（行政管理专业论文）我国电子政务的定位问题研究.pdf

摘要 随着网络社会发展，电子政务己经成为世界许多国家和地区政府追求的目标 和关注的焦点。电子政务的本质是运用先进的信息技术对现有的行政管理体制、 政府组织结构和工作流程进行全面优化和改造革新，以便更好的向全社会提供高 效优质、规范透明和全方位的管理与服务。但要由于我国对于电子政务的认识存 在偏差，没有长远考虑电子政务的定位，导致了在电子政务的发展过程中出现了 诸多问题。因此本文结合新公共管理对政府行政体制改革的要求对电子政务的定 位进行了研究。 本文首先论述了电子政务的概念及发展背景，然后论述了电子政务在我国的 发展历史，取得的成就以及存在的问题，之后根据国外的发展经验结合我国政府 改革的要求提出：我国的电子政务的发展要首先处理好电子政务的定位问题，只 有制订长远的发展目标，彻底的转变观念，才能使电子政务在我国发挥更大的作 用。全文一共包括四个部分： 第一部分是对电子政务基本问题的概述。首先研究了电子政务的产生背景和 发展动因，之后总结了电子政务的科学内涵，最后论述了建设电子政务的意义。 第二部分论述了电子政务在我国的发展情况。首先回顾了电子政务在我国各 个阶段的发展情况。然后对我国电子政务建设所取得的成就进行了总结。最后从 五个方面对我国电子政务建设当中所出现的问题进行了剖析。 第三部分对我国电子政务发展的定位问题进行了分析。通过对国外发达国家 的发展经验进行总结以及我国在电子政务的发展过程当中不断总结的经验，结合 新公共管理对我国政府改革所提出的加快政府管理创新、进一步转变政府只能的 要求，提出我国电子政务的发展要与政府管理创新共同研究，共同发展；要从宏 观上把握电子政务的发展方向。 第四部分提出了我国电子政务建设所应该采取的五个方面的措施：1 、增强认 识，以电子政务促体制改革统一规划；2 、整合资源，加强建设；3 、加强立法，建 立规范；4 、造就一支高素质的公务员队伍，为电子政务的发展提供人才保证；5 、 努力缩小“数字鸿沟”。 关键词：电子政务；政府体制改革；定位分析 a b s t r a c t w i t hn 神w o r ks o c i e t ) r d e v e l o p m e n t ， s e l fo w ng o e s 吐l r o u 曲 e 嘿o v e m m e n t b e c o m i n ga l o to fc o u n t 巧sa n dr e g i o n so ft h ew o r l dg o v e m m e n tg r a i la n df o c a lp o i n t p a y i n gc l o s ea t t e m i o nt o t h ee - g o v e m m e m 咖e i st o 叩p l ya d v a n c e di tt oc a r 巧o u t t h ea 1 1 一r o u n do p t i m i z a t i o no nn o wa v a i l a b l e 础n i n i s t r a t i v es y s t e m ，g o v e m m e n t f r a m e 、o r ko fo r g a l l i z a t i o na 1 1 dt h et e c l u l o l o g i c a lp r o c e s sw o r k j n ga 1 1 dt or e f o 肌 i 蚰o v a t i o n ，b e t t e r ，t op r o v i d ee n t i r es o c i e t r 谢t 1 1h i 曲- e f i 、e c tm 曲铲a d e ，仃a n s p a r e n ta n d a 1 1 d i r e c t i o ns 啪d a r da d m i i l i s t r a t i o na n ds e r v e ：b u ta sar e s u l to fo u rc o u n t i yr e g a r d i n g e - g o v e m m e n t su i l d e r s t a i l d i n ge x i s t e n c ed e v i a t i o n ，n o th a v et h e1 0 n g - t e n i lc o n s i d e r a t i o n e g o v e m m e n t sl o c a l i z a t i o n ， c a u s e dt 0l l a _ v e m a n yp r o b l e m s i n e - g o v e m m e n t s d e v e l o p i n gp r o c e s s t h e r e f o r et h em a i nb o d yo ft h eb o o k1 1 2 l v eb e e ni 1 1p r o 伊e s st ot h e r e q u e s ta l l o c “o nt h a tg o v e m m e n ts t m c t u r er e f o n n st oe g o v e m m e n tc o m b i 血n gw i m n e wc o m m o n 洳“s 仃a t i o ns n l d y i n g 1 1 1 ee - g o v e m m e n tc o n c e p ta i l dd e v e l o p m e n tb a c k g r o u n dt h em a i nb o d yo fab 0 0 k h a sb e e nd i s c u s s e df i r s t ；a n dt h e nh a v ed i s c u s s e dt h ee g o v e m m e n th i s t o r y 恤o u r c o u n t a c c o m p l i s e n ta i l dh a v ep r o b l e mg e t t i n g ；s u g g e s tt h a tb a s e do na b r o a d d e v e l o p m e n te x p e r i e n c ei nc o m b i n 2 l t i o n 谢t 1 1t h er e q u e s tt h a to u rc o u n t l yg o v e m m e m r e f o m sa n e m w d s ，a l l o c a t i o np r o b l e mt h a td e v e l o p m e n to fe g o v e m m e n to fo u r c o u n t r ya s k st of l n i s hp r o c e s s i n ge g o v e m m e n tf i r s t ，0 1 1 l yw h e nw o r k i n go u tl o n g t e m d e v e l o p m e n tt a r g e t s ，c h a l l g i n gc o n c e p t ，a b i l i t ) ，c o m p l e t e l ym a k e se - g o v e m m e n tb r i n g b i g g e re a e c ti n t op l a yi no u rc o u n t r y f u l lt e x ti n c l u d e sf o u rp a r t sa l t o g e t h e r ： t h ef i r s tp a ni st ot h ee - g o v e m m e mb a s i cq u e s t i o no u t l i n e f i r s th a ss t l j d i e d e 噜o v e n l m e n t sp r o d u c t i o nb a c k 铲o u l l d a 1 1 dt h e d e v e l o p m e n ta g e n t ， a f b e n a r d s u m m 撕z e de g o v e m m e n t t ss c i e n t i f i cc o 皿o t a t i o n f i n a l l yie l a b o r a t e dt h ec o n s t m c t i o n e g o v e m m e n t ss i g m f i c a n c e i i i t h es e c o n dp a ne l a b o r a t e dt h ee g o v e m m e mi no u rc o u 舯哕ss t a t eo fp l a y f i r s ti r e v i e w e dt h ee - g o v e m m e n ti no u rc o u 咖呵e a c hs t a g es t a t eo fp l a y t h e nc o n s t n l c t e dt h e a c m e v e m e n tw h i c ht 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n s f o mt h eg o v e m m e m o n l yt ob ea b l et h er e q u e s t ，p r o p o s e so u rc o u i 】t r ye g o v e m m e n t sd e v e l o p m e n tt ow i t h t h eg o v e m m e n tm a n a g e m e n ti i l i l o v a t i o nt e 锄s t u d i e s ，c o m m u n a ld e v e l o p m e n t ；m u s t f a s pb g o v e m m e n t sd e v e l o p m e n td i r e c t i o nm a c r o s c o p i c a l l y t h ef o 叫lp a r tp r o p o s e do u rc o 眦t 巧e g o v e m m e n tc o n s t m c t sf i v ea s p e c t m e a s u r e s 枉c hs h o u l d a d o p t ： ls t ，t h ee i l l l a n c e m e n t 吼d e r s t a i l d i n g ， p r e s s e s t h e o 略a n j z a t i o n a lr e f o n l lu n i f i e dp l a nb yt h ee - g o v e m m e n t ；2 n d ，t h ec o n f o m i t ) rr e s o u r c e s ， s t r e n 百h e nc o n s n r l i c tc a i l a d a ；3 r d ，t h es t r o n gl e g i s l a t i o n ，e s t a b l i s h e st h es t a l l d a r d ；4 t h ， a c c o m p l i s h e s al l i 曲q u a l i t ) ，t h eo f f i c i a jt r o o p ，p r o v i d e st h et a l e m e dp e r s o nf o r e - g o v e l l m e n t sd e v e l o p m e n t t og u a r a n t e e ；5 m ，r e d u c e s “t l l ed i g i t a ld i v i d e r ，d i l i g e n t l y k e vw o r d s ：e g o v e m m e n t ；g o v e h 蚰e n ti n s t i m t i o n a lr e f o m l ；o r i e n t a t i o na n a l ) ，s i s 关于学位论文独立完成和内容创新的声明 本人向河南大学提出硕士学住申请。本人郑重声明：所呈交的学住论文是 本人在导师的指导下独立完成的，对所研究的课题有新的见解。据我所知，除 文中特别加以说明、标注和致谢的地方外，论文中不包括其他人已经发表或撰 写过的研究成果，也不包括其他人为获得任何教育、科研机构的学位或证书而 使用过的材料。与栽一同工作的同事对本研究所做卉勺任何贡献均已在论文中作 了明确的说明并表示了谢意。 学位申请人( 学位论文作者) 签名：i 乒l 2 0 。夕年彩月，曰 关于学位论文著作权使用授权书 本人经河南大学审核批准授子硕士学位。作为学位论文的作者，本人完全 了解并同意河南大学有关保留、使用学位论文的要求，即河南大学有权向国家 图书馆、科研信息机构、数据收集机构和本校图书馆等提供学位论文( 纸质文 本和电子文本) 以供公众检索、查阅。本人授权河南大学出于宣扬、展览学校 学术发展和进行学术交流等目的，可以采取影印、缩印、扫描和拷贝等复制手 段保存、汇编学位论文( 甄质文本和电子文本) 。 ( 涉及保密内容的学位论文在解密后适用本授权韦) 学位获得者( 学住论文作者) 签名：边型! 2 0o 矿年占月日 学位论文指导教师签名：寻型& 陋一一 2 0 口夕年占勇，曰 ( 一) 写作背景 导论 随着第三次科技革命的到来，伴随着电子计算机技术与网络技术的发展，世 界各国掀起了信息化热潮。在这股热潮中，电子信息技术和网络技术日益渗透到 社会生活的各个方面，逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作方式， 而作为上层建筑的政府组织也不可避免地会受到全方位的冲击和深层次的震荡。 由于有了全新的技术基础和一个与以前完全不同的大环境( 包括企业和居民在内 的、全球化的大环境) ，政府面临一个重新改造的问题，即如何利用包括互联网技 术在内的信息技术对现有的、工业时代的政府形态和结构进行信息化的改造，使 其能够适应于信息时代的要求。换句话说，就是要利用现代信息技术来构造信息 时代的政府。这种改造的过程，就是“电子政务”发展和形成的过程。 对于行政来说，电子政务的建设有利于提高工作效率和决策水平，有利于节 约行政经费，有利于提高政府反应能力，加强服务职能。对公众来说，电子政务 有利于公众直接参政议政，为公众提供更加快捷、方便、全面的服务。电子政务 的建设己形成一种世界性潮流，成为个国家信息化发展的一个重要标志。为顺 应时代潮流，我国1 9 9 3 年启动“三金工程”( 金桥、金卡、金关) ，1 9 9 9 年启动“政 府上网工程”，分别标志着我国构建网络政府的开始和全面实施。 随着信息技术的飞速发展和网络规模的扩张，电子政务已经开始对政府在职 能、组织结构等方面提出了新的要求。但是由于我国传统的行政模式以及陈旧的 行政思想的影响，在对电子政务与政府体制改革的结合上所做的研究并不多，取 得的成果也并不丰富。如何在保证政府功能连续性的前提下，利用恰当的管理技 术和信息技术完成政府在各方面特别是在组织结构方面的转变，就成为一个必须 解决的重要问题。 ( 二) 研究综述 当前全球范围内的有关电子政务的理论研究正呈现“欣欣向荣”的景象。依 据作者目前所掌握的资料，目前全球范围内的电子政务研究基本上可以分为四种 类型。一 第一，发达国家的政府研究机构和将政府作为研究对象的非政府研究机构对 电子政务所作的研究。这一类研究是目前相关的应用理论研究，是电子政务研究 中最有价值的部分。其研究成果往往成为国家指导电子政务发展的指南。该类研 究的角度主要是从管理和公共行政角度研究，解决“电子政务到底是什么 、“怎 样实施电子政务的整体规划”和“如何解决电子政府绩效管理和测评 等问题。 这些成果己经对一些发达国家政府的电子政务施政纲领的制定起到了良好的指导 作用，如美国布什总统发布的电子政务策略。 第二，i t 服务公司和管理咨询公司所作的研究。这一类研究因为有来自电子 商务的经验，同时比较务实，比较注重如“客户关系管理”、“政府资源规划”等， 因此具有较大的实施价值。著名的埃森哲管理咨询公司是其中的佼佼者，电子政 务领导一实现愿景是其研究成果之一。 第三，学者们研究电子政务的研究，其研究电子政务分为两个方面。一类是 研究者试图通过研究政府网站来研究电子政务。他们的研究方法主要是采用一些 特性指标检测网站的建设的状况。另一类是研究者从公共管理和行政改革角度研 究电子政务，他们的一些研究成果值得借鉴。这一类的成果将新管理思想一企业再 造、流程重组、增加组织的灵活性引入政府组织，思考政府活动在政府部门的流 程设置。 第四，专注于电子政务业务的公司的研究这一类公司的研究多发自感性经 验，多以解决方案的方式发布在网上，这些主要涉及个案的研究成果，对于与业 界经验相结合非常有好处，但可能对于理论上的系统研究的价值还值得商榷，不 过。但是，如果没有信息技术功底，难以读懂其内容，难以挖掘其中的价值。目 前这一类的研究成果r 渐增多，对于电子政务建设起到了实践指导作用。 我国研究者在电子政务发展的开始阶段，多从管理科学、技术科学的角度出 发，从技术层面来研究办公自动化、管理电子化。随着政府上网工程的实施，电 子政务成为引领社会变革的工程，引起整个政府管理范式的转变，电子政务研究 成为众多学者和公众关注的焦点，大量论坛式的文章见诸于报纸、期刊杂志和网 络上。随着众多学者的加入，电子政务研究的深度和广度都有所开拓和进展。一 些学者还从应用信息技术与行政管理学理论，经济学和法律等角度分析电子政务 建设模式问题。姜奇平应用美国学者雷各斯的行政生态学理论，研究一国的行政 环境对实施电于政务的影响，提出我国当前对电子政务的基本要求，是要有助于 建立“双棱柱型”的行政模式，第一重棱柱是实现农业组织方式向工业组织方式 的过渡第二重棱柱是实现工业组织方式向信息组织方式的过渡。李广乾通过研究 政府门户网站的特点与类型，揭示了政府门户网站对我国未来电子政务建设的重 大影响，应用面向对象的软件程序设计技术，系统地构建了“电子政务对象”的 建设模型，提出了一种新的电子政务分析框架。在肯定这些研究成果的同时，应 该看到其存在的问题：第一，国外经验借鉴多，理论上的自主创新少，比如在我 国体制环境、文化传统、经济发展水平与国外存在差异的情况，如何借鉴国外经 验，研究适合我国国情的电子政务方面的研究还存在不足；第二，对宏观意义研 究多，实证性研究少，比如现在的电子政务是否在实质上提高了我国政府管理的 效率；第三，对政府层面关注多，用户层面关注少，对用户需求的研究基本上是 缺失的；第四，对部门领域研究多，系统建设研究少。 上述国内外相关理论研究现状表明，电子政务理论的系统化体系化研究程度 还不够。在信息化不断发展的今天，深入和系统研究电子政务理论对于完善电子 政务建设具有重要意义。 ( 三) 创新之处 综观学术界已有的研究成果，多是集中在具体的电子政务的建设方法方面。 本文在以下方面做出了一些突破：l 、是从宏观的角度大胆提出我国的电子政务建 设应以电子政务与政府改革相结合为最终目标，以此来推动我国电子政务的建设 和政府管理的创新。2 、是吸收国内外电子政务发展的经验，依据我国国情，提出 我国的电子政务建设应在长远目标的指导下，分阶段来进行建设，并提出了具体 的措施。 ( 四) 研究方法 本文采用的研究方法主要有历史分析方法、比较分析方法和资料分析方法等。 历史分析方法，论文对我国电子政务的发展历史进行了研究，总结了我国电 子政务发展过程中存在的问题，以及2 0 多年建设所取得的成就，并从中找出我国 电子政务发展过程中出现问题的根源。 比较分析方法，论文通过借鉴西方发达国家电子政务发展的经验教训，并结 合我国国情，提出电子政务发展的最终方向或者说目标是把电子政务的发展与政 府改革相结合，最终实现网上的政务处理。通过对比，不仅找出了我国电子政务 建设与西方的差距，同时也为我国电子政务的建设指明了方向。 资料分析方法，论文写作过程中阅读了大量的著作和学术论文，查阅了党和 国家重要会议文件和发布的相关法律法规以及条例。正是这些大量的文献和数据 为文章提供了丰富的素材，也印证了发展电子政务的必要性和重要性。 一、电子政务研究的理论前提 ( 一) 电子政务产生背景及发展动因 1 电子政务的产生背景 自2 0 世纪7 0 年代以来，世界经济迎来了以信息技术、新材料技术、新能源 技术、空间技术等兴起为标志的第三次科技革命。这些技术的广泛运用推动了世 界经济从工业化向信息化转变，而2 0 世纪8 0 年代计算机技术与9 0 年代网络技术 的发展更是掀起了信息化热潮。在这股热潮中，电子信息技术和网络技术日益渗 透到社会生活的各个方面，逐步影响和改变着人们的生活方式和社会组织的运作 方式，也同样影响了政府组织的运作带来了深重的影响。 同一时期，曾经主导西方公共行政领域近一个世纪之久，并被誉为是行之有 效、甚至是最佳的传统或称主流的公共行政，遭受到新的外部环境的越来越严峻 的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密 集型社会和经济生活，其赖以建立的两大理论基础威尔逊和古德诺的政治一 行政二分论和韦伯科层管理论均无法回答和解决政府所面对的日益严重的问题和 困难：政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低 下，公众对政府能力失去信心，“政府失败”论开始占主导地位。 正是在这样的历史背景下，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管 理( n e wp u b l i cm a n a g e m e n t ) 在8 0 年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到西 方各国。当代西方以“新公共管理”或“管理主义 定向的政府改革往往被人们 描述为一场追求“三e ”( e c o n o m y 、e f f i c i e n c ya n de f f e c t i v e n e s s ，即经济、 效率和效益) 目标的管理改革运动。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰， 并逐步扩展到其他西方国家乃至全世界。有如著名公共管理学者胡德( c h o o d ) 所 说，新公共管理并不是由英国单位发展起来的，而是7 0 年代中期以后公共管理领 域中出现的一种显著的国际性趋势。新公共管理运动对政府的行政模式提出了新 的要求，同时也促进了信息技术在政府中的发展和应用。 现代信息技术在政府中应用的早期沿着两个方向发展，即办公自动化和政府 信息系统。前者着眼于提高办公室业务活动的效率和生产率；后者的目标则是通 过对政府信息的组织和利用帮助政府履行其行政和管理的职能，并进而帮助政府 制定政策和进行决策，从整体上提高政府业务活动的有效性，效率和劳动生产率。 正是由于信息技术的发展以及新公共管理运动的共同作用，使得电子与政务 相结合，才导致了电子政务的出现。电子政务是管理驱动型概念，它是指政府适 应现代信息技术的要求来重塑信息时代的政府管理。在2 0 世纪8 0 年代之前，政 府信息化的努力方向是将政府的业务过程( 业务流) 计算机化，以达到提高工作 。c h o o d a p u b l j cm a n a g e m e n tf o r a l ls e a l s o n s p u b i i c a d m i n i s g 仃a t i o n 6 9 ( s p r i n g ) 1 9 9 1 p p 3 - 1 9 5 效率、提高管理水平的目的。8 0 年代中期随着微机和局域网技术的发展和普及， 政府信息系统开始从计算机化原有的业务流转移至如何对原有的业务流重新设 。计，以便更充分地发挥现代信息技术的潜力，使政府的业务活动更精简，更有效 和更合理。可以说，“业务流重新设计”为美国在2 0 世纪9 0 年代的新经济的出现 和发展准备了非常有利的条件。 2 0 世纪9 0 年代初，互联网的迅速普及和广泛应用将信息技术在人类社会中的 应用带入了互联网时代。在过去几十年间构建和开发的各种政府信息系统，除了 将政府的信息向企业和居民提供之外，还可以通过互联网将政府面向企业和居民 的各种服务在网上实现。“所有的国家、集团和个人，在网络上的行为只能构成部 分，而不是整体。而且国家、集团和个人在这种空间里，也都是平等的。在国际互 联网上，有时候个人的影响，可能超过集团，乃至国家。此外，互联网还为改进 政府、企业与居民三者之间的互动，建立三者在信息时代的伙伴关系提供了新的 技术基础。因此，政府信息化不再是政府内部的事情，而是要将政府的内部业务 和与外部的互动作为一个整体来进行考虑；政府信息化也不再是在政府各部门的 局域网内来设计和考虑的问题，而是要将其置于互联网和全球化这个大环境中来 研究。 这场由信息技术引发的政府管理改革与创新，客观上适应了2 0 世纪8 0 年代 以来，始自英国和美国的当代西方政府改革的需要，同时推动了当代全球政府管 理改革，正逐步使政府从工业社会的传统行政模式向后工业社会和信息时代新的 政府管理模式的转变。由于有了全新的技术基础和一个与以前完全不同的大环境 ( 包括企业和居民在内的、全球化的大环境) ，政府面临一个重新改造的问题即 如何利用包括互联网技术在内的信息技术对现有的、工业时代的政府形态和结构 进行信息化的改造，使其能够适应于信息时代的要求。换句话说，就是要利用现 代信息技术来构造信息时代的政府。这种改造的过程，就是“电子政务”发展和 形成的过程。 当今是信息、网络化时代，进入网络时代，行政组织的生存环境已经发生了 “航亿苇孙晏新杨箴东：电腑思想库，广州出版社1 9 9 7 年版，第6 5 8 页 6 重大变化，传统的科层制组织结构的弊端日趋显露，行政组织结构的变革不可避 免。正如未来学家托夫勒所指出：“如果一种崭新的，以知识为基础的经济确实在 取代烟囱工业生产，那么，我们就会看到场历史性的斗争，这场斗争将重建我 们的政治机构，使之适应革命性的后批量生产( p o s t m a s s p r o d e c t i o ne c o n o m y ) ”。 所以，为适应经济全球化、信息网络技术和知识经济的挑战与冲击，组织设计不 能再恪守依据职权划分和层级管理来机械设置管理层次和职能部门的传统模式， 而是应当充分体现组织对环境的适应性和应变力，使之能够在第一时间内对环境 变化做出快速反应，同时也允许设计过程具有高度的灵活性和可变性，而通过电 子政务来对组织结构进行变革正好具有这样的特点。 2 电子政务的发展动因 电子政务的发展动因有以下三个方面： ( 1 ) 内在动力一建设高效的政府 电子政务意味着高效、开放的政府凭借计算机等高新技术在安全可靠的网络 平台上全方位开展政务活动。电子政务将最大程度地利用政府的人力、物力和财 力，减少中间环节，确保信息传递准确，提高政务活动的效率。 首先，从组织结构上看，传统的科层制的管理机构能较好地适应稳定的外界 环境，但是组织系统缺乏创新和活力。这种管理模式中存在一个中间管理层，其 作用主要是传递政府活动的纵向信息流，并协助战略决策层对执行层的活动进行 协调和控制，中间层机构庞大、人员众多，是信息通讯技术落后的产物，它延滞 了信息传递的速度，又容易导致传递过程中信息的失真。在电子政务时代，信息 技术水平的提高，中间层的管理机构已经失去了存在的必要，决策层和执行层将 直接见面，中间层的裁减甚至撤除将节省政府大量的人力、物力和财力，信息传 递的速度和行政反应能力将大大提高，有利于政务活动的高效化。另一方面，在 电子政务逐步推行到完善的过程中，政府的职能将重新定位，政府将摒弃许多管 4 ：美 托犬勒：权力的转移北京，中共中央党校出版社1 9 9 1 年版，第2 6 8 页 7 不了又管不好的事务，集中精力做好宏观调控和公共服务工作。例如：一部分行 政审批将被撤消，只有少部分的确有存在必要的行政许可行为将被保留。通过网 络传输完成政务活动，行政流程将不断进行重组和再造，使行政管理活动的流程、 方式更为简便易行更有可操作性，从而提高了行政流程的速度和效率。 其次，从信息传递的方式上看，传统政务活动中，政务活动的信息传递主要 靠文件、会议等实体性的形式。例如：办理行政审批的过程，必须经过从文件处理 到单位盖章等一系列实体行为。而电子政务将政务流程建立在网络通道和信息平 台上，跨越政府信息沟通和工作协调的时空界限，实现政务活动的虚拟化，从而 大大克服行政活动中“文山会海”、“公文旅行”等现象，节约了人力、财力降低 了行政活动成本，提高了行政效率。 ( 2 ) 社会动力满足信息化、民主化的需求 政务公开、信息公开已经成为信息社会的发展趋势，提高政府运行的透明度 的呼声也日益强烈，电子政务恰恰成为最有利、最恰当的突破口。这是构建高效 率的信息化政府的重要举措，也是加强政府的勤政、廉政建设，杜绝腐败现象和 不正之风的有效途径。 电子政务要建立民主型政府，即一种新的政治现象和民主形式“网络民 主”( c y b e rd e m o c r a c y ) 母。民主的本质是人民当家作主，更多地参与国家和社会 事务的管理。电子政务的完善将有助于公民享有管理国家和社会事务的权利，从 而更多地参与到其中，这表现为：一是扩大公民的知情权。在电子政务时代，政 府在网络上建立自己的主页，以信息公开方面的法律依据，在互联网上全面及时 公布政府的信息，公民可以不受时间、地点限制地接收政府信息，相比较传统政 府而言，在电子政务时代，电子政务具有信息公开成本低，信息公布内容全面， 信息获取更加便利的特点，这种特点保证了公众更全面、更实在的知情权；二是 增强公民的参与权。电子政务一方面为公民参与国家和社会管理提供了各种信息， r o z at s a g a r o u s i a n o u ， c y b e r d e m o c r a c y ：t e c h n 0 1 0 9 y ，c i t i e s 绷dc i v i cn e n v o r i ( s ，r o u t l e d g e ，l o n d o n 锄dn e 、 、b r k ，1 9 9 8 8 特别是当政府的某些决策或政策制定与公民个体利益相关时，公民更是会积极投 身于其中，从而使部分公民逐步改变了不关心政治，没有政治参与意识的局面； 另一方面，电子政务为公民参与政治提供了更为便利的手段。在电子政务时代， 人们可以通过网络发展政治观点，表达政治意愿，也可以通过网络参与政治投票， 选举领导人和参与重大决策，电子政务将极大地提高公民的政治参与意识和政治 热情；三是促进政府决策的民主化。民主决策是科学决策的前提和基础，电子政 务使公民了解了政府信息，参与了政治活动，促进了公民将自己的要求、愿望、 意见、建议以更方便、更快捷的手段传递给决策者，客观上有助于决策者在作决 策时能深入民情，了解民意，集中民智，在实践中不断修正自己的方案，形成更 为民主的决策，最终有助于科学的决策；四是加强了公民对政府的监督权。电子 政府的推行，将政府推到阳光环境下作业，对政府采购，政府审批等易于滋生腐 败的各个环节，公民将有监督权和批评权，从而有效地遏制行政权力的滥用和腐 败的滋生，保障了人民的权利。 ( 3 ) 技术动力一信息技术的应用与普及 信息技术己成为当代最先进、最活跃的生产要素，计算机和网络技术的革命， 使信息化所涵盖的信息收集、传递与共享具备了充分必要条件。信息技术已经成 为推动人类社会发展的重要生产力，并日益推动着生产关系和上层建筑的变革。 互联网的发展规模不断扩大，网络技术的腾飞以及网络个性化服务和移动化网络 的发展，为电子政务的发展提供了很好的技术平台和支撑环境。在大力推进信息 化、民主化进程的社会需求面前，信息技术“推波助澜”，成为电子政务强劲的“助 推器”和强有力的技术支撑。 ( 二) 电子政务的科学内涵 美国作为电子政务的开创者，对电子政务的定义是，政府利用技术手段( 特 别是以w 曲为基础的互联网技术) 更有效的为市民、企业、政府机关以及其他社 会团体和政府部门提供信息和服务。同时，也使得这些个人和团体能更便捷地取 9 得政府所提供的信息和服务。实施电子政务的最终目的就是打破传统的物理工作 方式带来的信息沟通障碍，利用电子化的手段建立起更好的信息共享渠道，从而 更有利于为大众服务。 在我国“电子政务”有许多不同的表达，如“电子政务”、“电子政府”、“政 府上网”、“政府信息化”、“电子政务”、“政府办公自动化”等等，均从不同的方 面对这一概念进行阐述。由于电子政务的发展还不成熟，不同的学者有不同的看 法。侯卫真、于丽娟在其编写的电子政务系统建设与管理一书中认为，“电子 政务指运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作 流程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个简捷、高效、廉 洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国 际水准的管理与服务。 。田景熙、洪琢在其所著的电子政务系统规划与设计一 书中认为，“电子政务是在公共管理领域中全面应用信息技术、网络技术和计算机 技术进行办公、行政和公众服务的一种方式。 西杨雷所著的电子政务效益的经济 分析与评价一书中认为，“电子政务是政府通过行政管理体制改革，转变职能、 调整结构、形成规范的运作流程，成为高效、透明、廉洁、低成本政府，通过电 子技术和网络技术把这种改革的成果固化下来而形成新的行政管理和服务系统。” 。盛辉、成良斌在其撰写的我国电子政务发展的现状分析一文中指出，“电子政 务是指国家机关在政务活动中，全面应用现代信息技术、网络技术以及办公自动 化技术等进行办公、管理和为社会提供公共服务的一种管理方式。龟 以上文献对“电子政务”这一概念理解的侧重点不尽相同，但都包含以下几 个方面的特征：第一，电子政务不仅仅只是把现有的业务、办事流程、公共信息 搬上网，而是先要对传统政务的工作模式、工作方法、工作手段进行革新；第二， 电子政务应用范围涉及三个方面：政府部门内部的电子化和网络化办公，政府部 门之间通过计算机网络进行信息共享和实时通信，政府部门通过网络与社会进行 函候：r 真于日日娟：电子政务系统建设与管理，北京：中国人民人学出版社，2 0 0 4 年版 。出景熙洪琢：屯了政务系统规划与设计，北京：人民邮电小版社，2 0 0 5 年版 。杨雷：f u 子政务效益的经济分析与评价，北京：经济科学 i j 版朴，2 0 0 5 年版 4 盛辉成良斌：我国电子政务发展的现状分析：j ：科技管理研究2 0 0 4 ( 0 5 ) 1 0 双向信息交流；第三，电子政务是电子信息与网络技术与政务活动的结合；第四， 电子政务的目标是建立高效、透明、廉洁、低成本的政府。 电子政务是信息技术与现代管理体制的有机融合，其本质是以网络为工具， 以用户为中心，以应用为灵魂，以便民为目的的现代化政府管理模式。从长远来 看，电子政务的根本意义并不在于其表现形式，而在于其能否为公众提供实用的 信息和服务。电子政务的功能不能仅仅停留在发布与政府有关的静态信息上，而 要最终实现政府信息资源与社会信息资源的无缝集成，从而使政府真正实现办公 自动化、管理信息化和决策科学化的新型管理模式。 1 电子与政务的关系 在电子政务建设中，电子与政务既相互联系又主次分明。政务是主体、内容 和灵魂，而电子是手段，为政务提供支撑和服务。目前很多地区在推进电子政务 建设时，仍然是“穿新鞋走老路”：有的地方把电子政务仅仅当成政府部门的计算 机化，不去重视软件的开发和政府业务流程的改造；有的地方简单地把电子政务 等同于政府上网，以为把政府一些政策、法规、条例搬上网络就大功告成，缺乏 与公众的信息互动，实体政府与虚拟政府形成了“两张皮”；还有的地方“唯电子 而搞电子”，只关心采用了多先进的技术，采购了多昂贵的设备，而忽视了对行政 组织结构的调整和行政业务流程的整合，很多新建的网络设施成了摆设，电子政 务的本色渐渐被表面的硬件和网络所遮掩。因此，要提高电子政务水平，关键要 坚持“需求为导向、应用促发展”的方针，选准突破口，达到应用与功能相结合， 电子和政务统一化，利用政务信息资源的整合来推动整个电子政务建设的发展与 提高。 2 电子政务与信息化的关系 电子政务与政府信息化有着密切联系。如果说，政府信息化强调的是一个过 程，也就是说，作为凌驾在社会之上的权威公共部门，政府在整个信息化的过程 中，其本身就是一个重要的领域，并要率先实现信息化，那么，电子政务则是实 1 l 现政府信息化的具体途径。也就是说，通过在政务活动中不断地扩大电子政务的 范围，逐步推动政府信息化水平由低向高发展。从这意义上说，政府信息化的过 程，就是不断推进具体政务功能电子化的过程，也可以说，电子政务是实现政府 信息化的一种手段。 3 电子政务与电子政府的关系 与电子政务相近的电子政务、电子政府、数字政府常常会让人混淆，其实这 都是由于翻译过程中的不同认识造成的，在国外只有一个名字e 1 e c t r o n i c g o v e r n m e n t ，在翻译的过程当中，有人把g o v e r n m e n t 理解为名词，即电子政府； 有人把g o v e r n m e n t 理解为动词，即电子政务。目前在我们国家，得到更多认可的 是电子政务的提法，并且得到了国家信息化小组的认可。对我国而言，完整的电 子政务概念则包含了政府部门内部、政府部门之间以及政府部门与社会公众之间 的交互性沟通，范围更广，内容更丰富，电子政务建设的任务更加艰巨。 ( 三) 建设电子政务的意义 电子政务是政府管理方式的革命，它不仅意味着政府信息的进一步透明和公 开化，而且意味着政府要通过网络来管理其管辖的公共管理事务。电子政务最重 要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚 拟机关，使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务，而不是传统的经过 层层关卡书面审核的作业方式；而政府机关之间及政府与社会各界之间也是经由 各种电子化渠道进行相互沟通，并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时 间及地点，提供各种不同的服务选择。从应用、服务及网络通道等三个层面，进 行电子政务基本构架的规划。其意义主要表现在四个方面： 1 服务于公众 政府机构实现电子化、网络化和信息化后，公众可以通过互联网快捷方便、 及时准确地了解到政府机构所制定和颁发的与公众相关的政策、法规以及一些重 1 2 要的信息。而且双方通过这种方式实现双向的和直接的沟通和互动，这对于建立 良性的、健康的政府公众关系至关重要。同时在通过电子化和网络化实现政府的 服务职能上，如办理护照、办理车牌、缴纳个人税款等，能够让公众充分体验和 享受电子政府的便利和效率。 2 提高政府工作效率 对政府来讲，机构改革后对人员工作效率、业务管理和协调能力提出了更高 的要求和挑战，通过电子政务可以提高人员效率，减少工作人员负担和加强政府 管理职能的管控力度，提高政府部门之间的沟通能力。我们可以看到，电子政务 将建立了一个更符合环保精神的政府因为它实现了无纸办公和远程办公；一 个更开放和透明的政府因为它拥有快捷、全面的再现信息披露和双向直接沟 通；一个更有效率的政府因为它可以把传统的政府管理和服务职能通过互联 网直接推进到公众和企业身边，一个更廉廉洁勤政的政府因为它的开放性将 有效地抑制在传统政务中容易滋生的腐败和徇私现象。 3 加强监管、促进政务公开 通过构建电子政务，可以加强政府和社会公众对各权力机构业务运行的监管， 并可以实现政府相关信息和业务处理流程的公开化。实施电子政务