论文使用授权的说明 本人完全了解福建农林大学有关保留、使用学位( 毕业) 论文的规定，即学 校有权送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以公布论文的全部或 部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 保密，在 年后解密可适用本授权书。口 不保密，本论文属于不保密。 刚 学位( 毕业) 论文作者亲笔签名：书匆诱日期：如秒占多、，7 指导教师亲笔签名：汐黝知 日期： i 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 摘要 林地是生产和再生产森林、林木以及承载依靠其生存的野生动植物及微生物的土地，它 是林业生产最重要的生产资料，是发展林业的物质基础。在林业生产诸多的物质条件中，林 地占有特殊的地位。长期以来，由于发展国民经济需要以及林业改革等多方面的原因导致了 国家每年有大面积的林地被征用、占用，再加上国家有重林木管理轻林地管理的倾向，并且 忽视了林地地籍管理这一基本环节，从而造成了林地资源的破坏和大量流失，在无形中也加 大了林地管理的压力。林地地籍管理是林地管理的基础，从林业可持续发展和社会经济发展 需要的角度出发，对林地地籍管理进行研究是时代的要求。就目前而言，关于林地地籍管理 的研究较为少见，研究不全面，尚有许多问题需要进行探讨。鉴于此，本文对林地地籍管理 进行了探索性研究，主要内容概括如下： ( 1 ) 本文首先从林地的概念、现状以及林地管理的概念、现状谈起，进而引入了一般 土地的地籍和地籍管理这两方面内容。然后再借鉴这两方面的内容基础上，结合林地的特点， 提出了林地地籍和林地地籍管理的概念、作用、原则等相关的内容。 ( 2 ) 依据林地这一特殊类型土地的特点，分别从林地地籍调查、林地登记和林地统计、 林地分等定级估价、林地地籍档案管理这五个方面对林地地籍管理进行了探索研究。主要从 概念、内容、特点、方法、原则等各个细节对以上五个大方面内容进行了详细的研究说明。 ( 3 ) 林地地籍管理的基础是地籍资料，它来自于林地地籍调查。本文从林地自身特殊 性出发，首次将森林资源二类调查与一般土地地籍调查相结合，分析研究了林地权属调查和 林地地籍测量的调查单元、步骤与方法。林地登记和统计是在林地地籍调查基础上进行的， 继林地地籍调查研究后，本文依据土地登记规则、林木和林地权属登记管理办法等对 林地的初始登记和变更登记以及统计进行了研究。 ( 4 ) 本文将土地分等定级的方法体系应用到林地分等定级估价的研究中去，提出了林 地分等定级估价的概念、必要性、基础理论( 地租理论、地价理论、区位理论、生产力理论) 、 总体思路、技术路线及其具体方法体系。 ( 5 ) 林地地籍档案是林地管理档案的核心，其管理也是林地档案管理的一个重要组成 部分。本文在分析林地地籍档案及其管理的概念、特点等相关内容后，提出了林地地籍档案 的现代化管理。 关键字：林地：林地地籍：林地地籍管理； 林地地籍管理的研究 t h e s t u d yo nt h ef o r e s t l a n dc a d a s t r em a n a g e m e n t a b s t r a c t t h ef o r e s t l a n di sak i n do fl a n dt h a tc a np r o d u c ea n dr e p r o d u c ef o r e s t sa n dt r e e s ，a l s oi tc a n b e a ra n dm a k em a n yw i l da n i m a l sa n dp l a n t sa n dm i c r o o r g a n i s m ss u r v i e d i ti sn o to n l yt h em o s t i m p o r t a n tp r o d u c e rg o o d sf o rf o r e s t r yp r o d u c t i o n , b u ta l s oi st h em a t e r i a lb a s i st od e v e l o pf o r e s t r y d u r i n gs om a n ym a t e r i a lc o n d i t i o n so ff o r e s t r yp r o d u c t i o n , t h ef o r e s tl a n dh o l d st h es p e c i a ls t a t u s s i n c el o n g , d u et ot h en e e d so ft h ed e v e l o p m e n to ft h en a t i o n a le c o n o m y , a sw e l la sf o r e s t r y r e f o r m sa n do t h e rr e a s o n sc a l l s e sav a s ta r e ao ff o r e s t l a n dw a se x p r o p r i a t e da n do e c u p a t e d i n a d d i t i o nt h ec o u n t r yp a y sm o r ea t t e n t i o nt of o r e s tm a n a g e m e n tt h a nf o r e s t l a n dm a n a g e m e n ta n d n e g l e c t e st h i sb a s i cl i n k _ t h ef o r e s t l a n dc a d a s t r em a n a g e m e n t a sar e s u l t , t h ef o r e s tr e s o u r c e s w e r ed e s t r u c t e da n dm a s s i v ef o r e s t l a n do u t t l e w ，a n da l s oe n l a r g e dt h ef o r e s t l a n dm a n a g e m e n t p r e s s u r e f r o ms u s t a i n a b l ef o r e s t r yd e v e l o p m e n ta n d s o c i o - e c o n o m i cd e v e l o p m e n tn e e d s ， s t u d y i n gf o r e s t l a n dc a d a s t r em a n a g e m e n ti st h er e q u i r e m e n to ft h et i m e s i nt h ep r e s e n tc a s e ，t h e r e i sr a r e rr e s e a r c ha b o u tt h ef o r e s tl a n dc a d a s t r em a n a g e m e n ta n dt h er e s e a r c hi s n tc o m p r e h e n s i v e e i t h e r t h e r ea r es t i l lm a n yi s s u e sw h i c hn e e dt ob ee x p l o r e d i i lv i e wo ft h i s t h ea r t i c l eh a s c o n d u c t e dt h ee x p l o r i n gr e s e a r c ht ot h ef o r e s tl a n dc a d a s t r em a n a g e m e n t , a n dt h ep r i m a r y c o v e r a g es u m m a r y i sa sf o l l o w s ： ( 1 ) t h ea r t i c l ef i r s ti n t r o d u c e st h ec o n c e p ta n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o no ff o r e s tl a n d 签w e l la s t h ef o r e s tl a n dm a n a g e m e n t sc o n c e p ta n dt h ep r e s e n ts i t u a t i o nm e n t i o n s ，t h e ni n t r o d u c e st h e c o m m o nl a n dc a d a s t 北a n dt h ec a d a s t r em a n a g e s t h e np r o f i t sf r o mt h e s et w oa s p e c t s ，i tu n i o n s f o r e s tl a n d sc h a r a c t e r i s t i ct op r o p o s et h ef o r e s tl a n dc a d a s t r ea n dt h ef o r e s tl a n dc a d a s t r e m a n a g e m e n tc o n c e p t , t h ef u n c t i o n , t h ep r i n c i p l ea n ds oo nr e l a t e dc o n t e n t ( 2 ) b a s e do i lt h ef o r e s tl a n dt h i ss p e c i a lt y p el a n d sc h a r a c t e r i s t i c ，t h ea r t i c l ec o n d u c t st h e e x p l o r a t i o nr e s e a r c ht ot h e f o r e s tl a n de a d a s t r em a n a g e m e n t s e p a r a t e l yf r o mt h ef o r e s tl a n d c a d a s t r a li n v e n t o r y , t h ef o r e s tl a n dr e g i s t r a t i o na n dt h ef o r e s tl a n ds t a t i s t i c s ，t h ef o r e s tl a n d c l a s s i f i c a t i o na n dg r a d i n ge s t i m a t e ，f o r e s tl a n dc a d a s t r er e c o r d sm a n a g e m e n tt h e s ef i v ea s p e c t st o c o n d u c tt h ee x p l o r a t i o nr e s e a r c ht ot h ef o r e s tl a n dc a d a s t r em a n a g e m e n t i tc a r r i e so nt h ed e t a i l e d r e s e a r c he x p l a n a t i o nt ot h ea b o v ef i v eb i ga s p e c tc o n t e n tm a i n l yf r o mt h ec o n c e p t , t h ec o n t e n t , t h e c h a r a c t e r i s t i c ，t h em e t h o d , t h ep r i n c i p l ea n ds oo ne a c hd e t a i l ( 3 ) t h ef o r e s tl a n dc a d a s t r em a n a g e m e n f sf o u n d a t i o ni st h ec a d a s t r em a t e r i a l ，i tf r o mf o r e s t l a n dc a d a s t r a li n v e n t o r y t h i sa r t i c l ee m b a r k sf r o mf o r e s tl a n do w np a r t i c u l a r i t y , f o rt h ef i r s tt i m e u n i f i e st h es e c o n dc a t e g o r yi n v e s t i g a t i o n so ft h ef o r e s tr e s o u r c e sa n dt h ec o f f l n l o nl a n de a d a s t r a l 2 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 i n v e n t o r y , t h e na n a l y s i sa n ds t u d yt h ei n v e s t i g a t i o nu n i t 、s t e pa n dm e t h o do ft h ef o r e s tl a n d o w n e r s h i pi n v e s t i g a t i o na n dt h ef o r e s tl a n dc a d a s t r a t i o n t h ef o r e s tl a n dr e g i s t r a t i o na n dt h e s t a t i s t i c st a k e st h ef o r e s tl a n dc a d a s t r a li n v e n t o r ya sf o u n d a t i o n a f t e rf o r e s tl a n dc a d a s t r a l i n v e n t o r yr e s e a r c h ，t h i sa r t i c l er e s t so n ( ( r e g i s t e ro fl a n dr u l e ) ) ， f o r e s ta n df o r e s tl a n d o w n e r s h i pr e g i s t r a t i o np o l i c i n gm e t h o d ) ) a n ds oo nt os t u d y t h ef o r e s tl a n di n i t i a lr e g i s t r a t i o na n d t h ec h a n g er e g i s t r a t i o n ( 4 ) t h i sa r t i c l ea p p l i e st h el a n dc l a s s i f i c a t i o na n dg r a d u a t i o ne s t i m a t i o n sm e t h o ds y s t e mt o t h er e s e a r c ho ff o r e s t l a n dc l a s s i f i c a t i o na n dg r a d u a t i o ne s t i m a t i o ns y s t e m ，a n dp r o p o s e st h ef o r e s t l a n dc l a s s i f i c a t i o na n dg r a d u a t i o ne s t i m a t i o nc o n c e p t , t h en e c e s s i t y , t h eb a s i ct h e o r y ( 1 a n dr e n t t h e o r y , s o i l - r e n tv a l u et h e o r y , l o c a t i o nt h e o r y , p r o d u c t i v ef o r c e st h e o r y ) ，t h eo v e r a l lm e n t a l i t y , t h e t e c h n i c a lr o u t ea n dt h ec o n c r e t em e t h o ds y s t e m ( 5 ) t h ef o r e s tl a n dc a d a s t r ef i l ei st h ec o r eo ff o r e s tl a n dm a n a g e m e n tf i l e ，i t sm a n a g e m e n ti s a l s oa ni m p o r t a n tc o m p o n e n to ff o r e s tl a n df i l em a n a g e m e n t a f t e ra n a l y s i s i n gf o r e s tl a n dc a d a s t r e f i l ea n dm a n a g e m e n t sc o n c e p t 、c h a r a c t e r i s t i ca n ds oo nr e l a t e dc o n t e n t , t h ea r t i c l ep r o p o s e st h e f o r e s tl a n dc a d a s t r ef i l em o d e mm a n a g e m e n t k e yw o r d s ： f o r e s t l a n d ；f o r e s f l a n dc a d a s t r e ；f o r e s t l a n dc a d a s t r em a n a g e m e n t ； 3 林地地籍管理的研究 1 绪论 1 1 林地地籍管理研究的提出 林地是森林资源的重要组成部分，它不仅是林业发展的基础，而且是控制森林资源消耗，增强 森林生态防护效益，实现国民经济可持续发展的根本与保障。随着改革的深入，我国的社会经济取 得了巨大的发展，各种新建、扩建基础设施项目迅速增加，而人口众多，土地资源有限，现有耕地 和耕地后备资源相对不足，使得国家每年有大面积的林地被征用、占用，人地矛盾日益成为我国土 地管理工作的一个突出特点。此外，集体林权制度改革不断深入、森林资源流转的进行，现有的森 林资源管理制度也暴露出不少弊端，林地资源管理压力骤升。一方面，国家每年要投入大量资金用 于造林，期望增加森林面积以改善我国目前日渐脆弱的生态环境；另一方面，国家每年大面积的林 地被征用、占用，加上各地毁林开垦、非法侵占林地、擅自改变林地用途、乱占滥伐、不交纳林地 补偿费现象日趋增多，造成当前林地资源流失现象严重，加剧了我国水土流失、水资源短缺及土地 荒漠化的程度。因此，对林地资源进行科学、严格的管理将对我国生态环境建设、保护林地资源和 舒缓土地供需矛盾产生重大影响【i j 。 近年来，国家对林地管理工作越来越重视，先后制定和下发了一系列关于加强林地管理的政策 法规，国家林业局也相应制定了使用林地许可证制度，发布并实施了林地权属争议处理办法， 大部分省( 市、区) 也制定和采取了一些相应措施。新制定的森林法第二章第十条规定“进行 堪查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或少占林地，必须占用或者征用林地的，经县级以上人 民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理法律一律依法办理建设用地审批手续”1 2 1 ，并 在法律责任条款中对毁林开垦，乱占林地等行为做出了具体处罚规定。国务院国发明电( 1 9 9 8 ) 8 号文关于保护森林资源，制止毁林开垦，乱占林地的通知，对当前我国林地流失问题有了更明确 的规定，如“通知”要求“立即停止一切毁林开垦行为，对已经发生的毁林开垦行为进行全国清查”， “严格实施林地用途管制，对现有林地要实行总量控制制度，林地只能增加不能减少”，“自本通知 下发之日起，冻结各项建设工程征占用林地一年，凡未经批准擅自占用林地的，或未批先占用的要 追究直接责任人和有关领导责任人员的责任，严肃查处等等【3 】。”国家林业局也要求“立即无条件停 止一切在林地上的开垦活动，该停止的项目要坚决停止”。上述一切均表明了国家对保护林地资源的 积极态度和对当前林地资源流失现状严重的忧虑。 地籍是土地管理的基础。1 9 9 5 年5 月在柏林召开了国际测量师联合会( f i g ) ，与会专家对地籍 予以高度重视，通过了关于地籍定义的声明，并大力倡导地籍系统的国际性开发协作，呼吁全球所 有国家特别是发展中国家重视地籍和地籍工作。在改革开放后，随着社会主义市场经济的发展，人 多地少矛盾日益突出，土地管理逐渐提到国家重要的议事日程上来，地籍工作受到高度重视。2 0 世 纪8 0 年代初，国家制定了。土地税”，但“土地税”的出台迫切需要初始地籍资料。当时进行土地 利用现状调查和农业区划等工作。也深感地籍资料的必要性。为此，国务院决定进一步开展土地资 源调查工作，此后，在全国范围内，根据土地利用现状调查技术规程，以县为单位开展土地资源 4 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 调查，同时还开展了土地登记与统计工作，使我国地籍开始从以地权登记为主的地籍转向多用途的 地籍。1 9 8 5 年以来，还在城镇进行了地籍试点，并制订了地籍测量规范与城镇地籍调查规程， 现在全国地籍工作已有计划陆续开展。农村宅基地登记已完成了大量任务。不仅如此，城镇土地分 等定级也已经开始，1 9 8 8 年已开始正式执行国家统计报表。国家在1 9 8 6 年6 月已颁布中华人民 共和国土地管理法，同年9 月正式成立了国家土地管理局以及地方各级土地管理部门。并进一步制 定和完善各项地籍工作的技术规程和规定，如土地利用现状调查技术规程、城镇地籍调查规程、 土地登记规则、土地统计报表制度、城镇土地定级规程、农用土地分等定级规程、房产 测量规范等等。这些规程和规定为全国开展地籍管理工作做了必要的技术准备，为进一步健全 和完善地籍管理制度，使地籍工作逐步走向科学管理的轨道奠定了基础。 我国现阶段地籍管理正处在多用途地籍的初步发展阶段，并且是以开展城镇地籍管理和农村基 层地籍管理为重点，忽视了林地地籍管理。此外，在森林资源管理方面，重林木轻林地的现象普遍 存在。因此鉴于现在所存在的林地和林地管理问题及其现有的人力、物力、技术条件和相关的研究 成果，本文就林地地籍管理进行了探索性研究。 1 2 林地地籍管理研究的目的和意义 林地地籍管理是国家政府机关为取得有关林地地籍资料和全面研究林地的权属、自然和经济状 况而采取的以地籍调查、林地登记、发证、林地统计和林地评价等为主要内容的国家管理措施。其 对象是作为自然资源和生产资料的林地。建立健全林地地籍管理制度，不仅可以及时掌握林地数量、 质量的动态变化规律，保证林地调查的现实性，而且可以利用林地地籍档案对林地利用情况及权属 变更进行监督。因此，在人口不断增加，城市化快速推进、市场经济体制改革不断深化、土地管理 制度更加严格、依法治国水平不断提高的情况下，对林地地籍管理这一不可缺少的基础性工作进行 研究，无论在理论上还是在实践上均有重要意义。 长期以来，土地利用因商品经济发展的特点，形成了农村和城市两大不同的土地利用格局。在 土地管理方面，也逐步形成了城镇地籍管理和农村基层地籍管理，这两大地籍管理在理论和实践上 都发展得比较完善，并且建立了符合基本国情需要的地籍管理新体系。相比之下，真正的林地地籍 管理没有取得实质性的进展。因此，本文对林地地籍管理进行研究，是为了可以进一步完善林地地 籍管理的理论体系和技术方法，逐步与城镇地籍管理和农村基层地籍管理相接轨、相协调发展。这 不仅是地籍系统自身完善的需要，也是我国经济发展，林业发展的必然要求。在实践上可以为林地 管理提供基础资料、为维护林农集体土地产权权益提供资料、为林地利用年度计划提供资料、为改 革与完善林地使用制度提供基础资料。总之，对林地地籍管理进行研究j 可以加快我国林地资源管 理工作全面纳入法制化管理轨道的步伐，以更快逐步形成一套由基层到中央的完善管理体系。 1 3 国内外研究现状 就目前来看，对林地地籍管理方面的探讨和研究成果还没有以专著的形式出现，主要都是零散 地在各种期刊杂志、学术会议论文集等上面出现。从已有的公开的研究成果来看，主要是探讨研究 5 林地地籍管理的研究 城镇和农村用地这两方面的地籍管理。 1 3 1 国外研究现状 据国土资源部信息中心的信息资料统计，欧洲4 0 个国家都颁布了地籍管理、土地登记的法律、 法规、条例，其中大多数国家专门颁布了地籍法、- 1 - 地登记法，而且都设立了地籍局、地籍所、 地籍办公室等专门的地籍管理机构。特别是德国正在全面建设地籍管理信息系统，通过现代技术手 段使工作效率大大提高【5 l 。 纵观历史，西方许多发达国家在长期的社会实践中，通过地籍内涵的变化和外延的不断扩展， 世界多数国家的地籍管理大体经历了税收地籍、产权地籍和多用途多目的地籍三个阶段。随着科技 的发展，特别是计算机、航测、遥感技术的发展与广泛应用，地籍的内容及其应用范围大为扩展， 远远突破税收、产权地籍的局限，并逐步向技术、经济、法律综合方面发展；地籍信息管理的手段 由一般技术发展到计算机技术。逐步被光电、遥感、电脑和缩微技术等代替。开发的地籍信息系统 不但在政府规划土地管理部门普遍运用，而且充分发挥地籍的多用途功能，被广泛应用于社会各方 面。并且，西方发达国家的地籍系统比较完善，地籍改革倾向于提高微观运行效率【l 。 比如联邦德国地籍管理具有以法律为基础、组织严谨、定义清晰、公证性、应用广泛、自动化 程度高以及土地登记法院负责实施这七个显著特点。自动化程度高主要体现在三个方面：自动化地 籍簿、自动化地籍图和官方不动产地籍信息系统。这些都是以应用最市场化、代表最高技术水平的 g i s 软件为基础的【7 1 。 新加坡政府高度重视地籍的信息化和系统化建设，致力建立一个电子政府。目前，新加坡的土 地信息发展处于世界领先地位，政府部门通过土地信息中心实现土地基础信息的共享，市民亦可以 通过计算机联网查询获取土地登记册内各项资料，还可以通过电子地契呈交系统 s i n g a p o r et i t l e s a u t o m a t e dr e 百s t r a f i o ns y s t e m ( s t a r s ) 】进行网络土地注册【8 】。 俄罗斯初步完成了地籍管理体系的建设，建立了国家地籍系统的定额法规基础和专门从事地籍 工作的机构网络，建立了自成一体的地籍管理体系，取得了一定的成就【9 j 。 1 3 2 国内研究现状 我国地籍管理工作的发展与我国土地管理工作的发展同步，大致经历了起步和巩固、提高、发 展三个阶段。 我国地籍管理工作正式起步，是在国家土地管理局成立后的1 9 8 6 年。当时的情况是土地管理秩 序十分混乱，违法用地行为普遍，城乡地政、地籍分散、多头管理现象严重。之后，国内相继成立 了各级土地行政主管部门。1 9 9 0 年7 月，国务院“三定”方案明确了国家土地管理局的工作职能， 同年1 1 月，国家土地管理局在西安召开了全国地籍管理研讨会，迸一步明确了地籍管理的发展战略 和技术路线，初始地籍工作全面展开。1 9 9 4 年7 月，房地产管理法出台，以法定形式规范了部 门之间的关系，同时对我国地籍管理工作做出了明确具体规定。随着整个土地管理事业的巩固，地 籍管理进入了提高阶段。1 9 9 7 年，当时的国家土地管理局在佛山召开了全国地籍管理工作会议，在 总结1 0 年来地籍管理工作经验的基础上，初步确立了新时期地籍管理工作的指导思想和奋斗目标， 6 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 地籍管理制度的框架基本形成。新( 4 - 地管理法的颁布实施，明确规定了国家建立土地登记制度、 土地调查统计制度和土地动态遥感监测系统，标志着我国地籍管理工作开始全面向制度建设的方向 发展【l o l 。 我国的地籍研究工作呈现出多样性，为促进地籍的系统化、信息化、法制化和产业化，分别从 地籍的行政、法律、经济和技术手段研究地籍，取得了很大的进步，出现了一些成果和著作：1 9 8 8 年，张正禄等编译的联邦德国地籍技术与方法；1 9 9 0 年( 荷兰) 国家测绘局地籍讲习班讲稿一 j l gh e n s s e ne s c h r e u d e rj p o l m a n ；1 9 9 3 年国家土地管理局的城镇地籍调查规范； 1 9 9 6 年，严星、林增杰所编写的地籍管理：1 9 9 8 年，杜海平、詹长根、李兴林编写的现代地 籍理论与实践以及2 0 0 1 年詹长根、刘莉编写的地籍测量学等。这些成果和著作有利于推动我 国地籍工作的进一步发展【副。 目前地籍管理工作还存在一些不容忽视的问题。主要表现在：土地登记尚未做到全覆盖，法律 地位还不高，作用还没有充分发挥。自动化、信息化的水平不够高，地籍管理手段尚未彻底摆脱手 工作业和半手工作业状态。地域发展不平衡，部分地区领导对地籍管理在国土资源管理工作中的地 位缺乏足够的认识，致使当地地籍管理工作缺乏足够的认识，致使当地地籍管理工作缺乏足够物质 保障。另外由于技术手段、资金、人员和工作进度要求等原因，造成了地籍数据交叉和冗余、地籍 数据的标准化不完善、地籍数据的流转不畅通以及它与相关的土地信息的关系不清出等问题。其中 覆盖不全是目前影响土地登记制度正常运行的最大障碍 1 0 1 1 1 。 1 4 本文研究方法和研究内容 1 4 1 研究方法 、 首先，本文的研究是在城镇地籍管理和农村基层地籍管理这两个较为成熟的理论成果上进行的， 所以本文采取了对比研究的方法来阐述确定林地地籍管理的基本理论及其框架。 其次，林地管理的内容是多方面的，它们之间存在着错综复杂的关系。因此本文采用了系统研 究和综合研究这两种方法来说明其具体内容。 最后，林地地籍管理这一部分内容涉及到很多林学方面的相关知识，除了采用系统研究、综合 研究和对比研究方法外，在阐述建立林地分等定级估价体系的相关内容时，不仅结合了林学、经济 学、数学这些学科知识，还采用了森林资源资产评估方法和土地定级方法。 1 4 2 研究内容 本文在借鉴城镇地籍管理和农村基层地籍管理的基础上，首先介绍了林地地籍管理研究的提出、 目的、意义、国内外研究现状、研究方法等；其次简略说明了林地和林地管理的概念，现状相关内 容；然后对地籍、地籍管理、林地地籍及其林地地籍管理的概念、作用、内容等进行说明，在此基 础上，重点研究林地地籍管理各项具体内容，其主要内容包括：林地地籍调查、林地登记、林地统 计、林地分等定级估价、林地地籍档案管理。 7 林地地籍管理的研究 2 林地地籍管理 2 1 林地及林地管理 2 1 1 林地概念 林地是林业施业区内土地的简称，即直接或间接地用于林业的，无论目前有无林木的土地。它 包括郁闭度在0 2 以上的乔木林地、疏林林地、灌木林地、采伐和火烧迹地、苗圃地和国家规划的 宜林地。林地是林业生产最重要的生产资料，是林业发展的物质基础，是森林资源存在的必要条件， 正如马克思引证的威廉配弟的话一样，“劳动是财富之父，土地是财富之母”【1 2 】。 土地经济学按现实经济用途和可能经济用途，将土地分为农用土地、非农业生产用地、城乡居民 点用地、水域( 水面) 和特殊用地五类。林地属于农用土地，它是指生长乔木、灌木、竹类等主要用于 林业的土地【1 3 j 。 中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会己联合发布土地利用现 状分类，国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分1 2 个一级类、5 6 个二级类。林地为 一级地类，它是指生长乔木、竹类、灌木、沿海红树林的土地，不包括居民绿化用地以及铁路、公 路、河流、沟渠的护路、护岸林。其下又分为六个二级地类：有林地，指郁闭度 0 2 的天然、人工 林地，其中有林地还包括可调整有林地，指由耕地改为有林地，但耕地层未被破坏的土地；灌木林 地，指郁闭度 0 4 的林地：疏林地，指树木郁闭度1 0 但 2 0 的林地：未成林造林地，指造林 成活率大于或等于合理造林株数的4 1 ，尚未郁闭但有成林希望的新造林地( 一般指造林后不满3 5 年或飞机播种后不满5 7 年的造林地) ，其中未成林造林地还包括可调整未成林造林地，指由耕地改 为未成林造林地，但耕地层未被破坏的土地；迹地，指森林采伐、火烧后，五年内更新的土地；苗 圃，指固定的林木育苗地1 1 4 1 。 根据中华人民共和国森林法实施细则第二条的规定：“林地，包括郁闭度o 2 以上的乔木林 地、疏林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划的宜林地。”对照森林资源调查各 类土地面积一览表，在无林地一栏中除了采伐迹地、火烧迹地外，还有宜林荒山荒地、沙荒地，在 森林法中所述国家规划的宜林地就包括了这部分地类。 2 1 2 林地现状 从国家林业局对全国森林资源第六次( 1 9 9 9 年2 0 0 3 年) 现状清查结果看，目前全国森林覆盖 率为1 8 2 1 ，仅相当于世界平均水平的6 1 5 2 ，居世界第1 3 0 位。全国现有各类林业用地面积为 1 7 4 9 0 9 2 万公顷。按人口平均计算，我国人均拥有林地面积为o 1 3 2 公顷，不到世界平均水平的1 4 ； 人均森林蓄积9 4 2 1 立方米，不到世界平均水平的1 6 。我国森林资源在世界上绝对数虽较高，列世 界森林资源十大国家之列，但人均占有量少，属森林资源贫乏国家之一由于人工造林和封山育林， 1 9 9 4 年_ 2 0 0 3 年“第五次”、“第六次”森林资源清查期间，有林地面积增加1 5 9 6 8 3 万公顷。1 0 年 间，防护林和特种用途林面积比例上升了2 1 个百分点，以生态建设为主的林业发展战略已初见成效。 8 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 未成林造林地呈现逐年增加的趋势，据统计2 0 0 1 年以来每年增长造林面积8 0 0 万公顷以上。但是， 在全国有林地面积增长的同时，有林地逆转为非林地的面积也在增加。据“第五次”( 1 9 9 4 年一1 9 9 8 年) 清查结果，因改变林地用途或征占林地等因素，每年平均有2 1 6 3 万公顷的林业用地逆转为非 林业用地【2 4 1 。“第六次”清查结果显示：有1 0 1 0 6 8 万公顷林地被改变用途或征占改变为非林业用地， 全国有林地转变为非林地面积达3 6 9 6 9 万公顷，年均达7 3 9 4 万公顷。这结果表明，有林地逆转 为非林地的形势非常严峻。 2 1 3 林地管理概念 现代管理科学认为：管理就是为了达到预定目标，有效地利用各种资源，所进行的计划、组织、 指挥、协调和控制工作，以及所建立的工作秩序和制度的总称，是一种把有限的资源合理地分配到 各个生产环节中去的决策活动【2 5 1 。 林地管理是国家用来维护林业土地所有制，调整林地关系，合理组织林地利用，以及贯彻和执 行国家在林地开发利用、改造和保护等方面的政策而采用的法律、行政、经济和工程技术的综合性 措施【2 5 l 。 2 ：1 4 林地管理现状 党中央、国务院对林地的保护管理工作非常重视，先后制定和下发过一些关于加强林地管理的 政策和文件。国家林业局为了做好这项工作，也制定了使用林地许可证制度、发布并实施林 木林地权属争议处理办法，大部分省、自治区、直辖市也采取了一些措施。但是，多年来，一直存 在着重林木管理，轻林地管理的现象，林地保护和管理工作跟不上，造成林地被侵占的现象日益严 重，林地管理还存在很多问题，具体如下： 各级领导工作职责不够明确 各级领导部门对林地资源管理工作重视不够，没有把林地管理工作提高到关系林业生存和发展 的高度来认识，没有把林地管理工作摆上重要位置。土地、林业、矿产等部门管理职能交叉，林业 部门统一管理林地的政策得不到落实和尊重，如有些地方政府领导同志以权代法，不经林权单位和 林业部门同意，以一个讲话、指示或文件，就使林地改作它用。以至于一些基层领导不坚持原则， 不照章执行，致使侵占林地现象屡禁不止。 林地管理体系不健全、组织机构不完善。 林政队伍力量薄弱，缺乏林地管理的必要手段。对非法侵占林地的行为在处理上缺少可操作的 强制性法律法规。省级林地管理无专门机构，全部是由省林业厅( 农林厅) 资源和林政管理处兼管， 大多数省都没有专职管理人员，无法实行林地档案管理，也形不成一整套林地管理制度，这无疑给 林地管理工作带来被动 林地补偿费到位率低。 个别地方片面强调眼前的经济利益，特别是兴建大型工程，地方领导对征占用林地及补偿进行 行政干预，强行减免各项补偿费用。致使林地补偿费不能到位，国家有关征占用林地补偿政策难以 落实。 - 9 - 林地地籍管理的研究 林地管理经费缺乏。 要搞好林地管理工作，需要足够的人力、物力、财力。由于林地管理经费没有正常渠道，缺乏 必要的办公设备和交通工具，使有些应该深入现场的工作无法进行，造成档案与现地严重不符，不 能及时掌握林地权属变化情况，一些征占用林地的案件也得不到及时处理，林地资源损失严重。 改变林地用途、非法征占用林地现象屡禁不止。 林地管理部门之间关系没有理顺 目前，林地管理是土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合。根据土地管理法 和森林法的有关规定，征、占用林地必须征得林业主管部门审核同意，同时各地林业主管部门、 土地管理部门要主动配合，相互支持。但在实际操作中，两家林地管理部门往往协调配合不到位， 在审批林地过程中各自为政。一些地方土地管理部门，有意绕过林业主管部门，越权审批，也有一 些地方是土地部门、林业部门、农业部门等多家审批，使林业主管部门的审核权得不到正常行使。 此外，有些林业主管部门没有严格执行审批程序，存在越权审批问题，从而造成林地管理混乱和林 地的大量流失。 林地有偿使用制度建设滞后、管理机构不健全 在林地的审批、登记、变更、设计、评估等环节，没有按规定的程序和要求办理相应的手续， 或缺乏可操作的法律依据。现阶段林地使用运行机制以行政划拨方式为主，林地的有偿使用仅包括 集体宜林荒山荒地拍卖和征、占用林地收取四项费用等措施，没能真正建立林地使用权出让、转让 和出租的有偿使用机制：资产评估制度没有统一的标准、程序和方法，造成宜林荒山荒地拍卖整体 价位低和征占用林地补偿费偏低。此外转让合同不完备，林地转让后的用途规范不清等，使林地资 源资产变相流失。 林地档案缺乏科学管理 一方面，各级林业主管部门对林地档案管理重要性认识不足；另一方面，林地档案管理手段落 后，管理缺乏科学性。虽然，现阶段林地管理实行统计报表制度，但现行的报表缺乏科学性，没有 与现行的国家森林资源档案完全接轨，部分概念与一类清查、二类调查技术规程中的概念不完全一 致，造成相应林地面积调查数据不一致，林地统计数字不准缺乏可信度，使已有的林地管理规章制 度难以落实。部分县级林业主管部门林地档案管理不规范、不科学、不齐全，且不能及时修改林地 档案，现有的档案资料几年后将面临无据可查的局面【烈m 7 1 。 2 2 地籍和地籍管理 2 2 1 地籍 地籍指记载土地的位置、界址、数量、质量、权属和用途( 地类) 等六类基本状况，为征收田赋和 征税而建立的动态变化的簿册( 含图) 。籍有簿册、清册、登记之说。如同建立户籍( 含户口簿) 一样， 土地也要建立地籍( 含地籍簿和地籍图) 。 地籍一词在国外最早来自拉丁文“c a p u t ”和“c a p i t a s t u m ”，前者意为课税的对象，后者意为课 1 0 福建农林大学2 0 0 8 届硕士学位论文 税对象的登记或清册。在我国历史上，籍字也有税之意。即税由籍而来，籍为税而设。我国辞海 ( 1 9 7 9 年版本) 中给地籍定义为：“中国历代政府登记土地作为征收田赋根据之册簿”。可见，地籍最 初就是为征税而建立的一种田赋清册或簿册，即按田亩征税课目而设置的簿册。目前，我国的地籍 也已由课税为目的，扩大为产权登记、土地利用等服务的多用途地籍【3 。 地籍具有空间性、法律性、精确性和连续性这四个特性。一般来说，地籍可以按其发展阶段、 作用、对象、目的和内容等进行分类。依据地籍发展阶段和所起的作用不同。可划分为税收地籍、 产权地籍和多用途地籍；依据地籍的特点和任务不同，分初始地籍和日常地籍；按城乡土地的不同 特点，分城镇地籍和农村地籍；依据地籍行政管理的层次不同，分为国家地籍和基层地籍。 地籍管理与地籍是两个不同的概念。为了建立地籍、设置地籍簿和地籍图，需要收集、记载、 定期更新地籍信息。为此，就要开展土地调查、土地评价、土地登记、统计等一系列工作。这些工 作的总称就是地籍管理，一般由国家委派土地管理部门完成。所以，地籍管理可以理解为：国家为 获得地籍信息，科学管理土地，而采取的以土地调查( 含测量) 、土地分等定级、估价、土地登记、土 地统计、地籍档案为主要内容的综合措施。 2 2 2 地籍管理 地籍管理又称地籍工作。按地籍工作任务和进行时间的不同可区分为初始地籍工作和经常地籍 工作。初始地籍工作指对行政区域内全部土地所进行的全面调查、分等定级、登记、统计、建立地