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城镇化背景下的农地流转政策探析以苏州市为个案 中文摘要 城镇化背景下的农地流转政策探析以苏州市为个案 中文摘要 城镇化是农业现代化和农民收入提高的必然趋势和选择，土地问题是解决好一切 问题的关键所在。然而，在城镇化过程之中，一个主要的问题突显出来，那就是农村 土地的撂荒坶题。一方面，迅速发展的第二、三产业以其强大的吸引力促使许多希望 改善生活的农民离开农村到城镇打工；另一方面，城镇社会保障不完善，户籍制度的 桎梏，就业政策的不健全，进城务工人员子女入学难等阿题致使农民不能完全离开土 地，将土地视为“后路”和保障。解决好农地撂荒问题的重要途径就是实现农地盼合 理有效的流转。要实现农地自争合理有效流转就必须要有厨家政策的支持，但是，目前 的农地流转政策不管是从其自身来讲还是从其执行效果来讲都存在许多弊端，因此改 革和完善农地流转政策被提到日程上来。 本文通过文献检索、比较研究、个案分析等方法，按照历史分析、现实分析、理 论分析的思路，重点从苏州市农村土地流转政策执行情况着手，发现了农地流转政策 执行过程中存在的许多问题，诸如地方政府片面注重招商引资而忽视农业可持续发 展、社会保障不健全、土地管理都门缺乏独立性等。通过分析问题提出了改革和完善 农地流转政策的几点建议，认为在农地流转的过程中可以考虑减少政府对土地管理部 门的过多干预，实现土地管理部门直属中央独立工作，同时加强农村的社会保障力度， 解除农民的后顾之忧。 在城镇化过程中善待土地、保护耕地是我们公民应该尽的义务和责任，片面地追 求经济增长而忽视农业的可持续发展必然给人类以后的发展带来种种困难。农地流转 的合理、有效进行必须引起各相关部门的普遍重视。 关键词：城镇化农村土地流转政策 作者：魏秀云 指导教师：钱振明 城镇化背景下的农地流转政策探折一以苏州市为个案 英文摘要 a n a l y s i so ft h er u r a l l a n dt r a n s f e rp o l i c i e si nt h e b a c k g r o u n do fu r b a n i z a t i o n t a k es u z h o uc i t ya sc a s es t u d y a b s t r a c t u r b a n i z a t i o ni si n e v i t a b l et r e n df o ra g r i c u l t u r ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dm o d e r n i z a t i o no f r u r a le c o n o m y , 1 a n dp r o b l e mi st h ek e yf o ra l lt h es o l u t i o nt ot h ep r o b l e m s b u ti nt h e p r o c e s so f u r b a n i z a t i o n ，t h e r ea p p e a r sa ni m p o r t a n tp r o b l e m - - t h ed e s o l a t i o no f t h el a n d o n t h eo n eh a n d ，t h ep o w e r f u la t t r a c t i o no ft h es e c o n di n d u s t r ya n dt h et h i r di n d u s t r ym a k e s t h ef a r m e r sw h ow a n tt oi m p r o v et h e i rl i v e sl e a v ef a r mf o rt h et o w n st ow o r k ；o nt h eo t h e r h a n d , t h ef a u l t i n e s so f t o w n s h i ps o c i e t ys 州t h es h a c k l eo f c e n s u sr e g i s t e r $ s t e m , t h e m o r b i d i t yo f o b t a i ne m p l o y m e n tp o l i c ya n dt h ed i f f i c u l t i e st ot h ee n r o l l m e n to f t h ec i v i l i a n w o r k e ro f f s p r i n gn l a k et h a tt h ef a r m e r sc a n n o tl e a v et h el a n de n t i r e l y t h e yr e g a r dt h ei a n d a se s c a p ew a ya n ds e c u r i t y o n eo f t h ei m p o r t a n tw a y st os o l u t i o no f d e s o l a t i o no f t h el a n d i sr e a s o n a b l ea n de f f e c t i v et r a n s f e ro f t h ea g r i c u l t u r el a n d s t h ep a p e ra i m sa tt h ed e s o l a t i o no fc o u n t r yl a n di nt h ep r o c e s so fu r b a n i z a t i o n , p u t s e m p h a s i so nt h er u r a ll a n dt r a n s f e ro fs u z h o ua n dd i s c o v e r sm a n ye x i s t i n gp r o b l e m s i nt h e p r o c e s so f r u r a ll a n dt r a n s f e rb yt h em e t h o d so f l i t e r a t u r es e a r c h e s ，c o m p a r i n gr e s e a r c ha n d c a s ea n a l y s i sa c c o r d i n gt ot h et h j i l i ( a n go fh i s t o r y , p r a c t i c a la n dt h e o r e t i c a la n a l y s i s f o r e x a m p l e , t h ee x i s t i n gp r o b l e m sa r cs m a l l n e s so fr u r a ll a n dt r a n s f e re x t e n s i o n , s l a c ko f o p e r a t i o n ，n e g l e c to ft h eg o v e r n m e n ti nu r t i l a ：t e r f li n v e s t m e n ta t t r a c t i o nf o ra g r i c l l l t u r e s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t , m o r b i d i t yo fs o c i e t ys e c u r i t y , i n d e p e n d e n c eo fl a n dm a n a g e m e n t d e p a r t m e n t t h ep a p e rb r i n g sf o r w a r ds e v e r a ls u g g e s t i o n si nt h es o l u t i o n so fc o u n t r yl a n d e x c h a n g i n g i tt h i n k st o om a n yi n t e r v e n i n gf r o ml a n d m a n a g e m e n td e p a r t m e n t ss h o u l db e r e d u c e da n dl a n dm a n a g e m e n td e p a r t m e n t ss h o u l db ed i r e c t l ys u p e r v i s e db yc e n t r a l g o v e r n m e n t o nt h eo t h e rh a n d ，s o c i e t ys e c u r i t yo fc o u n t r ys h o u l db ee n h a n c e d t or e l i e v e t h ew o r r i e so ff a r m e r s w e l lt r e a t m e n tt ot h el a n di nt h e u r b a n i z a t i o np r o c e s sa n d 城镇化背景下的农地流转政策撵析以苏州市为个案英文摘要 p r e v e n t i o nt ot h ep l a m a t i o ni so u ro b l i g a t i o na n dr e s p o n s i b i l i t y u u i l a t e r a l i s mi ne c o n o a n y i n c r e a s i n gp u r s u i ta n di g n o r a n c ea g r i c u l t u r es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n tb r i n g sa l lk i n d so f d i f f i c u l t i e st ot h ed e v e l o p m e n to fh u m a nb e i n g s t h er e a s o n a b l e n e s sa n de f f e c t i v e n e s so f r u r a ll a n dt r a n s f e rs h o u l db er e g a r d e db yr e l a t i v ed e p a r t m e n t s 。 k 呵w o r d s ：u r b a n i z a t i o n r u r a ll a n d p o l i c y r u r a ll a n dt r a n s f e r i l l w r i t t e n b y ：w e ix i uy u n s u p e r v i s e db y ：q i a nz h e nm i n g 苏州大学学位论文独创性声明及使用授权声明 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所提交的学位论文是本人在导师的指导下，独立 进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文 不含其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果，也不含为获得苏 ：j 大学或其它教育机构的学位证书而使用过的材料。对本文的研究作 出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人承担本 声明的法律责任。 研究生签名：盈垂玉e l期：2 盟堡主旦 学位论文使用授权声明 苏州大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、清华大学论 文合作部、中国社科院文献信息情报中心有权保留本人所送交学位论 文的复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论 文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的 保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可以公布( 包括刊登) 论文的 全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权苏州大学学位办办理。 期：d 婴i 蛙e 旦 期：掣釜垃1 9 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 引言 引言1 “三农”问题，即农业、农村和农民阿题，已经成为中国现代化建设过程中的一 个突出问题。土地是农民的生存之本、立命之本，也是解决好三农问题的关键。农村 土地政策是国家基本政策之一，它的完善是农村经济、社会发展以及国民经济可持续 发展的基础。农地流转政策作为农村土地政策的一个重要组成部分，在农村城镇化的 过程中发挥着重要的作用：一方面，农地流转政策的贯彻落实有利于解除土地对某些 农民的束缚，加速城镇化的步伐；另一方面，农地流转政策的完善有利于解决土地使 用权的分散与土地规模经营的矛盾，提高农村土地的使用效率。同时农地流转政策还 能够给农民提供更多的物质和精神上的保障，减少农民的后顾之忧。因此，完善的农 地流转政策是农村城镇化建设顺利推进的基础和保障。 ( 一) 问题的提出 建设社会主义新农村与推进城镇化是相互支持，相互促进的。中央财经领导小组 办公室副主任、国务院发展研究中心副主任陈锡文指出：“城镇化与社会主义新农村 建设是推进社会主义现代化建设过程中的不同侧面”。2 因此，在城镇化发展的过程 中要推进农民的“非农化”，吸引农村剩余劳动力从事第二、三产业，推进农民向城 镇的转移。 地问题是实现农村城镇化的关键。随着城镇化进程的不断推进，农地流转成为 城镇化发展的必然产物：首先，经济体制改革的深入发展和农村经济的发展使农村城 镇化的发展格局发生变化，传统的家庭联产承包责任制面临新的挑战；其次，在农民 “非农化”的过程中，农村土地的撂荒问题凸现出来，一方面，迅速发展的第二、三 产业以其强大的吸引力促使许多希望改善生活的农民离开农村到城镇打工，另一方 面，农地流转政策及农地流转政策的相关配套政策的不健全等问题致使农民不能完全 离开地，将土地视为“后路”秘保障。 农地流转的顺利进行离不开相应的国家政策即农地流转政策的支持。然而，现行 1 本文是教育部人文社会科学重点研究基地2 0 0 4 年度重大项目呻田农村城镇化过程中的土地致燕与农民非农 化政策研究”( 项目批号：0 4 j j d z h 0 0 6 ) 的阶段性研究成果之一 2 陈锡文建设新农村是事关全局的重大历史任务，转载自新华网 h t t p ：n e w s x i n l m a n e t e o m p o l i t i e s 2 0 0 6 - 0 5 1 1 c o n t e n t _ 4 5 3 2 5 2 4 h i m2 0 0 6 - 0 5 - 1 1 l 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 引言 的农地流转政策不管是从其自身还是从其执行效果来说，仍然存在许多不尽如人意的 地方。例如农村土地所有权主体的不明确、农地流转的操作程序不规范、农地流转管 理部门之间职责不清、农地流转的中介组织不健全、信息不对称以及土地农业用途的 隐性转变等等。因此，农地流转政策的完善被提到日程上来。 ( 二) 相关概念与解释 1 、城镇化 对于“城镇化”概念的界定，现在还是一个百家争鸣的景象，至今还没有统一。 辜胜阻认为，城镇化是指在经济发展过程中，人口不断由农村向城镇地区集中的过程 1 曾培炎在中华人民共和国经济和社会发展第十个五年计划学习纲要辅导中指 出，城镇化是由农业人口占很大比重的传统农业社会向非农业人口占多数的现代文明 社会转变的历史过程，是衡量现代化水平的重要指标2 。而杨新海则认为，城镇化概 念产生于“有计划的商品经济时代”，特指意图通过农村工业化进程实现农村人口离 土而不离乡的空间转移，通过优先和积极发展农村小城镇推进中国城市化进程3 。 尽管不同学者对城镇化的定义有不同的阐述，但需要明确的是，城镇化是一个变 传统的乡村社会为现代城市社会的历史过程，是社会形态向更高层次发展的表现形 式。 2 、农业用地 土地是宝贵的自然资源和资产，是人类物质生产活动中不可缺少的生产资料。按 照用途的不同，土地大致可以分为三类，即农业用地、建设用地以及未利用土地。其 中农业用地是直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、牧草地、林地、农田水利 用地以及养殖用地。本文所称的农地是指农村土地，即城市建设成区及独立工矿企业 用地以外的所有土地。 3 、土地流转 要回答农地流转的概念，首先要界定土地流转。“土地流转( l a n dt r a n s f e r ) 是 一个内涵较广的概念，它不仅包括土地产权的让渡还包括土地利用方式的变更”4 1 辜胜阻非农化与城镇化研究嗍杭州；浙江人民出版社，1 9 9 1 ；1 0 3 1 1 3 2 曾培炎中华人民共和国经济和社会发展第十个五年计划学习纲要辅导口吗北京；人民出版社，2 0 0 1 ： 1 6 5 杨新海，王勇嘲镇化”的背景与发展趋势【叮城市阔题, 2 0 0 5 ( 4 ) 4 张安录，毛泓农地城市流转与土地一级市场均衡田华中师范大学学报( 自然科学版) , 2 0 0 0 ( 2 ) ：2 3 3 - 2 3 6 2 城镇化背景下的农地流转政燕探析一以苏州市为个案 引言 土地流转的概念有广义和狭义之分：广义的土地流转是指农村土地的产权在不同 经济实体之间的流动和转让，包括土地所有权的流转和土地使用权的流转。土地所有 权的流转是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限之内让与土地使用 者，并由土地使用者向国家支付土地使用金的行为；土地使用权的流转是指农村集体 经济组织的土地使用权或农户将依法取得的承包经营权的土地转给他人或其他组织 经营。狭义的土地流转即土地使用权的流转。这里的使用权不仅是指农户对土地的实 际操作使用权，还包括法律允许范围之内的转让权、租赁权、抵押权、赠与权和继承 权等。 土地流转主要有三种类型：一是农地农用流转，即农地在农业内部的流转，土地 不改变农业用途；二是农地非农流转，即农地向非农建设用地的流转：三是农地城市 流转，即农地由农业用地向城市用地的流转。 4 、农地流转 本文研究的农地流转即狭义的土地流转中的农户土地承包经营权的流转，即农地 农用流转。 在家庭联产承包责任制的制度框架下，农村土地的产权结构被分解为三种权利： 土地所有权、土地承包权和土地经营权( 使用权) 。土地承包经营权的流转的内涵就 是土地承包方将其拥有的农地承包经营权( 使用权) 转让给其他农户或经济组织。 十六大报告在第四部分对土地承包经营权流转的概念进行了明确的界定：在农村 土地承包期内，承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权 转移给第三方从事农业生产经营的经济现象。农村土地承包经营权流转要在长期稳定 家庭联产承包责任制的前提下，按照“依法、自愿、有偿”的原则规范进行，流转的 土地不得改作非农用地，流转过程中要尊重农户的自主权和流转效益。 ( 三) 理论基础 1 、新制度经济学：交易成本理论与产权交易理论 交易成本理论是新制度经济学的一个重要的内容。科斯在其社会成本问题一 文中提出科斯定理：在交易成本为零的情况下，法律权利的任何界定都是有效率的， 在有交易成本的情况下，法律权利自嘲始界定就十分必要。交易成本的大小与产权的 明晰程度、交易规模、交易频率、风险及市场的完善程度有关，一般来说，产权越不 3 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 引言 明晰、交易规模越大、交易频率越高、风险越大、市场越不完善，交易成本就越高。 同时，科斯还指出，不同的产权制度和法律制度安排具有不同的激励作用，进而 导致不同的资源配置效率，产权制度决定经济效率的内生变量。进一步的，产权的流 转或市场机制作用的发挥也是存在着交易费用的，需要花费一定的成本和代价。“为 了进行市场交易，有必要发现谁希望交易，有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及 通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条框的严格履行，等等。这些工作常常是成 本很高的，而任何一定比率的成本都足以使许多在无需成本的定价中可以进行的交易 成为泡影”1 。 在我国，农村土地实行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制承认农民拥有 对土地的承包经营权。但是我国现行的法律对农村土地的产权界定不清晰，并且对农 民的土地承包经营权做出了严格的限制和规定，这造成了我国农民土地承包经营权的 不完全性，导致了农地流转市场发展构缓慢。不完全的土地承包经营权降低了农户的 农地经营权收益和农地交易价格，提升了农地交易的成本，最终减少了农户的农地流 转需求和供给。因此，要实现农地流转的顺利进行和土地资源的合理配置，农村土地 的产权必须得到明晰的确定。 2 、新公共服务理念：追求公共科益 所谓新公共服务，指的是关于公共行政在以公民为中心的治理结构系统中所扮演 的角色的一套理念。 新公共服务理念认为，政府的职能是服务而不是“掌舵”。公务员日益重要的角 色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益要求。公共利益是目标而非副产品， 公共行政人员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人 选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。 满足公共需要的政策和方案可以通过集体努力和协作过程得到最有效并且最负 责任的实现。在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至 关重要，政府的作用应是将人们聚集到能无拘无柬、真诚地进行对话的环境中去，共 商社会应该是选择的发展方向同时，政府在道德上还有责任确保公共利益居于主导 地位。 1 r h 科斯社会成本问题，载自科斯等，财产权昶i 和制度变迁m 上海：上海人民出版社1 9 9 4 2 岗珍妮特v 登哈特，罗伯特b 登哈特新公共服务服务而不是掌舵p 田北京：中国人民大学出版社2 0 咐：7 4 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为卜案 引言 在农地流转的过程中，地方政府的定位也要适应这个转变，将农民利益的最大满 足作为政府制定和执行政策中首要考虑的问题，这也符合当前“三个代表”重要思想 的目标和要求以农民的利益为主导就要求在农地流转过程中按照依法、有偿、自愿 的原则进行，坚持农地流转主体的多元化，促进农地流转形式的多样化。 3 、治理理论：第三部门 治理理论认为，政府组织在当今整个社会中将依然充当着非常重要的角色，但是， 它不再是实施社会管理功能的唯一权力核心。这意味着，非政府组织、非盈利组织、 社区组织、公民自组织等第三部门和私营机构将与政府一道共同承担起管理公共事 务、提供公共服务的责任。 第三部门又称为公民社会部门，指的是和公共部门、私人部门相对而言的一种部 门，它所指的都是各种非政府组织、非营利性的民间组织，同时，它还有“独立部门”、 “非营利部门”、“志愿部门”和“利他的部门”等诸多称谓。1 由于第三部门来自于基层社会，因此第三部门与政府部门相比其优势也显而易 见，主要体现在以下几个方面：第一，它来源于基层，具有相对稳定的组织习俗和深 厚的社会基础，易于获得社会的承认和支持；第二，对公众的需求反映灵敏；第三， 具有尝试创新的能力，能够开拓公共服务的新领域，在被政府忽视的地方发现新的社 会需求，填补政府自q 行政空白；第四，满足社会多样性需求等。治理理论要求这些属 于第三种实力的志愿社团组织按照他们不依靠政府手中的正式资源而为解决集体关 切的问题所做出的贡献的规模和范围得到承认。2 在农地流转过程中，第三部门和中介组织的作用也应该得到充分的发挥：第、 它可以专职收集土地供求信息，为流转农户提供信息支持；第二，在收集供求信息的 过程中，它可以初步了解供需双方的有关信息，降低农地流转的交易成本和履约成本； 第三，它可以从体制上杜绝和规范不必要的政府干预并加强对农地流转过程的必要管 理，规范农村土地承包经营权的流转。 4 、社会保障理论；风险和规避风险理论 社会保障风险理论的主张者是保罗萨缪尔森和威廉诺德豪斯等人，他们认为 1 何增科公民社会与第三部门口田北京：社会科学文献出版社2 0 3 2 【英】格里斯托克作为理论的治理：五个论点转引自俞可平治理与普治嗍北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 ； 4 0 5 城镇化背景下的农地流转政簧探析一以苏州市为个案 引言 “无论你开车、拥有住房、储存玉米、进行投资，还是从事冒险性的职业，你都是在 冒着生命、财产或是危难的风险4 0 06 0 一般来说，人们总是想要避免各种消费和收入的 不确定性”1 。尽管风险规避者都要努力的避免风险，但风险并不会因此而消除，因 此在市场机制下，人们主要通过风险分摊来应付各种风险，风险分摊的主要形式是一 种反相的赌博形式保险，但是在市场失灵情况下，当私人保险项目不能提供足够 的保险项目时，便需要由政府提供强制性的保险即社会保险来发挥作用。 在我国，社会保障政策是政府公共政策的一个有机组成部分，政府在社会保障中 扮演着分配、调节、保障和执行的功能。我国1 3 亿人口，9 亿在农村，因此，农民 应该也必须成为社会保障的对象。 然而，当前农村社会保障体制建设比较落后，这也是我国农村经济的一个显著的 特征。农村社会保障的不完善就凸显了农寸土地的保障功能。土地的社会保障功能源 自于土地所固有的自然和社会经济特性：第一，土地为农民提供基本的生活保障；第 二，土地为农民提供就业机会；第三，土地为农民提供养老保障和为后代提供继承权； 第四，土地对农民有资产的储蓄和增值功能等 1 随着市场经济的发展和城镇化进程的不断推进，农民的生产经营和进城务工等都 面l 临着市场的考验和选择，其收入和就业的预期就更加的不稳定。作为弱势群体，农 民更容易受到市场风险的打击，在这种情况下，土地的社会保障功能更容易得到加强， 这也是造成农民“离乡不离土”的根本原因。因此，建立相应的农民社会保障机制， 弱化土地的保障功能就成为经济社会发展和城镇化推进的必然要求。 ( 四) 研究意义 l 、理论意义 第一，本研究尽量避开长期以来国内学者一直关注的强调市场化在我国农地流转 中的重要作用，力图从公共政策角度为农地流转提供一个新的理论选择。 第二，以交易成本和产权交易理论为主线，通过分析农地流转的交易成本和参与 农地流转的利益最大化的追求，深入探讨制度变迁的动力机制。 第三，以新公共服务和治理理论为背景，强调政府农地流转过程中的作用。 2 、现实意义 1 保罗萨缪尔森，威廉诺德豪斯经济学( 第”版) 口旧北京，人民邮电出版社，2 6 ；l 田 6 城镇化背景下的农地流转政簸探折以苏州市为个案 引言 第一，在不回地区实地调研的基础之上，分析研究我国目前农地流转政策在实际 中所存在的主要问题及产生的主要原因，从而提出解决的方法和途径。 第二，以现行的法律法规为基础，进行农地流转的机制设计和制度创新研究，系 统分析我国的农地流转机制，为地方性法规的制定提供理论依据。 第三，初步完善适合我国国情的农地流转政策，为地方农地流转行为的规范实施 提供借鉴。 ( 五) 研究思路与框架 本文将从新公共服务、治理理论、产权交易与交易成本理论、社会保障等视角来 研究和探讨城镇化背景下的农地流转政策，拟沿着以下三条主线展开： 第一，从我国农村土地政策和农地流转的政策历史进程入手，分析目前情况下农 地流转政策本身及其在执行中存在的弊端，进而总结出我国农地流转政策完善的必要 性。 第二，立足于我国农地流转政策的政治背景，讨论农地流转政策创新的理论意义 和重要价值。 第三，通过实证研究，发现农地流转政策在实际应用中的问题和不足，及时进行 更正和改善，从而保证农地流转政策的合理性、有效性和可行性。 从研究框架来讲，本文将在引言部分提出农地流转政策提出的背景，相关的概念 解释及理论基础等。在文章的第一部分主要探讨农地流转政策是什么的问题以及分析 农地流转政策的历史演进过程。在文章的第二部分主要分析为什么要进行农地流转以 及为什么要对现行的农地流转政策进行完善。在文章的第三部分本文将进行个案分 析，分析农地流转政策在苏州的执行情况以及存在的问题。在文章的第四部分对农地 流转政策的完善提出一定的政策建议与意见。最后得出文章的基本结论。 7 城镇化背景下的农地流转政策探析二以苏卅i 市为个案一、我国的农地流转政策及其历史的演进 一、我国的农地流转政策及其历史的演进 农地流转政策是指为了适应不同阶段政治与经济社会发展的需要，国家对农村土 地承包经营权的流转所做出的政策的调整。 因为农地流转政策与土地产权是密切相关的，所以农村土地流转政策的演变是随 着土地所有制的不断变化而不断完善的。建国后我国土地所有制经历了农民土地所有 制、农民生产合作社集体所有制、人民公社制度、集体所有与家庭联产承包责任制相 结合等几个阶段，相应的，农地流转政策也经历了自由流转、限制流转、禁止流转、 恢复流转、鼓励流转等几个阶段。列图表如下： 土地所有制 农地流转政策 1 9 5 0 年一1 9 5 5 年农民土地所有锄农地自由流转 1 9 5 5 年- 1 9 5 8 年以生产队为基础的土地集体农地限制流转 所有制 1 9 5 8 年- 1 9 7 8 年人民公社所有制农地禁止流转 1 9 7 8 年至今集体所有匍屿家庭联产承包允许农地流转、鼓励农地流转 责任制相结合 具体的来讲，建国以后我国农地流转政策的演进主要经历了以下几个阶段： ( 一) 农民土地所有制下的农地流转政策 中华人民共和国成立以后，全国土地的5 0 - - 8 0 9 6 仍为地主所有，另有1 0 - 1 5 的 土地为富农所有。因此，消灭封建地主土地所有制成为新中国解放生产力，实现现代 化的重要历史任务之一。 1 9 4 9 年9 月2 9 日，中国人民政治协商会议发布共同纲领，决定中华人民共 和国成立以后，“要有步骤地将封建半封建的土地所有制改变为农民的土地所有 制”1 9 5 0 年6 月3 0 日，中央人民政府正式颁布了中华人民共和国土地改革法， 随即先在解放区分批开展了土地改革运动，然后在全国范围内展开了废除地主阶级封 建剥削的土地所有制为农民土地所有制的土地改革运动1 9 5 2 年底，土地运动基本 结束。至此，在中国存在了两千多年的地主土地所有制被废除，农民土地所有制得以 8 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 一、我国的农地流转政策及其历史的演进 建立。 农民土地所有制是土地革命和土改的结果，它通过没收、征收地主、富农和村社 公用等土地，分配给无地、少地的农民和农村劳动者得以实现。它的特点是土地所有 权、经营权和土地使用权的高度统一。与此同时，中华人民共和国土地改革法在 第3 0 条明确规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地 所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”，真正赋予了农民农地流转的权利，但 是这令时期比较短 ( 二) 以生产队为基础的土地集体所有制下的农地流转政策 通过土地改革运动，劳动人民分得了土地和其他生产资料，但不少农民因劳力、 耕畜等方面的困难而不能正常开展农业生产。1 9 5 1 年9 月，中国共产党中央召开第 一次互助合作会议，并做出了中共中央关于农业生产互助合作的决议( 草案) 。决 议指出：“土改以后，农民中存在发展个体经济和实行互助合作的两种积极性。但 要克服农民在分散经营中的困难，使广大农民能够迅速地增加生产而走上丰衣足食的 道路就必须提倡。组织起来，按照自愿互利的原则，发展农民互助合作的积极 性”。号召农民在“自愿互利”的原则下，组织起来，发展农业生产。 1 9 5 5 年夏，随着党在过渡时期的总路线( 即“一化三改”：在一个相当长的时期 内，逐步实现社会主义工业化，逐步实现国家对农业、手工业、资本主义工商业的社 会主义改造) 的提出，为了避免小农经济方式的局限和生产技术落后，新中国通过农 业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐步使得个体农民私有的土地改造为人 民公社所有，以生产队为基础的集体所有制。 农业合作化运动使生产方式的产生改变，农民对于土地的产权被逐渐弱化，土地 所有权虚置，土地在运动过程中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在法律上的 产权关系，所以在这个时期，农地流转已经逐渐不可能实施。 ( 三) 土地人民公社所有制下的农地流转政策 1 9 5 8 年8 月2 9 日，中共中央发布关于在农村建立人民公社问题的决议，立 即掀起人民公社化高潮。公社实行政社合一，一大二公，工农兵学商五位一体，农林 牧副渔全面发展，实行土地和其他生产资料的公社所有制，所有劳动力由公社统一调 动，经济核算以社为单位，生产实行大协作，吃饭以村为单位办集体大食堂，取消各 9 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 一、我国的农地流转政策及其历史的演进 户灶，实行生活集体化、组织军事化、生产战斗化。由于公社实行一切公有制，致使 “五风”盛行，即一平二调共产风、高指标浮夸风、强迫命令风、干部特殊化作风、 生产瞎指挥风，严重挫伤了农民的生产积极性。 1 9 6 2 年9 月2 7 日党的八届十中全会通过农村人民公社工作条例修正草案， 将人民公社土地所有制度在全国范围内确定下来。农民完全丧失了土地的所有权、使 用权和经营权。在实行这种土地制度期间，土地所有权和使用权高度集中，土地不能 出租、买卖，农地流转被废止。 ( 四) 家庭联产承包责任钊下的农地流转政策 1 9 7 8 年，风阳小岗1 8 户农民搞起“大包干”，正式揭开了中国农村土地改革的 新时期，中国农村土地制度从单纯的集体所有逐渐向集体所有、家庭经营的两权分离 模式转变，这一时期，农村的农地流转已经开始松动。 但是党的十一届三中全会通过中共中央关于加快农业发展若干问题的决定( 草 案) 指出：“为了发展农业生产，必须加强劳动组织，建立严格的生产责任制”，同 时规定“不准分田单干，不准包产到户”。土地所有制仍然沿袭“三级所有、队为基 础”的所有制形式。 1 9 7 9 年党的十一届四中全会对中共中央关于加快农业发展若干问题的决定( 草 案) 进行了修改“不许分田单干，除某些副业生产的特殊需要和边远山区交通不便 的单家独户外，也不要包产到户” 1 9 8 0 年中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知 指出“允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬方式同时存在”，“在贫困落后 地区，包产到户是联系群众，发展生产，解决温饱问题的一种必要的措施”也就 是从政策上承认了包产到户的合理性。 1 9 8 3 年，中共中央颁布了关于印发农村经济政策的基本问题的通知，全国农 村开始普遍推行包干到户。家庭联产承包责任常4 得到基本确立，农地流转也在这制 度的基础上得到一定的发展。 1 9 8 4 年，中共中央1 号文件明确提出鼓励土地使用权向种田能手集中，对转出 土地使用权的用户应当给予适当经济补偿。 1 9 8 7 年，国务院批复了某些沿海发达省市就土地适度规模进行试验，使得土地 l o 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 一、我国的农地流转政策及其历史的演进 经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，中国农地流转开始进入新的试验期。 1 9 9 3 年的中央、国务院1 1 号文件更加明确了承包期内的土地使用权可以在农民 自愿的基础上依法有偿流转。 国务院在国发( 1 9 9 5 ) 7 号文件中界定了土地使用权流转的内涵，提出：在坚持 土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期 内，对承包土地依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护。 1 9 9 9 年实施的中华人民共和国土地承包法规定“任何单位和个人不得侵占、 买卖或者以其他形式非法转让土地土地使用权可以依法转让”。 2 0 0 1 年中央1 8 号文件一中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通 知除了进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提 下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”外，还对农 民土地使用权的流转做出了更具体的规定，如为稳定农业，稳定农村，不提倡工商企 业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户之间进行 自2 0 0 3 年3 月1 日开始实施的中华人民共和国农村土地承包法，在第十条明 确规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权的流转”，并在第 五节对土地承包经营权流转的方式、原贝q 、主体等进行了明确的规定。这部法律的颁 布，被称作中国土地制度的第三次仓新。 城镇化背景下的农地流转政燕探析以苏州市为个案二、农地流转及农地流转政策完善的必要性分析 二、农地流转及农地流转政策完善的必要性分析 从辩证法的角度看，事物是不断变化发展的，国家政策也应该随着社会的发展而 不断的迸行调适。虽然农地流转政策在不同的土地制度下也在进行调整，但是，面临 新世纪的新情况、新问题，当前的农地流转政策还存在许多问题，需要不断的进行完 善。要研究农地流转政策完善的必要性，首先必须分析城镇化背景下农地流转的必要 性。 ( 一) 农地流转的必要性分析 1 、土地撂荒的大范围存在 中国拥有9 6 0 万平方公里的土地，这是我们整个中华民族的骄傲。可是，随着经 济发展的进一步深入和沙漠化的侵蚀，再加上人为因素的破坏和撂荒，中华大地上可 耕土地的数量正在日益减少。早在1 9 8 7 年，联合国粮农组织发布过中国的土地资料， 称中国可耕地面积减少2 4 亿亩，相当于丢掉了一个法国或三个半日本1 。 近几年来，在城镇化背景下，农地撂荒再度升温。一方面，迅速发展的第二、三 产业以其强大的吸引力促使许多希望改善生活的农民离开农村到城镇打工；另一方 面，城镇社会保障不完善，户籍制度的桎梏，就业政策的不健全，进城务工人员子女 入学难等问题致使农民不能完全离开土地，将土地视为“后路”和保障。农民无暇顾 及土地经营的同时，大量土地被撂荒。 2 0 0 5 年国土资源部对全国城镇存量建设用地专项调查显示：1 9 9 6 年到2 0 0 4 年， 全国耕地减少1 亿多亩；到2 0 0 4 年年底，全国城镇规划范围内共闲置土地1 0 8 万亩 空闲土地8 4 万亩，批而未供给使用的土地2 0 3 万亩，三类土地总量为3 9 5 万亩，相 当于现有城镇建设用地总量的7 8 2 。 在大量农民外出放弃农地的经营的同时，农村中少数务农能手或者是搞集中规模 化经营的人存在着对更多土地的需求，于是农地的承包经营权的流转现象成为必然的 要求：一方面，农地流转有利于提高农民的收入。务农者向转让土地使用权的农民支 付一定的租金，外出务工者在获得工资的同时还额外获得土地的租金，增加了收入； 1 蔡振兴人类生存的基石一土地研吉林农业，2 0 0 5 ( i o ) ：2 4 谢炜全国农耕地减少1 亿多亩城镇撂荒土地近4 0 0 万亩川发展, 2 0 ( o ( 7 ) ，4 7 1 2 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 二，农地流转及农地流转政策完善的必要性分析 另一方面，实现农地流转有利于实现农地的优化配置。务农者通过扩大土地耕作面积， 实行产业化规模化经营提高收益，务工者和务农者利益实现双赢。 2 、农地流转是城镇化发展的必然产物 土地是一种生产要素，不管是其流动还是集中都受市场经济规律的影响，受供求 关系的制约和引导。随着城镇化进程的进一步加快，农村土地承包经营者的土地供应 和需求也产生了极大的变化，城镇化加速了农村土地在不同主体之间的自由流通和转 让。 首先，随着经济体制改革的深入发展和农村经济的发展，农村城镇化的发展呈现 出三种主要格局：一是农业生产向规模经营发展，二是企业相对集中在城镇工业小区， 三是居民住宅逐步走向功能齐全的住宅小区。1 这些格局的形成对家庭联产承包责任 制的土地零散分碎、农产品价格不高、农民负担较重等问题提出了挑战，农地流转成 为城镇化发展的需要。 其次，城镇化的发展促进了农村土地承包经营权的流转的顺利进行，这是因为城 镇化的一大特点是有足够的吸引力促使农民将手中闲置甚至抛荒的农地流转出去，在 城镇中获得更多的经济利益和社会保障。 再次，农村的城镇化还有利于解决农村人地矛盾，促进土地的集中经营和规模经 营，提高土地的利用效率。 c - - ) 农地流转政策完善的必要性 虽然近几年来农地流转政策随着社会、经济发展的需要做出了一定的调整，但就 其自身来讲还存在着一定的弊端。同时受各方面因素影响，农地流转在全国各地的执 行情况和执行效果也是有差异的，在政策执行中一些主要问题也凸现出来，农地流转 政策的完善也成为必然。 1 、现行的农地流转政策自身存在诸多弊端 从政策本身来讲，尽管农地流转政策几经调整，但是随着形势的不断发展，新情 况和新问题不断出现，原来比较完善的政策在新情况下也会出现漏洞，并且，制定法 律和政策的人也是普通人，不可能实现真正的尽善尽美，我们的目标就是使现行的农 地流转政策适应当今形势的发展，从其自身出发查漏补缺。就当前的农地流转政策来 1 马和平，苏建成农村城镇化过程中的农地流转田中国土地，2 3 ( 8 ) ，4 2 1 3 城镇化背景下的农地流转政策探析一以苏州市为个案 二、农地流转及农地流转政策完善的必要性分析 说，其自身存在的缺陷和弊端主要体现在以下几个方面： ( 1 ) 农村土地所有权主体的不明确。 我国宪法规定“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外， 属于集体所有”。但是集体这个概念过于模糊。 农民集体土地产权主体主要有四种：村级农业集体经济组织、村民委员会、村民 小组以及乡( 镇) 农民集体经济组织。这样集体土地所有权的归属问题就存在多种可 能性和不稳定性。 在集体所有者身份的问题上，民法通财和土地管理法有不同的规定：民 法通则七十四条规定：“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农 业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理；已经属于乡( 镇) 农民集体 经济组织所有的，可以属于乡( 镇) 农民集体所有。”即土地属于村范围内的农民集 体所有，而村农业合作社和其他集体经济组织是以“经营者和管理者”的身份出现的； 而土地管理法第十条又规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的， 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体 经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理； 已经属于乡( 镇 农民集体所有盼，由乡( 镇) 农村集体经济组织经营、管理” 从两部法律比较来看，民法通则规定的集体所有者是村农民集体所有，而土 地