（教育学原理专业论文）构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究.pdf

延边大学硕士学位论文 摘要 本文研究的问题属于基础教育均衡发展研究中的一部分，是从政策学角度来 探讨义务教育均衡发展问题。本文运用基础教育均衡发展、教育学、教育生态学、 教育政策学等理论，采用文献法，调查法和比较法等研究方法，对延边地区义务 教育发展过程、延边地区义务教育政策的历史演变和延边地区义务教育阶段非均 衡发展情况进行研究，分析了延边地区义务教育非均衡发展的政策方面的原因， 并从政策方面提出了促进延边地区义务教育均衡发展的对策。本文形成的结论 有： 1 、从教育管理者的角度，教育均衡发展理解为：通过法律法规确定公民或 未来公民享受同等受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配提供相 对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育成果或 成功机会的相对均衡；从受教育者的角度，教育均衡发展理解为：辖区内所有适 龄儿童，包括弱势儿童的入学机会均等，享受同等的教育条件，所有入学儿童获 得学业成功的机会均等，享受相对均等的教育资源，不同地区之间、不同学校之 间、不同班级之间的教育质量最大限度的均衡：从学校的角度，教育均衡发展理 解为：为所有学校创造尽可能平等的物质条件与政策环境，形成同等条件下的竞 争，推动整个教育事业均衡发展。 2 、总结了延边地区义务教育具有民族性、滞后性、差异性、分散性和波动 性等特点。 3 、总结了延边地区义务教育政策具有促进优先性、保证基本性、缩小差距 性、保障民族性和体现公平性等特点。 4 、汪清、龙井、安图、和龙是延边地区义务教育薄弱地区，敦化的义务教 育情况不容乐观、办学条件的区域差异不仅表现在数量上，还表现在质量上、初 中的办学条件总的来说要比小学的办学条件好。 5 、回顾延边地区义务教育政策的历史变迁、分析当前义务教育政策现状的 基础上，阐明延边地区在政策制定与执行方面存在的问题。具体表现在如下方面： 经费政策不能缩小各县市之间教育经费的差距：教育经费政策不能保证其所占 g d p 的比例逐年上涨：义务教育机构建设标准政策缺失；差异性教师工资政策加 剧城乡、各县市教育发展的不平衡；差异性的教师编制政策导致农村教师教学任 务繁重；“以县市为主体”的教师培训政策不能保证教师培训，尤其是农村教师； 教师的工资政策落实不力；控制学生流失政策落实不力；扶持贫困生政策在落实 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 过程中，没有照顾到广大贫困生；支教政策在执行中存在落实难的境况等。 6 、从深化体制改革、改革经费分担机制、建立教师队伍县( 市) 域所有机 制、制定延边州义务教育机构建设标准、建立振兴农村义务教育工程等 方面，完善政策法规建设；从深入开展政策法规的研究，提高政策理解水平、开 展政策法规宣传，营造氛围增进共识、制订可行的措施，保证各级各类政策法规 落实到位等方面来制定政策执行措施；从建立教育政策执行监控体系、加强对教 育政策执行过程的控制、加强教育政策执行信息反馈等方面建立教育政策执行监 控体系等方面，提出构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系。 关键词：延边地区义务教育均衡发展政策保障体系 n 延边大学硕t 学位论文 a b s t r a c t t h e ”0 b l 鲫st h i st h e s i ss t u d i e db e l o n gt ot h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n t o fb a s i ce d u c a t i o nr e s e a r c h b a s e do nt h ep o l i c ys t u d i e s ，t od i s c u s st h e b a l a n c e dd e v e l o p i n e n to fc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h i st h e s i s ，b a s i n g0 nt h e b a l a n c e dd e v e l o p m e n to fb a s i ce d u c a t i o n ，t h e o r yo fe d u c a t i o n ，e d u c a t i o n a l e c 0 1 0 9 ya n de d u c a t i o n a lp 0 1 i c ys t u d i e s ， c a r r i e do u tar e s e a r c ho nt h e d e v e l o p i n gp r o c e s s0 fc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ny a n b i a nc h i n e s e k o r e a n a u t o n 伽o u ss t a t e ，s t u d i e dt h ee v o l v i n go ft h ep 0 1 i c yo fc o i r l p u l s o r yo f y a n b i a na r e aa n ds t u d i e dt h eu n b a l a n c e dd e v e l o p i n gp h e n o i i l e n ai nc o m p u l s o r y e d u c a t i o no fy a n b i a na r e a ，t oa n a l y z i n gt h er e a s o n so fp o l i c i e sw h i c h c a u s e dt h eu n b a l a n c e dd e v e l o p i n gp h e n o m e n a ， b yu s i n gt h eb i b l i o g r a p h y m e t h o d s ，i n v e s t i g a t i o nm e t h o d sa n dc o i p a r a t i v ei n e t h o d s m e a n w h i l e ， t h e t h e s i ss t a t e ds o m ec o u n t e 珊e a s u r e so np o l i c i e st od w i n d l et h eu n b a l a n c e d p h e n o m e n a t h ec o n t e n t sd i s s e r t a t e da r ea sf o l l o 霄s ： f i r s t l y ，c o n s i d e r i n gf r 伽t h eg o v e r n o r s ， t h eb a l a n c e dd e v e l o p l l l e n to f e d u c a t i o ni st og u a r a l l t e et h er i g h t sa n do n u st h a te a c ho n eh a st or e c e i v e t h es 锄es t a n d a r de d u c a t i o nb yl a 霄sa n dp o l i c i e s m e a n w h i l e ，b yc a r r y i n g o u tt h ep o l i c i e st od i s t r i b u t et h er e s o u r c e sr e a s o n a b l ya m o n gt h es c h o o l s t op r o v i d ee a c ho n et h es a m es e r v i c eo fe d u c a t i o nt or e a c ht h er e s u l tt h a t e a c ho n eh a st h es 硼eo p p o r t u n i t yt og a i ne d u c a t i o na n ds u c c e s s f r o mt h e e d u c a t e e s ，t h eb a l a n c e dd e v e l o p m e n to fe d u c a t i o ni st h a ta l lt h ec h i l d r e n i nt h es a m ea r e as h o u l dr e c e i v et h es a m ee d u c a t i o n 讪i c hi sg o i n go ni n t h es 鲫ec o n d i t i o no fb e i n ge d u c a t e da n ds c h o o l si nd i f f e r e n ta r e as h o u l d n o tb ee x i s t i n gt h e 牡e a tg a p f o rt h es c h o o l s ，i ti st oe n h a n c et h ew h o l e e d u c a t i o nt od e v e l o pb yb e i n gg i v e n 铀es 锄es u p p o r to fm o n e y ， t e a c h e r s ， i n v e s t i g a t i n ge t c s e c o n d l y ， s u r i 珏l l a r i z e dt h ef e a t u r e so ft h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n y a n b i a na r e a ， w h i c hh a sn a t i o n a l i t i e so fc h i n e s e k o r e a n ， d r a 职1 i n g ， o t h e r n e s s ，d e c e n t r a l i t ya n d1 e v i t yc h a r a c t e r s t h i r d l y ， s u 加眦r i z et h ef e a t 讧r e so ft h ep 0 1 i c yo fy a n b i a na r e ao n c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ，w h i c hh a st h ef e a t u r e so fe n h a n c i n gt h ed e v e l o p i n g e d u c a t i o no fc h i n e s e k o r e a n ， e n s u r i n gt h eb a s i cn e e do fe d u c a t i o n ， n a r r o w i n gt h eg a p o fe d u c a t i o ni nd i f f e r e n t a r e aa n dd i f f e r e n t i i i 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 n a t i o n a l i t i e s ，s h o w i n gt h e o b v i o u sf e a t u r e so f c h i n e s e k o r e a n ， 髓t e r i a l i z i n gf a i r n e s s f o u r l y ，r a n g q i n g ，l o n g j i n g ，h e l o n g ，a n t u ，w h i c ha r et h ed r a 9 9 1 i n ga r e a o fc 唧u l s o r ye d u c a t i o ni ny a n b i a na r e a d u n h u a sc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f a l l sb e h i n dt h ew h 0 1 el e v e lt o o t h ec o n d i t i o n so fh o l d i n gs c h 0 0 1 sa r e 口e a t l yd i f f e r e n tw h i c hn o t0 n l ys h o w so nt h eq u a n t i t yb u to nt h eq u a l it y a s r e l l g e n e r a l l ys p e a k i n g ， t h ec o n d i t i o no fm i d d l es c h o o l si sb e t t e r t h a nt h a to fp r i m a r ys c h 0 0 1 s f i v e l y ，b yr e v i e w i n gt h eh i s t o r ya n da n a l y z i n gt h es t a t u sq u oo f p 0 1 i c i e so nt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ， t os t a t et h ee x i s t i n gp 0 1 i c y p r o b l e m sw h i c hm a i n l yf o c u so n i t sm a k i n ga n dc a r r y i n go u t t h ep r o b l e m sm e n t i o n e da r ea sb l o w s ：t h ep o l i c yo nm o n e yc a nn o tn a r r o w t h eg a pb e t w e e n s i x l y ，c o n s i d e r i n gc o n s u m t i n gm k i n go fp 0 1 i c i e sa n d1 a w s ，m a k i n g e t h o d st oc a r r yo u tt h ep 0 1 i c i e sa n dl a w s ， b u i l d i n gt h em o n i t o r i n g s y s t e mo fp 0 1 i c rc a r r y i n go u t ，t oa d v is et ob u i l dt h eg u a r a n t y i n gs y s t e m o fp 0 1 i c y 一啮k i n ga n dc a r r y i n go nc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni ny a n b i a na r e a k b yw o r d s ：y a n b i a na r e a c o m p u l s o r ye d u c a t i o n b a l a n c e d - d e v e l o p m e n t p o l i c yg u a r a n t e e s y s t e m i v 延边大学硕士学位论文 第一章：绪论 1 1 问题提出的背景 1 1 1 中国经济的飞速发展为义务教育均衡发展奠定了坚实 的物质基础 2 0 世纪末，我国的综合国力发生了实质性变化。2 0 0 0 年，我国国内 生产总值达到8 9 4 万亿元，按现行汇率拆算，突破l 万亿美元，人均国内 生产总值超过8 0 0 美元，整体上已从“八五”时期的世界低收入国家跃入 世界中下收入国家行列。城乡居民生活水平也因此大为提高。据统计， 2 0 0 0 年城镇居民家庭人均可支配收入已达6 2 8 0 元；农村居民人均纯收入 也达2 2 5 3 元。城乡居民储蓄存款大幅度增加，到2 0 0 0 年底，已突破6 4 万亿元。居民家庭恩格尔系数( 即居民家庭食品消费支出占家庭消费总 支出的比重) 城镇为3 7 7 、农村为4 6 2 ，均已达到或超过小康水平。 居民耐用消费品拥有量不断增加，并逐渐向高档化发展。到2 0 0 0 年 底，每百户城镇居民拥有彩电达1 1 6 6 台，已经接近日本、美国等发达国 家的水平。与此同时，家用电脑、轿车等高档消费品也逐渐进入高收入 城镇居民家庭，拥有量不断上升。到2 0 0 0 年末，每百户城镇居民拥有家 用汽车0 5 l 辆、家用电脑9 7 2 台、家用摄像机1 3 4 台。 居民住宅面积不断扩大，生活环境明显改善。随着住房建设力度的 加大和住房制度的改革深化，2 0 0 0 年城市居民人均居住面积预计达1 0 2 平方米。城镇居民住房自有率明显提高，2 0 0 0 年己达7 7 1 。农村居民人 均居住面积也有所增加，住房结构质量不断提高。到1 9 9 9 年，农村居民 人均住房面积已达2 4 2 3 平方米。其中砖木结构和钢筋混凝土结构所占比 重达7 6 9 。此外，我国电话普及率大幅度提高，到2 0 0 0 年，全国平均每 百人拥有电话机己达2 0 1 部。 1 1 2 中国“普九”的完成为义务教育均衡发展奠定了文化基 础 2 0 世纪末，中国完成了一件举世瞩目的事业一一成功地在全国范围 内基本普及了九年义务教育。截至2 0 0 0 年年底，全国普及九年义务教育 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 人口覆盖率达8 5 。“普九”验收的县( 市、区) 总数达到2 5 4 1 个( 含其 他县级行政区划单位1 5 6 个) ，1 1 个省市已按要求实现“普九”。小学适 龄儿童入学率( 按各地相应学龄、学制计算) 达到9 9 1 ，居9 个发展中 人口大国前列；小学生辍学率o 5 5 ，小学五年巩固率为9 4 5 4 ，其中女 童五年巩固率为9 4 4 8 ，小学毕业生升学率为9 4 8 9 ，学校阶段毛入学 率为8 8 6 ，居6 个发展中人口大国前列。至此，就整体而言，我国义务 教育发展的重点开始由量的扩充转向质的提高阶段。 1 1 3 延边地区经济与教育的发展使本地区义务教育均衡发 展成为可能 2 0 0 5 年，延边朝鲜族自治州( 以下简称延边州) 实现地区生产总值 2 1 2 1 亿元，比上年增长1 0 ，“十五”期间年均增长率为9 3 ，比全国 平均水平高i 2 个百分点，超过“十五”计划目标0 3 个百分点。2 0 0 5 年 延边州完成固定资产投资1 2 5 亿元，比上年增长5 1 3 ，“十五”期间年 均增长2 0 3 。2 0 0 5 年，财政收入完成3 2 3 亿元，比上年增长3 3 1 ，“十 五”期间年均增长1 6 7 。2 0 0 5 年，全州外贸进出口总额达到7 2 亿美元， 比上年增长2 5 8 ，“十五”期间年均增长1 8 3 。“十五期间”外派劳 务2 1 万人次，境外就业约1 0 万人次，涉外劳务收入3 0 1 亿美元。人民生 活水平明显提高，各项社会事业蓬勃发展。“十五”期间，全州累计安 置下岗失业人员再就业l o 万人，城镇登记失业率为4 5 。农民人均纯收 入年均增长9 9 ，城乡居民人均储蓄存款达1 6 5 万元，城镇人均居住建 筑面积1 9 平方米，农村人均居住建筑面积2 0 平方米，每万人拥有医疗床 位数、卫生技术人员数分别为3 7 3 张和4 8 人。城市自来水普及率为8 1 5 ， 用气普及率为8 2 4 ，人均生活日用水量达到1 4 5 4 升，每万人拥有公共 汽车、出租车分别为5 5 辆和4 8 6 辆：每万人拥有绿地面积3 0 2 公顷。物 价保持稳定。十五”期间，延边州居民消费价格总水平年平均涨幅为 3 。2 延边朝鲜族自治州于1 9 9 6 年完成了普及九年义务教育的任务，并于 1 9 9 7 年通过了国家的验收。2 0 0 5 年，全州学龄儿童入学率9 9 9 。初中入 学率9 7 8 。高中阶段入学率7 1 8 。延边地区义务教育任务己由普及转 【l 】以上数据来自国家统计局：2 0 0 0 年国民经济和社会发展统计公告 2 1 数据来自延边州唇民经济和社会发展“十一五”规划纲要2 0 0 6 年1 月1 4 日延边州 十二届人大第四次会议通过 2 延边大学硕士学位论文 向质量的提高。 1 1 4 义务教育均衡发展成为教育发展的当务之急 教育的普及、综合国力的提升、居民生活水平的提高和改善，在为 教育质量和水平提高提供良好的物质基础的同时，也对现有的教育质量 提出了挑战。人民群众对受教育的质量与水平提出了更新更高的要求， 国家和社会的进一步发展也追切需要更高水平的基础教育为之提供可持 续发展的动力。由此，均衡发展基础教育特别是义务教育成为当务之急。 首先，均衡发展义务教育是全面建设小康社会的必然要求。党的十 六大提出：“要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人 口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加 进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”全面建设 小康社会的目标，包括社会保障体系、国民教育体系、全民健身和医疗 卫生体系建设，人民政治、经济和文化权益得到尊重和保障，以及保证 人民安居乐业的良好社会秩序等。这是使全国人民的物质生活、精神生 活、政治权利和生存环境得到全面改善的目标，也是促进人的全面发展 的耳标。在这些目标中，人民能否享有接受良好教育的机会，是国民教 育体系建设成功与否的标志，也是人民政治、经济和文化权益能否得到 尊重和保障的基础和条件。为保障人民享有接受良好教育的机会，就必 须均衡发展义务教育。 其次，均衡发展义务教育是依法治教、实现义务教育阶段学生“平 等受教育”的必然要求。中华人民共和国义务教育法赋予了每个适 龄儿童、少年免费接受九年教育的权利。作为我国教育法律体系中的母 法， 中华人民共和国教育法规定：? 公民不分民族、种族、性别、 职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”在义务 教育阶段，受教育机会平等体现为公民就学平等和受教育条件的平等。 从这个意义上说，政府必须履行法律责任，集中人、财、物力，加快改 变薄弱学校面貌，促进义务教育阶段学校相对均衡地发展，办好每一所 学校，为每一个学生提供相对平等的教育条件。 最后，均衡发展义务教育是全面提高基础教育质量、全面推进素质 教育的关键所在。基础教育特别是义务教育在国民经济和社会发展中所 起的全局性、基础性和先导性作用，要求政府不断提高教育标准，以此 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 培养更高素质的人才。素质教育的根本特征之一就是面向全体学生，为 每个学生的发展提供良好的条件和环境。义务教育阶段学校发展的不均 衡，严重妨碍了素质教育这一根本特性的体现。作为推进素质教育的重 要措施之一，我国在义务教育阶段普遍实行“就近入学”政策。然而， 义务教育资源分布的不均衡，诱发了“择校”与高收费现象的生成。与 此同时，“择校”与高收费则进一步加剧了义务教育阶段学校之间的差 距。由此形成了一个怪圈。要跳出这一怪圈，就必需缩小校际差距、实 现均衡发展，扩充优质教育资源的总量、提高义务教育阶段的整体教育 水平，从而为所有就学儿童、少年提供平等而高质量的受教育条件。 1 2 研究的目的和意义 1 2 1 研究的目的 通过研究延边地区义务教育政策的历史变迁、基本现状，探索义务 教育阶段政策保障的特点及效果。通过对当前存在问题的分析找出相关 的影响因素，进而提出构建保障延边地区义务教育均衡发展的政策建议。 1 2 2 研究的意义 理论上，试从政策制定、实施角度来阐述教育政策对延边地区义务 教育均衡发展的保障作用，并结合延边朝鲜族自治州( 以下简称延边州) 实际构建义务教育均衡发展的政策保障体系。力求从政策的视角上来研 究教育均衡发展，从而丰富对教育均衡发展的认识。 实践上，分析了延边州义务教育发展的历史轨迹及不同时期出台的 政策对义务教育发展所起的作用及存在的不足，分析了延边州教育政策 的特点，进而提出构建保障延边地区义务教育均衡发展的政策体系。这 将对教育行政部门提高决策水平、促进延边州义务教育发展具有很大的 现实意义。 1 3 研究内容与本研究的方法和思路。 以基础教育均衡发展理论、教育生态学、教育政策学和教育行政学 等理论为指导，运用文献法、调查法、比较法等研究方法，选取延边州 延吉、龙井、和龙、敦化、汪清、安图、图们等7 个县市的5 2 所中小学 校作为调查样本，其中城市汉族初中与城市朝鲜族初中各7 所，农村汉 4 延边大学硕士学位论文 族初中与朝鲜族初中各6 所。城市汉族小学与城市朝鲜族小学各7 所， 农村汉族小学与农村朝鲜族小学各6 所。主要采取向教师发放调查问卷、 向教育行政人员进行访谈、查阅历史档案等形式获取研究对象的信息。 调查内容涉及到教育经费、学校办学条件、学生、教师等方面。主要研 究延边地区义务教育阶段发展的不平衡性及其政策作用效果，最终提出 适合延边地区特点的保障义务教育均衡发展的政策体系。 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 第二章政策保障体系与教育均衡发展的关系 2 1 政策保障体系的内涵 2 1 1 政策与政策保障体系 2 1 1 1 政策的含义及特点 教育政策这个概念有广义和狭义之分。“政策，从广义上讲，是政策 法规的总和；从狭义上讲，是不包括法律条文在内的行政决定。” 3 1 对 教育政策的理解，东西方学者一般是建立在对一般政策理解基础之上的。 西方学者对教育政策的理解一般比较宽泛。如j r 霍尔( j r h o a 曲) 主编的教育政策一份国际报告中提出：“政策主要是指有确定目 标的行为，这种行为进程及模式以及这种进程中的许多相关措施。”我国 学者对教育政策的理解一般比较确定：“指的是有关教育方面的准则性规 定。”h 1 从政策所起的作用方面，有人把政策理解为：“一种明确的或者 含蓄的单个或者一组决定，它可以制定一些方针( d i r e c t i v e s ) 以指导将 来的决定，发动或阻止某种行动，或者引导先前决定的实施。”陆1 本课题从教育政策所起的作用结合在执行中附之配套的措旋，在上 述对政策的理解基础上，把政策定义为：为了实现某一特定的目标而制 定的、在一段时间内指导行为主体活动的、有时并附之一些实施细则的 准则性规定。这种政策既包括大到国家和省、市等有关部门制定的宏观 层面上的政策，也包括学校内部的各类微观层面上的管理策略。而且， 本文研究的政策还涉及到了法规政策的范畴。 理解教育政策还要认清它的特点： 首先，教育政策具有很强的实践性。教育政策的条文、原则，不是 以抽象的理论出现的，而是以具体的行为准则、规则出现的，它明确的 告诉人们应该怎样做，不应该怎样做，而不仅仅是做一些理论上的说明。 其次，教育政策具有科学性。教育政策是以人们对教育内外诸关系 的认识为基础而制定的解决问题的原则。它的正确与否，要看它是否正 【3 】袁振国：教育政策学江苏教育出版社2 0 0 5 年9 月第l 页 f 4 1 孙锦涛：教育政策学武汉工业大学出版社1 9 9 7 年版第2 页 嗍史明洁，许竞，尚超，王黎云译：教育政策学教育科学出版社2 0 0 3 年3 月第1 版第 9 6 页 6 延边大学硕士学位论文 确地反映了这些关系的内在的本质联系。所以制定教育政策要实事求是， 要使教育政策切实建立在科学的基础上。 再次，教育政策具有滞后性。教育政策总是针对当前的某一教育问 题而制定的，当某一教育政策出台后往往会出现新的社会问题，从而使 这一政策失去了它本来的效用，这就要求人们注重政策的修正与完善， 保障它的科学性。 最后，教育政策同其他政策一样具有严肃性，一旦公布，就应该坚 决贯彻执行。 2 1 1 2 教育政策的功能 属于公共政策的范畴，教育政策具有导向功能、调控功能与分配功 能。 ( 1 ) 教育政策的导向功能 所谓导向功能，是指教育政策对教育教学活动、对人们的行为具有 引导作用。教育政策的导向功能通常从两个方面表现出来：一是为教育 事业的发展提出明确的目标。如中国教育改革和发展纲要就为本世 纪末我国教育发展的总目标作了如下规定，即“全民受教育水平有明显提 高，城乡劳动者的职前、职后教育有较大的发展；各类专门人才的拥有 量基本满足现代化建设的需要；形成具有中国特色的、面向2 l 世纪的社 会主义教育体系的基本框架。”为实现这一总目标，纲要还特别提出 了如年代，在保证必要的教育投入和办学条件的前提下，各级各类教育 发展的具体目标。同时还要求各地区、各部门根据实际情况，制定本地 区本行业的分阶段教育发展目标和任务。明确的目标不仅可以尽量减少 教育失误，而且能极大地激发社会各界办学的热情，更广泛地调动社会 力量来共同支持教育事业，全面推动教育事业的发展，实现教育目的。 二是推出一整套旨在促进教育事业发展的重大措施。仍以纲要为例。 为实现上述教育目标，纲要挂出了如下八点措施：深化教育改革，坚 持协调发展，增加教育投入，提高教师素质，提高教育质量，注重办学 效益，实行分区规划，加强社会参与。这些措施的提出，对促进教育事 业的发展，也有积极作用。 ( 2 ) 教育政策的调控功能 教育政策的协调功能，是指教育政策在社会发展过程中能起到协调 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 和平衡各种教育关系的作用。教育事业是一个庞大的系统工程，组成这 个系统的各个要素之间，例如初等教育与中等教育之间、中等教育与高 等教育之间就存在着各种各样的关系和结构。除此之外，教育系统还与 社会母系统之间也无时不在发生着复杂的物质、信息、能量的交换关系， 它们之间有时是“相安无事”的，有时却矛盾重重，表现出异常激烈的冲 突。教育政策之所以具有协调功能，主要是由教育政策的本质属性决定 的。教育政策是有关教育的权利和利益的具体体现，作为利益的“显示器” 和“调节器”，所有教育政策都具有协调功能。例如，1 9 9 2 年国务院发布 的关于积极实行农科教结合推动农村经济发展的通知这一政策，在 近几年的农业发展和农村教育改革过程中就发挥了巨大的协调作用，使 长期以来困扰人们的只就农业抓农业、只就科技抓科技、只就教育抓教 育的痼疾得到了一定程度的缓解，较好地解决了农业、科技和教育三者 各自为政的这一难题，为农业和农村经济的全面振兴打下了良好的基础。 ( 3 ) 教育政策的分配功能 任何教育政策都是为了解决一定的教育问题或者预防某一教育问题 而制定的，具有约束和规范人们行为的作用。教育政策的这种特性就是 ，我们所说的教育政策的控制功能。在实施教育活动中，教育政策的控制 功能是非常重要的，一方面、教育政策的贯彻执行离不开及时有效地控 制。理论和实践都表明，教育政策的贯彻执行往往不是一帆风顺的。教 育政策制定者及政策对象的错误思想和行为，会在相当大的程度上影响 和妨碍政策的贯彻落实。譬如，因认识不足导致对教育政策采取消极态 度，因理解不当导致对教育政策的错误执行，因利害冲突导致对教育政 策的抵制，等等。为了防范和纠正这些不良现象和越轨行为，保障教育 政策得到正确贯彻执行，必须强化教育政策控制功能；另一方面，教育 政策的适时调整更新也离不开控制。教育政策在付诸实施的过程中，随 着外界情况的变化，所要解决的问题的性质的变化，以及新情况、新问 ，题的不断涌现，都必须要求教育政策不失时机她做出调整和更新，加强 教育政策的控制功能。 2 1 1 3 政策保障体系的含义 “体系是若干有关事物相互联系互相制约而构成的一个整体。” 【】辞海 上海辞书出版社1 9 9 9 年9 月印刷第1 6 5 8 页 8 延边大学硕士学位论文 概括地、 兑，体系具有两个特征：一是关联性，具体地讲是事物或意识的 相互联系，这些事物或意识之间不是彼此孤立存在的，总是有这样或那 样的联系，它们总是体现一个共同的目标；二是整体性，是指体系内包 含的若干事物或意识，它们必须构成一个整体即按照一定的层次有机地 结合在一起，并向着既定的目标共同发挥其作用，形成合力的统一体， 这也是体系涵义的真谛所在。 政策保障体系是以政策目标的实现为目的，相互关联的各具体保障 政策构成的统一体。本文所研究的政策保障体系具体指的是义务教育均 衡发展的政策保障体系。所以教育均衡发展的政策保障体系定义为：以 义务教育均衡发展的实现为目标，以相互关联的教育体制政策、教育经 费政策、教育人员政策和教育质量政策的制定、完善与有效的执行为保 障的统一体。 2 1 2 政策保障体系包含的因素及相互之间的关系 2 1 2 1 政策保障体系包含的因素 根据教育均衡发展政策保障体系的涵义，政策保障体系包括：政策 目标一一教育均衡发展的实现；各具体政策一一教育体制政策、教育经 费政策、教育人员政策与教育质量政策；政策的有效执行。 ( 1 ) 政策耳标 政策目标是指制定或执行某项或某组政策所要达到的理想或目的。 在宏观上是指中央层面的政策目标，它是基于全国范围所出现的问题所 制定或执行某项、某组政策要达到的目标，它具有普遍的指导意义。在 宏观上的另一个政策目标是由省级政府或行政机关在中央层面政策目标 的指导下，结合本省的实际情况所制定的，它是中央层面政策目标的具 体化；在中观上是地( 市、县) 根据省的政策目标，基于本地( 市、县) 区的实际情况所制定的具体的政策目标。中观上的政策目标具有较强的 指导性与操作性，尤其是在我国“分级管理、分级办学、以县为主”的 ；体制下，中观上的政策目标尤为重要；在微观上，学校作为教育政策的 主要实践者，根据市( 县) 的政策目标，制定分期、分段的政策目标。 。( 2 ) 教育政策内容 教育体制政策。它主要是要处理好教育管理与学校教育之间的关系。 在教育管理中要处理好教育行政与学校管理之间的关系，在教育行政中 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 主要处理好中央办学与地方办学、政府与教育行政部门、教育行政部门 与教育行政部门、政府与学校、学校与学校之间的关系。在学校教育这 方面，教育体制政策要协调的是各级各类学校教育之间的关系；教育经 费政策。它包括三部分内容，一是怎么弄钱的政策；二足怎么分钱的政 策；三是怎么用钱的政策：教育人员政策。它主要处理各级各类教育人 员之间的关系，其中教师政策包括对教师的严格要求与教师的优厚待遇 两个方面；此外还有校长的培训、任命政策；教育质量政策。它包括科 学的教育质量标准及如何协调各种教育工作之间的关系，发挥教育工作 的整体功能以实现教育质量标准两方面。 此外，为保证各具体政策的落实，教育行政部门往往还制定了一些 具体政策的实施细则，这些也是政策必不可少的组成部分。 ( 3 ) 政策的执行 政策的执行是指政策的执行者依据政策的指示和要求，为实现政策 目标、取得预期效果，不断采取积极措施的动态行动过程。在袁振国主 编的教育政策学中指出，构成教育政策执行活动的基本要素至少包 括教育政策、政策执行者、执行计划、目标群体、环境因素等5 个方面。 教育政策是执行过程中执行者和目标群体采取行动的指导思想、行 动准则和行动依据；政策执行者是政策执行活动的主要行为主体，政策 执行就是由他们所作的一系列计划和行动来完成的，他们在政策执行中 发挥着主导作用；恰当的执行计划和切实的措施是实现政策目标的根本 手段和途径，也是达到目标的切实保证：目标群体由受政策影响而必须 采取新的观念和行动模式的那些人组成，他们受政策最直接的影响，必 须作适当的反映以符合政策的要求。在某种程度上政策执行者也是目标 。群体，因为在执行政策时他们常常需要对自己的观念和行为模式进行改 变和调整；政策执行自始至终都要受到环境因素的影响和制约，适宜的 社会环境会有助于教育政策的有效执行，而不良的社会环境因素则妨碍 ，政策的顺利实施，甚至会导致其失败。 1 2 1 2 2 各因素之间的关系 ( 1 ) 政策目标是各具体政策总的行动方向 “教育政策目标，系指教育政策决策者在政策制定中希望达成的境 l o 延边大学硕士学位论文 地。”盯1 就决策者来说，目标往往是抽象概括的、多元的，甚至是相互 冲突的。政策研究人员的首要任务就是要搞清这些目标，使之在头脑中 形成鲜明的印象，才能制定出围绕政策目标的相应的体制政策、经费政 策、人员政策和质量政策。不同历史时期的政策目标是不同的，各历史 时期的各具体政策都是根据那一时期的政策目标而制定的。如果将政策 目标比作“长远目标”，那么各具体政策则是为了保障长远目标的实现 而制定的行动规划。而且，政策目标一旦确定后就会在很长一段时间里 指导教育部门的工作，各具体政策总是在不断地修补中完善起来的。 ( 2 ) 各具体政策是政策目标实现的保障 各具体的政策回答的是“政策是什么”这一类问题，而且这种回答 不是形式化的，而是回答政策“必须通过什么来实现什么”这些实质性 内容。一般认为，政策由目标、对象和手段三个要素构成，一个好的政 策应该是目标明确、对象界限清晰、手段有效而可行的政策。 政策目标往往是比较抽象的、概括性的，要实现这一总的政策目标 并不是一朝一夕就能完成的。正是因为这种长期性、抽象性和概括性的 特征会使很多人不能正确地按这一目标行事，甚至会偏离目标。而具体 政策的目标是政策保障体系中总目标的具体化，是被量化了的分阶段来 实现的总目标，与总目标相比更具有操作性。正是在容易理解、容易操 作的分目标的指导下，才能最终实现政策目标。 ( 3 ) 政策的有效执行是解决政策问题实现政策目标的根本性环节， 它决定着政策且标能否实现以及实现的程度；政策执行效果是检验政策 是否正确及其质量水平的重要依据；政策的执行是使原政策得到修正、 补充和完善的根本途径。 任何政策都是针对一定的政策问题提出和制定的，而政策的制定并 不等于问题的解决：政策制定主要是研究问题和提出对策的过程，而政 策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。教育政策要解决 它的政策问题，必须借助于有效的政策执行。 教育政策的执行过程远远不止制定实施细则那么简单，它是一个动 态的过程：政策的合法化一一政策理解- 制定执行计划一一组织落实 一一政策宣传一一具体实施一一监督检查一一政策执行的调整一政策 执行的总结一一巩固提高一一教育政策终结。科学的教育政策执行过程 1 7 】袁振国：教育政策学江苏教育出版社2 0 0 5 年9 月第2 7 1 页 一 l i 构建延边地区义务教育均衡发展的政策保障体系研究 能够保障教育政策的有效执行与完善，最终保障政策目标的实现。 实践是检验真理的唯一标准。教育政策是政策制定者对政策问题及 其解决策略、方案的一种认识。这种认识是否全面、深刻、正确，最终 只能通过政策的执行实践来检验。 政策是一种认识成果，由于认识的局限和执行环境的多样性和变动 性，教育政策本身可能存在诸多问题，需要不断修正、补充和完善。政 策本身存在什么问题，只能通过政策执行才能显示出来。同时，政策执 行实践也会不断产生对原政策进行修改、补充和完善的必然要求。 2 2 教育均衡发展的内涵 2 2 1 教育均衡发展的理论基础 2 2 1 1 接受义务教育是人的生存与发展的基本权利 2 0 世纪中期以来，在民主化浪潮的推动下，教育平等问题受到世界 各国的普遍关注。1 9 4 8 年1 2 月联合国大会通过的世界人权宣言将 “受教育权”确认为一项人权。该宣言第2 6 款规定：“教育，至少初等 教育以及基础教育应是免费的”，“初等教育是义务的”，“而高等教 育的入学，应该根据才能对所有人完全平等地开放”。第1 4 届联合国大 会于1 9 5 9 年通过的儿童权利宣言，进一步确认了儿童的教育权益。 1 9 6 6 年联合国大会又通过了国际人权公约，它使世晃人权宣言 具有法律效力。该公约由三个部分组成，即关于经济、社会和文化等各 种权利的a 公约、关于公民权利和各种政治权利的b 公约以及关于b 公 约的议定书。其中，a 公约以第1 3 条和第1 4 条保障教育权。由此，教 育权利平等不仅成了国际社会普遍公认的教育思想，而且已成为各国制 定教育法规与政策普遍遵循的基本原则。 2 2 1 2 实施义务教育是政府的职责 教育是一个广泛的领域。不同类型和层级的教育对国家与个人具有 不同的价值。因此，政府对其承担着不同的责任。 义务教育是一种普及的教育，应该人人享有。这是因为，对个人而 言，通过学校教育掌握文化是其谋求生存权的前提。目前世界各国都把 义务教育作为国民受教育的基本权利来看待。对社会而言，使全体儿童 少年普享教育，则是提高全民族科学文化素质，实现社会经济可持续发 延边大学硕士学位论文 展的基本保证。因为义务教育存在相当大的“邻近影响”( 即一个人的 行动迫使其他人为之支付相当大的代价，丽又无法使前者赔偿后者的情 况，或者，个人的行动对其他人产生相当大的好处，而又无法使后者赔 偿前者的情况) 。正如弗里德曼所说的，“儿童受到的教育不仅有利于 儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。反过来说， 如果大多数公民没有一个最低限度的文化和知识，也不广泛地接受一些 共同的价值准则，稳定而民主的社会不可能存在。教育对文化知识和价 值准则这两个方面，均会做出贡献。从这个意义上说，义务教育无疑属 于社会公益事业。”哺1 2 2 2 教育均衡发展概念的界定及其相关的概念的辨析 2 2 2 1 教育均衡发展的界定 “教育是一种复杂的社会现象，是一种相对独立的社会子系统。这 个子系统包括三种基本要素一一教育者、受教育者和教育影响。”糟1 其 中，教育影响是指教育活动中教育者作用于学习者的全部信息，即教育 内容、教育材料或教科书、教学手段、教学方法、教育组织形式，还应 包括学校设备、师资等教育资源。而从事以上教育资源配置的主体是政 府，所以本文的教育均衡发展是从该系统中的三要素自身出发来阐述均 衡发展的内涵：( 1 ) 从教育管理者( 即政府) 的角度：首先，对于教育 行政机关来说，教育均衡发展，是指通过法律法规确定公民或未来公民 享受同等受教育的权利和义务，通过政策制定与调整及资源调配丽提供 相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现 教育成果或成功机会的相对均衡。教育均衡发展首先是教育行政机关的 责任。这是因为政府对教育尤其是基