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地方政府的课程政策执行行为分析 中文摘要 任何政策效力的发挥都有赖于政策能否得到有效执行，人们已越来越清晰地 认识到政策执行在政策过程中的作用和价值，地方政府的课程政策执行能力在课 程改革中有着不可忽略的重要作用，它直接左右着当地的教育品质。本研究选择 某县级教育局作为研究样本，运用案例研究的方法分析了地方政府的课程政策 执行行为。借用e l m o r e 等人的分析框架，并通过文本( 实物) 分析，调查和访 谈等资料获取途径，本研究发现： 1 、地方政府在执行课程政策的过程中所能动员的资源并不多，存在过度依 赖命令的倾向，诱导、能力建设和制度变革等政策工具没有得到有效的重视和利 用。 2 、地方政府在执行课程政策的过程中已形成一套非常精致的命令运行系统， 但地方政府以发布指导性意见为主，明确性的指令较少，课程改革的执行存在明 显的实验主义，具有运动型解决方式的迹象，这会导致在课程政策执行过程中出 现大量的不确定性。 3 、地方政府在课程政策执行过程中所遭遇到的部分困难和不足，在一定程 度上与整个课程政策的设计和规划有关，课程政策设计应为政策执行困难负有限 责任。 4 、高利害考试的升学率已使有关各方逐渐陷入“囚徒困境”，这是课程政策 执行过程中地方政府所面临的最大困难。课程改革如果不能正面回答离考舞学率 的问题，那课程政策很难保证不被歪曲、滞空。 5 、课程政策如要真正发挥实效，就必须考患改草的可持续问题。丽为了课 程改革的可持续进行，课程改革不仅需要充足的教育理论，扎实的行动理论更是 必不可少。 关键词：课程政策政策执行地方政府政策工具 v a n a l y s i so nl o c a lg o v e r n m e n t a c t i o n so fc u r r i c u l u mp o l i c yi m p l e m e n t a t i o n a b s t r a c t ：t h ea b i l i t yo fl o c a lg o v e r n m e n tt oi m p l e m e n tc u r r i c u l u mp o l i c yp l a y s a k e yr o l e i nc u r r i c u l u mr e f o r m ，a n di ti n f l u e n c e st h eq u a l i t yo fl o c a le d u c a t i o n d i r e c t l y t h i s r e s e a r c h a n a l y z e t h e g o v e r n m e n t a c t i o n so fc u r r i c u l u m p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n w i t har e s e a r c hm e t h o do fc a s es t u d y , a n do n eo fe d u c a t i o nb u r e a u sa t c o u n t yl e v e lw a s c h o s e na sa c a s e d e p e n d i n g o nt h et h e o r e t i c a lf r a m e w o r kd e v e l o p e d b y r i c h a r d e l m o r e ，t h e a u t h o ro ft h i s p a p e r , a f t e re x p e r i e n c i n gt e x t t a n g i b i l i t y a n a l y s e s ，i n v e s t i g a t i o n s ，i n t e r v i e w s ，c o n c l u d e st h a t ： f i r s t ，t h e r e s o u r c e sa t d i s p o s a l a r en o tr i c h e n o u g hf o r l o c a l g o v e r n m e n tt o i m p l e m e n tc u r r i c u l u mp o l i c ye f f e c t i v e l y i ts e e m so b v i o u s t h a tt h el o c a lg o v e r n m e n t p u tt o oe m p h a s e s o nm a n d a t e ，w h i l es u c hp o l i c yi n s t r u m e n t sa si n d u c e m e n t ，c a p a c i t y b u i l d i n g ，a n ds y s t e m c h a n g i n g a r en o t a b l ya b s e n t s e c o n d ，l o c a lg o v e r n m e n tl i k e s t o g i v eg e n e r a lg u i d a n c e t od o w nl e v e l so r s c h o o lp r i n c i p a l se v e nw h e nh ei sc a r r y i n gt h ep o l i c yi n s t r u m e n to fm a n d a t e s e l d o m a r e s p e c i f i c d e m a n d sr e l e a s e d t h e i m p l e m e n t a t i o np r o c e s s e x h i b i t s a p p a r e n t c h a r a c t e r so f e x p e r i m e n t a l i s ta n dc a m p a i g n t h i r d p a r so f d i f f i c u l t i e se n c o u n t e r e d d u r i n gi m p l e m e n t a t i o n 酣eo r i g i n a t e df r o m t h ep o l i c yf o r m a t i o n p h r a s e f o r t h ，h i g h s t a k ea s s e s s m e n t sh a v e b e e nt h ea t t e n t i o nf o c u sa n db e g i nt op u s ha l l s i d e sr e l a t e dt ot h ep r i s o n e r s d i l e m m a i ti st h ec o r eo fp r o b l e m sl o c a lg o v e r n m e n t f a c e sw i t hd u r i n g i m p l e m e n t a t i o n i ts e e m si n s c a p e t h a tt h ec u r r i c u l u mp o l i c yw i l lb e r e f o r m e da n d d r o p p e d o u ti fn e wc u r r i c u l u mc a n tu n d os u c h p r i s o n e r s d i l e m m a f i n a l l y , o n l y w h e ni ti s s u s t a i n a b l e ，c a n t h ec u r r i c u l u mr e f o r mr e a l i z ei t s i n t e n t i o n e d u c a t i o nt h e o r i e sa r en e c e s s a r yf o rc u r r i c u l u mr e f o r m h o w e v e r , j u s t e d u c a t i o nt h e o r i e sa r en o te n o u l g hf o re v e lt h e o r i e so nh o wt oa c ts o m e t i m e st a k ea m o r e i m p o r t a n tp o s i t i o ni ne d u c a t i o nr e f o r m ，e s p e c i a l l yi nc h i n a k e yw o r d s ：c u r r i c u l u mp o l i c y ；p o l i c yi m p l e m e n t a t i o n ；l o c a lg o v e r n m e n t ；p o l i c y i n s t r u m e n t 学位论文独创性声明 本人所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及 取得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文 不包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果对本文的研究做出重 要贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意 作者签名：露盈公 日飙鳗：兰：， 学位论文授权使用声明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定 日期：! ! ：尘 日期：丛：- ! ! 学位论文作者签名： 导师签名：身孑匆i 印 蚂弘 i 硕士学位论文答辩委员会成员名单 姓名职称单位备注 张华教授、博导华东师范大学i 糠 课程与教学研 究所 昊刚平教授同上 李雁冰副教授同上 胡惠闵副教授同上秘书 一、导论 r j 概述 从国际教育研究发展的现状和趋势来看，教育政策研究必将成为未来教育研 究发展的一个很重要的生长点，国内有些学者甚至认为，对教育政策研究的关注 体现着教育研究重心的转移1 。而政策研究，如果遵循政策科学的创始人l a s s w e l l 的研究范式，可以从政策过程的各阶段( 创始、预评、选择、执行、评估、终止) 进行研究2 。尽管从政策研究领域的历史上来说，政策执行在较长的时期内受到 了忽略，但人们已越来越清晰地认识到政策执行在政策过程中的作用和价值。毕 竟，任何政策效力的发挥都有赖于政策能否得到有效执行。政策执行的重要性在 中国大陆当前的课程改革中也是日益凸现。一方面，中国大陆此轮新课程的相关 政策制定工作已逐渐完成，另方面，各地在执行、推进新课程的过程中也积累 了很多经验，同时也出现了不少问题和困难。有鉴于此，本研究选择以课程政策 执行作为研究范围，具体研究地方政府在这次课程改革中的政策执行行为。 l 、研究问题与基本假设 本研究试图通过分析地方政府在课程政策中的执行行为，柬理解课程政策以 及课程政策执行。地方政府的课程政策执行分析研究这个论题，可以分解为以下 的几个具体问题： 地方政府在课程改革中采取了哪些执行行为? 具有哪些特点? 地方政府的课程政策执行行为产生与发起的原因是什么? 地方政府的这些课程政策执行行为对课程改革有什么影响? 本研究背后的一些基本假设是； 政策设计、政策执行行为、政策效果这三者存在着内在的因果联系。 地方政府的课程政策执行行为是一种结构性驱动，具有规律性和必然性。 因此，研究政府的课程政策的执行行为有助于改进课程政策设计和增强 课程改革效果。 2 、几个主要概念的说明 课程政策。e l m o r e s y k e s 指出课程政策可以有两种理解3 ，一种是从公共 政策的角度来理解，把课程作为政策的内容，与诸如房地产政策、金融政策等并 列；另一种是从课程社会学或者课程政治学的角度来理解，认为课程本身即是一 种社会控制手段，是一种基本的社会政策。本文选择的是前一种理解。从严格的 意义上来说，课程政策应该是指那些关于学生学什么的政策。但是，随着课程概 裳振囝：教育研究重心的转移，教育研究，1 9 9 9 年，第7 期。 2 l a s s w e i l ，h d ( 1 9 5 6 ) t h ed e c i s i o np r o c e s s c o l l e g ep a r k ：u n i v e r s i t yo fm a r y l a n d p r e s s e l m o r e 。r ，e s y k e s ，g ( 1 9 9 2 ) c u r r i c u l u mp o l i c y i n 只w j a c l 【s o n ( e d ) h a n d b o o ko f r e s e a r c h o hc u r r i c u l u m n e w y o r k ：a e r a p 1 8 5 1 念的外延不断扩大，课程已不单单指学习内容了，课程政策的外延也相应地扩大。 本研究就是在宽泛意义上使用课程政策这个概念的，具体是指政策制定机构在课 程改革过程中颁发的所有与课程或课程改革有关的政策、法规、文件。 政策执行。什么叫政策执行? 它的起始点是什么? 事实上，对于这些基本的 问题，不同的人可能有不同的看法。有些学者1 认为不存在一个明确的政策执行 阶段政策执行与政策形成( p o l i c yf o r m a t i o n ) 总是很难完全分清。但本研究 仍然假设存在着政策的设计和执行两个阶段，认为至少对于中国当前课程改革来 蜕，这种设计和执行的两分法是恰当的，也是需要的。政策的设计主要是由中央 政府( 教育部) 或者省级人民政府完成的，而地方政府在课程改革中所采取的各 种行为都可归入政策执行的范畴。 执行行为。与其他公共政策领域一样，政府也直接卷入课程政策，政府会采 取各种直接或间接的措施或行为，利用各种政策资源来执行课程政策。具体地说， 在本研究中，执行行为是指地方政府采取的各种与课程改革有关、对课程改革产 生影响的行为。这些行为当然是指政府行为( g o v e r n m e n ta c t i o i l ) ，政府行为或 政策执行行为在研究文献中也经常被称为政策工具( p o li c yi n s t r u m e n t ) 2 。在 本研究中，这三个概念在使用时都是指政府为了执行政策而采用的措施和行为。 f 二j 问题提出的背景与缘由 熟悉教育史的人都知道，历史上大大小小的课程改革事实上从未间断过，但 能取得改革之初所预期的效果的却是非常的少。为什么课程改革大多以“失败” 告终? 这似乎是一个很诱人的话题。已有很多学者从不同的角度对这个话题进行 过研究。但就目前的诸多研究来看，人们更多的是从课程方案本身和学校教师这 两个主要角度来探讨课程改革失败的原因。很多研究认为，历史上许多课程改革 方案本身存在着重大缺陷，如改革目标过于理想化、脱离学生的实际发展水平等， 认为这是造成改革失败的重要原因。而有更多的研究则从学校和教师的角度来分 析课程改革，认为教师素质不行，相关培训也跟不上，这才是教育改革效果不理 想的最重要原因，进而提出了“课程改革的关键在于教师”这一个明亮的口号。 无论是从方案本身来找课程改革失败的原因还是把失败归咎于教师，其背后 都基本遵循着这样一个假设，即认为课程政策一经颁发就会如实地传达到学校和 教师身上。事实上，这个假设是有问题的。任何理想的课程方案或政策一经提出， 都希望这些要求能落实到具体的课堂实践上。但理想的课程与现实的课程总是存 1 h j c r n ，b p o r t e r , d 0 ( 1 9 8 1 ) i m p l e m e n t a t i o ns t r u c t u r e s ：a n e wu n i to fa d m i n i s t r a t i v ea n a l y s i s o r g a n i z a t i o n a ls t u 咖，2 ，2 1 1 2 2 7 2 具体请参见以下文章：e l m o r e r e ( 1 9 8 7 ) i n s t r u m e n t sa n ds t r a t e g yi np u b l i cp o l i c y p o l i c y 胁酬e 5 r e v i e w ，“1 x 1 7 4 - 1 8 6 e l m r e , r e & s y k e s ，g ( t 9 9 2 ) c u r r i c u l u mp o l i c y i n p w , j a c k s o n ( e d ) t h a n d b o o k o f r e s e a r c ho l lc u r r i c u l u m n e w y o r k ：a e r a p p 1 8 5 2 1 5 2 在着差异，最终学生经验到的课程总归与改革者设想的课程存在着很大的距离， 政策意图和文本在实践中总是不可避免地被不断地调适和解读。但这种政策变形 过程主要发生在两个场域，其中一个是在学校内部，而另一个非常重要的场域就 是各级地方政府官僚系统。二战以后各国政府都颁发了大量的社会政策，但几十 年后人们感觉这些政镱效果似乎都不大，在追究原因的时候人们发现许多政策 事实上根本没有得到真正实旌，而是“原封不动地安放在办公室里”，这在教育 领域也是如此。 课程政策能否得到有效的实施当然最终还得依靠学校和教师的实践，但新课 程如果忽略了地方教育行政部门的角色和责任，那也不公平的，而且最终也是解 决不了问题的。因为，在政策的落实和执行过程中，地方政府和官僚是完全有能 力对政策进行选择和改造的，并且它们对政策结果的影响几乎是决定性的l 。同 理，课程改革的成败关键在于教师，这句话本身没错，但如果抽离具体的语境来 宣传，则可能变成了一种教条，一个推卸责任的挡箭牌2 。另一方面，随着改革 的推进，人们也逐渐认识到，课程改革的最大阻力其实并不在于学校和教师。“最 大阻力是课程改革的领导者不具备领导的能力”。可见，地方政府在课程改革 中的作用和责任已是呼之欲出，地方教育行政部门在课程改革中的贵任不可回 避。而且这种责任在强调政府再造、绩效政府的全球浪潮，以及中国大陆开始的 大力宣传执政能力建设的背景下，愈发显得重要和必需。认识到这些，崔允洙等 国内一些学者已提出课程改革需要和呼唤各地的执行力1 ，因此课程政策的执行 问题必将成为我国课程改革实践和课程理论研究中的一大热点课题。 三j 本研究的意义 1 、加深对课程政策的理解 课程政策已逐渐成为国内教育研究的一个热点，每年都有大量的有关瀑程政 策的文章发表。而且伴随着新课程的推进，这方面的研究也将会越来越多。但正 如b a l l 所批评的一样，政镱分析领域的研究方法充斥着解释和评论而不是研究。 这种现象在国内更是普遍和严重，其中的若干论文还只是停留在翻译或者转引英 语文献中几十年前的研究成果，而对于当前课程改革关注的一些实质性问题却研 究较少，如地方政府是如何来执行课程政策的? 政策执行与政策设计之问有什么 样的关系? 应该如何理性地认识政策效力递减现象? 以及有什么具体的制度安 1 以下的请多研究都证叫r 这点：l i p s k y m ( 1 9 8 0 ) j t r e e tl e v e l b u r e a u c r a c y n e wy o r k ；r u s s e l ls a g e f o u n d a t i o n w i l s o n j ( 1 9 8 9 ) b u r e a u c r a c y n e wy o r k ：b a s i c m o r r i s ，n s c o t t ，】( 2 0 0 3 ) e d u c a t i o n a l r e f o r m a n df o l i c yi m p l e m e n t a t i o ni nh o n gk o r l gj o u r n a ld ，e d u c a t i o np o h c y ，1 8 ( 1 ) ，7 1 8 4 2 牲允梆：课程改革即自我新生，教育发展研究2 0 0 2 年，第5 期。 l i 憋勤：课程改革巾的教师关往点，中圆教育报，2 0 0 0 3 年2 月1 3i l 第8 版。 4 棒允辩：醒程改革呼唤执行力，教育发展研究tz 0 0 4 年，第9 期。 3 排可以解决某些政策问题? 等等，即使有文章涉及到以上一些问题，也大都是以 评论为主，还缺少足够的研究证据。 本研究通过对地方政府的课程政策执行行为的研究，发现了地方政府政策执 行行为的基本结构，这些发现又为我们分析政策设计与政策执行之间到底应该是 什么关系提供了一些基本证据，最后，经过研究我们也发现课程政策执行的核心 难题就在于对学生在校时问的处理上，在此基础上我们借用了博弈理论与制度经 济学的研究成果，更加清晰地界定了课程改革的这个难题，以及提出了一些可能 解决策略。虽然，限于研究能力和时间，本研究对这些问题的理解仍然很粗糙， 但由于本研究关注的这些问题还很少出现在国内的教育研究文献中，因此，它应 该可以为我们更好的理解课程政策的诸多方面提供必要的知识基础。 2 、有助于完善三级课程管理体制 课程改革是一项重大的工程，涉及很多方面和要素，因此需要一套基本的管 理制度，用来规定相关各方的职责和权利。成功的政策制度设计关键是要处理好 各级部门的关系和动力问题( 1 1 e l a t i o n s h i p sa n di n c e n t i v e s ) ，确定要做什么 以及由谁来做，达到备方利益均衡、共有1 。就我国当前而言，三级课程管理体 制就是这样的一项重要制度安排。因此，如何确定这三级管理层级之问的关系和 动力问题就是一个非常关键的问题。对这个问题已有很多学者2 作出了有益的探 索。但总的来说，如何具体地构建各级的权力和职责体系还需要更多深入和细致 的研究，尤其是需要一些实证性的研究来解释一些基础性的问题，如为了激发地 方政府更有效的行为，应该如何设计各级政府的权力和职责，如哪些权利需求是 应该满足的，哪些权利是应该控制和监督的。 本研究通过分析地方政府在课程政策执行过程中的思考和行为，部分地回答 了这些问题。如本研究发现，地方政府在执行课程政策的过程中过多地依赖行政 命令，诱导、能力建搜等刺激手段很少采用，而且命令也大都不清晰，主要以指 导性意见为主，地方政府的这些行为特征直接影响着课程改革在学校的实效性。 另外，本研究也指出了这些问题不能全部归咎于地方政府，课程政策本身的抽象 性以及设计方面的不周也是重要因素之一。最后，本研究也发现，学校和家长对 高利害评价的关心是课程改革推进过程中不可回避的一个重要节点，它意味着课 程改革需要一些创造性的制度设计，显然，本研究认为这些发现对于我们更好地 构建三级课程管理体制是将起着很重要的建设性作用。 1 e l m r e ，re s y k e s ，g ( 1 9 9 2 ) c u r r i c u l u mp o l i c y i np w , j a c k s o n ( e d ) h a n d b o o k 矿r e s e a r c h0 1 , 1c u r r i c u l u m n e w y o r k ：a e r a p p 1 8 5 1 9 2 2 有 允济( 1 9 9 9 ，2 0 0 1 ) ，余进利( 2 0 0 3 ) 。胡东芳( 2 0 0 2 ) 。菏忠敬( 2 0 0 3 ) 等且休文献请参见文后参 考文献。 4 二、文献析评 r j 政策执行研究为什么要分析政府行为 从已有的研究文献来看，政策执行研究可以有很多研究范式和取向，但通过 对政策的执行机构官僚政府的行为进行分析来更好地理解政策执行被认为 是一种很有发展潜力的研究途径。 1 、执行研究的三代 p r e s s m a n w i l d a v s k y 在1 9 7 3 年发表第一版执行( i m p l e m e n t a t i o i l ) 一书后，政策执行研究被正式纳入了学术研究系统。p r e s s m a n w i l d a v s k y 以 案例研究的方法来研究影响联邦政府计划在奥克兰( o a k l a n d ) 落空的原因和变 量1 。他们不仅丌刨了一门学科，他们的这种“案例+ 变量”的研究范式更是主 宰了当时的绝大部分政策执行研究，也成了第一代政策执行研究的经典范式。这 一代的研究的主要成果是，用事实说明了政策执行过程的重要性和复杂性，也尝 试去建立各种重要变量与政策结果的因果关系。但总的来说，这时期的研究虽然 提出了很多影响变量，却没能建立一个可以预测和解释政策结果的模型，不能说 明这些因素之闻存在着什么关系，以及它们是以什么方式来影响政策结果2 。 第二代研究就是以建立这样的解释模型而开端的，它更加侧重分析性。这一 代的学者运用已有的研究结果，对认为会影响政策结果的变量进行提炼、整合， 然后发展成一个具有因果关系的模型，用来解释政策的执行过程。这样的模型有 很多，其中最著名的可能就是m a z m a n i a n s a b a t i o r ，他们用1 6 个重要变量构 建了个解释模型，这个模型被认为是可以比较成功地分析和解释案例研究的数 据”。这些模型的建立无疑提高了政策研究的理论水平，但这些研究的鳃释力仍 然不够，未能提炼出必不可少的关键性变量，因此就无法提出经得起在各种情况 下检验的理论，而且模型之间的差异和矛盾也非常严重1 。 政策执行研究在上世纪的9 0 年代面l 临了最大的学科发展危机，以往研究的 不足已被充分地认识到，但是如何取得突破却仍未找到。也正是在这种背景下， g o g g i n ，b o w m a n l e s t e r 呼吁政策研究要走向第三代5 。但严格地随，政策执行 研究的第三代即使在今天也还没有取得标志性的成功，研究主题和方法的混乱仍 然困扰着本领域的学者，其中有些人甚至逐渐开始怀疑政策执行研究是否有那么 。p r e s s m a n j l w i l d a v s k y ( 1 9 7 3 ) i m p l e m e n t a t i o n b e r k e l e y ：u n i v e r s i t yo fc a l i f o m i ap r e s s 2 l c s l e r , j 7 7 j r s t e w a r t j ( 2 0 0 0 ) 2 u b l i cp o l i c y a ne v o l u t i o n a r y a p p r o a c h ( 5 c d ) b e l m o n t ，c a ： w a d s w o r t h p p 1 0 9 一j 1 5 s c h o f i e l d j ( 2 0 0 1 ) t i m e f o rar e v i v a l ? p u b l i c p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ：a r e v l e wo f t h e l i t e r a t u r ea n d a n a g e n d a f o rf u t u r er e s e a r c hi n t e r n a t i o n a l j o u r n a l 巧m a n a g e m e n t r e v i e w 。3 ( 3 x2 5 4 2 6 3 4 l 鹪t c i ，i p 】f s t e w a r t ，】，1 2 0 0 0 1 p u b l i cp o l i c y ：a ne v o l u t i o n a r y a p p r o a c h ( 5 ”e d ) b e l m o n t ，c a ：w a d s w o r t h p p 1 0 9 1 1 5 5 g o g g i n ，m l ，b o w m a n ，a0 m ，l e s l e t , jl p e t a l ( 1 9 9 0 ) j m p l e m e n t a t i o nt h e o r ya n dp r a c t i c e ：t o w a r d sa 功删 g e n e r a t i o n g l e n v i e w , l l ：f o r e m a n ，b r o w n 5 复兴的一天了1 。但一点是可以肯定的，整个政策执行研究领域的萎靡，在很大 程度上是由于研究视角和方法的单一，政策执行领域的复兴和前途在于选择新的 视角和方法。当前政策执行研究领域的领军性人物l a u r e n c e 山0 t o o l ，j r 提出 了儿个他认为很有研究前途的视角和方向，其中之一4 就是政府研究2 。 2 、政府行为：两种不同研究取向的平衡点 通过政府行为的研究来理解政策和政策执行，实际上这也是政策执行研究领 域“自上而下”和“自下而上”这两种传统研究视角重新融合的一个结果。所谓 自上而下的研究主要是从政策的发起者( 政策中心) 的角度来探讨这样一些问题， 政策执行的效果如何? 影响这些执行效果的主要原因是什么? 这种研究取向背 后的假设就是，中心应该觉察到影响政策执行的主要因素，而且有能力对这些因 素进行安排和操作，因此中心应该为政策效果负主要责任。其中的代表性人物就 是早期的s a b a t i e r ，p a 和m a z m a n n i a n ，d a 。他们在1 9 8 1 年就主编了一本书， i s 名就叫作有效的政策执行( e f f e c t jv ep o l i c yi m p e m e n t a t i o n ) ，并且在 两年后，他们又写了一篇文章，归纳出了认为能从以往政策执行研究中学习到的 十条经验，比如应该授权给力量不强但对政策有好感的执行机构来执行政策3 。 所有的这些研究部是贯彻着“自上而下”哟税角，都假定能通过中心的一种制度 安排来改进政策效果。 但这种研究取向遭到了大量的批评4 。这些批评认为政策的执行过程是一个 不可避免地存在着不断的交易、谈判和政治互动的过程，政策的原本意图不断地 被“解读”和“再概念”，而且他们称已有大量的研究5 可以证实这些判断。因此， 他们认为这种假定有一个明确的政策设计行为，然后以目标的实现程度来衡量政 策和执行的关系的研究，被认为并没有政策执行研究提供充实的基 出b 。于是， 自下而上的研究开始兴起，这种研究取向断定，真正的政策实际上是在过程中形 成的，因而研究应该更关注具体的政策是如何被官僚改编和再造的过程。 在政策执行研究中，这两种视角可以说是各自发展，相互补充。但近年来它 们有明显的整合趋势。一方面，自上而下取向的学者开始承认利益团体在政策执 行过程中的复杂关系以及他们不可忽视的能量，认识到单靠政策中心无法完全控 1 多篇文献键到过这点，有l l e i e r ( 1 9 9 9 ) ，w i n t e r ( 1 9 9 9 1 ，s c i l o f i e l d 惫s a t i | s m o n ( 2 0 0 4 ) ，其体请参晃本文参考 文献标往。 2 他在两篇文章中都有提到这点：j r , o t o o l ，l j ，( 2 0 0 0 ) r e s e a r c ho n p o l i c y i m p l e m e n t a t i o n ：a s s e s s m e n t a n d p r o s p e c t j o u r n a l o ，p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n r e s e a r c ha n d t h e o r y ，9 ，5 0 6 5 2 6 j l o t o o l e ，lj ( 2 0 0 4 ) t h e t h * o t y p t a c t i c ei s s u ei np o l i c yl m p l e m t n t a t i o oi g ：s t n r e h p u b l i c a d m 加打t r a t i o n 8 2 ( 2 ) ，3 0 9 ，3 2 9 1 $ a b a t i t r , ，e a m a z m a n i a n ，d a 0 9 8 3 ) ，p o l i c yj m p j e m e a t a l l o n ，i ns s ，n a g e l ( e d ) ，e n c y c l o p e d i a0 1 7 p o l i c y s t u d 对，n e wy o r k ：m a r c c ld o k k e r p p ，1 4 3 - 1 6 9 4 例如有h j b r n ，b p o t t e r 。d 0 ( 1 9 8 1 ) i m p l e m e n t a t i o ns t r u c t u r e s ：a n e w u n i to f a d m i n i s t r a t i v e a n a l y s i s o r g a n i z a t i o n a l s m 曲，2 ，2 1 1 2 2 7 e l m o r e ，r e ( 1 9 7 8 ) o t g a n i z a t i o n m m o d e l so f s o c i a lp r o g r a m l m p l c m e n l a l i o n p u b i cp o l i c y 2 6 ( 2 ) ，1 8 5 2 2 8 5 这些研究有m c l a u g h l i n ( 1 9 8 7 ) ，p r e s s m a n & w i l d a v a s k y ( 1 9 7 3 ) ，s o l l a n e 。r e i s e r & r e i m e r ( 2 0 0 2 ) b a r d a c h ( 1 9 7 7 ) ，具体谤参见本立参考文献。 6 h i l l ，m 著：现代网家的政燕过程，赵成根译。北京：中国青年小版社，2 0 0 4 年，第1 1 8 1 1 9 萸e 6 制和改变这些因素，需要重视与政策外围( 执行机构和目标团体) 的合作、曩动。 另一方面，人们也认识到自下而上取向的那种看待政策执行“溜哪算哪”的奁度， 加剧了混乱和对原则的粗暴的践踏，它对默许没有满足任何人的结果的行为很轻 易地表示宽容，它对改善政策执行过程没有提供任何基础。毕竟政策执行研究 的晟终目的在于能为有效的政策执行提供知识基础。于是这两种视角开始寻求重 新整合。 这两种视角整合的一个直接结果就是重视政府行为的研究。这是因为，一方 面，人们也逐渐认识到政策的执行机构政府具有不可忽视的力量，政府对政 策的态度会直接决定它们所采取的行为或者政策工具。而后者又直接影响着政策 效果。另一方面，相对于更为具体的政策目标，政府具有相当的结构性和可控性 学者们仍旧希望并相信能通过合理的利益或者制度安排来规范或者引导执行政 府作出合适和恰当的行为来推动政策的有效执行。而政府行为研究刚好是这两者 的一个逻辑链接点：研究某一级的政府行为既可以预测政策的可能执行效果又 可以分析上级政府在政策设计或者制度安排上有什么不足。 m a d s e n 对州教育局的行为分析2 就是一个典型的例子。这项研究对州教育局 在由州议会发起的教育( 课程) 改革中的所作所为进行非常细致的研究，如教育 局是如何解读政策的，单位政治是如何削弱教育局的整体执行能力的，等等，应 该说这是一项比较优秀的也是比较典型的“自下雨上”的描述性研究。但如果作 者在这项研究中，能够更多地借用自上而下研究取向的长处，也就是说如果作者 能结合这弱种取向的视角，从政府行为的角度来分柢，那就可能挖掘出更多带有 “规范性”的东西。首先，通过观察和分析州教育局这些“散漫”的行为，我们 可以得出一些启发，即对于发起这项改革的州议会来说，它在制度安排和政簸设 计上还有哪些可以改进的地方。其次，通过分析州教育局的这些“散漫”行为是 如何影响下级政府的行为( 多大程度上，以及什么性质) ，我们就可以基本清楚 政府的大致可为空间和责任，以及这项改革的一般结局和效果。而这些多挖掘出 来的信息对于我们更全面和理性地理解这次教育改革无疑会有更大的帮助。 可见，通过对政府治理和政府行为等方面的研究，来理解和透视政策和政策 执行是完全可能的，电是政策执行研究领域发展的一个必然的结果，这在课程政 策执行研究中也应该是适合的。 r 二) 课程改革中的政府执行行为 无沦出于什么目的，政府在执行落实政策时，总需要采取一些行动 。转引自e l m o r e r e ( 1 9 7 8 ) o r g a n i z a t i o n a l m o d e l s o f s o c i a lp r o g r a m i m p l e m e n t a t i o n ，p u b i c p o l i c y ，2 6 ( 2 ) ， p 2 2 6 2 m a d s e n j ( 1 9 9 4 童d u c a t i o n a t r e f o r m d f t h e s t a t el e v e l ：t h e 鼢l i t i c s a n d p r o b l e m s 蟛f m p l e m e n t a t i o n b r i s t o l ，p a ：t h ef a l m e tp r e s s 7 ( g o v e r n m e n ta c t i o n ) 或者说是各种各样的政策工具( p a li c yi d s t r u m e n t ) 。 地方政府的课程政策执行行为事实上也就是政府在课程改革中选择和实施政策 ：c 具的过程。政府在政策执行过程中会采取哪些政策工具呢? 1 、w a l k 的研究 w a l k e r 在最近的一项研究。中套用了由l o u i s c r o w i n2 提出的组织结构 ( o r g a n i z a t i o n a ls t r u c t u r e ) 的框架来分析新泽西州教育局的课程政策执行行 为。他认为州教育局为达到政策目的可以采取工具性结构( i n s t r u m e n t a l s t r u c t u r e ) 、策略性结构( s t r a t e g i cs t r u c t u r e ) 和象征性结构( s y m b o l i c s t r u c t u r e ) 这三种组织结构。 事实上，研究中所说的组织结构也就是政策工具或政府行为。根据作者的定 义，工具性结构指的是与政策目标直接关联的材料、资源和服务，而策略性结构 侧重的是些机制和制度，象征性结构主要是指情感性的或者精神方面的支持。 w a l k e r 认为，由于跟目标直接相关，效果很容易识别，而且州教育局对具体的 事务也没有什么信心，所以政府一般很少采用工具性结构；对政府来说，策略性 结构是一个比较理想的选择，因为它在这方面可用的资源很多，更为重要的是， 由于策略性结构跟目标的关系不是这么直接，解释空问和弹性都很大，因此政府 选择策略性结构可以极大地降低改革风险：至于象征性结构，政府倾向于在一些 改革危机的时候采用。在w a l k e r 看来，州教育局所选择的各类组织结构比例和 关系事实上规定了学区的政策执行环境3 。 应该说他所采用的这个框架可以成为分析政府行为和政策效果的有力工具， 但遗憾的是，他在这个研究中未能挖掘这个框架的分析价值，未能从政策工具或 者政策行为本身来分析新泽西州教育局对课程改革的态度，以及这项改革的必然 后果。 2 、e l m o r e 等人的研究 相对来说，由m c d o n n e l l e l m o r e 专为教育研究设计的分析框架要成熟一 些。他们认为政府可采用的政策工具主要可以分为这样四类：命令( m a n d a t e ) 、 诱导( i n d u c e m e n t ) 、能力建设( c a p a c i t yb u i l d i n g ) 和制度变革( s y s t e mc h a n g e ) 4 o 命令是指通过制定法律、规则等具有强迫性的要求；诱导是为了取得即时或 短时的结果而给予的一种金钱奖励；能力建设则是把金钱或者时间投入到基础设 w a l k e r , e m ( 2 0 0 4 ) n e i m p a c to f s t a t e p o l i c i e sa n d a c t i o n so n l o c a l i m p l e m e n t a t i o n e f f o r t s ：a s t u d y o f w h o l es c h o o lr c f o r mi nn e w j e r s e y e d u c a t i o n a lp o l i c y ，1 8 ( 2 ) ，3 3 8 3 6 3 2 l o ui s k s c r o w i n ，