（区域经济学专业论文）论城市化过程中城郊农地保护.pdf

中文摘要 在城市化的过程中城市的发展不 针对我国目前耕地锐减的严峻现 实，必须对城市的外延扩展进行有效而强有力的限制和规范，以保护城郊农 地免受过度侵蚀。丫 城郊农地保护是我国耕地保护的重要组成部分之一，本文试图对此进行 一些探讨。文中阐述了我国城郊农地被侵蚀的状况，进而重点分析了个中原 因；同时，对与我国城郊农地利用与保护相关的法律法规进行了简要陈述和 评价。在此基础上，笔者提出了保护城郊农地的基本设想，指出必须落实土 地管理法，认真贯彻耕地总量动态平衡的原则，采取行之有效的措施切实 保护好城郊农地。 关键词：农地保护 椭叉岁一b 也席11 国 a b c t r a c t u r b a n i z a t i o ni sa l li n e x o r a b l et r e n do fe c o n o m i ca n ds o c i a ld e v e l o p m e n t i nt h e p r o c e s so fu r b a n i z a t i o n ，i tw i l lb eu n a v o i d a b l et oo c c u p yac e r t a i nq u a n t i t yo f s u b u r b a nn 】r a ll a n d h o w e v e r c o n s i d e r i n gt h eh a r s hd e c r e a s i n go fc u l t i v a t e dl a n d i no u rc o u n t r y , w em u s ts t r o n g l ya n d e f f e c t i v e l yr e s t r i c ta n dr e g u l a t et h ee x t e n s i o n o f t o w n so rc i t i e st ot h e i rs u b u r b s ，a n dt h u st h es u b u r b a nr u r a ll a n dw o n tb eo v e r - e r o d e di nf u t u r e p r o t e c t i o ns u b u r b a nr u r a ll a n d ，w h i c hw i l lb ed i s c u s s e di n t h i sa r t i c l e ，i st h e i m p o r t a n tp a r to fc u l t i v a t e dl a n dp r o t e c t i o ni no u rc o u n l l y i nt h i sp a p e rt h e s i t u a t i o ni se x p o u n d e d ，a n dt h er e a s o n sa r ee m p h a t i c a l l y a n a l y z e d b e s i d e s ， s t a t e m e n t sa n de v a l u a t i o n sa r eg i v e nt ot h er e l a t e dl a w sa n dr e g u l a t i o n so fu s i n g a n dp r o t e c t i n gs u b u r b a nr u r a ll a n d o nt h eb a s i so fa b o v ed i s c u s s i o n ，t h ea u t h o r p u t sf o r w a r ds o m eb a s i cp r o p o s a l st op r o t e c t i o no f s u b u r b a nr u r a ll a n d ，a n dp o i n t s o u tt t m tw es h o u l de a r l yo u t l a w so fl a n d m a n a g e m e n t ，c o n s c i e n t i o u s l y i m p l e m e n tt h ep r i n c i p l eo fm a i n t a i n i n gd y n a m i ce q u i l i b r i u mo fc u l t i v a t e dl a n d a m o u n t a n dt a k ee f f e c t i v em e a s u r e st os e r i o u s l yp r o t e c ts u b u r b a nr u r a ll a n d k e yw o r d s ：r u r a ll a n d p r o t e c t i o n d i s c u s s i o n 论城市化过程中城郊农地保护 日i j舌 我国国土面积9 6 0 多万平方公里，可谓是国土辽阔，资源丰饶。但我国又 个是有着1 2 亿多人口的大国，资源的人均占有率相对较低。过去我”哺说 中国地大物博，但现实中的睛况并不容乐观。由于人口众多，如按人均计算， 我国的“地”根本不能算“大”，“物”也称不上“博”。 t 地是非常宝贵的资源和资产，也是 、类赖以生存的基础和前提。随着人 口的增长和经济的发展，世界各国( 地区) 都开始十分重视土地资源尤其是耕 地资源的利用和保护。我国现有耕地仅1 5 亿多亩，人均占有量不及世界人均 耕地的三分之一，耕地总体质量水平低，后备资源也不富裕。目前，我国大部 分耕地分布在山地、丘陵和高原地区以及灌獗水源严重缺乏的干旱、半干旱地 区；同时，因农业投入少，使得相当部分耕地退化严重。加之农业结构调整、 灾毁以及城市建设占用多，复垦少，而且复垦荒地的质量亦并不尽人意。尽年 来，一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的现象相当严重，而且至今未能 从根本上得到解决，耕地面积锐减，土地资源的流失，不仅严重影响了我国粮 食和农业的发展，而目越来越成为制约我国国民经济发展和人民生活水平提高 的重要因素，同时也不利于国内政治的安宁，社会的稳定。 保护耕地的形势如此严峻，但仍有相当一部分人尚未有危机感。尤其是 一些地方的领导干部，根本不把耕地保护作为经济发展的前提，甚至抱着“为 了把经济搞上去，牺牲点耕地不算什麽”，“只要有钱，没有耕地也有饭吃” 的错误思想，我行我素。许多城市无限制地外延发展，各类开发区一度遍地开 花，有的地方大片圭地圈而闲置不用，造成农民生活没有着落。城郊有的地方 “圈大院”和乱建“路边店”成风，耕地浪费、惨糟破坏的情景触目惊心。 对此，党和国家领导们十分关注，江泽民总书记曾提出要“保证耕地总量只 能增加，不能减少”。党中央和国务院也曾多次下达有关自i ：i 强土地管理的通知， 要求各地切实保护耕地。 针对目d l 我国耕地保护的严峻现实和其所处的境地，笔者就i 比论题展开 论述，以期达到提高全体国人耕地保护意识，切实保护好城郑农地，实现耕地 的总量平衡，以利当代，造福子孙。 一、我国城郊农地被过度蚕噬的状况 从我国国土资源的调查清况可知，我国现有( 1 9 9 6 年) 耕地9 4 9 7 万公 顷( 此数据偏小) ，森林1 2 8 6 3 万公顷，内陆水域面积1 7 4 7 万公顷，草地和可 利用草地分别为：4 0 0 0 0 万公顷、3 1 3 3 3 万公顷，其它3 1 9 8 6 万公顷p 。耕地 仅占国土面目只的9 8 9 ，而且1 9 9 5 年诤涮谬 耕地6 2 1 1 千公顷，其中国家基 建占地il1 1 千公顷，是乡村集体基建和农民爪，人建房的2 倍左右。我国总人 【_ _ i 为1 2 2 3 8 9 万人( i 9 9 6 年) ，而1 9 9 6 年市镇 、日占总人n 比例2 9 3 7 9 6 。湖北 省1 9 9 3 年术实际拥有耕地面积3 3 9 2 7 4 千公顷，年内减少了3 2 8 4 千公顷， 流失的耕地占总数的1 ，其中国家基建占地6 1 1 干公顷，超出乡村集体基建 和农民个人建房用的总干咿。据国家土地管理局有关人士透露：我国的耕地资 源不仅绝对数量与世界上的大国美国、饿罗斯等国家相比要少得多，而目久均 数量也严重偏低，耕地质量亦不容乐观。我国人均耕地不及世界人均耕地的 4 7 ，全国有6 6 6 个县( 区) 人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 7 9 5 亩警 戒线，其中4 6 3 个县( 区) 低于0 5 亩，而耳全国耕地的6 6 分布在山地、丘 陵或高原地带，耕地总量中还有坡度在2 5 度以上的9 1 0 0 万亩还将退耕还牧或 还林。此外，优质耕地少，有水源保证和灌溉设施的耕地只占耕地总量的3 9 ， 全国约有3 0 9 6 的耕地还不同程度地受水土流失的危宅尹。 我国从“一五”期间开始就开展了大规模的开垦荒地的工作，据调查估 计，全国各地由农民就地开垦的各类荒地约l 亿亩，仅原热河省赤峰县于1 9 6 5 年一个春天就开垦荒地8 7 0 0 亩。据1 9 5 7 年统计，幽营农场对开垦荒地工作超 了重要作用，从而使农场耕地面积达1 3 0 0 多万亩。这段时期是新中国成立以 来，我国耕地总量处于增长的唯一时间段。据有关资料统计，从1 9 5 7 1 9 7 7 年 的2 0 年中，我国共减少耕地2 9 0 7 万公顷，年均减少1 4 7 万公顷，其中“文 革”期间减少耕地6 0 0 0 万亩。从1 9 5 8 年开始公社化时期，并经“文革”至 今，我国的耕地总量一直在下滑，而且下滑的速度相当快。由于管理体制混乱， 据统计资料表明，从1 9 5 8 年至1 9 6 0 年三年中共占地2 1 8 亿亩，平均每年占 地7 2 0 0 多力亩，是新中国成立以来占地最多，耕地减少最快的年, i - 。1 9 7 0 年 全国耕地面积比1 9 6 5 年减少3 6 8 9 万亩，是自1 9 年三年困难时期以后的又 o 中国统计年鉴1 9 9 7 年第6 蜘绨6 9 页 ：o ；胡= | i ：省缀十年黎1 9 9 4 第2 6 0 页 喜何雄飞、张景媛：冻结非农建殴r 锎耕地一年载半月谈1 9 9 7 年 一次耕地减少的高0 唪娜。从1 9 8 0 年至1 9 8 5 年，随着经济建设的蓬勃发展，国 家建设与农民建房的热潮空前高涨，由于管理失控，各用地单位和个人讲排场， 铺大摊子，浪费土地、占用耕地的现象极为严重；1 9 8 1 1 9 8 6 年，全国耕地年 均减少7 6 0 万亩。 从8 0 年代中后期开始，随着人口的h i 卷噌长，我国的耕地形势变得更加 严峻，各项建设和事业发展导致耕地减少问题十分突出。据国家统计局统计， 1 9 8 6 1 9 9 5 年因各项建设占地、农业结构调整、灾毁等减少耕地达1 ，0 3 亿亩， 扣除开发复垦增加的7 4 0 0 万亩，净减少2 8 9 9 万亩，相当于韩国的耕地总量， 是欧洲比利时、卢森堡、格鲁吉亚、= 4 e 美尼亚4 国耕地总量之和；平均每年减 少耕地2 9 0 万亩，相当于每年减少了3 个中等县的耕地面积9 。在这十年期问， 因农业结构调整占地和灾害损坏耕地7 0 0 0 多万亩，非农建设占用耕地2 9 6 3 万 亩，仅1 9 9 2 1 9 9 3 年全国因各类2 8 0 0 0 多个开发区的起步区就占地11 0 0 多万 亩，其中大部分是耕地。由于土地管理和统计等原因，实际占用耕地远远大于 该统计数字。“八五”期间，我们通过对湖北、安徽等部分市、县的典型抽样 调查中发现，非农建设占用耕地数量是统计数的2 倍，是计划指标数的4 - 6 倍。 江苏省有1 1 个乡镇实际占用耕地数也是统计数的3 倍，而且在占用的耕地中， 高质量的耕地尤其上好水田占用多，开发补充少。据统计，1 9 9 1 1 9 9 5 年全国 水田净减少1 0 0 3 万亩，1 9 9 5 年全国稻谷播种面积比1 9 9 0 年减少4 4 7 万亩。 尤其是南方耕地净减少量更为严重，1 9 9 1 1 9 9 5 年南方耕地净减少1 2 9 5 万亩， 同期北方耕地净减少2 4 1 万亩。此外，建设用地大多是使用城镇周围和交通沿 线的质量高、长期投入积累多的良田，而开发复垦的耕地包括新开荒地质量一 般都比较低。这样使我国出现了耕地总量大幅下降，由此而引起的质量损失也 相当惊人。我国城交瞅地被侵占主要表现在以下几个方面： ( 一) 、城市化扩展占地 目前，我国的城市化水平不高，但近几年发展速度却相当可观。如前所 述，我国的城市化水平与世界上发达国家较比，相差甚远，就连发展中国家的 水平也赶不上。自党的十届三中全会以来，我国社会经济簏睹毫度自1 1 快，城 市化水平很快提高，从1 9 7 6 年的1 2 4 提高到1 9 9 6 年的近3 0 。原国家土地 管理局利用卫星遥感资料，对北京等3 1 个特大城市用地规模的分析最示，这 3 1 个特大城市主城区的占地面积从1 9 8 6 年的3 2 6 6 7 平方公早扩大到1 9 9 6 年 。许牧、张小华：中国土地管理利用史中田农业科技版_ ：1 9 9 5 年第1 2 0 和1 3 4 页 2 保扩带f 】氆问题专题讲鼾口漪l ：我田耕地t 榭恤临的阳鳗形势和政策懈e 议载中国土地科学1 9 9 7 年第 1 期第2 贞 的4 9 0 6 1 平方公罩，主城区用地规模增k 了5 0 1 崤余。其中大连市的用地 规模扩大了3 倍，广州市和石家庄市分别增长了1 l o 和1 0 9 2 。目前，我国 城市用地规模增长弹性系数( 城市用地增长率与人口增长率之比) 已达2 2 9 ， 超出了合理限度的1 1 2 倍以上。 1 、城市数量的增加使占地成为不可避免 我国城市发展一向奉行的方针是“控制大城市规模，合理发展中等城市， 积极建设小城镇，建立起合理的城市体系”。改革丌放以来，我们为此作出了 极大的努力。1 9 7 8 年我国的城市仅有1 7 3 个，至1 9 8 2 年发展到2 4 5 个，1 9 9 4 年达6 2 2 个，1 9 9 5 年又增加了1 8 个。从1 9 8 5 1 9 9 5 年的l o 年中共增加了2 9 8 个新设市。到1 9 9 7 年底，我国已拥有各类城市6 6 8 个，比1 9 7 8 年增加了4 7 5 个，年均增加2 6 个。其中，中、小贼市增加最陕。在6 6 8 个城市中2 0 0 万人 口以上的特大城市1 2 个，1 0 0 - 2 0 0 万人口以上的特大城市2 2 个，5 0 一i 0 0 万人 口的大城市4 7 个，2 0 5 0 万人口的中等城市2 0 5 个，人口在2 0 万以内的小城 市3 8 2 个，形成了我国宝塔型的城市发展模式。除此之外，据统计我国1 9 9 7 年有建制镇1 8 4 0 2 个，比1 9 7 8 年的2 1 7 3 个增加了8 5 倍，还有乡镇4 4 6 8 9 个 。如此陕速增长的城市、乡镇都必须以土地为依托，其中很大部分就是通 过占用上好的耕地而形成的。 2 、在数量增多的同时，城市规模均有所增大 据1 9 8 11 9 9 0 年1 0 年间的统计，平均每年城市用地增加约4 8 8 8 3 平方 公罩。就北京而占，建国以来随着社会、经济、文化等各项事业的发展，北京 市的人口与城市建设规模增长十分迅速。目前，城市建设用地超过4 5 4 平方公 里，已经超出原规划区拟划的4 4 0 平方公里范围。按北京市总体规划 ( 1 9 9 1 2 0 1 0 ) 将规划市区扩大到1 0 4 0 平方公里，其中将城市建设用地规模 调整到6 1 0 平方公罩。南京市1 9 9 5 年在实旌新区建设与旧城改造过程中，实 旌了“加快新区建设，提高旧城改造水平”的政策，调整了城市总体规划和 市辖行政区的区划，使城市市区面积扩大到1 8 7 平方公里“。这意味着城市外 延扩展，必将r 片用城郊农地已成定局。我们再看看我国的最大城市上海，这是 一个因港兴市的国际性大都市。上海在1 9 2 0 年以前，主要沿着黄浦江、苏州 河交汇处( 即市中心) 丌始形成。经过4 0 多年的建设，上海老城向北、向西、 向南扩展，建城区面积约1 1 0 平方公罩。至1 9 8 0 年，上海市向其火车站以北、 o 杨t 晰：我周城市十j 蟛虬、铡天i 及对策载燃问g 勤| 9 9 g 年第6 鹚第3 5 负 2 畅重地c x - - 加睦我鼬出市化进程的几个问题载城乡建设1 9 9 9 年第2 期第3 3 负 耄林选才：l 卜确处理蛳建设中的两个关系一从南京城市建殴淡起载称贼乡建设1 9 9 6 年第6 期第1 顷 血角场、控口路、中山北路、共和新路、中山南路和浦东大道一带发展，逐步 形成了1 4 0 多平方公里的建城区。最近1 0 年多来，城市的发展较快，特别是 浦东开发之后，上海城市用地规模不断扩大。目前，上海市辖1 0 区、9 县， r h 域面积6 3 4 0 5 平方公罩，其中市区( 含宝山区等l o 区) 面积为7 9 2 平方公 罩。今后2 0 年内，浦东还将形成1 3 0 平方公里的新市臣p 。 3 、城市垃圾在城郊占用了相当数量的农地 随着城市化的推进，城市每天生产的垃圾数量越来越多。目前，城市垃 圾总量已占全球垃城总量的9 0 以上，并以成为世界j | 生的“公害”，垃圾给空 气、地下水和周边地区的环境造成了严重污染。城市垃圾主要包括工业垃圾、 商业垃圾、交通运输垃圾、生活垃圾等等。 据统计，美国是城市垃圾产生量最多的国家，美国每年大约要仍掉5 0 0 亿个罐头盒，3 0 0 0 亿个玻璃瓶，近2 0 0 万辆废汽车，一亿只废轮胎，2 0 御屯 农业废物，1 0 亿吨矿业废物以及大量的废电视机等等，大量的垃圾堆放在城 郊形成垃圾山。e l 本的大中城市也处于垃圾的层层包围之中，其垃坡总量可装 满4 0 0 0 万辆大型自动装卸汽车，这些汽车首尾相连可绕地球4 周，而且8 0 以上的垃圾集中在其五大工业区的城郊，在日本2 6 的国土集中了7 6 的垃 圾。又据报道，在我国4 0 0 座大城市中，已经有三分之二被城区外的环绕垃圾 群所包围，大量未经处理的工业废渣和生活垃圾堆放茁喊郊等地，成为严重的 二次污染源，而且全国城市垃圾的生产量还在以每年1 0 的速度在递增。连长 江于线也已经受到垃圾的严重威胁，仅重庆市长江辖段的船舶每天排放的生活 垃圾就达3 0 0 吨之多。北京附近的大运河，从通洲北关沿河而下，也会看见 大量的城市生活垃圾和工业垃圾等等被随意侄9 入其中。我国城市居民的生活垃 圾人均日产量0 7 3 6 公斤，1 9 9 2 年总产量已超过8 0 0 0 朋电，而且增长速度较 快，无害处理率又低。就工业垃圾而言，1 9 9 5 年中国工业固体废物产生量已 达到6 4 5 亿吨( 还不含乡镇工、i k 在内) ，比1 9 8 5 年增长了2 2 6 ，综合利用 率则不到4 5 。历年的工业固体废物堆存量达6 6 4 1 亿吨，全国有3 0 多个城 市的垃圾堆存量超过1 0 0 0 万吨，共占用土地5 5 月公顷函。以北京为例，在8 0 年代初，利用航空遥感技术狈l 得城郊鸯径为5 0 米以上的垃圾堆就有4 7 0 0 个， 而每个垃圾堆都是一个污染源。日前，其周围的垃圾总量在l 亿吨以上。 。杨钭卅乔：我固城市土地0 需魁址、燎防帔对策域曲桶f 问题1 9 9 8 年筇6 期第3 5 负 2 杨林林：菩 节搬栽经济r i 撤1 9 9 8 年9 月1 0 = 1 第7 版 自拥留济、区域 坚济1 9 9 8 年f 1 0 7 第卜1 1 页 4 盎互蠲q ：国外瞄市垃爨嘭融睫的经验技启示载蝴仃开犍1 9 9 9 年第2 期第2 5 负 4 、城市旅游业的发展，不断占用城郊农地 旅游业作为一种清洁的生产形式，最近几年被许多城市，尤其是沿海城 市普遍采用，不少城市纷纷利用各自的地理位置优势以及憬名胜等进行旅游 设施及相关配套建设。有的地方竞棺搞所谓的仿古城、高尔夫球场、微型景观、 别墅等项目，使城市周边的大片良田、菜地被占用。1 9 9 8 年焦点访谈报道了 桂林市土地管理局批准了在其郊区征地3 0 0 0 多亩( 约合2 5 2 公顷) 的上好农 田建高尔夫球场，在全国引起强烈反响。此前，在桂林市己建起了两家高尔夫 球场，这是第三家。这是相当典型的占用城郊农田的反面事例。在武汉市也有 类似的情况，如滠口丌发区目前已建起了一个高尔夫球场，而目在这罩还将建 设一能容纳6 力名观众的国际性体育场馆。据有关资料介绍，上海市在“八 五”和“九五”期间旅游风景点和旅游设施将会有一个重大的突破，至1 9 9 2 年底已立项的旅游项目己达1 0 6 项，共需占地4 7 0 0 公顷。 ( 二) 、经济发展、国家建设占地 建国初期，我国着手抓经济建设，自第一个五年计划开始我国就开始特 别强调发展工业，以改变长期遗留下来的中国经济的地区分布不平衡状态。城 市在国家政策的导向下，开始了对周围近郊的大规模入侵。陕西日报( 1 9 5 5 年3 月2 5 日) 指出，早在1 9 5 0 年，陕西西安市郊区的村庄和城市外围的大片 耕地就被征用以应建设和工业之急需。河南郑州市市区外的5 0 0 0 公顷土地都 被作为工业发展用地。1 9 4 9 - 1 9 5 7 年，北京城墙外的用地布局发生了相当大的 变化，大约2 万公顷的郊区土地都保留为市政建设之用。上海市1 9 5 1 年1 1 月， 约有1 8 4 0 0 0 亩( 约合1 2 5 0 0 公顷) 或者说着整个上海郊区的1 4 的土地被没 收或征用。 改革丌放以来，我国的城镇用地面积猛增，各类丌发区竟相上马。8 0 年 代初和9 0 年代初我国出现了两次大的城市建设与发展的高潮，城市建设甩地 外延扩展，占用了人量的城郊耕地。仅1 9 9 0 年至1 9 9 4 年出现的全国性的“开 发区热”、“房地产热”中，全国各地城市、县城、乡镇批地建设的工业开发 区2 8 0 0 0 多个，占地2 5 _ 2 8 万公顷，相当于4 0 0 0 多万亩土地。各地热衷于 城镇的升级，县改市，小城市向中等城市，中等城市向大城市奋起直追，大城 市向国际大都市发展，许多地方“郊区化“相当严重。 随着经济的发展，基础设施和基础工业规划将占用了大量耕地是不可避 免的，根据交通、铁道、水利、民航、地矿、冶金、化工、建材、煤炭、石油、 o 根据当代城市的困扰t 丑【；路一世井十六埘蝻的问题与 忱4 整理 6 电力等部门规划预测，今后1 5 年，各项基础设施和基础工业建设需占用耕地 近3 0 0 0 万亩。、o 在经济发展的同时，作为经济发展生命线的交通运输业占地也越来越严 重。而且，今后个相当长的时期内，交通运输业占地还将会有较大程度的增 加。城市从事生产所需的原料、燃料及生活所需的各种产品均需通过交通运输 工具送进城市；同时，城市生产的大批产品也靠交通运输运出城市。这就要求 有较好的道路交通包括铁路、公路等。道路交j 恿是国民经济的基础设施，经济 要发展，道路要先行。建国四十多年来，道路交通的的发展一直成为制约我国 经济发展的瓶颈。为此，国家萄酋躐茹厦方面不断加大投入。据有关资料统计， 1 9 9 3 年全国城市道路年增长率为1 0 2 ，道路面积的增长率为1 1 8 炉。如1 9 9 4 年全国已建成高速公路1 6 1 3 公里，按4 0 米宽的路面标准，需占地6 4 ，5 2 平方 公型9 。实际上，道路两似喏算e 路基占地，就远远超过这个数目。t 9 9 5 年新 增道路就达1 5 万公里。目前，还有高速公路5 0 0 0 多公里以及3 5 万公里的 国家级公路和国道、省道等等在建之中或已规划待建。根据目前我国的道路情 况，国家将会苟苣路交通的建设中加大力度，增加投资。有资料表明，国家今 后几年罩，将有可能投资5 0 0 0 多个亿圉于此项建设。可见，今后的几年里， 对城郊土地的需求量还将会大幅度上增。如湖北省的宜昌市在其本世纪末和 2 0 1 0 年远景目标中，把加快市内和市际交通建设放在相当重要的地位，以尽 快建成立体交通网。尤其是山峡大坝的建设，宜昌地区的交通显得更为重要。 宜昌决定建成“一路”( 九江一宜昌重庆) 、“二港”及“三桥”，完成城区 同三个中等城市( 当阳、林江、林城) 高速公路的连接工程，以及同五个小城 市( 姊归、长阳、远安、五峰、兴山) 的一级公路连接工程，形成市域j 琶通枢 细9 。 此外，还有如工厂、机场、水库、火力发电站等等国家大型工程建设项 目及其它国家建设项目，按照城市发展与布局的要求，也! 瞄顽占用大片的城郊 j 陡地。 二、城郊农地被侵占的原因剖析 。保护耕地问题专题椰口髓l ：我剖耕地 茱护面临的严峻形势和政策性建l 妨载中国t e 【! i 丰4 学1 9 9 7 第 期第7 页 暑引自城市经济、区域蝌莉f 1 0 7 第2 _ 8 l 页 3 采图萝等：t 雌蚴下的建设用地懈t ：载黼赢闺銎1 9 9 8 年第5 期第4 3 负 t - j 旧城乡建鳓1 9 9 6 年第8 期 城郊农地不断被蚕蚀的原因相当复杂，涉及到城市经济发展、人口的急 剧膨胀、国家的政策、法规以及利益驱动下的违法占地、违法批地等方方面面。 由于分析和解决问题的能力有限，笔者将仅就自己认为比较重要的因素进行简 要阐述。 ( 一) 、市、镇设置标准是很重要的原因之一 我国市镇设置标准的制定及其变化在很大的程度上影响着我国城市的发 展。市镇标准的制定n 经变化，首次：1 9 5 5 年国家确定了设市标准，规定积 聚人口大于l o 万人可设市；同时重要的工矿地、省直机关所在地，人口积聚 少于l o 万，人亦可设市。县级或县级以上的行政区可没镇，镇所在地长居人口 必须不少于2 0 0 0 人，居民区的非农业 、口必须达到5 0 以上，少数民族地区 可适当放宽。其次：1 9 6 3 年，我国建制镇的标准有所提高，要求长居人口必 须3 0 0 0 人以上，非农业 、口占7 0 以上；同时，规定城市市区人口中的农业 人口比例不得大于2 0 。第三次：1 9 8 4 年，我国推行整乡建镇，对乡镇所在地 如非农业 、口达到2 0 0 0 人以上，可撤乡建镇，而且规定县府所在地必须是镇 的建制。第四次：为适应改革开放和经济发挥的需要，在以上设市标准中增加 了国民生产总值的含量，并相应适当刚氐了人口标准，1 9 8 6 年我国对设市标 准亦进行了调整，非农业人口6 万以上，年国民生产总值超过2 亿元的地区经 济中心可设市；同时，实行整县设市政策，凡是非农业 、口超过1 2 万人，国 民生产总值超过4 亿元，可整县设市。第五次：1 9 9 3 年我国又采取按 口密 度、经济发展情况、基础设施建设等诸多方面的指标情况，并实行分类指导的 原则，对县级市和地级市匣：县：备的指标进行了规范。 我国市镇设置标准的调整和变化，对我国城市化进程起到了极大的推动 作用。不少市镇借此对其城区面积进行了调整，于是城市开始大量圈用周围农 地，以发展乡镇企业，在全国出现了“村村冒烟，遍地开花”的情景。乡镇 企业用地占地严重，近n1 年来，乡镇企【k 在吸纳l 亿多剩余劳动力的同时，却 占去了i 亿多亩耕地。许多小城镇刚刚建立，边界模糊，正处于平面扩展阶段， 在土地管理不严的情况下，非法占用了大量耕地。1 9 8 6 年在清查苏州市乡镇 企业和农民建房用地时发现，违法占地占全部用地的5 5 。项抽样调查表明， 中国l o 万人口规模以下的小城镇，人均用地“7 8 3 平方米，而2 0 0 万人口以 上的大城市，人均用地仅有5 2 ，2 1 平方米，前者是后者的2 2 6 倍”。又如江苏 省见湖县上冈镇在对其1 9 8 6 年运行的城镇总体规划进行第三次修编时，把原 t 朱国宏：人地关系论：中固人口与土地关系问题的系统髟眄酚复吐把鞫f i 版社1 9 9 6 年第8 6 页 规划3 ，5 平方公里的镇区调整到本世纪未的8 半方公里，2 0 1 0 年将达到1 2 平 方公虽彗，其调整速度是相当慷人的。据卫星资料测算，山西省 9 8 9 1 9 9 6 年 仅6 个地级市占地规模共扩大1 4 倍。9 0 年代昕设的朔州市、晋城市占地规 模比1 9 8 9 年扩大了近3 倍，在城市规漠扩大的同时，也使得城交髋 地锐减。 山西省以上8 个地级市1 9 8 5 1 9 9 5 年问造成耕地年均减少l o 3 4 万亩。改革 丌放以来，城镇用地面积从8 0 年代初的7 5 万平方公里扩大到1 9 9 5 年的1 7 1 2 万平方公里。1 9 9 5 年与1 9 8 1 年相比，城镇面积中的建设用地总量增加了2 2 8 倍( 含开发区) 。 ( 二) 、人口的急剧膨胀是城市扩展的内在动力 新中国成立后，尤其是改革开放以来，我匡】城市用地迅速扩展；与此同 时，城市人口也在急剧增加。1 9 7 81 9 9 4 年，全国城市人口年均增加1 0 2 6 6 9 万人。象世界发达国家的睛况群，我国城市化茂疑程中，城市人口的急剧 膨胀，使城市现有的基础设施、服务设施已明显不足。交通拥挤、住房严重短 缺已成现实。同时，伴随着环境污染也越来越严重，许多城市尤其是大城市的 情况更是一言难尽。 人口问题是当今世界头号g - n 问题之一。1 9 7 9 年，美国著名的科学家、 未来学家阿西摩夫对人类的未来提出了沉重而又悲观的论调。然而历史表明， 地球上人口的高速增长只是从近代开始的，但其迅速增长的势头是无以伦比 的。据世界卫生组织报道：目前，地球上每秒钟就有3 7 个婴儿出生，每分钟 2 2 3 人，每小时1 3 3 8 0 人，每天3 2 11 2 0 一，这种繁衍速度是相当惊人的。 1 9 4 9 年，我国大陆人口为5 5 亿，1 9 8 9 年4 月突破了8 亿。据国家统计 局统计，1 9 9 5 年2 月，我国总人口破1 2 亿大关( 不含港澳台地区人口) 。到2 0 0 0 年，将有可能达到1 3 亿，到下一世纪2 0 - 3 0 年代大人口最高峰，其最大人口 规模下限为1 5 亿，极限可能达到1 争1 7f z p 。中国政府在向联合国人类住区 第二次大会提交的报告中提出：2 0 0 0 年，我国城镇 口将从1 9 9 5 年的3 5 亿 增加到4 5 亿左右。城市化水平将从1 9 9 5 年的2 9 n _ 高到3 5 左右；到2 0 1 0 年，我国的城镇人口将达到6 3f z p ( 笔者按：目前，在国家人口政策的宏观 调控下，可断定尚不可能达到该城市化水平及城市人口水平) 。按城市化的 z 引自缔 酝g 设1 9 9 4 年第2 期第3 s 炙 2 孟繁华：中国畸耕七进程中城娜耕地利用题睬 ：载城市问题1 9 9 8 年第6 】0 9 9 3 | = ) 致 a 朱振国等艇土地带哟条件下的建、蛙用地优化载燃问题1 9 9 8 年箝5 期第4 3 页 ! 潘五：中国人地的 盘力1 【j 西经济 j 版社1 9 9 6 年第2 页 i 潘i ：中国= = i _ = 她的压力山西经济f | l 敝社1 9 9 6 年第2 页 4 引白城市问鼢1 9 9 7 年第6 奶第2 0 页 9 般规律，城市化水平处于3 0 6 至7 。 晓闻是加速发展时期，我国： 哿进入这加 速发展时期，因此对城市用地的需求将会有较大的增长，城市地域面t 只必然会 进步扩大。 人地矛盾是土地利用中的根本问题。土地需求的本质，即人口发展对土 地的需求。人类生产、生活、工作、学习都早不开土地，人们要魑决吃饭问题， 尤其在我国这个1 2 亿多人口的央央大国罩，即使仅保证芸芸众生的温饱问题， 没有耕地作后盾是绝对行不通的。以北京为例，北京在5 0 年代上! f 臣的三次城 市总体规划中，对市区城市人口的规划计划在5 0 年内控韦$ 在5 0 0 - 6 0 0 万人， 如包括远郊区在内，北京市总人口达到1 0 0 0a , - 人左右。但是到1 9 9 0 年，北京 市市区常住人口达到了5 2 0 万，全市总人口突破了1 0 0 0 万，达到了1 0 3 2 万人 。，这说明北京市总体规划中估计的人l = t 规模提前十年就实现了。入口规模的 急居扩大，造戍笛旁拥挤，交通堵塞，用地紧张，供水不足，环境恶化等“城 市病”。为缓解这些矛盾，以适应首都城市和历史文化名城的发展要求，北京 市市政府不得不采取措施，防止市区人口过度增长，并修改北京市的总体规划， 将城市建设重点移向远郊区，当然，这样首当其冲的是城郊的农f h 备受折难。 城市除了常居人口以外，流动人口给城市也会带来极大的压力。随着经 济的发展和我国市场经济体制的逐步完善，我国流魂人口增长迅猛。据估计， 1 9 8 2 年，我国的流动人口近3 0 0 0 万，1 9 9 1 年约为7 0 0 0 万，1 9 9 5 年达8 0 0 0 万3 。而瞽这种增长势头至今仍然有增无减，加大了城市基础设施和服务设施 的负担和承受力，许多城市都处于超负荷的运行之中。据南京市公安局1 9 9 6 年暂居人口统计表明，全年累计为4 8 9 6 万人次，根据全国1 9 9 5 年流动人口 申登记的暂居人口比倒推算，南京市每天的流动八口约3 5 万人左右_ 。卜海 市1 9 8 4 年有外来流动人口7 5 9 万，1 9 8 8 年增加到1 2 4 6 万，1 9 9 3 年又增至 2 8 1 万。目前，上海居住时问较长的暂居人口达2 5 0 万，占全市常居人口的1 5 ， 每天在上海的外来流动入口已达3 3 0 万o 。为减轻流动人口对城市的压力，不 少城市政府纷纷采取措施，加强对流动人口的管理，由城市政府主动建立适应 外来人居住的小区。如在城市边缘地带，通过合理而又积极的城市规划，为流 动入口居住和生活划出必要的“生存和发展”空间，并使之逐渐转化为城市 人n 。南京市为解决流动人口起居问题，存地处城郊结合部建起了流魂人口公 寓。上海市有关部门开始了设立民工学校为外来人口提供教育及培训服务。流 7 张敬淦：c l l g , 城f j 舭e 崆设中的b 持续发祷问题栽城市问题1 9 9 6 年第6 期第2 1 负 2 赵l pj 等论城市化j o 流动 口载城市舰划 l 刊1 9 9 8 年第l 期第8 负 3 程缆，1 i ：惜京市流动人u 的特征、影响发对策鼓轴市问题1 9 9 8 年第2 魍第2 9 - 2 9 页 0 动人口一方面促进了城市经济发展及社会的发展，但同时也给城市和社会发展 带来了诸多方面的负面影响。其中最主要的是给所在城市向外扩展施加了法 码，使城郊农地遭受到更大的危机。 ( 三) 人们的短期行为和思想观念对城郊农地被占用造成了极大的影响 近年来，舆论界和政府有关部门对我国耕地面积锐减进 亍过大量的报道， 尽管统计数字因统计渠道不同而不尽致，但对耕地锐减势头的看法是一致 的，而且这也是有目共睹的事实，个中原因之一就是 、们的短期行为和思想观 念。人们对土地尤其是耕地保护意思不强，只顾眼前利益，不恩长远发展。不 少地方政府都存在着不同程度的忽视耕地保护的思想。他们在“急功近利、 急于求成”思想的指导下，为追求工业化的高速度、高标准、财政收入的最 大化取向，而不惜牺牲农业的发展，对城郊农地的锐减在所不茜。农业的比较 利益相对商业、工业来说要低得多，处于城郊的企、事业单位、机关甚至军队 的负责人，往往以自己管辖领地的大小和领导人数的多少来衡量和显示其身份 和权威，并借此有可能获得相应的级别和待遇；有的城市政府领导 。还把其所 管辖地域的增加视为其政绩的重要表现形式之一。由此，他们竞相向城郊农地 发起攻势，根本不考虑实际用地的需要，总是取向于在自己= 垂拉期间扩大地盘。 不少地方政府主要考虑的是本地方经济的快速发展，当土地竣产的巨大价值日 益显现，“以地生财”可有效地缓解当地建设资金不足时，他们于是千方百计 地凭借其特殊的位置和手中的权力，在土地利用和管理e 只考虑局部利益和短 期的需要，不顾全局和长远的效益，利用其有限的审批权，无限制的大量征地、 出让土地等，甚至有的沿海地区的领导同志提出“保护耕地就是保护落后” 的错误论调。 我国进入市场经济改革之后，各地侵占农地的势头有增无减，但其政治 性动机明显弱化，经济动机r 趋强烈。少数基层干部手中握有实权，经不起土 地非法经营暴利的诱惑，有的直接进行土地非法买卖，有的接受他 贿赂，低 价买卖集体土地。尽管近两年土地执法工作有了加强，但仍有一些人铤而走险， 顶风违纪违法。随着市场经济的发展，在沿海经济飞速发展的诱惑下，在困人 普遍存在的轻农思想的作用下，城郊农民的恋土思想办越来越淡，加之农产品 的剪刀差问题一直未能很好地解决，农民从士地e 获得的收入比较效澍氐，不 少农民宁愿将其集体所有的农地供手转让给城市开发商从事非农经营，如转让 用于房地产或其它商业| 生的经营，从中谋取相当数额的回报。在城乡结合部的 王蔫世佧等：伽年f 谨姬鞴大嘲h 发展与流现人口的关系爵冀开载城市问题1 9 9 8 年第6 期第2 4 页 1 l 一些农民拥有承包地、自留地、宅基地，他们或者有的房子已建好，而且在城 里亦有稳定的工作和固定的住房，没有时间种植自留地，不再需要宅基地，这 在客观e 就有了个人管辖范围内的“剩余土地”。男一方面，近几年农民进城 打工、经商的越来越多，手中有了钱，总想在城里寻求个落脚之也，这又在客 观上产生了一定数量的土地消费需求。“剩余”和“需求”相一致，就为买卖 土地创造了条件轲可能。此外，不少农民从自身利益出发，如发现种植经济作 物或养鱼、种果树等更有赚头，只要具备一定的条件，他们便会毫不犹豫地将 良田辟为鱼塘或果园，以求收益最大化。 ( 四) 土地管理体制不够健全 l 、国家对地方政府缺乏有效的约柬机制。新的土地管理法颁布以前， 我国的土地管理实行的是“分级限额审批制度”。在这种制度下，土地管理的 绝大部分权力集中在市、县政府，有的甚至在乡镇政府，国家和省级政府的权 力基本上是驾空的。 尽管法律规定了地方县一级政府只能在一定的限额范围内对征用城交b 农 地具有审批权，但许多地方政府普遍采取“化整为零”或“下放审批权”等 办法非法批地和征地。根据统计资料表明，1 9 9 1 年到1 9 9 4 年，地方政府实际 上报国务院的建设用地项目只占应报项目的1 8 7 舻。土地管理法规不健全， 不少地方政府很善于钻法律的空子，e 有政策，下有对策。又据焦点访谈报道： 河南省曲周县 、均耕地不足0 5 亩，而该县土地管理局为在城区建商贸区， 不顾违背法律，采取“化整为零”的办法来批地，将整个商贸区所需占用的 耕地经过多次审批，每次批地3 亩，最终达到了其建商贸区的目的。但带来的 负面效应是：农民失去了【_ l 粮阳，国家损失了土地收益：同时，因该商贸区紧 挨防洪大堤而建，在商贸区投 使用后将会出现的鼠害将会严重危及堤坝的安 全，最终将会威胁堤坝内人民的生命财产。这些地方政府可绕开法律的明文规 定，冒天下之大不诿，为了地方的短期经济利益，不瞄牺牲子刊叨代的睦远利 益，危害国家，坑害民族。市、县土地管理部门是市、县级政府的属下，土地 管理部门对同级人民政府的不溯亍为不敢管也不能管。据说流行这样一句话： 地局长“不换隧筋，就换位子”，因此他们这些市县的土地管理负责人对当 地政府的土地违法案件只能视而不见，听之任之。这些地方政府“踢丌土地 局长搞丌放”，“先上车后补票”，生米做成了熟饭，补救都来不及。 2 、 土地管理部门分割。我国的士地管理在1 9 8 6 年以前是部门分割的； 王场锃妁长我国城市十地f 需 姑冠、原吲及对策载城市旧g 动1 9 9 8 年第6 期第3 9 负 1 2 在1 9 8 6 年土地管理法颁布以后，规定了城乡地政统管理。但实践中， 在土地利用管理上还是部门分割的。1 9 8 6 年成立了国家土地管理局及1 9 8 8 年 机构进行改革调整时，没有注意与土地统管体制i 新亍合理配套，因而给土地统 管体制留下了隐患。土地统管体制在运行上与其他职能机构发生摩擦，主要表 理在城市【= 地管理与城市规划、城市澳0 绘、城市综合开发及房产管理职能的衔 接问题上。城市建设用地审批、征拨等时常与城市规划部门发生矛盾。 3 、土地管理体制( 1 9 9 9 年1 月1 日以前) 奉行的是以地方利益为主导的 土地利用体系。中央财政曾先后作出过与地方政府实行四六分成、三七分成的 规定，最后又放款政策规定中央只收5 。尽管如此，地方政府仍截流不报， 将土地收益留给地方，以致中央应得的土地收益无法实现，国家对保护耕地的 宏观经济利益的调控无法形成。据有 估算，近n 年土地收益每天流失1 个亿 。该估算数字的准确性虽然有待论证，但土地收益流失的事实不能不引起足 够的重视。土地的出让收益全部留给地方，主要是市、县和乡镇政府，市、县 政府可通过其审批权大量征用城郊农地。与城市土地价格相比梗地比较收益f 氐 得多，征地补偿费相对也低得多，地方政府在获取土地所有权后，再以高价转 让给单位或个人使用，从中谋取巨额收益，以增地方政府之收入，弥补政府财 政不足。这种土地收益不合理的状况更加助长了地方政府卖地的欲望，“保护 耕地”对他们来说仅仅是一句标语口号而已。同时，导致了大量耕地在他们 的“上方宝剑”下散失、撂荒。作为土地所有者的国家在其中根本没有任何 收益。据不完全统计，1 9 8 7 1 9 9 4 年，全国共收取土地出让金2 4 1 8 5 亿元， 绝大多数由地方政府作为预算外资金进行着“体外循环”。不少地方政府仅土 地出让金一项就占财政收入得3 0 - 7 0 。1 9 9 5 年以后，国家收回了农地转化为 城镇用地的土地收益权，但城镇存量土心羞 市场所产生的土地收益仍然全部 留在地方。这样尽管对城市士地增量供给起到了抑制作用，但又给城市存量土 地的转让提供了楔机。不少投机分子转而看准存量土地，这样造成了城市存量 土地供给的失控和国有资产的流失。 4 、多年来，我崮在地