PPP模式探究.ppt

PPP操作指南,财政部政府和社会资本合作中心2015年7月北京,1,什么是PPP?PPP（Public-PrivatePartnerships）政府和社会资本合作在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。PPP不仅仅是一种融资手段,一、几个基本问题,2,哪些机构可以代表政府？政府或其指定的有关职能部门或事业单位作为实施机构；政府可指定相关机构依法参股项目公司。融资平台和国企不能做政府方！政策层面：有违政企分开；法律层面：不具授予特许经营权和批准项目合同的职责；执行层面：不承担管理职能，协调能力差。平台公司代表政府入股项目公司并未禁止。,一、几个基本问题,3,政府是否必须参股项目公司？政府可以参股PPP项目公司；获取知情权；保障公众利益最大化。对政府项目公司的持股是否应有限制？参股目的：赚钱？知情权、增信、撬动社会资本；政府不控股，不参与项目公司商业运营。,一、几个基本问题,4,哪些可以作为社会资本？依法设立且有效存续的具有法人资格的企业。民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业；不包括本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）。已建立现代财政制度、实现市场化运营、承担政府债务已纳入政府财政预算、明确公告不再承担地方政府举债融资职能的融资平台公司，可作为社会资本参与当地PPP项目。为什么排除本级？地缘优势，不能充分竞争；风险未真正转移；,一、几个基本问题,5,怎么选社会资本？PPP项目政府采购管理规定公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。注：无询价方式。,一、几个基本问题,6,哪种回报机制可以做？使用者付费（）；可行性缺口补助（）；政府付费（）：使用量、可用性、绩效。哪种类型可以做？存量项目（）：鼓励采用PPP模式化解融资平台存量债务。新增项目（）：审慎控制新建PPP项目，防止加剧财政收支矛盾。,一、几个基本问题,7,三种收益回报机制,8,项目公司,PrivateFirm,PrivateFirm,最终使用者,End,-,users,政府方,按可用性,付费,可行性缺口补助,服务,服务,政府方,项目公司,项目公司,最终使用者,使用者付费,政府付费,可行性缺口补助(VGF),服务,使用量,绩效,付费,付费,一、几个基本问题,9,哪些领域可以做？,哪些领域可以做？公共交通项目（）：机场、港口、铁路、公路、桥梁、轨道交通；公用设施项目（）：供电、供气、供水、供热、污水处理、垃圾处理；社会公共服务项目（）：教育、医疗、养老、监狱、保障性安居工程。,一、几个基本问题,10,PPP有哪些形式？BOT是不是PPP？,一、几个基本问题,11,社会资本参与程度,高,委托运营(O&M）,社会资本风险承担程度,低,高,完全私有化,完全公有化,管理合同(MC),租赁-运营-移交(LOT),建设-运营-移交(BOT),建设-拥有-运营(BOO),转让-运营-移交(TOT),改建-运营-移交(ROT),区域特许经营(RC),购买-建设-运营(BBO),为什么要推行PPP?现实所需政府债务瓶颈vs稳增长、促改革、调结构和惠民生；2013年6月全国各级政府债务约30万亿，地方政府性债务17.9万亿。基础设施投资巨大缺口vs庞大社会资本准入难；2020年城镇化率要达到60%，投资需求达42万亿；公用事业运行效率不高vs政府财政不堪重负。少花钱，多办事，办好事！,一、几个基本问题,12,PPP为何能解决现实需要?物有所值,一、几个基本问题,13,办好事,多办事,少花钱,传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。,PPP模式下，政府年度支出平滑。,14,物有所值,一、几个基本问题,PPP的优势有多少？英国：75%的项目采用PPP后达到预期目标，节约开支17%；PPPVS传统方式按期完工：80%:30%；按预算完工：80%:25%（其中20%的预算调整因实施方案调整）；供水系统漏水率：3%:16%。澳大利亚较传统方式节约开支11.4%；21个总额49亿澳元的PPP项目超支仅5800万澳元；33个总额45亿澳元的传统项目超支6.73亿澳元。,一、几个基本问题,15,PPP不是万能的竞争不充分，风险未有效转移设计不当、交易结构不合理、采购竞争不充分、监督不到位。政府过度承诺增加财政风险掩饰长期债务、不重视或有债务。流程全、标准细、耗时长过度使用PPP不是所有项目都适合用PPP模式（市场测试、财政承受力）；政府越界做PPP：权力清单、负面清单、责任清单。,一、几个基本问题,16,如何判断是不是PPP项目？公共产品和公共服务；全生命周期管理；契约精神；风险分担、利益共享；按效付费；物有所值。PPP与加长版BT的区别？,一、几个基本问题,17,18,二PPP操作指南,1.项目识别,19,项目如何发起：政府发起（）：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。社会资本发起（）：社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP中心）推荐潜在项目。,项目发起,1.项目识别,20,财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。,项目筛选,1.项目识别,21,财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作（指引制订中）。定性评价（6大核心要素）：全生命周期整合的潜力、风险识别与分配、绩效导向、潜在竞争程度、鼓励创新、政府能力。定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。定量评价各地根据实际情况开展。PPP值PSC值,物有所值评价,传统模式下，政府前期投入多，年度支出波动大。,PPP模式下，政府年度支出平滑。,22,物有所值,1.项目识别,23,PPP项目财政承受能力论证指引财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面开展承受能力论证。做好责任识别：股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入；做好各支出责任的测算；做好财政能力评估：财政支出能力评估、行业均衡性评估。每年全部PPP项目从预算安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过10%。省级财政部门可自行确定，报财政部备案并对外公布。技术可行、经济可行、财务可行、商业可行、财政可行,财政承受能力论证,项目基本信息采集,24,项目识别阶段采集信息,项目发起,项目筛选,物有所值评价,财政可承受力评估,项目识别,PPP项目操作流程图,26,2.项目准备,27,县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责：项目准备、采购、监管和移交等工作。,管理架构组建,2.项目准备,28,实施方案的主要内容：项目概况；风险分配框架；项目运作方式；交易结构；合同体系；监管架构；采购方式；,实施方案编制,2.项目准备,29,项目概况基本情况：项目内容、采用PPP的必要性和可行性、目标和意义；经济技术指标：项目区位、占地面积、建筑内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等；SPV股权情况：是否要设立SPV及股权结构。,项目概况,2.项目准备,30,风险分配基本框架：具体情况具体分析；社会资本：设计、建设、财务和运营维护等商业风险；政府：法律、政策和最低需求等风险；合理共担：不可抗力。,风险分配,2.项目准备,31,PPP运作方式,新建项目：BOT、BOO、存量项目：O&M、MC、TOT、ROT，可根据实际情况有多种组合和演变形式。,2.项目准备,32,交易结构项目投融资结构：项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。回报机制：使用者付费、可行性缺口补助、政府付费。相关配套安排：项目以外相关机构提供的土地、水、电、气等配套设施和项目所需的上下游服务。,交易结构,2.项目准备,33,项目公司,PPP项目合同,履约合同,工程承包合同,运营服务合同,原料供应合同,产品或服务购买合同,融资合同,保险合同,股东协议,融资方,政府方,保险公司,承包商,运营商,原料供应商,购买方,股东,股东,股东,合同体系,2.项目准备,34,PPP项目合同的核心内容（四个边界）权利义务边界：项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界：合同期限、回报机制、收费定价调整机制和产出说明。履约保障边界：强制保险方案、履约保函体系。调整衔接边界：应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。,合同体系,2.项目准备,35,监管架构授权关系：政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权。监管方式：履约管理：平等民事主体，仲裁或民事诉讼行政监管：行政复议或行政诉讼公众监督：信息披露、公众参与。,监管架构,2.项目准备,36,PPP是一个财政问题：本质是政府购买服务；预算管理的一部分；特许经营是政府的一种无形资产；PPP的资产中级所有权归政府；PPP向资产和负债是政府综合财务报告的一部分。采购方式：PPP项目政府采购管理规定公开招标：适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目。竞争性谈判；邀请招标；竞争性磋商；单一来源。,采购方式,2.项目准备,37,财政部门（PPP中心）对实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。通过验证的，由项目实施机构报政府审核，纳入PPP项目目录管理。未通过的，可在实施方案调整后重新验证。经重新验证仍不能通过的，不再采用PPP。,实施方案审核,项目准备阶段采集信息,管理架构组建,实施方案编制,实施方案审核,项目准备,PPP项目操作流程图,39,3.项目采购,40,项目实施机构根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（PPP中心）备案。（至少3家社会资本通过资格预审）资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。（预审公告包括：项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点）,资格预审,3.项目采购,41,采购文件应包括：采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。,采购文件编制,3.项目采购,42,评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式，按政府采购法律法规有关规定执行。采用竞争性磋商方式的，按竞争性磋商采购管理暂行办法实施。,采购文件评审,3.项目采购,43,项目实施机构成立专门采购结果确认谈判工作组，按照候选社会资本的排名依次进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本为中选社会资本。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得重复与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。确认谈判完成后，签署确认谈判备忘录，并将相关内容公示。公示期满无异议的，项目合同应在政府审核同意后签署。,谈判与合同签署,项目采购阶段采集信息,资格预审,采购文件编制,响应文件评审,谈判与合同签署,项目采购,PPP项目操作流程图,45,4.项目执行,46,政府是否必须参股项目公司？政府可以参股PPP项目公司；政府不控股项目公司；政府干预与项目具体运营；获取知情权。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（PPP中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。,项目公司设立,4.项目执行,47,由社会资本或项目公司负责融资。财政部门（PPP中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。社会资本权益的保证：通过财政承受力论证的项目纳入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时将项目财政支出责任纳入预算统筹安排；各级财政部门（PPP中心）每年定期披露PPP项目目录、项目信息和财政支出责任；财政部门严格按照合同执行，及时办理支付手续，维护地方政府信用。,融资管理,4.项目执行,48,项目实施机构督促社会资本或项目公司履行合同义务，定期检查项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（PPP中心）备案。政府有支付义务的,按照实际绩效付费。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府支付应享有的超额收益。项目实际绩效优于约定标准的，应执行奖励条款，并可作为合同能否展期的依据；未达到约定标准的，应执行惩处条款或救济措施。,绩效监测与支付,4.项目执行,49,社会资本或项目公司违法合同约定，威胁公共产品和服务稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动提前终止程序。合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。合同双方发生争议且无法协商一致的事项，依法申请仲裁或民事诉讼。,履约管理,4.项目执行,50,项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估。政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责。社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定