（人文地理学专业论文）征地补偿及其标准问题研究.pdf

摘要 征地补偿作为征地过程中的核心问题，直接关系到被征地农民的利益与征地工作的顺 利进行。即将于2 0 0 7 年l o 月1 日施行的物权法明确提出“征收集体所有的土地应当依 法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民 的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”这就需要我们从 一个全新的角度思考征地补偿问题，即如何测算征收补偿。 通过西方国家特别是日本、韩国以及我国香港、台湾地区相关工作经验和我国沿海部 分地区的实践，本文形成了两个认识：( 1 ) 征收补偿起源于“地”，但是归根结底补偿的是 “权利”，是“人”，以前之所以征收补偿不足，是过分看重了。地”的因素，过分地把征地 补偿和“土地年产值”及“收益倍数”相联系，而忽视了人的需求是随着社会经济的发展 而发展。人的需求发展了，“土地年产值”并没有相应增长或者说这种增长大大慢于人的需 求，因此征地补偿往往“偏低”。( 2 ) 没有认识到征收补偿是一个历史的过程，在这个历史 过程中，征地补偿的性质是变动的，这种变动直接影响着征地补偿的内涵及其测算方式。 基于上述两种认识，笔者提出了征地补偿的。三阶段”说。第一是纯行政行为的补偿 对应于这种性质的是行政补偿，这种模式的测算是满足失地农民基本生存权的需要，笔者称 之为“征地补偿底线”。第二是半市场化行为，这种行为的补偿是一种基于“效用”的“等 价交换”，笔者称之为“公平成本定价”模式。这种模式下，征地补偿的内涵随着经济和社 会的发展而不断发展，超越了目前土地补偿费、安置补助费的范畴。更加重视间接损失。同 时，作者对土地效用进行了探讨，将土地效用分为“显性”和“隐性”两大效用，并分析了 两大效用的数量变化关系。第三是市场定价在这种定价模式下，征地通过中介机构评估定 值，但是由于市场定价牵扯到地权问题，因此作者重点讨论了这种模式下的制度设计及耳前 形势下的不足。 本文还分析了三种价格之间的关系及变化趋势，并指出三种定价模式适用于不同的历 史时期和发展阶段。在不同地区，至少是不同省的层面上，征地补偿模式不宜相同。市场经 济发达，地方财力雄厚的地区可以先行开展“公平成本定价”。通过这种方式间接补贴失地 农民，把征地当作城市化的一种重要手段。在阐释理论的同时，本文还以江苏省各县( 市) 为例，进行了相关测算。 最后，本文总结了不足并对征地问题的解决阐明了自己的立场。 关键词：土地经济 征地补偿补偿模式行政补偿公平成本定价市场定价 h i a b s t r a c t r e g a r d e da st h ec o r ei s s u eo fl a n de x p r o p r i a t i o n , t h ec o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni s c o r r e l a t e dw i t ht h eb e r e f i to fp e a s a n t sw h o s el a n dw a se x p r o p r i a t e da n dt h es m o o t hp r o c e s so f l a n de x p r o 曲a t i o n mp o l i c yi sp r o p o s e di nt h er e a lr i g h tl a ww h i c hw i l lb ei m p l e m e n t e do n o c t1 i 2 0 0 7t h a tt h el a n db e l o n gt ot h ee x p r o p r i a 虹l l gc o m m u n i t ys h o u l db ep a y 硪m el a n d c o m p e n s a t i o nf e e s ，r e s e t t l e m e n tf e e s ，c o m p e n s a t i o no fl a n da p p a n d a g ea n dy o u n gc r o p s t h e e x p e n s eo f s o c i a ls a c u r i t yo f p e a s a n t sw h o s el a n dw a se x p r o p r i a t e ds h o u l db ea r r a n g e da n de n s u r e t h ed a i l yl i f eo f p e a s a n t sw h o s el a n dw a se x p r o p r i a t e d , f u r t h e r m o r e 。m a i n t a i nt h el e g i t i m a t er i g h t s a n di n t e r e s to f t h e s ep e a s a n t s t h e r e f o r e , i ti sn e c e s s a r yt h a tw et a k et h ei s s u eo f c o m p e l l s a t i o ni n l a n de x p r o p r i a t i o ni n t oc o n s i d e r a t i o nf r o man 栅v i e w p o i n t , i s h o wt oc a l c u l a t i n gt h ev a l u eo f c o m p e n s a t i o n t h r u n t ha c q u i r i n gt h er e l a t i v ew o r k i n ge x p e r i e n c eo fw e s t e r nc o u n t r i e se s p e c i a l l yj a p a n , k o r e a , h o n g k o n ga n dt a i w a na n dp a r t i a lc o s t a lr e o o ni nm a i n l a n d , w ea t t a i nt w oa c q u a i n t a n c e s a sf o l l o w s ：( 1 ) 1 1 峙c o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni sd e r i v e df r o ml a n db u ti nt h ef i n a l a n a l y s i st h er i g h ti sc o m p e n s a t e d ，t h el a c ko fc o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni sd u et op a y m u c hm o r ea t t e n t i o no nt h ee l e m e n to fl a n da n dc o r r l a t et h ec o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o n w i t hl a n da n n u a lp r o d u c t i o nv a l u ea n di n c o m e - t i m e ，i g n o r et h er e q u i r e m e n to f h u m a ni sc h a n g e d w i t ht h ed e v e l o p m e n to fs o c i e t ya n de c o n o m y w h e nt h er e q u i r e m e n to fh u m a ni si n c r e a s e d , t h e l a n da n n u a lp r o d u c t i o nv a l u ei sn o ti n c r e a s e dc o r r e s p o n d l yo rl a gb e h i n dt h ei n c r e a s e m e n to f h u m a nr e q u i r e m e n t t h u st h ec o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni sr a t h e rl o w ( 2 ) t kv i e w p o i n t t h a tc o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni sav a r i a b l ep r o c e s si sn o tb ec o g u l z e d t h ep r o p e r t yo f c o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o ni sv a l r i a l b ed u r i n gt h ep r o c e s sa n dt h i sv a r i a t i o ni m p a c to nt h e c o o n o t a t i o no f c o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o na n di t sc a l c u a t i o nm e t h o d s w e p r o p o s e a n e w c o n c e p t i o n o f t h r e e - s t e p ”i n c o m p e n s a t i o n i n l a n de x p r o p r i a t i o n b a s e d o n t h et w oa c q u a i n t a n c e sa sa b o v e t h et h s ti st h ec o m p c r l s a t i o nw i t hp u r ea d m i n i n s t r a t i v ea c t i o n t h ec o m p e n s a t i o ni sa d m i n i s w a t i v ec o r r e s p o n dt ot h i sp r o p e r t y 1 1 ”c a l c u l a t i o no ft h i sm o d e l f u i f i l st h ed e m a n do f t h eb a s i cl i f er i g h to f p e a s a n t sw h o s el a n dw a se x p r o p r i a t e dw h i c hi sc a l l e d t h eb a s el i n ef o rc o m p e m a t i o ni nl a n de x p r o p r i a t i o n n ”s e c o n di sh a l f - m a r k e ta c t i o na n dt h e r e l a t i v ec o m p e n s a t i o ni sa ne q u i v a l e n te x c h a n g eb a s e do n 蛐i t yt h a ti sc a l l e dt h em o d e lo f e q u i t a b l ec o s tp r i c i n g t h ec o n n o t a t i o no f c o m p e n s a t i o ni nl a n de x p r o p d a t i o nu n d e rt h i sm o d e li s c h a n g e dw i t ht h ed e v e l o p m e n to f e c o n o m ya n ds o c i e t y i te x c e e d st h er a n g eo f l a n dc o m p e n s a t i o n f e e sa n dr e s e t t l e m e n tf e e sa n dp a y sm o r ea r e n f i o no nt h ei n d i r e c tl o s s m o r e o v e r , w ee x p l o r et h e l a n du n i t ya n ds e p a r a t ei ti n t ot w op a r t s ：t h ed o m i n a n ta n dt h er e c e s s i v e ，t h u sw ea n a l y s i st h e q u a n t i t a t i v ec o n e l a t i o nb e t w e e nt h et w ou n i t i e s n 培t h i r di sp r i c e db ym a r k e t 1 1 v a l u eo f l a n d i se v a l u a t e db ya g e n c i e su n d e rt h i sm o d e l w ee m p h a s i z eo nt h ed e s i g no fm e c h a n i s ma n dt h e l i m i t a t i o nu n d e rp r e s e n tp o s i t i o nd u et ot h ec o l l e c t i v el a n dt e n u r ei si n v o l v e d w ea n a l y s i st h ec o r r e l a t i o n sb e t w e e nt h et h r e ep r i a n dt h ev a r i a t i o nt r e n d , w h e r e a sp o i n t o u tt h ea p p l i c a b l ep e r i o da n dd e v e l o p i n gp r o c e s so ft h et h r e ep r i c i n gm o d e l t h ec o m p e n s a t i o n m o d e lo fl a n de x p r o p r i a t i o ni sn o ts u i t a b l et ob es a m ei nd i f f e r e n tr e g i o n s 。a tl e a s ti nd i f f e r e n t p r o v i n c e s 1 1 圯r e g i o n sw i t hd e v e l o p e de c o n o m ya n da b u n d a n tl o c a lf i n a n c ec a nc a r r yo u tt h e e q u i t a b l ec o s tp r i c i n gp r i o rt ot h eo t h e r s t h ep e a s a n t sw h o s el a n dw a se x p r o p r i a t e dw o u l db e c o m p e n s a t e di n d i r e c t l yw i t ht h i sm e t h o da n dt h ep r o c e s so fl a n de x p r o p r i a t i o nc o u l db er e g a r d e d 够a l li m p o r t a n tw a yi nu r b a n i z a t i o n t a k i n gt h ec o u n t i e so fj i a n g s up r o v i n c ef o re x a m p l e w e c a l c u l a t e dt h ev a l u eo f t h el a n dt h a tw a se x p r o p r i a t e d r i n a n y , w ec o n c l u d et h el i m i t a t i o na n de l u c i d a t em ys t a n d p o i n to nt h ei s s u eo fl a n d e x p r o p r i a t i o n k e y w o r d s ：l a n de c o n o m y , c o m p e n s a t i o n i nl a n d e x p r o p r i a t i o n , c o m p e n s a t i o nm o d e l , a d m i n i s t r a t i v ec o m p e n s a t i o n , e q u i t a b l ec o s tp r i c i n g , m a r k e tp r i c i n g v 刖看 征收是国家为了公共利益的需要，依照法定程序将集体土地转为国有，并给被征地农村 集体和个人合理补偿和妥善安置的法律行为 征地的本质是产权的流转，且这种流转有着严格的条件，一是有着严格的前提即“公共 利益的需要”；二是有着严格的程序性要求；三是有着严格的补偿条件，三个条件缺一不可。 但是由于种种原因，征地过程中产生了诸多的矛盾，国土资源部副部长鹿心社在2 0 0 1 年召 开的“征地制度改革试点工作”会议上将目前征地中存在的闯题总结为“三乱一难”：一是 征地范围乱，即国家、企业、单位、个人，不论何种投资主体建设，均征收农民集体的土地， 远远超出了“为了公共利益”这个范围；二是征地补偿乱，不依法补偿较为普遍；三是征地 费用分配乱，集体经济组织和农民之间分配不合理：四是征地农民安置难。而其中最重要的 问题莫过于征地补偿问题，因此本文选择补偿问题作为系统探讨征地问题的突破口 征地补偿问题同时也是众多专家学者研究的热点，目前许多专家学者对此都提出了自己 的看法和建议，主要集中于三个角度：一是纯粹技术层面，即补偿多少才是合理的。由于专 家的立场有所不同，因而结论大相径庭。本文认为：征地补偿不是一个纯经济问题。即从土 地价格等经济角度看待征收补偿是不符合现实情况的，而应从我国目前的人地关系入手，特 别是站在农民立场上，遵循效用决定价值的基本理论，探讨土地对于农民的效用，进而测算 征地后农民的具体得失，最终实现“农民的生活水平不致因征地而降低。”二是从城市化进 程与可持续发展的角度出发，通过社会保障的思路来探讨征地补偿问题，这是一个补偿方式 的问题，根本在于补偿如何实现三是从制度角度探讨集体产权的地权问题，这是征地补偿 的根本，因为对于不动产来说，权利是影响价格最重要的因素之一。但作者认为从目前讲改 革农村地权的时机尚不成熟，因此作了略写。 征地补偿范围较宽泛，不同的补偿内涵下其测算结果大相径庭。本文定义的征地补偿指 的是从征地行为发生后，被征地农民个体所获得的各种类型补偿的现值。 作者认为对于不同地区，由于经济发展水平和土地市场发育程度不一样，征地补偿方式 也是千差万别。但是征地补偿测算却始终是核心问题所在，因此本文提出了征地补偿的“三 阶段”说，即先为纯行政行为的行政补偿，主要用于解决失地农民的生计问题，并设置了“征 地补偿底线”这样一个概念。在这个模式下，补偿还不具有价格的含义，因为价格往往是与 市场联系在一起的，同时更具备了等值的内涵。其次是带有行政补偿和部分福利和市场行为 的公平成本定价，即依据土地效用，测算失地农民的直接和间接损失，进而提高补偿标准； 最后是结合中介组织进行市场定价，其中简要阐释了市场定价的制度设计问题，并指出目前 形势的不足，认为目前征地补偿市场化的时机还远远为成熟。三个方式是一个问题处理的三 个不同阶段，不同地区应该结合自身实际制定不同的征地补偿方法，不能一刀切，更不应上 升到法律的层次进行量化。 本文共分四章，具体写作思路如下( 图1 ) ： 第一章是征地补偿问题的提出与研究方法。主要介绍征地的概念及征地问题的产生背 景，并最终提出问题，同时还简要介绍了本文的理论基础 第二章主要是对国内外征地补偿的考察借鉴。作者认为，相似社会问题总会在类似的 历史环境下重复发生，因此历史的、现实的借鉴必不可少。那么这种类似的历史环境究竟指 什么? 第一，这种类似的环境是指我们国家城市化、工业化的社会背景，因此选择欧美国家 工业化时期的征地补偿制度作为参照的第一个标准。第二，指的是同样的人地关系，即地少 人多，环境压力巨大的自然背景，因此选择了东亚国家特别是日、韩和我国的香港、台湾等 她区作为参照第二个标准。而在国内，同样存在着这种类似历史环境。我国的东、中、西的 v i 社会经济差异巨大，珠三角存在的问题可能在长三角出现，珠三角解决问题的方式同样可能 在长三角适用；另外，东部地区目前存在的问题也可能在西部地区重演，因此及时总结各个 地区的经验对于解决中西部未来可能出现问题大有裨益 第三章是本文的核心。首先为征地行为定性，并在这个过程中结合上一章内容指出目前 征地补偿的不足提出征地补偿“三阶段”论，并分别在第一阶段和第二阶段设置了“征 地补偿底线”和“公平成本定价”两个概念，并对两种价格测算进行了简要介绍在此不再赘 述。 第四章是结论。主要是对全文总结。并再次简要强调了对征地补偿的认识，同时也指出 自己论文写作方面的不足研究方法具体为： 1 文献综述法 通过查阅大量相关文献，了解征地相关研究领域的基本理论、研究体系与范式、研究现 状、前沿动态以及尚存在的问题，特别是对欧美以及与我国国情相似的日本、韩国、香港和 台湾等国家地区的征地补偿的价格内涵、种类进行了分析。获得研究的理论与方法支撑。 2 归纳演绎法 一方面通过国内外征地补偿的历史发展回顾，归纳出其经验与不足；另一方面，通过自 己参与的课题、项目以及在此过程中的实地调研，总结出一套解决方案，并进而提出自己的 观点和结论 3 定性与定量分析相结合 本文以定性描述为主，定量分析为辅。对征地补偿定价方式进行了定性分析，同时对征 地行为性质与征地补偿关系做了定性判断。而在征地补偿底线和公平补偿定价的具体测算上 以江苏省为例，做了定量研究 本文的创新之处在于： 1 指出征地补偿不仅仅是一个经济问题，更是社会问题。补偿方式要从补“地”为主 转向补“人”为主，同时主张设立征地补偿底线，其基本内涵就是失地农民在未来年的生存 成本，征地补偿不能低于征地补偿底线，底价的设立是保障农民基本生存权的需要，必须足 额直接交付农民使用。 2 提出了征地补偿定价。三阶段”说，即征地补偿需要经过政府行政补偿到公平成本定 价到市场定价这样一个过渡过程，而从目前来说，我国正处于从行政补偿到成本定价这样一 个过渡时期，井初步指出了三种价格之间的关系 3 提出了公平成本定价的理论基础即土地效用学说通过土地对农民效用测算补偿 额，做到“一效一价”，实现征地补偿的基本“公平”。 由于水平有限，写作时间也比较仓促，文中难免存在许多疏漏、不足甚至谬误之处。一 些构想仅是作者管窥之见，敬请各位专家学者批评指正 v 图i 研究技术路线 提出问题nv分析问题 解决问题 - 一一 一一 _ 一丌妙磊一 - 一，一 一 一一 一 一苫 学位论文独创性声明 本人郑重声明： 1 、坚持以“求实、创新”的科学精神从事研究工作。 2 、本论文是我个人在导师指导下进行的研究工作和取得的研究 成果。 3 、本论文中除引文外，所有实验、数据和有关材料均是真实的。 4 、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或其它机构 已经发表或撰写过的研究成果。 5 、其他同志对本研究所做的贡献均已在论文中作了声明并表示 了谢意。 作者签名：五毋 日期：础日2 6 曰 学位论文使用授权声明 本人完全了解南京师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版；有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅；有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索；有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 作者签名：强 e t 期：出虱丝日 第一章征地补偿甸题的提出与理论基础 第一章征地补偿问题的提出与理论基础 1 1 征地补偿定义与演变 1 1 1 征她补偿内涵与外延的界定 关于征收的含义，在我国行政法学界，姜明安( 2 0 0 1 ) “认为：“征收通常是所有权的 移转，相应财产由相对人转为国家所有”杨解君( 1 9 9 8 ) ”认为：“行政征收是指为了公共 利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政相对人财产的单方行为，这里的财产既包括不 动产，又包括动产。”在民法学界，粱慧星( 2 0 0 0 ) 认为：“所谓征收，指政府以行政命令 的方式取得自然人和法人的财产权的行为在中国。征收的对象常常包括所有权和所有权以 外的其他物权( 如土地使用权) ”。王利明( 2 0 0 1 ) ”1 认为：。征收，是指国家为了公共目的而 强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥 夺。”而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者都是填补特定人 因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。由于民法中损害赔偿理论的发达与成熟，被公法 上的国家赔偿制度的理论基础和运行程序大量借鉴，因此有学者认为公法上的损失补偿和私 法上的损失赔偿的标准日渐模糊。但实际上在现代法律制度中，损失补偿是与损害赔偿相对 的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反 权利义务的问题。总体来讲，公法上的损失补偿包括立法上的损失补偿、行政上的损失补偿 和司法上的损失补偿三种。综上，土地征收补偿性质主要指行政上的损失补偿问题但其涉 及农民民事权益的保护问题，因此，确切地讲，土地征收补偿是兼跨公法和私法、实体法和 程序法的问题l o j e 由于征地包含十分广泛，从对象上说既包括集体农用地。也包括集体建设用地，本文侧 重于集体农用地的征收，特别是耕地的征收。从补偿上看，本文讨论重点是征地补偿值的测 算，即征地补偿值是指征地行为发生后，被征地农民个体所获得的各种类型补偿的现值和， 这种补偿既包括实物补偿折算值，也包括一次性的现金即期补偿和保险形式预期现金流的折 现值 1 1 2 征地补偿制度的由来与演变 据考察，土地征收补偿制度最早源于罗马法时代。近代始见于荷兰法学家格劳秀斯他 认为，土地征收的基础在于领主对其臣民有“最高统治权”，依次原则，为“公共用途”。领 主便可以取得私人土地必须给受损失的私人补偿。在十八世纪之前，只要是为了公共用途， 私人土地即可被征收，不需特别的法律作为依据。”。直至法国大革命之后，在自由法治理 念之下，才将土地征收的补偿列入宪法之内，成为一项法律制度，历史上第一部土地征收法 是拿破仑建议并于1 8 1 0 年3 月8 日公布的在英国，法院在长期的实践中形成了一个这样 的推定原则：对于特定案件，除非议会法明确捧除补偿，否则不能推定议会法有剥夺私人土 地所有权不予补偿的意图，这个原则称为补偿推定原则( p r e s u m p t i o ni nf a v o u ro f c o m p e n s a t i o n ) ”。在德国，基本法为了完全制止。无补偿的征收”( e n t s c h a d i g u n g s l o s e e n m i g n u n g ) ，明确规定征收必须依照法律，并规定了征收的补偿额度和种类著名学者爱普 森称之为“唇齿条款 ( d i ej u n k t i m k l a u s e l ) ，形容征收与补偿的不可分性，此名称后广为理论 和实践中所引用“ 在我国。有关土地征收补偿的条款最早出现在民国1 9 4 4 年1 月颁布的陕甘宁边区地 权条例中，规定“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以 第一章征地补偿问题的提出与理论基础 公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征收或以其土地交换任何人民或团体 所有的土地。”其中“租用、征收或者以其它土地交换”，即土地征收补偿的初级形式新中 国的土地法规中，最早提到土地征收的是1 9 5 0 年6 月2 4 日中央人民政府政务院颁布的铁 路留用办法和中央人民政府政务院“关于铁路留用土地办法的几点解释1 9 5 0 年1 1 月。政务院通过公布的城市郊区土地改革条例 第1 4 条也明确规定：“国家为市政建设或 其他需要征收私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对耕 种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资( 如凿井、植树等) 及其 他损失，予以公平合理的补偿。”这实际上确立了公平合理补偿的原则。 1 9 5 3 年1 1 月，政务院颁布了关于国家建设征收土地办法，对补偿的程序和范围作 了具体的规定。该办法第八条第一款规定“被征收土地的补偿费，在农村应由当地人民政府 会同用地单位、农民协会及土地原所有人( 或原使用人) 推出之代表评议商定之。一般土地 以最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。如另有耕地可以调剂， 亦须发给被调剂土地的农民以迁移补助费。”第二款规定：“对被征收土地上的房屋、水井、 树木等附着物及种植的农作物，均应根据当地人民政府、用地单位、农民协会及土地原所有 人或原使用人会同勘定之现状，按公平合理的代价予以补偿。”1 9 6 2 年9 月制定的农村人 民公社工作条例修正草案中进一步指明“不许无代价的调用劳动力、生产资料和其他物资。 1 9 8 2 年2 月国务院公布国家建设征收土地条例，分别就城镇建房用地和国家建设用地 中的征收征收标准、补偿条件和补偿额度等补偿问题作了具体规定。1 9 8 6 年6 月2 5 日通过 的土地管理法第二十七条规定：“国家建设征收土地，由用地单位支付土地补偿费”l 9 9 1 年2 月1 5 日，国务院发布了大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例，具 体规定了国家在兴建大中型水利水电工程的征地补偿和移民安置的原则和补偿标准及实施 程序。1 9 9 3 年8 月1 9 日通过的长江三峡建设移民条例 对长江三峡建设中因移民给当地 的居民造成的损失具体规定了补偿的原则和具体措施。2 0 0 1 年国土资源部发布了征收土 地公告办法对征收土地的具体补偿程序作了较为完善的规定。从上述法律法规的规定来看 在我国的土地征收补偿制度大多只是原则性的规定没有具体的补偿程序和补偿标准的规 定2 0 0 4 年3 月1 4 日，十届全国人大二次会议通过了宪法修正案，第一次在宪法中明确提 出了私有财产权和补偿的概念。第十三条第三款修改为：。国家为了公共利益的需要，可以 依照法律规定对土地实行征收或者征收并给予补偿”这次宪法修改的规定，虽然在某些内 容和提法当中还有一些模糊和欠缺，但这些规定为我国今后农村土地征收补偿制度的进一步 建立和完善提供了宪法上的基础和保障。2 0 0 4 年1 0 月，国务院发布了国务院关于深化改 革严格土地管理的决定，明确规定要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民，健全征地 程序，加强对征地实施过程监管。2 0 0 4 年1 1 月，国土资源部发布了关于完善征地补偿安 置制度的指导意见，明确要因地制宜确定征地补偿标准，保障被征地农民长远生计”1 1 2 征地补偿问题研究的现实背景 1 2 1 目前征地过程中存在的问题 新的 土地管理法对征地工作做出了一些新的规定。上收了征地批准权限，提高了征 地补偿标准，确立了征地批后公告制度，这在一定程度上加强了征地管理。但是从实际工作 看，征地还存在不少问题，主要表现在“三乱一难“：一是征地范围乱。即国家、企业、 单位和个人，无论何种投资主体搞建设，均征收农民集体的土地，远远超出了“为了公共利 益”这个范围。二是征地补偿乱不依法补偿较为普遍，低价征地和高价征地现象并存，国 家重点工程尤其是地方政府的重点项目，征地扑偿费用相对偏低。三是征地费用分配乱。征 地补偿费用在被征地集体经济组织和农民之间分配不合理，使用管理较为混乱，个别还存在 截留现象。四是被征地农民安置难在目前社会条件下，无地农民农转非和招工安置在很多 2 第一章征地补偿问题的提出与理论基础 地方已经失去了实际意义，但自谋职业又难，尤其是大型水利工程占地和城市郊区用地安置 难的问题更为突出。 征地中存在的上述问题，究其原因，一方面是由于土地管理法律法规的有关规定没有完 全贯彻落实，征地过程存在薄弱环节，需要强化依法行政，严格执法。另一方面，是现行征 地制度还存在不完善之处，这是征地中存在问题的根本症结。我国征地制度形成于计划经济 时期，目前已难以适应社会主义市场经济发展的要求，尤其是征地补偿费用的计算新法虽 然提高了补偿标准，但是还是沿用计划经济体制下的计算模式，显然不尽合理。此外，现行 的征地制度对征地目的的公益性、征地补偿安置费用标准的合理性、征地补偿安置费用分配 与使用的规范性，安置途径的可行性等重要问题和环节，缺乏适应市场经济体制的调节机制 和必要的社会监督机制 1 2 2 征地补偿是征地的核心问题 从上可知，我国征地程序与征地补偿都存在一定的问题，但是就本质来讲，最为突出还 是征地补偿问题。因为就目前而言，征与不征农民没有多少发言权；同时从经济发展来看， 也不能应为征地侵害了农民利益就不征地，征地本身是工业化城市化的一个必然过程，这个 过程没有错，适度征地有利于城市经济的发展，同时也有利于农民生活水平的提高。但是由 于补偿不合理，失地农民并没有享受到本该由征地导致的城市化进程而带来的优越性，这才 是征地最大的问题。因此笔者认为，应该把问题集中于征地补偿问题上，并以征地补偿为核 心，建立一套征地补偿标准与分配方式才是当务之急。我国征地补偿的主要缺陷表现在如下 方面： ( 1 ) 现行征地补偿标准偏低。我国土地管理法规定：征收耕地的土地补偿费用由 土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费三都分组成。土地补偿费的标准分别 为耕地被征收前三年平均年产值的六倍至十倍从实际情况来看，现行征地补偿费用标准不 管是底限还是高限在大多数情况下都不足以预防失地农民的贫困有研究显示，根据现行征 地补偿安置办法，一些城市的土地补偿和安置补助费用仅仅相当于当年当地城镇居民可支配 收入的1 5 倍，按照目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7 年左右的生活。按照 目前城镇居民人均消费支出计算，只能维持2 年左右的生活，如果将土地补偿和安置补助费 全额直接代农民进入社会保障，失地农民每月领到的养老金仅仅相当于当地近郊现行最低生 活保障费用三分之一 ( 2 ) 征地安置方式单一目前各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式， 即在农民一次性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老医疗失业等社会保险待遇， 货币安置的优点在于操作简单，农民心理上容易接受，但是问题是货币安置难以解决农民的 长远生计，因为低水平的一次性现金补偿不乖j 于失地农民尤其是大龄失地农民的就业，同时 有限的安置补助费满足不了建立失地农民养老保障制度的需要 ( 3 ) 失地农民再就业能力弱。当前以市场就业为取向的劳动用工制度改革和以知识经 济为基础的产业结构调整对于求职者年龄知识技能和市场竞争意识要求较高，与此相对照， 失地农民在就业方面明显处于劣势地位，一是自身条件的影响，这集中表现在失地农民大多 年龄偏大，文化程度不高和缺乏非农劳动技能三个方面；二是生活方式的影响。失地农民多 处于集体经济比较发达的城乡结合部，他们依靠房屋租赁收入和集体经济分红就能过上或者 接近小康水平生活，这种相对优越的生活环境，致使部分农民在被征地后对于未来从业的工 作环境和工资待遇要求较高，再就业意愿不强。 ( 4 ) 相关配套措施不完善从各地实际工作看，有关失地农民的配套政策多数是过渡 性，单一性的措施，缺少针对性指导性可行性强的配套政策，更没有从制度层面进行设计， 形成制度框架，以失地农民农转非为例，调查显示，征地农转非人员只是庞大失地农民队伍 中的一小部分，保留农村户籍的仍然占绝大多数，即便是已经转为城镇户籍的人员，也大多 3 第一章征地补偿问题的提出与理论基础 数是名义上的转变，在就业社会保障方面并不能纳入城镇保障体系。转户对失地农民失去实 际意义 建立公平合理的征地补偿测算体系应成为征地改革的核心问题。 1 3 本文的理论基础 1 3 1 效用理论 7 0 年代在西方兴起的资源价格研究其根本思想和理论是“资源稀缺论”和“效用价值 论”。西方经济学家认为，一种资源如果能够满足人的某种需要，就称这种资源具有“效用” 如果这种资源取之不尽、用之不竭、俯拾即是，唾手可得，即人们不需要花费任何努力就能 满足需要，那么它就不稀缺，不具有价值反之，如果不经过努力就不能取得这一效用并满 足需要，这样的资源就是稀缺的。自然界的任何一种物质资源往往能满足人的多种需要，因 此它就具有多种效用 与效用理论相对应，西方经济学家试图按照资源经济学的观点来评价自然资源，并探讨 用货币量来估价自然资源，他们往往采用下述几种办法： 一种方法是根据自然资源的各种“评价因素”的得分，再乘以一个不变的货币系数，以 此来确定其经济价值 第二种方法是所谓的“功能评价法”，就是先分别计算资源的各种功能的价值，然后求 出资源的总价值。以森林为例，它的功能或者作用一般包括：保护农田和保持水土的功能； 水源涵养和水分调节的功能；卫生保健和游憩的功能；木材生产的功能；特殊的或者历史上 的价值等日本林业厅就是应用此法对森林公益效能进行了详细的调查和计算，由此得出 每公顷森林的平均价值。 第三种方法称“能量评价法”，即根据资源经济系统所生产的总能量折算成货币价格的 评价方法。 在征地补偿问题上，引入效用理论的观点，特别是站在农民的立场上，对被征土地的效 用进行全面剖析，特别是对农地的给养功能和社会保障功能进行定量测算。最终达到效用损 失与补偿价格平衡的目的，实现公平补偿r 1 0 1 3 2 可持续发展理论 1 9 8 7 年b a r b i e r 等人发表了一系列有关经济、环境可持续发展的文章引起了国际社会的 注意。同年，布伦特兰夫人( m sg r oh a r l e mb r u n d t l a n d ) 在世界环境与发展委员会的 我们共 同的未来中正式提出了可持续发展的概念。标志着可持续发展理论的产生。此时的研究重 点是人类社会在经济增长的同时如何适应并满足生态环境的承载能力，以及人口、环境、生 态和资源与经济的协调发展方面。其后，这一理论不断地充实完善，形成了自己的研究内容 和研究途径。目前可持续发展的定义公认为既满足当代人的需求，又不损害子孙后代满足其 需求能力的发展 1 1 1 我国学术界一般认为，所谓可持续发展可分为生态的可持续性发展、 经济的可持续性发展和社会的可持续性发展三个方面，其中主要是社会的可持续性发展。而 社会的持续发展实际上就是人的发展和为了人的发展r 1 2 3 。因此，“人们的社会历史始终只是 他们的个体发展的历史，而不管他们是否意识到这一点。”正因为如此，也有入主张，可持 续发展就是以人为核心的发展就像中国2 l 世纪议程中所指出的：“可持续发展以人为 本位1 1 3 1 ”这也就要求人必须具有可持续发展的意识、思想和能力 将可持续发展的思想引入到征地补偿中，认为征地补偿的结果不仅仅是使被征地者得到 公平合理的补偿，而且要使被征地者通过这种广义的城市化进程从意识、思想和能力上得到 进步，并给予一定的生产和生活资料，使这种进步的力量延续下去目前的征地制度“重补 偿”而“轻发展”，从长远看来是不利于我国的城市化进程和社会的和谐进步的，因此征地 4 第一章征地补偿问题的提出与理论基础 补偿制度的改革方向一是能够使农民得到公平合理的数量和方式的补偿，另外一个则应是培 养农民的可持续发展能力，实现全方位的提高 1 3 3 城市化理论 在城市化各种各样的定义中有一种较为主要的提法是：人口向城市集中的过程即为城市 化由于人口向城市集中或迁移的过程包含了社会、人口、空闻、经济等多方面的内容因 此不同的学科对于城市化有着不同的解释。 人类学研究城市以社会规范为中心，城市化意味着人类生活方式的转变过程，即由乡村 生活方式转为城市生活方式。 经济学认为城市是人类从事非农业生产活动的中心，城市化是指不同等级地区的经济结 构的转换过程，即农业活动向非农业活动的转变，特别重视生产要素的流动，即资本流、劳 力流在城市化过程中的作用，同时也注重从世界经济体系的角度探讨一国一地区的城市化问 题。 美国学者弗里德曼( j f r i e d m a m ) 将城市化过程区分为城市化i 和城市化。前者包括 人口和非农业活动在规模不同的城市环境中的地域集中过程、非城市型景观的地域推进过 程；后者包括城市文化、城市生活方式和价值观在农村的地域扩散过程。因此，城市化i 是 可见的物化了的或实体性的过程，而城市化i i 则是抽象的、精神上的过程。 我国学者从以上两种空间演变过程相互配合的角度出发，将当今世界各国的城市化划分 为三种类型 第一种是正统的城市化类型，即既有人口和非农业活动的地域集中，城市型景观的地域 推进，又有城市文化的地域扩散，它们之间协调发展。 第二种只有人口和非农业活动的地域集中，城市型景观的地域推进。而没有或很少有城 市文化的地域扩散，也就是说，可能在城市中居住着大批没有城市化的人，这种情况被称之 为假城市化( p s e u d o - u r b a