（工商管理专业论文）我国国库集中支付监督机制研究.pdf

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关键词：国库集中支付；监督机制；法律监督；制度监督 a b s t r a c t t h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mc a r r y i n go u tf o rs e v e r a l y e a r si nt h em a r k e te c o n o m yc o u r t t r yi sas o r to fg o v e m m e n t a lf i n a n c ec a p i t a l m a n a g e m e n ts y s t e m a tp r e s e n t ，t h ep r a c t i c ew h i c ho u rc o u n t r yp u t st h i ss y s t e mi n t o i sa nu l t i m a t er e f o r mo f t h ef i n a n c ec a p i t a lo p e r a t i o nb yu s i n gt h ei n t e r n a t i o n a lr o u t i n e f o rr e f e r e n c e i ti st h ee x i g e n tr e q u i r e m e n to ft h ep u b l i cf i n a n c ed e v e l o p m e n ti nt h e m a r k e te c o n o m ys y s t e mo fs o c i a l i s m ，t h ei n n o v a t i o no ft h eb u d g e to p e r a t i o na n d f i n a n c ep a y m e n tm a n a g e m e n ts y s t e m t h er e f o r mo ft h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e mh a sr a nf o r5 y e a r s ，g e n e r a l l ys p e a k i n g ，t h i ss y s t e mo p e r a t e ss t a b l y , p r i m a r ye s t a b l i s h m e n to ft h e n a t i o n a lt r e a s u r ys i n g l e a c c o u n t ，s t a n d a r d i z a t i o no ft h ec a p i t a lp a y m e n tm o d e ， a p p a r e n ti m p r o v e m e n to ft h ep a y m e n te f f i c i e n c y , r e i n f o r c e m e n to ft h ef i n a n c e s u p e r v i s i o n b u tw es t i l ln e e dt op a ya t t e n t i o nt ot h ev i o l a t i o na n dt h en o n s t a n d a r d o p e r a t i o no ft h ec a p i t a lp a y m e n tr e f o r m t h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo ft h en a t i o n a l t r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n tn e e d st ob es e tu pi no r d e rt og u a r a n t e et h ee f f i c i e n t a n ds a f eo p e r a t i o no ft h ef i n a n c ec a p i t a l ，p r e v e n tt h ep a y m e n tr i s ko fc o n t r o l l i n gt h e f i n a n c ec a p i t a l w h e r e a st h er e f o r mo nt h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n t s y s t e mf o r t h en e c e s s i t yo ft h ep u b l i cf i n a n c ed e v e l o p m e n t ，f r o mt h et h e o r y c o n n o t a t i o na n dt h ep r o b l e m so nt h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ， i t s p r o p o s e dt oe s t a b l i s ha n dc o n s u m m a t et h ee s s e n t i a l i t ya n du r g e n c yo ft h e s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo ft h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m u s i n g t h ee x p e r i e n c eo ft h ew e s t e r nn a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n t s u p e r v i s i o nf o r r e f e r e n c e ，a d o p t i n ga u t h o r i z a t i o na g e n ta n dt h es t i m u l a n tt h e o r yt ot a k ea p a r tt h e p r o b l e m sa n ds o u r c e si no u rn a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ，f o r s t u d y i n gt h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ，i t sp r o p o s e dt oe s t a b l i s ht h er e l e v a n tm e a s u r e s o ft h es u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo ft h en a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m t op r e v e n tt h ep a y m e n tr i s ka n di m p r o v i n gt h er e f o r mp r a c t i c e k e yw o r d s ：n a t i o n a lt r e a s u r yc e n t r a l i z e dp a y m e n ts y s t e m ，s u p e r v i s i o nm e c h a n i s m ， l a ws u p e r v i s i o n ，s y s t e ms u p e r v i s i o n 4 引言 财政国库管理制度是预算执行的根本性制度，在政府财政收支管理中起着关 键性的作用。改革丌放以来，我国财税体制进行过一系列改革，但重点是调整分 配关系和改革分配体制，目前主要完成了财政“收”的部分，而同等重要的“支” 的改革尚待进行，导致财政支出体制改革落后于整个财政体制改革。财政支出管 理体制改革主要包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立国库集中收付 制度，推行政府采购制度。从财政预算管理的全过程来看，预算编制和审批一旦 完成以后，预算执行过程的控制以及预算执行的结果就几乎完全依赖于一个良好 的国库制度，也就是通常所说的“良好的国库制度是良好的财政预算管理的一 半”。 国库集中支付制度改革，作为财政支出管理改革的重要内容，是建立社会主 义市场经济公共财政体制的基础性工程。国库集中支付制度，国际上称为国库单 一账户制度，是市场经济国家预算执行的基本制度。我国在借鉴国际通行做法并 结合自己国情的基础上，于2 0 0 0 年丌始研究并推行国库集中支付制度。改革的 目标是，按照社会主义市场经济公共财政的发展要求，建立以国库单一账户为基 础、资余缴拨以国库集中支付为主要形式的现代财政国库管理制度。近几年的改 革实践表明，国库集中支付制度改革方向f 确、运行平稳、成效显著。但也应当 看到，改革试点资金支付中出现了违规或不规范操作等问题，有的还较为严重， 迫切需要研究建立国库集中支付监督约机制，保证财政资余安全高效运行，防范 控制财政资会支付风险。 1 、绪论 1 1 国库集中支付制度的概念 国库集中支付制度是发达国家普遍采用的一种财政资会支出管理模式，由于 各国的实际情况不同，其具体形式也有差异。笔者认为，国库集中支付制度的涵 义需要从以下几个方面去认识：首先，国库集中支付制度是国库集中收付制度的 组成部分。其次，国库集中支付制度是相对于现行的财政国库资令分散支付而吉 的。现行的财政资金拨付，是由单位按照预算级次层层上报用款计划，再由财政 按下达的预算，将资金从国库拨付到一级单位，一级单位按照预算级次层层下拨 到基层单位，基层单位再根据有关规定及业务需要，购买商品或支付劳务款项， 形成财政资金实际支出。国库集中支付方式就是改变现行的财政资金层层拨付程 序，出国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，单位在需要购买商 品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中 支付专户支付给收款人。再次，国库集中支付制度是以计算机技术的发展和广泛 应用为基础的，是历史发展和社会进步的必然产物。实行国库集中支付制度的主 要控制目标和依据是财政预算指标，没有功能强大、快速的财政预算管理和信息 反馈系统是无法实现的。另外，还要求有一个准确、及时的银行结算系统作保障。 随着计算机技术的发展和应用的普及，现在已完全能够满足这一改革的需要。综 上所述，笔者认为，国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它 是改变现行的财政资余层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资 金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行丌设国库集中支付专户，将 所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提 出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人 的国库资会管理制度。 1 2 国库集中支付制度的基本内容 1 2 1 国库集中支付的基础 建立国库单一账户体系，我国国库单一账户体系，既借鉴了国际经验，也考 虑了具体国情，这一体系设置是血类账户的集合： 一是财政部门在中国人民银行丌设国库单一账户，按收入和支出设置分类 账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资会使用性质设立分账册：国库 单一账户用于记录、核算和反映纳入预算管理的财政收入和支出活动，并用于与 财政部门在商业银行开设的零余额账户进行清算，实现支付。二是财政部门按资 会使用性质在商业银行丌设零余额账户，并同时为预算单位丌设零余额账户。财 政部门的零余额账户，用于财政直接支付和与国库单一账户清算。预算单位的零 余额账户，用于财政授权支付和清算。这类账户与财政在中国人民银行丌设的国 库单一账户相互配合，构成财政资会收付过程的基本账户体系。零余额账户每同 终了前与国库单一账户清算，可以避免财政资金在支付行为发生前就流出国库。 三是财政部门在商业银行丌设的预算外资会专户，用于记录、核算和反映预算外 资令的收入和支出，并对预算外只常收支进行清算。继续设置预算外资会财政专 户，主要是考虑目的还有相当规模的财政资会未纳入预算管理。随着财税改革的 逐步深化，预算外财政专户的作用将相应缩小。四是小额资金账户。用于记录、 核算和反映预算单位的小额零星支出，并与国库单一账户进行清算。对预算单位 的小额零星支出，究竟是通过一般零余额账户管理，还是通过专门设置小额现金 账户管理，是两种不同的选择。前一种办法比较规范，更符合国际通行做法，但 管理水平要求较高：后一种办法虽然多设置一个账户，做法还不够规范但方便 预算单位使用资金。考虑到一些经常性支出零星分散、数额小、支付频繁，现阶 段设置这类账户，可以减小改革难度，它是权衡利弊的结果。另外，由于预算单 位的资会支出己通过零余额账户清算，只要对小额资金账户的资金数进行严格控 制，规范管理监督，不会出现监督失控的局面。五是经国务院和省级人民政府批 准或授权财政部门丌设特殊过渡性专户。用于记录、核算和反映预算单位的有关 特殊专项支出活动，并用于与国库单一账户清算。鉴于目前某些财政支出具有特 殊意义和特别要求，有的需要封闭运行，如粮食风险资金等，可以按规定为其设 置专门账户，但数量必须严格控制。 上述账户和专户要与财政部门及其支付的执行机构、中国人民银行国库和预 算单位的会计核算保持一致性，相互核对有关账务记录。这五类账户的集合，就 构成了我国国库单一账户体系。它涵盖了目酊所有财政性资金管理，又容纳了某 些过渡性规定。这样，既可以减轻新旧体制转换过程中的震动，有助于顺利推进 改革，又能够通过建立国库单一账户，逐步实现所有预算收入都出国库单一账户 核算的目标。但从长远来看，应逐步取消预算外资会财政专户。 1 2 2 国库集中支付的类型 国库集中支付的类型。财政支出按是否对资源和生产要素形成直接需求的标 准，分为购买性支付和转移性支付。购买性支付具体又可分为三类，即工资性支 付、集中采购性支付和零星支付。 工资性支付主要用于公务员的个人工资性的支出，包括工资和国家规定对个 人的各类补贴。这类支付中各预算单位的人员编制、工资标准、丌支数额，分别 由编制部门、人事部门和财政部门核定。各预算单位每月向财政部门报送工资和 补贴情况，经财政部门审核后，通过国库拨到工资代理银行工资专户，直接将工 资转入职工个人工资储蓄卡。 集中采购性支付主要用于支付预算单位只常性的大宗商品或劳务支出，如会 议费、邮电费、水电费等：以及非同常性的大宗商品和劳务支出，如购置交通工 具、电子设备等。预算单位根据财政部门预算批复，向政府采购机构提出采购申 请，由政府采购中，i i , 与供应商签定商品或劳务供应合同。国库集中支付机构接到 预算单位经政府采购机构核准或实施的政府采购支出申请( 付款凭证) 后，按照预 算和政府采购合同等要求进行审核，并通过转账方式将资金从财政单一账户直接 拨付给商品或劳务供应者。 零星性支付主要用于各预算单位的闩常零星费用支付，如差旅费、购买零星 办公用品等支出。这类支付由国库集中支付机构按照预算及财务制度等规定进行 审核，并按照国库资金管理的有关规定，对超过规定限额的，通过转账方式直接 拨付给商品或劳务供应者：在规定限额以内的，可予以报账并支付现金，也可在 核定的备用金或单位信用卡内支付，预算单位定期向国库集中支付机构报账。 转移性支出，是拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出， 包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资盒、中央对地方的一般性转移支付等。 1 2 3 国库集中支付的工具 国库集中支付的工具有支付凭证、国库支票和电子转账三种。每一种支付工 具都具有各自的优点和缺陷，并且常用的国库支票有财政部门、国库代理部门和 支出部门三个签发机构。结合我国的实际情况，目i h 应采取国库支票由财政部门 和预算单位相结合的签发方式，即工资性支付和集中购买性支付由财政部门签 发，而零星性支付应由预算单位签发，但必须严格限定其数额。随政府财政支付 管理系统和银行清算系统建立与完善，适时增加电子转账支付工具。 1 2 4 国库集中支付程序 我国集中支付程序分为两类：一类是财政直接支付程序，另一类是财政授权 支付程序。 财政直接支付程序，是山预算单位通过主管部门向财政部门提出部门预算申 请和资会使用计划，财政部门批复部i 预算和资会使用计划，并通知预算单位和 财政部门支付执行机构，预算单位执行机构根据批复的预算和用款计划及相关要 求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，通过代理银行进入全国银行 清算系统实时清算，财政资会从国库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政直 接支付程序，主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付，财政支付 执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发给收款人的支票交给预算单 位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其丌户银行入账。收款人丌户行通 过联行系统，再与财政支付执行机构确定的代理银行进行清算，每f 1 营业终了前 由国库单账户与代理银行进行清算。 财政授权支付，是由预算单位根据财政授权，自行丌具支付令，通过国库单 一账户体系，将资金支付到收款人的账户，实行财政授权支付的支出包括部分经 常性支出和零星支出。 就一个预算单位而言，既有直接支付方式的支出，也有授权支付方式的支出。 实际操作中，财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定 部门预算时列出。 1 3 国库集中支付与传统国库支付的比较 比较项 国库集中支付 单位分散支付 目 分对下级单位转拨经费 类型和 分财政直接支付和授权支付两种方式 和对商品和劳务供应者直 构成 接付款两类 付款账 从财政零余额账户或单位零余额账户中付 从经费账户中支付 款，当天国库单一账户清算实现补偿 执行主财政直接支付的执行主体是财政部门，财政 各预算单位 体 授权支付的主体为接受财政授权的预算单位 支付依购货合同、购货票证等 预算、用款计划、购货合同、购货票证等 据 银行转账支票和银行现 支付凭 财政直接支付凭证( 或授权支付凭证) 、国 会支票有的主管部门转拨 证 库支票等专用支付凭证 经费时也有特制拨款凭证 对支出进行分类，分别采用不同的支付方式。 支出方 工资支出、大额购买支出采用财政直接支付方所有支出都出单位自行 式式，小额购买支出、单位零星支出等采用财政支付 授权支付方式 2 、国库集中支付监督机制的理论基础及国外监督机制 2 1 国库集中支付监督机制的基本理论 2 1 1 “委托一代理”的基本理论 “委托一代理”关系是契约经济学研究的主要问题。在经济学意义上最早 提出委托一代理关系概念的人是罗斯( r o s s ) ，他对委托一代理关系作了这样的解 释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权， 则代理关系就随之产生。詹森( j e n s e n ) 和麦克林( m e c k l i n g ) 的定义是“委托一 代理”关系是一个或一些人( 委托人) 委托其他人( 代理人) 根据委托人利益从事某 些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约。交易中有信息优势的一方被称 为代理人，另一方被称为委托人。契约经济学认为，经济学中的一切问题都可以 从信息不完全和信息不对称中找到本源，“委托一代理”关系产生问题的根本原 因在于所有权与控制权的分离，但是，“代理关系”并不必然导致“代理问题”。 代理问题的核心是动力问题，如果代理人的效用函数与委托人的效用函数完全一 致，则不会发生代理问题。因此，产生代理问题有两个条件，一是代理人与委托 人的效用函数不一致；二是信息不对称，由此产生代理成本。依据信息不对称所 存在的时间与契约签署时j 日j 的不同，信息不对称可分为外生的和内在的两种。外 生的信息不对称是由当事人在签约之前的客观状念引起的，如当事人的行为特 点、工作能力、态度、嗜好与身体状况等，它最易产生的是“逆向选择”问题， 即参与契约或交易的方可能故意隐藏自己的私人信息，通过提供不真实的信息 而谋利。内生的信息不对称是在契约关系成立之后出当事人的行为造成的，契约 关系成立之后，参与契约的一方对另一方的契约行为无法实施有效的监督，进而 对其行为结果无法进行控制，一旦契约中的激励机制不健全，拥有信息资源优势 的一方就有可能采取有利于自己的行动而使另一方受损，因而内生信息不对称最 易产生的是“道德触险”问题。 信息不对称情况的存在将产生代理成本，这是在“委托一代理”模型中委托 人都面f 临的一个共同问题。由于代理人是理性人，有自身的效用函数且总是追求 自己的利益，而其效用函数又往往与委托人的效用函数不完全一致，这使得委托 人需通过对代理人进行适当激励或承担用以约束代理人越轨活动的监督费用来 缩小与代理人的利益偏差，这些委托人付出的激励成本与监督费用即为代理成 本。“委托一代理”理论就是研究如何设计出委托入与代理入之问的最优契约关 系，减少信息不对称，将代理成本控制为最佳水平。 2 1 2 国库集中支付制度面临的“委托一代理”问题 一般而言，“委托一代理”问题主要表现为道德风险和逆向选择这两种基本 问题，这两个术语都是保险研究中的常用术语。国库集中支付制度的“委托一代 理”关系同样面临这两个基本问题。道德风险原本是指由于存在某种保险机制使 得这种风险事故的发生率提高；当一种保险减少了投保人躲避和防范这种风险的 动力，从而扭曲了损失的概率时，就会发生道德风险。在国库集中支付制度中， 道德风险主要指代理人( 预算单位或代理银行) 在确保自身效用极大化的前提下， 损害委托入( 财政部门) 效用的行为。这主要表现为代理人在达成有效合约，自 身利益得到保障的前提下，不采取措施维护委托人的合法利益，而是无视甚至纵 容损害委托人利益行为的发生。国库集中支付制度改革能从机制上保证财政收入 及时、足额缴入国库或财政专户，改变过去把资金拨付到预算单位的账户上由预 算单位自行支付的做法。同时，财政监督的方式由过去的事后检查、秋后算账改 变为以事前审核监督、事中实时监控、事后进行绩效评价为特征的全面监督，这 有利于从源头上防止腐败现象发生。国库改革政策是由财政部门制定的，预算执 行单位更多地是被动接受改革。当改革进行的利益调整不利于预算单位时，他们 就缺乏有效执行政策的积极性，把执行中出现的问题推给财政部门，指责政策的 不完备性，或利用不完全信息从事低风险的违规行为。 所谓逆向选择主要是指委托人在不了解可能对自己产生不利影响的信息的 情况下与代理人签定合同所面i 临的对己不利的困境。在国库集中支付制度下，预 算单位或代理银行实际上掌握着比财政部门更为详实的信息资料，如关于国库资 金支付政策执行中出现的问题、政策对象的意见和建议以及政策目标的实现情况 等，这些信息资料的反馈成为财政部门在下一步调整和完善政策的直接依据。如 果某项政策是试点实施的，这些反馈信息更会成为财政部门在下一步准备大规模 推行的直接参考意见。由于这些信息主要依靠预算单位或代理银行主动如实的汇 报得来，在这过程中，他们就会隐藏对自己不利的信息，夸大对自己有利的信息， 或把信息反馈作为同财政部门进行讨价还价的工具，故意操纵和影响财政部门的 政策评估和完善工作，使政策执行中暴露出来的问题得不到及时解决。 国库集中支付制度中出现的道德风险和逆向选择最终会导致财政部门和预 算单位或代理银行之f 日j 的不合作和不信任行为，出现类似于“囚徒困境”现象， 使双方损失最大化。财政部门为了保证政策执行效果，需要花费更多的人力、物 力和财力对预算单位或代理银行进行监督，以减少和纠正信息不对称现象，从而 造成不必要的支出，并延缓财政部门进行政策调整和完善的时机。 2 2 国库集中支付制度“委托一代理”问题的原因分析 1 、信息不对称现象的存在。两权分离是出现委托代理问题的主要原因，在 公司表现为所有权和经营权分离，这意味着委托人不能有效控制和监督代理人的 行为，代理人拥有比委托人更为丰富的信息和行动自主权，委托人和代理人存在 较为明显的信息不对称现象。在国库集中支付制度中，这种信息不对称主要表现 为预算单位或代理银行比财政部门更多了解对支付政策的反应，支付政策执行中 所需的各种资源，以及执行的效果及从中暴露出的各种问题。此外，预算单位还 在很大程度上掌握和控制着信息传递渠道，在如何传递这些信息以及传递多少这 些信息过程中掌握较大自主权，这表明预算单位在一定程度上可以迷惑甚至欺骗 财政部门。使其对支付政策的实际执行情况处于一种“无知”的状况，不能了解 或不能真实了解支付信息。例如，在财政直接支付活动中，预算单位可能会凭借 信息优势及较小的风险约束来伪造虚假收款人，提供虚假收款人账户；伪造、变 造或提供虚假合同、虚假申请等。一旦违规行为得逞，财政资会由国库通过国库 单一账户体系直接划出或转移到非法“收款人”账下。对于财政授权支付而言， 风险则更大，预算单位可能会提供虚假收款人账户，骗取或转移财政性资金；或 与基层代理银行及有关人员合谋骗取或转移财政性资会。另外，基层代理银行及 有关人员也会违规故意转移财政性资金。倘若不能有效减少财政部门与预算单 位、代理银行之间的信息不对称，就无法遏制国库集中支付中出现的“异化”现 象，将直接影响到财政国库管理制度改革的深入。 2 、部门利益的影响。西方主流经济学的传统是以完全不同的假定束讨论个 人在经济市场和政治市场中的活动以及相应的决策过程。它认为：在经济市场上， 个人受利己心支配追求自身利益最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是 利他主义的，超个人利益的。而公共选择理论对此进行驳斥，认为在经济市场和 政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行 为动机来进行活动，它们都符合“经济人”的行为假定。因此，处于政治市场范 畴的财政部门与预算单位在维护公共利益的过程中，也会谋取本部门的利益或效 用最大化，主要表现为受预算、报酬、名誉和地位等相关诱因的影响。如果委托 人和代理人之间存在利益或效用的一致性，那么即使存在着信息不对称现象，代 理人也不会利用自己的优势条件，损害委托人的利益，谋取自己的最大化利益。 而现实中，财政部门与预算单位的利益取向存在明显的不同。财政部门希望预算 单位严格执行国库支付政策：预算单位则希望国库支付政策的调整不会触动既得 利益。财政部门推行的国库集中收付制度改革，基本上杜绝了传统财政支出管理 方式下资金被截留、挤占、挪用、甚至贪污腐败等现象，彻底打破了预算单位原 有的不合理的利益分配格局。于是，基于利益动机在作祟，预算单位从维护自身 利益角度出发，对涉及自身利益再分配和调节的政策采取相应的应对措施，重新 获取新的利益，导致国库集中支付制度得不到充分有效的执行。 3 、制度的不完备性。阿罗不可能定理认为，不可能存在一种能够把个人对 多种各选方案的偏好次序转换成社会偏好次序，并且准确表达社会全体成员的各 种各样的个人偏好的社会选择机制。这意味着从理论上讲，通过公共选择程序制 订的国库集中支付制度不可能是从全部可行方案中选择出来的最满意的方案，而 只能是从部分方案中选择出来的“满意”或“次优”的方案。而现实中国库集中 支付制度运行中所出现的问题也表明其不完备性。制度的不完备性为委托代理问 题的出现留下可乘之机，预算单位或代理银行拥有“再决策权”，在具体落实政 策方面具有自主权，就会根掘自己的喜好歪曲理解制度的实质精神，把自己利益 的维护和扩张融入制度执行中，导致委托人利益的丧失或扭曲。即使我们无法做 到制度的最优选择，仍可以促进国库集中支付制度的帕累托改进，达至j r n 度的“次 优”效率。 2 3 国外国库集中支付监督机制 2 3 1 法国的监督机制( 1 0 ) 法国的财政监督历史比较悠久，目前已经形成了以议会的宏观监督、财政部 门的同常业务监督、审计法院的事后监督为主体的财政监督体系。法国财政监督 体系的最大特点是分工明确、协调互补。 酋先，法国议会对财政的监督。法国议会是将审议、批准和监督财政预算作 为监督政府和行政权力的重要手段。议会对预算的审查非常严格，一般直接审查 到部门和单位，对政府的每一项财政政策都要仔细询问，由财政部门做出解释。 议会除了依靠本身的专门委员会以外，还委托审计法院对财政预算的执行，特别 是政府部门和事业单位的经费支出情况进行审计监督。 其次，法国财政部门对财政收支的监督。法国财政部门在财政收支管理过程 中担负着重要的监督职责，通过财政监察专员、公共会计、财政总监和税务稽查 等监督体系来保证财政部门监督职责的实施。法国财政部门对财政收支的监督贯 穿于财政收支的全过程，具有监督层次多样、监督管理同步和监督执法严格等特 征，在财政管理和社会经济管理中发挥着重要的作用。其中： ( 一) 法国的财政监察专员对部门和大区的财政监督。法国的财政监察专员 由财政部预算司管理，派驻中央每个部委以及法国的各大区。一般派一人，并配 一名助手，并根据部门的规模组成人员不等的工作班子。财政监察专员的主要任 务是代表财政部就地监察各部部长使用的由财政部拨付的人员工资和机构运转 经费情况。各项支出必须经过财政监察专员签字同意以后，公共会计人员才能予 以处理。如果财政监察专员发现某项开支决策有问题，财政监察专员不仅有权拒 绝签字，同时还有权冻结预算。这样，通过就地监督，使得预算司对财政支出的 控制延伸到主要用款单位。 ( 二) 法国的公共会计在公共支出拨付时的监督。法国的会计分为公共会计 和企业会计，所有管理财政支出拨款账目的会计都是公共会计，所有的公共会计 都是国家公务员，并且按照“支出决策人和支出执行人相分离”的原则，为各部 门服务的公共会计都由财政部公共会计司垂直管理。公共会计的一个重要职责就 是具体负责公共支出的支付工作，并在为用款单位提供服务的同时承担拨款前的 财政审查职责。公共会计负责拨付和监督的主要支出包括：公务员工资、行政机 构的运转费用、公共投资性支出。对于这些公共丌支，决策人在做出某项支出决 策后( 设有财政监察专员的部门还要经过财政监察专员审查同意) ，向公共会计下 达付款指令，同时附上有关法律文件、合同、协议以及有关协议的签定程序和过 程等材料，同时还要附上有关人员的签字。公共会计人员在检查无误后便进行拨 付。 ( 三) 法国财政监察总署的专项监督检查。法国的财政监察总署相当于我 国财政部门目前设置的监督检查局，是财政都内的一个专门监督机构。其主要任 务是根据财政部长的指示对对涉及国家财政收支活动以及其他有关事项进行专 门监督检查。财政监察总署的工作职责分为对内检查和对外检查两大部分，对内 不仅检查各业务部门的有关账目，还要检查这些单位的执法质量和工作效率，以 及工作人员是否廉洁等等。对外检查主要是根据部长的决定，除了检查各个部门 的财政收支以外，还要对有可能对财政产生影响的有关的经济活动进行调查研 究。法国财政监察总署在进行检查工作时，均不事| i i f 通知被检查者，在接受部长 指令后立即行动，可以采取冻结账目等手段。对内和对外检查结束后都要出具书 面报告，直接报告财政部长，对有关问题和对责任人的处理由部长决定。 最后，法国审计部门对财政的监督。法国的审计法院是国家最高经济监督机 关。法国的宪法赋予审计法院的职责是协助议会和政府监督财政法律的执行，法 国的审计法院既独立于议会又独立于政府，属于司法范畴，议会和政府对其工作 都不能进行干预，所以具有很强的独立性。法国审计法院的工作内容主要包括： 一是审查国家决算。审计法院对国家预算执行结果审核后发表核准通告，然后将 通告连同审核评价意见一并送交议会。二是对公共会计进行监督。审计法院通过 对账目、单据的审核确定公共会计是否负法律责任。三是对非选举产生的公共丌 支决策人实施监督。一般通过对账目的审计提出建议，交换意见后形成公丌发表 公共财政框架中财政监督体系设计研究的报告。四是监督国有企业遵守有关财政 法规的情况。通过对账目的审计，一方面检查企业的财务活动是否符合财政法规， 另一方面对经营管理水平进行检查。审计法院对于问题的主要处理方式有：公丌 曝光、罚款、提起诉讼等。 2 3 2 德国的财政监督体系及其基本制度( 2 2 ) 德国的财政监督体系：德国的财政监督可以 兑无处不在、无时不在，不但政 府、议会、法院各司其职、分权制衡，公民个人、新闻媒介和社会中介机构也以 各种方式积极参与其中，并发挥了很大作用形成了个有分工、有合作、全社 会互动的完备的监督体系。德国的财政监督包括对收入的监督、支出的监督、内 部监督和绩效考核监督等。支出监督由联帮议会和联帮审计院行使。德国的法律 明确规定所有使用财政资会的部门，都必须设置专门的监督机构。 德国的财政监督包括对财政部门内部的监督和对使用财政资会各个部门的 监督。在德国，财政监督主要是事前、事中监督，它寓于财政管理之中，是监督 与管理相结合的典范。从监督管理的主体来看，德国的财政监督则包括议会和联 帮审计院的监督、财政部门的监督、各相关部门内部监督、中介机构的监督、新 闻媒体的监督和社会公众监督等。 1 9 9 0 年德国统一后，联帮审计院继续作为统一后德国的最高财政监督机构 发挥作用。联帮审计院进行的审计为外部财政监督：公共管理部门的自我监督为 内部财政监督。 在预算支出监督上。经议会批准的支出预算非常具体，包括用款的时间、项 目名称、支付方式等都很明确，财政部门接到请款报告后，对照经议会批准的预 算进行审核，凡不符合要求的都要剔除。同时，对财政支出的审核与拨款采用了 计算机管理，财政部门( 财税局) 要求各用款单位每月报送报表，并对外公丌， 接受社会监督。 德国财税局实行严格的内部控制及绩效考核制度，把权力分立、权力制衡的 宪政思想充分体现在财政监督体制中，确保内部控制制度在整个财政监督和财政 管理体系中有效运行。 政府部门的内部监督。德国政府各部门包括财政部均设有专门的监督机构一 一监督检查委员会，负责对国家安排的预算支出资金使用情况进行监督，发现问 题及时纠正。 社会中介机构的监督。德国十分重视发挥中介机构在社会经济生活中的监督 作用。德国注册会计师协会作为会计职业界的政治代表，是德国会计审计法案制 定的主要智囊团。 新闻媒体的监督。长期以来形成的民主传统和高度发达的物质条件，使新闻 媒体对德国财政资令运用的监督发挥了重要的作用。公众不仅能通过各种媒介了 解各项财政收支信息，也能及时表达自己的意见，从而促进政府预算和财政支出 综合考虑社会各方面的意见，增加透明度。 社会公众的监督。德国非常注重社会公众对财政收支的监督，强调经议会批 准的财政预算必须向社会公众公靠；政府各部门每月财政收支报表都应公丌，牢 计院每季度通过公丌出版的刊物财政和税收统计公布当月实际发生的财政收 支数据；审计院的年度财政审计报告和议会批准的财政决算也必须向社会公丌， 接受公众监督。 在预算执行过程中，德国联邦各个部和联邦级的管理机构，在各下属机构都 派一名由部委托的预算执行专员，负责监督预算的执行。财政部要对预算执行情 况全权负责，若某个部门偏离预算时，财政部门可以提出限制和冻结该部门的资 金。德国的财政资金运行监督分三个阶段：一是资金分配阶段的监督：二是资金使 用阶段的监督：三是资金使用效果的监督。 首先，资金分配阶段的监督。联邦德国实行的是部门预算，预算通过后，由 联邦财政部根掘预算给各个部门分配经费和项目款。财政部在拨付资金时，要求 每个项目都有一个执行人，执行人是各部部长或专门的人选，通过项目执行人分 配资金。资金分配阶段通过两个渠道来实施监督，即批项目的入与项目执行入分 离，编制预算和执行预算分离。在对项目单位的拨款中，首先检查是否在计划之 内，该项项目是否需要拨款：其次，把支出和接受部门分离：再次，对项目资金来 源进行全面检查，查清政府其他部门是否有拨款等。 其次，资金使用阶段的监督。资金使用阶段的监督主要检查各部门的资会是 否按照预算使用。资会在使用阶段，首先受到有关部门的监督检查。议会财政委 员会对联邦政府财政部资会使用可随时提出问题。另外，议会议员都有权随时对 预算执行情况提出疑问，要各部门解释。再就是使用资会部门还要受到季度检查 和年终检查。 再次，资会使用效果监督。主要检查支出的钱是否符合支出的目标，款项是 超支还是节余，是否峰持了厉行节约的原则。对资金使用效果的监督，联邦审计 署及议会财政委员会和审计委员会、联邦财政部都非常重视，把此作为财政监督 的最终环节。 2 3 3 澳大利亚的财政监督体系及其基本制度 澳大利亚财政监督的特色是以法律、法舰形式规范财政行为，在整个财政资 会运行过程中，把财政监督和财政管理有机地结合起来。其主要做法是：财政管 理和财政监督有完备的法律法规，并规定了严密的、操作性强的处罚条款。在澳 大利亚，宪法规定，即使一分钱，没有经过议会批准，也是不允许支付的，两违 背宪法，必受到严厉的惩处。联邦、州、地方都由议会、政府通过一系列法律法 规，对财政资会申请、拨款、支付行为进行规范，对财政资金运行的全过程进行 监控，对财政资金收缴、入库、支出、财务信息的报告制度、财政资金拨付后的 检查等都做了明确的规定。在财政资余运行过程中构建了严密的监控机制。一是 实行首长( 执行官) 承诺保证制。任何一项财政支出都要经过f 确的承诺，财政部 门必须和政府各个部门的部长( 执行官) 签定承诺书，保证预算拨款的钱专款专 用，不会被滥用和挪用。而且每个部门行政长官承诺的数额不能超过议会批准的 财政预算核定的数额，超过限额，就不能得到批准或被拒绝支付。二是实行层层 负责制。在资金具体拨付过程中，在批准授权、记账、拨款等几个环节，迸行层 层监控，每一个环节都由法律明确规定必须由哪一层官员签署，签字的官员对签 署命令和决定负责。三是实行财务会计人员具体把关控制。四是统一账户管理， 财务信息要公开透明。法律规定联邦财政和行政管理部只有一个公共账户，联邦 财政和行政管理部的账户和政府其他部门账户通过计算机网络化。五是实行内部 审计制。澳大利亚联邦财政和行政管理部为了检查财政资金的支付是否到位，该 部预算局不仅负责检查公共财政框架中财政监督体系设计研究预算编制的真实 情况，而且还可以随时对财政资金使用情况进行检查。联邦财政和行政管理部内 部审计委员会也可以进行检查。联邦审计署主要在内部审计有效性存在问题时也 可以迸行检查，以保证财政资会不被挪用。 2 4 国外财政监督的借鉴与启示 通过对国外一些发达国家和发展中国家的财政监督实践情况的了解，进一步 联系到我国当前的财政监督状况，本人认为在以下几个方面的问题需要我们认真 加以思考： 2 4 1 建立基础数据体系，发挥计算机在财政监督中的作用。 评价财政管理和监督的情况要用实际数据束说话，这是德国财政监督管理的 一个重要特点。在德国的监督、管理和绩效评价中，定量分析的比重远远高于定 性分析的比重。德国政府建立了一套覆盖财政资金管理、使用、监督及考评的计 算机信息系统，该系统能支撑部门预算管理、国库单一账户集中收付、政府采购、 宏观经济预测和办公自动化等多方面需求；同时，该系统在财政资金的分配和支 付环节都实现了业务的标准化、流程的规范化和操作的智能化，使之不仅是事后 记账的一般财务系统，更是带有事自口控制性质的财政资源管理系统。这从根本上 防止了预算执行的任意性和财政资会体外循环的可能性，大大降低了财政监督成 本，提高了财政工作效率和监督管理水平。 目的，我国国库资金财政管理和监督的定量分析比重不够，力度不大，各级 财政部门虽然都己建立了计算机中心，计算机技术在财政管理中也得到广泛应 用。但应该说起步较晚，特别在财政监督实务中，计算机应用不充分，开展财政 监督所必须掌握的基础数据比较欠缺。因此，当前应通过完善相关的法律法规制 度，建立起政府部门问和财政内部数据共享体系；应促成“会财工程”与“金税 工程”、“金盾工程”相对接，尽快建立全国财政系统计算机网络；要重视计算机 软件技术的