（行政管理专业论文）我国政府信息公开阻力与对策研究.pdf

摘要 摘要 政府信息是政府在管理国家和社会事物活动中形成、使用、收集以及保有的 各种信息记录，它是由政府掌管的公共信息，是现代政府管理国家和社会事务的 重要资源，同时也是社会公众理性选择行为的重要依据。实现政府信息公开不仅 是保障公民知情权、保障公民参与管理事务的集中体现，也是政府实现其管理职 能的必然选择。政府信息公开作为现代社会民主和行政民主的一个重要指标已为 各国所接受，正是这种对政府信息公开社会价值的认同，政府信息公开的制度化 建设不断深入。 2 0 0 7 年4 月由国务院制定的中华人民共和国政府信息公开条例正式颁布， 2 0 0 8 年5 月1 日起在全国施行。这部行政法规结束了我国在政府信息公开制度方 面没有统一立法的历史，将最大限度保障公开政府信息，为尊重公民知情权提供 制度化支持，从而使我国政府信息公开工作得到较大发展。但同时，我们也应该 清醒地认识到由于多种因素的影响，我国政府信息公开的实现不会是一帆风顺的， 它可能面临重重阻力。 基于此，本文在吸收前人已有研究成果的基础上，从我国政府信息公开现存 问题入手，运用相关理论工具对政府信息公开过程中存在的各种阻力进行综合分 析，并借鉴国外政府信息公开实践的成功经验，结合我国实际情况，提出促进我 国政府信息公开实现的对策建议。全文由六个部份组成： 第一章：绪论。阐述了本文的选题依据、研究意义、研究现状和特色之处。 第二章：对政府信息公开的相关问题进行阐述。包括政府信息的概念和特征、 政府信息公开的原则、主体、方式、范围等。 第三章：我国政府信息公开现状。包括发展概况以及现阶段我国政府信息公 开过程中存在的问题。 第四章：运用社会契约理论、公共物品理论、“经济人 理论、行为决策理论 等相关理论工具对我国政府信息公开的阻力进行了剖析。 第五章：借鉴国外成功经验，结合我国实际情况，提出进一步促进我国政府 信息公开的一些思路。 第六章：结语。对我国政府信息公开的发展进行了展望。 关键词：政府信息，公开，阻力 a b s l r a c t a b s t r a c t g o v e m r n e n ti n f o r m a t i o ni st h a tt h eg o v e r n m e n tf o r m s ，u s e b ，c o l l e c t sa n dp r o t e c t s v a r i o u si n f o r m a t i o nr e c o r d si nm a n a g i n gt h ec o u n t r ya n ds o c i a lt h i n ga c t i v i t y i ti st h e p u b l i ci n f o r m a t i o na d m i n i s t e r e db yt h eg o v e r n m e n t ，a n dt h ei m p o r t a n tr e s o u r c e st h a t t h em o d e mg o v e r n m e n tm a n a g et h ec o u n t r ya n ds o c i a la f f a i r s ，i ti sa l li m p o r t a n tr e a s o n t h a tp e o p l ec h o o s et h e i rb e h a v i o ra tt h es a m et i m e r e a l i z i n gg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n d i s c l o s e sn o to n l ye n s u r e sc i t i z e n sr i g h to fb e i n gi nk n o wb u ta l s oe n s u r e sc i t i z e n st o p a r t i c i p a t ei nm a n a g i n ga f f a i r s i ti st h ei n e v i t a b l ec h o i c et h a tt h eg o v e r n m e n tr e a l i z e s i t s m a n a g e m e n tf u n c t i o nt o o a ni m p o r t a n ti n d e xo fd i s c l o s i n gd e m o c r a t i ca n d a d m i n i s t r a t i v ed e m o c r a c ya st h em o d e r ns o c i e t yo fg o v e r n m e n tm e s s a g eh a sa l r e a d y b e e na c c e p t e db yv a r i o u sc o u n t r i e s i ti st h ea p p r o v a lo fs o c i a lv a l u et og o v e r n m e n t i n f o r m a t i o n , t h ei n s t i t u t i o n a l i z e dc o n s t r u c t i o nw i t ho p e ni n f o r m a t i o no ft h eg o v e r n m e n t i sb e i n gd e e p e n e dc o n s t a n t l y o n a p r i l2 4 ，2 0 0 7 ，( ( t h ei n f o r m a t i o np u b l i cr e g u l a t i o no ft h ep e o p l e sr e p u b l i co f c h i n ag o v e r n m e n t ) ) m a d eb yt h es t a t ec o u n c i li si s s u e df o r m a l l y , i m p l e m e n t e di nt h e w h o l ec o u n t r yf r o mm a yl ，2 0 0 8 t l l i sa d m i n i s t r a t i v es t a t u t eh a sf i n i s h e dh i s t o r yt h a t o u rc o u n t r yh a sn o tl e g i s l a t e di nu n i s o ni ng o v e r n m e n to p e ni n f o r m a t i o ns y s t e m ，w i l l e n s u r eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e nt ot h eg r e a t e s te x t e n t , w i l lo f f e rf o rr e s p e c t i n g c i t i z e n s r i g h to fb e i n gi nk n o wa n ds u p p o r ti n s t i t u t i o n a l i z e d l y , t h u sm a k et h e i n f o r m a t i o no fo u rg o v e r n m e n tw o r kp u b l i c l ya n di sr e l a t i v e l yd e v e l o p e do nal a r g e s c a l e b u ta tt h es a m et i m e ，w es h o u l dr e a l i z et h ei n f l u e n c eb e c a u s eo fm a n yk i n d so f f a c t o r ss o b e r l y , t h er e a l i z a t i o nt h a to u rg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s e u r ew i l ln o tb e p l a i ns a i l i n g , i tm a yf a c em a n yr e s i s t a n c e s b e c a u s eo ft h i s ，t h i sp a p e rd i s c l o s e st h ee x t a n t q u e s t i o n st o s t a r tw i t hf r o m i n f o r m a t i o no fo u r g o v e r n m e n to nt h eb a s i so fa b s o r b i n gf o r e f a t h e r s sr e s e a r c hr e s u l t s u s e st h er e l e v a n tt h e o r yt o o l st oa n a l y z ev a r i o u sr e s i s t a n c e s e x i s t i n gi nt h ec o u r s eo f g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ec o m p r e h e n s i v e l y ，n s e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so f d i s c l o s i n gp r a c t i c eo ff o r e i g ng o v e r n m e n tf o rr e f e r e n c e ，c o m b i n e st h ea c t u a lc o n d i t i o n s i i i o fo u rc o u n 咄p u t sf o r w a r dt h ec o u n t e r m e a s u r e sa n ds u g g e s t i o n so fp r o m o t i n gt h e i n f o r m a t i o no fo u r g o v e r n m e n tt od i s c l o s er e a l i z a t i o n t h ef u l lt e x ti sm a d eu po fs i xc o m p o n e n t s ： c h a p t e ro n e ：i n t r o d u c t i o n t h ep a p e rh a se x p l a i n e di ns e l e c t e dt i t l eb a s i s r e s e a r c h m e a n i n g ，r e s e a r c hc u r r e n ts i t u a t i o na n dc h a r a c t e r i s t i cp l a c et h a th e r e i n c h a p t e rt w o ：e x p l a i n sr e l e v a n tq u e s t i o n sa b o u tg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e n i n c l u d i n gt h ec o n c e p ta n dc h a r a c t e r i s t i co fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，t h ep r i n c i p l e ， s u b j e c t ，w a y , r a n g eo fg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e ne t c c h a p t e rt h r e e ：o nt h ec u r r e n ts i t u a t i o no fo u rg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e n i n c l u d e st h ed e v e l o p m e n to v e r v i e wa n ds o m ep r o b l e m se x i s t i n gi nt h ec o u r s eo f o u r g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei nt h ep r e s e n ts t a g e c h a p t e rf o u r ：u s e ss o c i a la g r e e m e n tt h e o r y , p u b l i ca r t i c l e st h e o r y , “e c o n o m i c p e o p l e ”t h e o r y , b e h a v i o r a ld e c i s i o nt h e o r y , e t c r e l e v a n tt h e o r yt o o l st od i s s e c tt h e r e s i s t a n c e se x i s t i n gi no u rg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n o p e n c h a p t e rf i v e ：u s e st h es u c c e s s f u le x p e r i e n c e so fd i s c l o s i n gp r a c t i c eo ff o r e i g n g o v e r n m e n tf o rr e f e r e n c e ，c o m b i n e st h ea c t u a lc o n d i t i o n so fo u rc o u n t r y , p u t sf o r w a r d s o m es u g g u e s t i o n s c h a p t e rs i x ：c o n c l u s i o n t h ep a p e rh a sl o o k e df o r w a r dt h ep r o s p e c to fo u r g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o no p e n k e y w o r d s ：g o v e r n m e n ti n f o r m a t i o n ，o p e n ，r e s i s t a n c e i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 j 签名： ：垄斌 日期：加g 年b 月o 日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名： 彳 、 李占凡 导师签 日期： 更、h 妞2 p 多圭e 占月，0曰 第一章绪论 1 1 本文选题依据 第一章绪论 二十一世纪是一个信息的时代，信息社会中，知识和信息成为最有价值的社 会资源，在社会生产和人民生活中起着举足轻重的作用。政府信息作为现代政府 管理国家和社会事务的重要资源，作为社会公众理性选择行为的重要依据，日渐 成为社会关注的热点。有无信息公开法被视为评价一个国家民主化程度的一个重 要标准，信息公开制度成为一个国家政治文明的重要标志。 目前世界上已经有数十个国家( 有统计说，至2 0 0 4 年底已有6 1 个国家) 建 立了比较完整的政府信息公开法律制度，也摸索形成了一系列政府信息公开的具 体方法。在我国这样一个长期受“民可使由之，不可使知之”的传统思想观念影 响的国度，政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，这种思想一 直影响着人们的社会生活。随着社会的变迁，时代的发展，政府信息公开的社会 价值日益得到共识，我国政府建立信息公开相关制度的进程也日益加快。从1 9 9 9 年起，中国社会科学院就成立专门机构，就政府信息公开的立法问题进行专门的 研究和探讨，试图通过法律来保障政务信息的公开对称，2 0 0 2 年7 月，政府信息 公开条例起草成文，2 0 0 3 年4 月政府信息公开条例( 草案) 完成，2 0 0 7 年4 月中华人民共和国政府信息公开条例( 1 ) 正式发布，并将于2 0 0 8 年5 月1 日正 式实施。这不断深入发展的进程，无疑对我国政府行政透明化、法治化、公民民 主权益保障等方面产生了巨大的推动作用，政府信息公开条例对构建当今社会主 义和谐社会，无疑又多了一个有力的制度保障。 然而，“徒法不足以自行 ，一部再好的法律，如果没有很好地贯彻执行，也 不能称之为好法。虽然近年来我国政府信息公开工作已经取得了长足的进展，但 与世界上发达国家相比还有很大差距，因此政府信息公开条例的正式发布，并不 等于说我国各级政府及其行政部门就会自觉依法行政来实现政府权力运作的透明 化。因为政府信息公开是一项复杂的系统工程，它涉及到技术、政策、组织、制 度、公开主体、受众客体、环境等各个层面的因素，这些因素在参与社会管理活 动中可能产生各种矛盾，带来各种问题，使得政府在实施信息公开的过程中不可 能一帆风顺，而将面临重重阻力，特别是该条例在我国的正式颁布犹如一场革命， 电子科技大学硕士学位论文 完全改变了我国政府部门原有的工作理念和工作方式，太多的因素会左右政府的 执行力，使政府在执行过程中可能走样或大打折扣，为政府做到真正意义上的信 息公开带来一定的困难。 那么，为什么切实满足社会公众合理合法的政府信息共享需求如此困难? 哪 些因素阻碍着政府信息公开的顺利实施? 在充分肯定和认识我国推行政府信息公 开制度的意义与重要性的同时，我们不能盲目乐观，以为颁布了政府信息公开条 例就等于实现了透明政府、开放政府，还要对条例实施必然会面临的各种困难与 挑战做好充分的认识和准备，并通过我们扎扎实实的工作去推进信息公开制度的 逐步完善。 1 2 本文研究意义 政府信息公开化是整个社会信息化的基础，政府信息的有效公开能推动和提 高政府信息化的水平，有利于保障公民的知情权，使他们参政议政，通过参与国 家事务管理，使政府在行使职权时接受社会监督，更加透明化、规范化，这对于 促进政府行政决策的科学化、提高行政效率、反腐倡廉以及促进社会主义民主和 推动社会主义市场经济的健康发展，都具有十分重要的意义。 本文拟通过对我国政府信息公开的阻力分析，找出阻碍政府信息公开的主要 因素，提出针对性的对策，以保障政府信息的有效公开，促进经济和社会的可持 续发展。本文希望通过该论题的研究，配合我国政府信息公开条例的出台，为我 国政府信息公开的顺利开展提供一种思路。 1 3 有关研究现状 美国人詹姆斯麦迪逊曾指出：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的 知识中隐含的权力来武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众 缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧 或悲喜剧的序幕。 正是基于对公民知情权的上述认识，世界上许多国家对政府信 息公开的研究事实上都是围绕着尊重公民知情权而展开，而政府信息公开又正是 公民知情权的核心。目前世界上已有6 0 多个国家相继确立了政府信息公开制度， 这其中包括瑞典、美国、法国、澳大利亚、韩国、日本、新加坡、印度等等国家， 各国围绕建立政府信息公开制度展开了深入的研究，同时也关注政府信息保密的 2 第一章绪论 研究。虽然国外许多学者从经济学、管理学、公共政策的角度，肯定了政府信息 公开的重要性和积极作用，并揭示了信息保密带来的众多消极影响，但他们通过 研究也发现，在公开与保密的平衡中，政府往往还是更倾向于保密。在信息公开 立法比较系统的国家尚且如此，更不必说在我们这样一个传统的、对大大小小的、 有意义没意义的、有用无用的政府信息一贯强调严密监视和保护“国家秘密 原 则的国家，其中本能地存在着一些根深蒂固的阻力。 在国内，我国政府信息资源建设起步于2 0 世纪8 0 年代中后期，推行政务公 开可以说是政府信息公开研究的先导，1 9 9 9 年为推动政府信息化建设，我国发起 了政府上网工程，并着手成立了专门机构，研究和探讨政府信息公开的立法问题。 仅仅七、八年以前，政府信息公开还是一个比较敏感的话题，许多人并不知道什 么是政府信息公开，而真正对政府信息公开问题引起重视应该说是在2 0 0 3 年非典 之后，学术界掀起了一股政府信息公开的研究热潮，使得政府信息公开研究走向 深入。随着我国民主政治建设的推进以及经济建设的发展，学者们研究的主题主 要集中在以下四个方面： 一是政府信息公开的价值。几乎每篇有关政府信息公开的文章都涉及到对政 府信息公开的必要性和重要性的论述。学者们从不同层次、不同领域研究了政府 信息公开的价值，对政府信息公开的必要性和重要性无论从理论上还是从实践上， 都已经得到了政府和社会公众的认同，并在一定程度上使政府信息公开的思想和 理论得到了传播，社会公众对政府信息公开制度的认知程度得到了提高。 二是政府信息公开的理论和方法研究。主要涉及到政府信息公开的主体、客 体，信息公开的原则、方式、内容、理论基础、公开和保密的关系、政府信息公 开与电子政务的关系等，一些学者围绕知情权理论也展开了较深入的研究。 三是政府信息公开的现状、问题及对策研究。主要分析目前我国政府信息公 开存在的问题、与发达国家相比存在的差距以及对社会经济发展与国家行政体制 改革方面的影响等。 四是对国外政府信息公开制度的研究。主要集中在对政府信息公开的理论基 础、历史发展、建章立法、电子政务实践等方面的介绍，以期从思想、制度、立 法等各方面对我国信息公开制度建设提出具有启示性意义的意见和建议。 有法制不等于有法治，政府信息公开法制化只是法治化的基础，建立一个良 好的政府信息公开运行机制并使之有效地运转是关键。基于上述的研究，本文认 为现阶段研究的重点不应再停留在“为什么 公开和公开应不应该“制度化 的 问题上，而应该转向基于我国政府信息公开制度建立和政府信息公开条例正式颁 3 电子科技大学硕士学位论文 布后，分析实现过程中可能的潜存阻力，研究如何建立配套机制，加强可操作性 的问题上来。目前国内关于这一问题的系统理论研究还不多见，对于信息公开制 度运行情况的具体分析还相对缺乏。 1 4 本文研究方法 本文主要采用以下两种研究方法： 第一，理论分析的方法。本文运用社会契约理论、公共物品理论、“经济人” 理论、行为决策理论等相关理论工具对政府信息公开的阻力进行了分析。 第二，实证分析的方法。本文在研究过程中将运用一些事实材料和案例进行 实证性分析，以进一步深入说明本文的研究观点。 1 5 本文特色之处 本文基于我国政府信息公开的现状和我国政府信息公开条例的最新颁布，运 用相关理论工具从体制性、知识性、观念性三方面探寻政府信息公开的阻力，并 在此基础上，对进一步促进我国政府信息公开的实现，提出了自己的见解，起到 了一定的现实作用。目前国内关于这一问题的系统理论研究还不多见，对于信息 公开制度运行情况的具体分析还相对缺乏。 4 第二章政府信息公开问题的涵义 2 1 政府信息 第二章政府信息公开问题的涵义 2 1 1政府信息的概念 关于政府信息的概念，虽然学者们的认识基本一致，但表述不尽相同。代表 性的表述有如下几种：政府信息是指政府机构为履行职责而产生、获取、利用、 传播、保存和负责处理的信息2 ；政府信息是指各级人民政府及其职能部门以及依 法行使行政职权的组织在其管理或提供服务过程中制作、获得或拥有的信息渤；政 府信息是政府在管理国家和社会事物活动中形成、使用、收集以及保有的各种信 息记录，它是由政府掌管的公共信息；( t - k 海市政府信息公开规定指出，政府 信息应该符合三个条件：一是由政府机关掌握的内容，二是与经济、社会管理和 公共服务相关的信息，三是由特定的载体所反映的内容5 。 在正式颁布的我国政府信息公开条例中明确界定“政府信息是行政机关在履 行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。它涉及到立法、 行政管理等各个领域，覆盖了社会政治、经济、科技、文化等各个方面，对公民、 法人、其他组织的社会生活与经济活动在当今信息社会里有着非常广泛的影响。 进而关于政府信息资源建设的内容，本文认为主要包括两方面：一是对政府内部 行政事务性信息资源的开发和利用，包括：政府机构信息、政府间交流的政务信 息、政府决策信息等；二是对社会公共信息资源的开发和利用，包括：为社会提 供公共服务的信息、来自社会的反馈信息、所管辖区域的各类资源要素储备和分 布状况信息等。两者通过政府的宏观调控和微观管理，实现社会信息资源的合理 配置，促进政府信息资源的充分共享，提高政府行政效率。 2 1 2 政府信息的主要特征 政府信息除了具有一般信息的基本特征外，还具有它独有的特征。 2 1 2 1公共性 政府信息的公共性主要来源于两个方面： 电子科技大学硕士学位论文 一是政府自身的公共性。政府工作的最直接结果就是各种各样的公文记录或 档案信息，比如计划、统计数据、档案等。政府的管理与服务都是通过各种各样 的信息来支撑进行的，如法令法规、政策、文件等，除了内部工作中产生的过程 性信息与机密信息之外，政府的大部分信息都是针对公众的，在实质上具有开放 性，并因此而具有公共性。 二是政府信息本质上就是一种公共信息，具有公共物品的特征。因为政府信 息均来源于公民个人、企业或社会组织，政府信息的生产、采集、加工与传递的 费用来自于纳税人所缴纳的税费，它或者为政府决策服务，或者为各部门各行业 的发展服务，或者为社会公众服务，政府不得借助它来为自身谋取利益。根据公 共物品理论，政府信息作为一种可以被一个以上消费者共同消费或享用的物品， 具有非排他性、非竞争性，因而其公共性质显而易见。 2 1 2 2 权威性 政府信息的权威性表现在它的真实、准确、适当、及时、可信。首先，政府 信息的主要来源是各级政府及其职能部门，而各级政府及其职能部门是国家权力 机关的执行机关，代表国家行使权力，制定政策和执行政策，这种政治地位决定 了它具有很高的真实性和可靠性；其次，政府信息具有一定的新颖性，超过时效 的信息会误导公众作出错误的决策；再有，政府信息具有相关性，它与公众的生 活息息相关，与政府机关的职权与职责及公共利益紧密相连，对公众的社会生活 具有重要的参考性和指导性。 2 1 2 3 垄断性 在我国，政府是最主要的信息生产者、使用者和发布者，作为公共产品，私 人、企业无力承担某些信息资源产品的生产与提供工作，或者由于某些信息产品 的回报低，不具有营利性，或者有些信息资源的收集涉及到公民或企业的利益， 只能由政府收集，比如：国家人口基础数据库，其涉及面广、耗费人力物力之大、 对数据信息要求的准确性和合法性等，都决定了这类信息资源只能由政府来建设 和提供；还有一些信息资源，如政务信息，它是行政工作中产生出来的，只与某 个特定的部门相关，因此具有天然的垄断性质。据统计，目前各级政府集聚的信 息资源约占全社会信息资源总量的8 0 ，政府对信息资源享有绝对的优势，任何组 织都不会产生与其同类或相近的信息，因此说政府信息具有垄断性。 2 1 2 4 自扩散性 6 第二章政府信息公开问题的涵义 政府信息涉猎范围广泛，信息服务对象广泛，信息公开方式广泛，因此政府 公共管理的职能决定了政府信息不仅仅在政府部门、内部机构之间沟通、交流， 而且还要向社会各界，包括社会组织、公众个人等传播、扩散，赋予政府信息明 显的自扩散性特征。 2 1 3 政府信息的信息源 按照信息管理理论，信息源是产生信息的源头，是以一定方式存在于世的信 息。根据不同的标准，信息源会有不同的分类。政府信息占整个社会信息的8 0 ， 其信息源也是多样化的。根据其外在表现形式可分为两大类，即：传统信息源与 现代信息源。传统信息源主要包括七个方面：图书信息源、报刊信息源、科技报 告信息源、会议资料信息源、标准文献信息源、专利文献信息源、档案信息源。 随着电子信息技术的发展，以电子计算机和数据库为代表的电子信息源和网络信 息源正逐步冲击着传统信息源，联机检索服务、光盘出版物、电子图书、电子报 刊、电子会议记录、缩微资料、多媒体视听资料、网络信息等等这些现代信息源 也已成为很多国家政府信息公开的主要信息资源。 2 2 政府信息公开 政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织， 在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社 会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。它承认公民对国家拥有的信 息有公开请求权，同时，国家对这种信息公开的请求有回答的义务，政府信息公 开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用程度，事关每个公民、各个 社会组织的切身利益。 政府信息公开是政府权力运行过程或其结果的表现形式，无论是政府信息的 产生还是政府信息的公开都离不开行政权力，因此政府信息公开具有鲜明的行政 性，同时，并不是所有的政府信息都能公开，它不能以损害国家利益或他人利益 为前提，基于行政公开所获得的公共利益必须和基于不公开所获得的公共利益相 互平衡，各种利益相互平衡是社会生活的重要基础，因此它还具有一定的有限性。 2 2 1政府信息公开的原则 7 电子科技大学硕士学位论文 关于政府信息公开的基本原则，2 0 0 2 年应松年教授在其政府信息公开法律 制度研究一文中提到政府信息公开的三个基本原则是：公开原则、平等原则、 便民原则。2 0 0 4 年周汉华教授在其政府信息公开的基本原则一文中提到我国 政府信息公开条例应遵循六大基本原则：权利原则、公开原则、利益平衡原则、 不收费原则、自由使用原则、救济原则。2 0 0 7 年4 月正式公布的中华人民共和 国政府信息公开条例中，进一步将我国政府信息公开的原则归纳为：公正、公 平、便民三原则。 2 2 1 1公正原则 凡是政府所掌握的、符合条例要求的信息都应该公开，公开与否不由政府机 关决定，只有法律规定不公开的政府可以不公开，即：遵循“公开为原则，不公 开为例外 的公开原则，同时，政府机关收集、公开政府信息的行为应该是符合 法律要求的。 2 2 1 2 公平原则 法律面前人人平等，政府信息面前也应人人平等。确立公平原则就是政府信 息面前人人平等的体现，就是强调政府信息所具有的公开特点和公共性的特征， 它意味着公民、法人和其他合法的社会组织，都具有平等的获取、使用和保护政 府信息的权利。政府信息公开归根到底就是保障了公众的知情权，维护了公民的 合法权利。政府机构制定法律、法规、规章以及其他规范性文件，其收集、利用、 传播、保存和负责处置信息所需的经费均是来源于纳税人的税金，这些信息理所 当然应当为所有公民所知晓和利用，它们应该象其它公共财产一样为社会公众所 有，而不应为政府所独享，或成为少数人的特权，任何公民都有平等取得政府信 息的权利。 2 2 1 3 便民原则 政府信息公开义务人应当采取公民、法人或其他组织易于获取的方式公开政 府信息。本文认为主要包括四层含义：一是政府机关应尽快主动公开所掌握的信 息，让公众及时了解政府的动态和社会发展的基本趋势，而不是过时信息；二是 要求政府部门应尽可能地为社会公众创造便利条件和提供必要的帮助与指导，使 社会公众能方便获取政府信息；三是政府机关应遵循不收费原则，不得借自己掌 握的信息谋取利益，不能根据信息本身的价值收费( 除必要的复印、打印成本费) ； 四是实施救济原则，当申请人认为其知情权或第三人认为其隐私权或商业秘密受 第二章政府信息公开问题的涵义 到侵犯时，可以根据政府信息公开条例申请行政复议、提出申诉或者提起行政诉 讼，更好地保障公民知情权的实现，监督政府信息是否依法公开。 2 2 2 政府信息公开的主体 2 2 2 1 权利主体 政府信息公开的权利主体就是谁有权请求政府信息公开的问题。从建立政府 信息公开法律制度的国家法律来看，政府信息公开的权利主体是指有权请求政府 公开其拥有的政府信息的的公民、法人和其他组织。 知情权是公民实现其民主权利的基础。人们先要知情，才谈得上去行使其他 权利。针对法人和其他组织而言，目前有较大争议，引发争议的主要原因是怕产 生不正当竞争。由于获得政府信息的权利主要是一种社会权利，法人和其他组织 内部包含着作为个体的公民，他们的部分权利具有延续性，而政府服务宗旨的实 现针对的就是全体公民，因此本文认为政府信息公开的权利主体不仅包括自然人， 而且应包括法人和其他组织，否则将不利于政府宗旨的实现，只是在方法上，可 以通过正确的处理保密和公开的关系，尽力消除不正当竞争产生的可能性。 目前争议较大的是申请政府信息公开的权利人应不应该有国籍的限制，即外 国组织和个人是否应当和国内的组织和个人一样，可以成为信息公开的权利主体。 如美国和日本等国的政府信息公开法允许外国人和本国人一样可以依据信息公开 法提出信息公开申请并获得政府文件；而加拿大、澳大利亚、韩国等国家的政府 信息公开法则规定外国人不能依据政府信息公开法提出公开申请。我国的地方立 法及专家建议稿对政府信息公开的权利主体没有作出任何限制，认为政府信息公 开的主体具有无限性。基于w t o 的透明度和国民待遇等原则，本文认为，原则上 不应该加以限制，但可以根据国与国之间的对等原则来进行限制。 此外，对申请政府信息公开的权利人不应该有其他附加条件的限制。既然是 一项基本权利，那就意味着公民享有充分行使自己权利的自由。政府机关不应因 公民获取政府信息目的的不同而限制公民获得政府信息的权利，否则，就是变相 限制申请人的范围。 2 2 2 2 义务主体 政府信息公开的义务主体主要是指享有行政职权而又负有公开政府信息义务 的政府机关或组织。正确界定义务主体的范围，意义重大，因为义务主体越广， 相应被公开的信息范围就越广，公民可以获得的信息就越丰富。 9 电子科技大学硕士学位论文 根据我国行政许可法、行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法 等法律的规定，能够成为行政管理主体，独立行使行政权力，承担行政责任的是 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，按照我国政 府公开条例规定，政府信息公开的义务主体主要有三类：第一类是行政机关，主 要指依法履行政府职责的各级人民政府和政府的组成部门。第二类是法律法规授 权的具有管理公共事务职能的组织，主要指事业单位，如：地震局、气象局、银 监会、证监会、电监会、保监会等。这些事业单位作为政府信息公开的主体必须 具备两个条件：一是具有法律、法规的明确授权，二是具有管理公共事务的职能。 第三类是与群众利益密切相关的公共企事业单位，像教育、医疗卫生、供水、供 电、供气、供热、环保、公共交通等，它们只要符合我国政府信息公开条例规定 要求的信息，都要予以发布。 2 2 2 3 监督主体 监督主体即对政府信息公开行为予以监督的机关、组织和公民。政府信息能否 得到公开，救济问题是最关键的一环。如果没有对信息公开的监督，政府机关将 享有很大的自由裁量权，如果申请人的知情权得不到保障，在制度的设计上就应 该存在救济的途径。有权利就有救济，只有通过监督才能实现救济。 监督主体一般可以分为法定主体和任意主体。任意主体是指依据中华人民 共和国宪法的规定，一切机关、组织或公民个人均可对国家机关是否守法进行 监督，并有权进行申诉、检举和控告。这是一种民主监督，当事人可以处分这种 监督权。法定主体则是指对政府信息公开行为负有法定监督职责的机关、组织和 个人，这是特定主体所具有的一种职权，具有不可处分性。 2 2 3 政府信息公开的方式 按照我国政府信息公开条例规定，政府信息公开的方式主要为主动公开和依 申请公开两种。 2 2 3 1 主动公开 主动公开是指国家行政主体及其工作人员按照法律规定的义务主动将国家行 政主体及其工作人员的有关情况登载在有关报纸上、公报上的一种公开方式。 政府信息的主动公开，从时间上讲，要注重时效，对一些重大问题、热点问 题应及时发布；从形式上讲，要扩大信息公布的范围，增加信息扩散的渠道。主 1 0 第二章政府信息公开问题的涵义 动公开的方式很多，如：通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、 电视等便于公众知晓的方式公开政府信息；各级政府在国家档案馆、公共图书馆 设置政府信息查阅场所；设立政务服务中心为公众提供咨询等等，比如：目前国 家在网上公布公务员招考公告、公务员拟录用公示以及一些地方性政府发表在报 纸、杂志上的按照政策信息等等都属于主动公开。 我国政府信息公开条例规定，属于主动公开范围的政府信息，行政机关应当 编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。一般应当自该 政府信息形成或者变更之日起2 0 个工作日内予以公开。 2 2 3 2 依申请公开 也称为被动公开，指应人们( 包括公民、法人和其他组织) 的申请，允许申 请人通过查询、阅读、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用政府部 门所掌握的政府信息；或者应申请人的申请将政府信息以通告、告示、布告、公 告等方式予以公开。 依申请公开的方式也比较多，如：政府网站；应社会需要召开的政府新闻发 布会、听证会以及通过报纸或书信等对申请人的请求做出针对性答复等等。 按照我国政府信息公开条例规定，对申请公开的政府信息，属于公开范围的， 应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；属于不予公开范围的，应当告知 申请人并说明理由；依法不属于本行政机关公开或该政府信息不存在的，应当告 知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的 名称、联系方式；申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。行政机 关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复，不能当场答复 的，一般应当自收到申请之日起1 5 个工作日内予以答复。 2 2 4 政府信息公开的范围 理论上和立法实践中人们已普遍接受了公开为原则，不公开为例外的精神， 那么，哪些政府信息应当予以公开，哪些政府信息应当排除，在我国政府信息公 开条例中，做出了明确的规定： 2 2 4 1 应当公开的范围 根据我国政府信息公开条例规定，符合下列基本要求之一的政府信息行政机 关应当主动公开：一是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；二是需要社会 电子科技大学硕士学位论文 公众广泛知晓或者参与的；三是反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情 况的；四是其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。 具体说来，它主要包括如下这些：一是政府的决策和规章制度。政府作为社 会的管理者和经济工作组织者、领导者，其决策大则会对整个国民经济的发展产 生影响，小则关系到人民的切身利益。二是政府财政状况。具体包括政府财政预 算、决算和实际支出以及审计状况；政府采购的目录、标准、结果以及监督情况； 重要专项经费的分配使用情况、重大基本建设项目和政府投资建设的社会公益事 业的建设和运行情况等。三是行政标准。包括行政许可的法律依据、条件和程序 以及行政收费项目的依据与标准、行政处罚的标准等。四是社会公共信息。如重 大灾情疫情的预报处理情况；与人口、资源、地区经济发展等有关的基本情况等。 2 2 4 2 经申请可以公开的范围 政府信息中有一部分信息只涉及部分人和事，对特定公民、法人或者其他组 织从事生产、安排生活、开展科研等活动具有特殊的作用，而对其他人和组织关 系不大。为了减少行政机关不必要的信息公开成本，立法中专门就特殊需要的信 息披露问题作出了规定，即公民、法人或其他组织可以根据自身生产、生活、科 研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门 申请获取相关政府信息。但这种信息的获取必须采取书面形式申请，而且要交纳 相关费用，不是无偿获得。这项制度的确立，除了体现便民原则外，在考虑政府 机关时间、精力的有限性和服务成本的公平性基础上，避免一些人无限制地申请 信息，影响政府机关的正常工作。 2 2 4 3 不予公开的范围 强调政府信息公开并不意味着所有的政府信息都必须公开，这不是立法的本 意，世界上其他国家也没有这样的先例。因此说，有些信息是不予公开的。根据 我国政府信息公开条例规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人 隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或行政机关认为不公开可能对公共利 益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。 具体说来，它主要包括如下这些：一是机密信息。这类信息涉及到国家安全、 国家外交、国防、公共安全、经济安全和社会稳定等敏感信息。二是隐私信息。 这些和个人或机构有关的隐私信息，构成了政府信息公开的最重要的也是最令人 信服的例外。政府在履行其行政职责的时候，收集了大量的个人隐私信息，如出 1 2 第二章政府信息公开问题的涵义 生日期、收入状况、医疗档案、婚姻状况、福利救济、家庭纠纷与名誉、子女地 位的合法性等等信息，这些隐私信息不但受到隐私权法的保护，也要受到信息公 开法的保护。三是机关内部信息。主要是指机关内部的人事规则与制度，这些规 则、制度由于与一般的公共利益没有关系，不会影响到行政相对人，缺乏公开的 必要性，所以一般也不用公开。如：机关的请假制度、车位的分配和使用、午餐 时间的规定以及机关的内部工作指南等。 1