（工商管理专业论文）我国国库现金管理初探.pdf

摘要 摘要 近年来，随着财政收入的增长以及国库集中收付管理制度改革的推进，我 国财政国库现金余额也日益庞大。而目前管理的现状是该部分资金绝大部分仅 限于银行活期存款，如何提高该部分资金的使用效益及保值增值，是当前值得 研究的一个重要课题。 本文首先从我国国库现金余额较高并持续增长的现状出发，指出库底资金 余额较高带来的弊端，得出我国丌展国库现金管理是深化财政国库管理制度改 革、提高闲置库存资金使用效益、降低政府债务负担和加强财政政策与货币政 策协调配合的必然要求。接着从我国传统国库收付管理情况出发，结合近年来 国库集中收付管理制度改革成效，并学习发达国家国库现会管理的实践经验， 得出深化国库集中收付管理制度改革、建立国库单一账户体系是开展国库现金 管理工作的前提条件。然后借鉴企业现金管理模型，通过对我国某市本级库底 资金月度变化、财政预算支出月度变化的分析，计算得出某市本级月度库底资 金最佳持有量。 本文还对我国国库现金运作方式进行探索。首先从美国橘县财政破产案和 发达国家国库现金管理实践出发，结合我国的实际情况及国库现金管理运作的 原则，得出适合货币市场操作的结论。紧接着从某市本级国库现金余额变化情 况出发，对某市国库现金管理的具体操作方式进行探析，得出现阶段以商业银 行定期存款、提前偿债和挚付财政专项支出为主要运作方式，待积累经验和我 国短期债券市场得到发展后，可尝试购买国债、债券回购和银行同业拆借操作。 本文注重理论联系实践，选取一个副省级城市对地方国库现金管理中的两 个关键部分国库现金持有量和运作方式进行实证研究。通过利用理论模 型，分析该市本级国库、财政收支数据，得出该市本级国库现金最佳持有量。 再结合该市市情，对该市国库现金管理运作方式进行探讨，最后提出了提高我 国国库现会管理水平的建议。所以本文研究有一定的实用价值，既为该市开展 国库现金管理提供参考，也为其他地方财政部门进行国库现金管理研究提供一 定的借鉴。 关键词：国库现金；最佳持有量；运作管理 a b s t r a c t a b s t r a c t i nr e c e n ty e a r s ，w i t ht h eg r o w t ho ff i n a n c i a lr e v e n u ea n da d v a n c eo fr e f o r mi n t h et r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mc e n t r a l i z a t i o n ，t h eb a l a n c eo ft h es t a t et r e a s u r ys t o c k a l s oi n c r e a s i n g b u tt h em a n a g e m e n to ft h i sf u n d si so n l yr e s e r v et h e mo nt h e c e n t r a lb a n k i t sa ni m p o r t a n tp r o b l e mt oi n c r e a s i n gt h eu s i n go ft h e s ef u n d s t h i sp a p e rf i r s td e m o n s t r a t e st h en e c e s s a r yo fs t a r t i n gt h em a n a g e m e n to f t r e a s u r yc a s h t h eb a l a n c eo ft h es t a t et r e a s u r ys t o c ki sl a r g ea n di n c r e a s i n ge v e r y y e a r t h i sp h e n o m e n o nb r i n g sm a n yd i s a d v a n t a g e s t h em a n a g e m e n to ft r e a s u r y c a s hd og o o dt oa d v a n c et h er e f o r mi nt h et r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mc e n t r a l i z a t i o n ， i n c r e a s i n gt h er e v e n u eo fu s i n gt h e s ef u n d s ，l i g h t e n st h eb u r d e no fg o v e r n m e n td e b t ， i n c r e a s i n gt h eh a r m o n yo ff i n a n c i a lp o l i c yw i t hm o n e t a r yp o l i c y t h r o u g hr e f o r m i nt h et r e a s u r yp a y m e n ts y s t e mc e n t r a l i z a t i o na tt h e s ey e a r s ，w eh a v ea c q u i r e d s o m ee f f e c t s t h r o u g h s t u d y i n g t h ep r a c t i c eo nm a n a g i n gt r e a s u r yc a s ho f d e v e l o p e dc o u n t r i e s ，w e v el e a r n e da d v a n c eo fr e f o r mi nt h et r e a s u r yp a y m e n t s y s t e mc e n t r a l i z a t i o n i st h eb a s i so fo u rc o u n t r ys t a r t i n gt h em a n a g e m e n to f t r e a s u r yc a s h t h e nu s i n gam o d e lo fc a s hm a n a g e m e n tb yf i r m s ，a n a l y s e st h e c h a n g e so ft r e a s u r yc a s ha n db u d g e t a r yp a y m e n t ，c a l c u l a t e dt h eb e s ts t o c ko f t r e a s u r yc a s h t h i sp a p e ra l s or e s e a r c h e st h eo p e r a t i o nm o d e so ft r e a s u r yc a s h t h r o u g h s t u d y i n gt h ec a s eo ff i n a n c eb a n k r u p t c yi na m e r i c a nc o u n t r ya n dt h ep r a c t i c eo n m a n a g i n gt r e a s u r yc a s ho fd e v e l o p e dc o u n t r i e s ，c o m b i n i n gt h ef a c t so fo u rc o u n t r y a n dp r i n c i p l ei no p e r a t i n gt r e a s u r yc a s h ，c a nc o m et ot h ec o n c l u s i o n ：t h eo p e r a t i o n o ft r e a s u r yc a s ha d a p tt ot h em o n e t a r ym a r k e t c o m b i n i n gt h ef a c t so fo n ec i t y t r e a s u r yc a s h ，a n a l y s e st h em o d e si no p e r a t i n gt r e a s u r yc a s h t h i sp a p e rp u te m p h a s i so nt h ec o m b i n a t i o nt h et h e o r yw i t hp r a c t i c e ，c h o o s eo n e c i t yt r e a s u r yc a s hs i t u a t i o nt or e s e a r c ht h eb e s ts t o c ko ft r e a s u r yc a s h & t h em o d e s i no p e r a t i n g ，a n db r i n gf o r w a r ds u g g e s t i o n s ，h e l p sl o c a lg o v e r n m e n tc a r r y i n go u t t h em a n a g e m e n to ft r e a s u r yc a s h k e yw o r d s ：t r e a s u r yc a s h ；t h eb e s ts t o c kf u n d s ；o p e r a t i o nm a n a g e m e n t 厦门大学学位论文原创性声明 本人呈交的学位论文是本人在导师指导下，独立完成的研究成 果。本人在论文写作中参考其他个人或集体己经发表的研究成果，均 在文中以适当方式明确标明，并符合法律规范和厦门大学研究生学 术活动规范( 试行) 。 另外，该学位论文为() 课题( 组) 的研究成果，获得() 课题( 组) 经费或实验室的 资助，在() 实验室完成。( 请在以上括号内填写课 题或课题组负责人或实验室名称，未有此项声明内容的，可以不作特 别声明。) 声叭：闰巧 二呷年垆月节日 厦门大学学位论文著作权使用声明 本人同意厦门大学根据中华人民共和国学位条例暂行实施办 法等规定保留和使用此学位论文，并向主管部门或其指定机构送 交学位论文( 包括纸质版和电子版) ，允许学位论文进入厦门大学 图书馆及其数据库被查阅、借阅。本人同意厦f - j x 学将学位论文加 入全国博士、硕士学位论文共建单位数据库进行检索，将学位论文 的标题和摘要汇编出版，采用影印、缩印或者其它方式合理复制学 位论文。 本学位论文属于： () 1 经厦f - j 3 v 学保密委员会审查核定的保密学位论文， 于年月日解密，解密后适用上述授权。 ( 、) 2 不保密，适用上述授权。 ( 请在以上相应括号内打“v ”或填上相应内容。保密学位论文 应是已经厦f - j x 学保密委员会审定过的学位论文，未经厦f - j x 学保 密委员会审定的学位论文均为公开学位论文。此声明栏不填写的， 默认为公开学位论文，均适用上述授权。) c ：阀巧 研年垆月彳日 第一章绪论 第一章绪论 第一节研究背景 由于在政府收支预算执行过程中，各收支预算项目的进度不平衡，使得国 库支出的现金流与收入的现会流不相等，加上预算调整，当收入的进度快于支 出的进度时，便会产生国库现金余额。随着近年来财政收入的不断增长以及国 库集中收付管理制度改革的推进，财政国库现会余额也同益庞大。根据中国人 民银行公布的货币当局资产负债表，我国政府存款已从2 0 0 7 年1 月木的 1 2 9 万亿元快速上升至2 0 0 8 年1 0 月术的2 9 3 万亿元，在不到2 年的时间内 增长了近1 3 倍。而目前管理的现状是该部分资金中的绝大部分仅限于银行活 期存款，如何提高该部分资会的使用效益及保值增值，是当前值得研究的一个 重要课题。 2 0 世纪7 0 年代o e c d 国家率先开展国库现金管理，而我国一直停留在探 索阶段。2 0 0 3 年1 月，我国丌始对国库存款计付利息 1 ，改变了过去“收不 计息、支不付费”的做法，有利于财政收入及时入库、缩减了财政资金存放于 商业银行的规模，标志着我国国库现金管理的丌始。然而，给付利息使得财政 资金快速回笼的同时，却仍然缺乏对库底资金的有效运作，我国真正意义上的 国库现金管理仍然空白。2 0 0 3 年6 月，财政部对第五期国债采取发行后推迟3 个月缴款；2 0 0 4 年8 月以混合招标方式提前兑付三期总量近9 0 0 亿元的国债； 直到2 0 0 6 年6 月，财政部和中国人民银行联合出台中央国库现金管理暂行 办法 2 3 ，我国才开始规范化地开展国库现会管理工作。2 0 0 6 年8 月3 0 日， 财政部携手中国人民银行开始规范后的第一笔操作，买回1 8 0 多亿元年内到期 的三期国债，为政府节省了大约4 0 0 0 多万元利息。随着我国国库集中收付管 理制度改革的不断深化，我国丌展国库现金管理已经具备条件。但目前的操作 方式仅限于商业银行定期存款和买回国债两种方式，且操作规模很小。如何进 数据水源：中国人民银行2 0 0 7 、2 0 0 8 年货币、j , ，e f t - - 琵，w w w p b c g o v c n d i a o c h a t o n g j i 。 数据来源：马洪范周侦余额管理困库现金运作及货币政策协调中固金融，2 0 0 6 年第3 期。 我围固库现金管理训探 一步推动我国国库现金管理工作，特别是地方财政部门应如何开展国库现金管 理，值得深入研究。 第二节研究目的 虽然发达市场经济国家的国库现金管理实践为我国丌展国库现金管理工 作提供了有益的借鉴，但我国不可能照搬其中任何一国的模式，必须从我国的 实际情况出发，探索建立具有中国特色的国库现会管理制度。对我国国库现会 管理进行研究，目的是为了保障国库资金的安全、提高闲置库存资金的收益。 特别是在当日玎我国仅开展中央国库现金管理的情形下，地方政府财政部门应如 何丌展地方国库现会管理工作、如何对国库资金进行保值增值的问题显得愈发 突出。本文在借鉴发达国家国库现金管理先进经验的基础上，通过对某市国库 现会最佳持有量及运作方式的深入分析，旨在为地方财政部门丌展国库现金管 理工作提供一些有益的参考，为进一步拓展我国国库现金管理工作提供一些建 议，权当抛砖引玉。 第三节论文架构 本文主要借鉴西方发达国家囤库现金管理经验和先进做法，结合我国实际 情况，通过对某市国库现金最佳持有量及运作方式的分析，提出分析确定国库 现会最佳持有量的方式和地方政府财政部门进行国库现金管理运作的具体方 式。笔者认为，我国丌展国库现令管理，应注意国库现金的安全性、流动性和 盈利性的统一协调，按照先易后难的原则，稳步推进国库现金管理市场化操作 步伐。 本文首先系统地阐述了国库现金管理的基础理论，包括国库现金管理的概 念和内容、r 丌展国库现金管理工作的必要性以及国外国库现金管理经验借鉴。 然后对我图国库现金管理的现状进行分析，包括我国传统的国库收付管理概 况、近年来实施的国库集中收付管理制度改革成效以及对我囤库底资会舰模较 高进行成凶分析。接着是对库底资金最佳持有量进行研究，通过理论模型分析 2 第一章绪论 确定某市本级国库现金最佳持有量。最后是论证国库现金管理适合于货币市场 操作，并结合该市实际，对该市国库现金管理具体运作方式进行探讨，提出了 提高我国国库现金管理水平的建议。 3 我固困库现金管理初探 第二章国库现金管理的理论基础 要对国库现金管理进行研究，首先要知道国库现金是指什么，国库现金管 理包含哪些内容及其理论基础。 第一节国库现金管理的内涵 一、国库现金管理的概念 国库是国家金库的简称，指负责办理国家财政收支的机构 3 。国家的全 部财政预算收入均收纳国库，一切财政预算支出都由国库拨付，国库是专门负 责组织国家预算执行的机构。一般来 兑，各国具体办理国库业务的是中央银行， 在我国是中国人民银行。 现金是指暂时停留在货币形态的资金，由于货币具有时间价值，闲置的现 金必然带来机会成本，因此现会管理的过程就是在现会的流动性与收益性之间 进行权衡选择的过程。现金管理活动主要出现在企业财务管理活动当中，根本 目标是在保证企业持续地、高效率及高质量地丌展经营活动的情况下，尽可能 地使企业保持最低现会持有量 4 。 国库现金是指财政在中央银行的活期存款 5 。国库现金管理的含义是指 在满足国库支出需要的自订提下，通过一系列管理活动，以保证国库资金的安全 性，提高国库资金的流动性和实现国库资金的收益性，同时降低国库资金使用 成本，充分发挥国库资金的效益和调控作用 6 。国库现金管理活动最早出现 在2 0 世纪7 0 年代，随着企业现金管理活动对政府预算管理的影响，以及支付 累积国债费用引起的预算压力，使得美国及一些o e c d 国家( 经合组织国家) 开始控制国债费用，将企业的现金管理理念运用在国库现金管理上，并丌始编 制绩效预算。 由于国库现会的特殊性，在国库现金管理中，除了考虑现会的流动性与收 益性，更要考虑资会的安全性。换句话说，需要对国库现金的安全性、流动性 和盈利性进行统一协调。我国之所以迟迟没有开展国库现金管理活动，根本原 因就在于我国政府当局一直偏重于考虑国库现金的安全性。笔者认为，基于目 4 第二章国库现会管理的理论堆础 前我国国库现金管理水平、货币市场及资本市场发展程度，我国在国库现金管 理过程中，首先要保证国库现金的安全性，其次要保证较高的流动性，最后是 尽可能地争取盈利性。 二、国库现金管理的内容 现金管理是国库的核心职能，主要包括以下内容： 1 集中现金流 在分散付款模式下，一方面某些支出机构由于账户上缺乏现金，必须通过 借款满足支出需要；与此同时另一些机构却在其账户上存在大量闲置的现金。 从全国范围来看，这种现金闲置和现金短缺的现象是比较普遍的、数量是比较 大的，当无法通过调度闲置的现会解决现金短缺问题时，政府就不得不大量举 债，如此便人为地增加了借款费用。因此，从现会流控制、提高国库现金收益、 降低政府借款成本以及减少腐败等方面来说，集中现金流在任何会计控制和付 款模式下都是必须的 7 ，而全面推行的国库集中收付管理制度改革的意义也 正在于此。通过建立国库单一账户体系，实现现会流的集中化，有利于控制管 理现会流。并且，它避免了在部分账户沉淀大量闲置现金的同时，为另一些需 要融资的项目借款和支付额外的借款费用。集中现金流也是确定国库现金最佳 持有量( 即库底资金余额) 的必要前提。 2 分析预测现金流 为使政府持有的国库资金余额保持在最低限额，以降低持有资金产生的成 本，提高资金运行效益，同时保持用款部门的支付需求，需要对国库现金流量 的变化进行比较准确的预测。发达国家在管理国库现金的操作中，一般是根据 预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析经济运行情况对财政预 算收支的影响进行科学预测后，以决定短期国债的发行时间和发行数量，为控 制管理现金流奠定基础。 3 控制管理现金流 控制管理现金流是国库现金管理的重要内容，包括加快资金流入和延缓资 金流出两方面内容。即要以尽可能短的时问和尽可能低的征收成本，将财政收 入从纳税人( 缴款人) 那里流入国库，保证预算支出能够得到及时支付。并且 良好的现金流管理要求尽量缩短收到财政收入与支付预算支出之间的时间间 我困因库现金管理初探 隔，从而提高资金的使用效率。集中性的收款与付款系统有利于控制管理现金 流，因此国库集中收付制度改革势在必行。 4 现金余额的投资运作和缺口的弥补 国库现金管理的关键内容是通过使用金融工具进行国库现会投资运作以 减少持有的过多的资会余额，或使用融资工具融入资会弥补短缺。运用会融工 具是国库现会管理的主要方法。在通过支付系统有效控制国库现金流量，有效 预测国库现金流动性的基础上，通过选择合适的金融工具，实现最低限度地持 有国库现金，降低持有成本、提高效益，并熨平国库现金流量波动。投资工具 因国库现金管理的发展程度不同往往差异较大，融资工具主要是发行政府债券 等方法在货币市场融资。 5 与货币政策协调 由于我国实行的是中央银行代理国库制度，财政国库现金余额是中央银行 基础货币的主要来源之一，国库现余流量始终是货币流动性的重大影晌因素， 因此实施国库现金管理，特别是中央政府实施国库现金管理，应当与货币政策 实施紧密协调配合，防止国库现金流出现过大的波动，并防止出现与货币政策 目标相悖的情况。 第二节国库现金管理的必要性 国库现金管理的必要性主要体现在以下几个方面： 首先，丌展国库现金管理，有利于深化财政国库管理制度改革。2 0 0 1 年3 月，国务院批准了财政国库管理制度改革试点方案，我国丌始推行国库集 中收付管理制度改革，建立国库单一账户体系，将所有财政资金收支活动均纳 入国库单一账户体系 8 。预算单位所有结余资金以及已实现的财政收入都统 一集中到国库，为我国丌展国库现会管理工作奠定了基础。截至目前，我困已 全面推行国库集中收付制度，并实施非税收入收缴管理改革，将预算外收支也 逐步纳入预算内管理，使得原先散落在各预算单位收入过渡户、财政专户的收 入资会及滞留在预算单位的结余资金逐步集中到财政国库单一账户，最终导致 6 第二章 国库现金管理的理论摹础 国库现金余额明显增加。随着财政国库集中收付管理制度改革的不断深化，对 国库现金实施有效管理，降低闲置资金规模，已成为深化财政国库管理制度改 革的迫切要求。 其次，开展国库现金管理，有利于提高闲置库存资金使用效益。随着社会 主义市场经济的快速发展，我国财政收入保持高速增长，相应地国库存款余额 也逐年加大。另一方面，随着国库集中收付制度改革的全面推行，之前大量沉 淀、散落在各预算单位的财政预算资金全部集中到国库单一账户，使得国库现 金规模进一步扩大，近两年国库存款余额增长情况详见图1 。根据2 0 0 8 年我 国货币当局资产负债表，2 0 0 8 年1 0 月政府存款余额高达2 9 3 万亿元。可以 预见，随着国库集中收付管理制度改革的不断深化和预算外资会全部纳入预算 内管理，国库现金余额将进步加大。尽管2 0 0 2 年财政部、中国人民银行发 布了国库存款计付利息管理暂行办法 1 ，规定从2 0 0 3 年1 月1 日起，中 央财政和地方财政在人民银行的国库存款，按照活期存款利率计付利息。但由 图1 ：2 0 0 7 年1 月1 0 0 8 年1 0 月政府存款余额增长情况 3 5 0 0 0 3 0 0 0 0 忙2 5 0 0 0 磁 1 安2 0 0 0 0 过 证式1 5 0 0 0 疑# 辎1 0 0 0 0 垃 5 0 0 0 0 2 0 0 7 f v l 月2 0 0 7 j r 6 月2 0 0 7 4 1 二1 1 月2 0 0 8 年4 月2 0 0 8 年l o 月 资科来源：中国人民银行2 0 0 7 、2 0 0 8 年货币当局资产负债表w w w p b c g o v c n d i a o c h a t o n 舀i 数据来源：中国人民银行2 0 0 8 年货币当局资产负债表嗍p b c g o v c n d i a o c h a t o n g j i 7 我围困库现金管理初探 于中国人民银行与财政部实行的是利润上交体制，人民银行各分支机构支付给 各级地方财政的利息，实际上仍要由中央财政束负担。尽管如此，由于地方库 款仅按活期利率计付利息，不少地方财政认为收益率太低，不符合市场经济原 则，将财政资金更多地存放在各个商业银行，以提高资金收益。为此，丌展国 库现会管理，有利于在国库存款计息基础上，进一步理顺财政部门、人民银行、 商业银行之i 日j 的关系，提高财政国库现金的使用效益。 最后，丌展国库现金管理，有利于降低政府债务负担、加强财政政策与货 币政策的协调配合。近年来，我国经济增长速度较快，国库存款余额不断增加， 但这些国库存款余额未得到有效使用，每年中央财政仍维持了较大的囤债发行 规模，各级财政还本付息压力较大。同时，由于短期国债的缺失，财政政策与 央行货币政策之问缺少有效配合的载体。从2 0 0 6 年起，我国已实行国债余额 管理制度，在既定的国债余额范围内，中央财政可根据国库存款余额，有选择 地确定年度国债发行额度及期限。因此，开展国库现金管理后，中央财政可以 根据库底资金余缺情况，有选择地发行短期国债，减少中长期国债的发行规模， 降低国债筹资成本，调节和稳定国库现金流量，并实现与货币政策的有效配合。 第三节国外国库现金管理经验与借鉴 现会管理是现代财政国库管理的重要内容。从国际上看，美国等经济发达 国家丌展国库现金管理已经形成较为成功的经验和做法，现简要介绍如下。 一、美国国库现金管理经验 美国国库现金管理的首要目标，是确保每天拥有足额的国库现金束随时满 足国库支付需要，并在此基础上尽量将困库现会保持在较低水平。美园国库现 金由两部分构成：一是在纽约联邦储备银行国库支票账户上的活期存款。对财 政部而言，该部分现会没有利息收入，资金余额保持在5 0 7 0 亿美元之问，主 要是为国库据以签发支票从而拨付资金所用，若资会余额低于5 0 亿美元，财 政部会从商业银行国库储蓄账户调入资金补足 9 。二是在众多商业银行国库 储蓄账户上的储蓄存款，包括活期储蓄、定期储蓄和债券回9 均。商业银行国库 储蓄账户的重要作用，是通过其储蓄存款数量增减确保每天同终联邦储备银行 8 第一二章困库现金管理的理论幕础 国库支票账户上的现金基本不变，这是美国国库现金管理的又一重要目标，即 国库现金管理具有债务管理尤其是短期债务管理性质，目标是保证有足够资金 随时满足支出需要。同时，商业银行国库储蓄存款可以为财政部带来可观的利 息收入。 对于财政部在联邦储备银行支票账户上的活期存款来说，有关联邦法律规 定联邦储备银行不需要向财政部提交抵押品；但是对于财政部在商业银行储蓄 账户上的储蓄存款而言，不管国库现金采取活期储蓄、定期储蓄或债券回购等 哪一种资产形式，各商业银行都必须按联邦法律有关规定及时向财政部提交优 质足额的会融资产作为抵押，以便确保国库现金万无一失。定期存款期限大多 介于隔夜至1 8 天之间，最长不超过9 0 天，利率由商业银行投标确定，有利于 提高资金收益水平。 美国财政部认为，财政收支受经济运行状况影响很大，很难准确预测，需 要根据实际收支和最新预测情况定期调整预算赤字和借款数额。而借款数额的 调整通常是通过增减短期债券发行量来实现的。由于短期债券期限短，灵活性 强，因此财政部依靠定期发行短期债券便可确保国库有足够资金满足同常支出 需要，足以解决财政收支预测不准的问题。 综上，美国国库现会管理的做法和特点主要为：一是通过定期均衡发行短 期债券随时保证能有足够资金；二是国库资金主要以中央银行活期存款和商业 银行定期存款等形式存在；三是由于财政收支受经济运行状况影响很大，很难 准确预测，要根据实际收支和最新预测情况定期调整预算赤字和借款数额，借 款数额的调整通常是通过增减短期债券发行量实现的；四是由于在中央银行账 户的资金余额基本不变，基础货币不会因国库资金总量增减而变化；五是商业 银行定期存款要求提交优质足额的抵押品，且期限短，最长不超过9 0 天；六 是拍卖商业银行存款利率，提高资金收益水平；七是采用债券回购、买入剩余 期限较短的债券或信用拆借等货币市场操作工具。 二、英国国库现金管理经验 英国关于国库现金管理的范畴，主要是指政府财政部门预测和控制国库现 金流量、通过金融市场运营国库现金余缺，以及反映和报告国库现会运营结果 的系列政府理财活动。 9 我围困库现金管理初探 英国国库现金管理主要设定两个目标，一是确保有足够的现金流量，用以 满足中央政府各部门预算执行的现金需求；二是实现政府融资成本最小化，并 在出现现金盈余的任何情况下，在保证风险最小化的基础上确保实现最好的运 用，并避免与中央银行货币政策相抵触。 英国国库现金管理的主要做法包括以下相互联系的三个方面： ( 一) 集中控制国库现金流 通过国库单一账户体系和集中化的资金收付程序，将政府收入和支出的 现金流量集中到国库单一账户体系之中，由财政部门集中控制和持有。通过完 善的国库单一账户体系和收支控制程序，对政府资金进行集中化管理，是国库 现金管理的重要内容，也是国库现会市场运营操作的前提和基础。英国的基本 做法是在政府各账户i 、日j 建立起联系，以确保当天各账户中的现金结余全都清算 进入国库单一账户 1 0 ，并在此基础上对账户的现会余缺在货币市场进行运营 管理，从而使政府的现金需求和筹资成本最小化。 ( 二) 准确预测国库现金流 现会流量预测是国库现金管理的重要内容，是指对未来一定时i n j 内国库单 一账户净流入和流出的现会量进行预测分析，为国库现金管理的货币市场操作 提供及时和精确的预测信息，实现国库现金管理的目标。英国现金流量预测， 主要是依托国库单一账户体系，通过各部门用款计划管理，根据政府部门尤其 是一些重要部门提供的每天现= = ；= 流量预测情况，并结合过去年度的数据库资料 和经验模型进行。 国库现金流量预测主要分为两个部分：一是预测年度收入、支出、盈余和 赤字；二是月度预测和每f 1 预测。具体的预测工作主要通过“自下而上”的方 式进行。收入方而，在收入部门的帮助下，确定主要税种的税收收入和其他税 种的税收收入以及非税收入的月度趋势。支出方面，要求政府支出部门必须提 供支出的月度用款计划，其中，一些主要部门要求提供每同的明细数掘，这些 部门每年总现金流量超过3 0 0 亿英镑，其余部门只要求提供每月总的支出预 测，国库管理局负责将月度预测转化为同趋势，并送给债务管理办公室使用。 英幽财政部有完善的现金流量基础数据库系统，该数据库系统按照国内税 收、关税和货物税收、通过主计长办公室账户支出的政府部门支出、合并基金 1 0 第二章 困库现金管理的理论綦础 账户收支、国家储蓄与投资账户收支等科目进行分类。数据库根据以上分类分 别统计记录日趋势预测数据、预测同前一日晚5 点的预测数据、预测日当天7 个不同时点的预测数据以及实际现金流量数据，用以分析总结预测情况。 ( 三) 运营国库现金余缺 国库现金管理的一项主要内容是对国库现金余缺在货币市场进行运营操 作。英国现金管理市场操作的具体目标是债务管理账户每天现会余额维持在约 5 亿英镑的目标水平。英国债务管理办公室主要使用货币市场上安全性较高的 金融工具向市场借贷资金，以平衡政府现金流波动，风险较大的利率掉期等工 具目前尚不允许使用。操作工具主要根据现金流量预测情况相机抉择，现金盈 余时，将盈余现金投放于货币市场；现金短缺时，从货币市场借入资金。 具体的操作可以分为三个层面。首先，债务管理办公室每周发行一次国库 券( 即一年期以内的短期国债) 筹集资金和调控现金流量，属于“粗调”性质。 其次，在每同的短期操作中采用回购或回售等操作，属于“细调”性质。在每 天下午的早些时候，债务管理办公室会根据现金流量的实际发生情况，通过回 购等操作对现金余额做进一步调整。最后，在每个营业同的最后时间，采用商 业银行定期存款等操作，属于“微调”性质。由于一些预料不到的对国库单一 账户余额产生影响的现金流可能出现，而这时债务管理办公室来不及通过双边 市场操作熨平头寸，就需要通过与英格兰银行和有关商业银行协作，采用无担 保的市场借贷来解决。 三、意大利国库现金管理经验 ( 一) 国库账户设置和收付管理制度 国库账户设置和收付管理制度是国库现金管理的基础。意大利国库依法设 立国库单一账户、实行国库集中收付管理制度。从1 8 9 3 年起，意大利中央政 府在中央银行设立由财政经济部管理的国库单一账户。此后，意大利不断改进 和完善国库管理，1 9 6 6 年将国库单一账户的覆盖范围扩大到所有公共部门， 并规定所有公共部门必须将其从政府预算中获得的拨款存在中央银行国库账 户中。1 9 8 4 年，意大利进一步加强对公共部门收支现会流的管理控制，设立 了联合国库账户，规定除大区政府外，所有公共机构被允许将不超过自有收入 3 的部分存放在其商业银行账户中，其他部分必须存放在联合国库账户中。并 我因罔库现金管理初探 且规定各公共部门在动用联合国库账户的存款之前，必须先用尽其在商业银行 账户的存款。 ( - - ) 管理目标 意大利国库现会管理的战略目标是以成本最低的方式及时满足国库支出 1 1 1 。意大利1 9 9 3 年1 1 月颁布的4 8 3 号法规定，中央银行国库账户中月木现 金余额不应当低于1 5 4 9 3 7 1 亿欧元。如果到月术账户余额没有达到这个最低 门槛，财政经济部必须在接下来的3 个月内使国库现金余额恢复到该最低水平 之上。如果库底资金余额低于7 7 4 6 8 5 亿欧元( 最低余额的一半) ，那么在下 月的5 同之前，财政经济部长必须向议会报告国库现金余额低于最低余额的原 因，并且要向议会说明财政经济部将采取什么措施束补充国库现金余额，重新 达到法定的最低标准。 ( 三) 国库现金流预测 及时准确的国库现金流预测有利于提高国库现金管理的绩效，降低国库现 金管理的成本。意大利非常重视国库现金流预测工作，由财政经济部会融经济 分析司负责预测国库现金流变化情况。首先是各个收支部门向国库预测部门报 送各自计划和预测；其次，由国库预测部门将收集到的数掘进行汇总处理，并 结合预测期预算安排、历史数据变化规律等，综合分析得到预测结果和国库收 支差额变化情况；再次，按照确保国库及时支出，以及满足国库最低现会余额 的要求，结合国库收支差额变化预测情况，对预测期f h j 政府借债数额和现金管 理操作需求进行预测，使预测期国库现金余额控制在目标范围之内。在预测期 结束后，要比较实际发生数与预测数的差异，寻找差异原因，改进预测方法， 并更新f 一预测期数据。 ( 四) 主要操作工具 1 发行短期国债。短期国债指期限在1 年以内、定期滚动发行的困债，其 主要作用是调节困库现金头寸的季节性余缺。短期幽债是意大利进行国库现金 管理的基本工具，意大利足欧元区短期国债发行数量最多的困家。 2 因债臀换。即使用基准国债换回【! 】将到期的老债。替换使国库现金管理 部门可以调整国债还本付息安排，从而达到调节国库现金余额的目的。同时， 替换还可以起到提升国债二级市场流动性的作用。意大利的替换操作主要是针 1 2 第二章国库现金管理的理论綦础 对待偿期1 8 个以内的中长期国债来进行，每个月都由国库部门组织特定的国 债做市商来参加招标拍卖。 3 国债回购。回购指使用国库闲置现金，提前偿还即将到期的国债。回购 不仅可以改善国库现金流状况，而且可通过收回流动性较差的国债，提高国债 市场流动性。意大利不定期地进行回购操作，操作方式主要是针对特定国债做 市商进行招标拍卖。 四、对我国的启示 从发达国家国库现金管理的实践可以看出，开展国库现金管理对于完善 公共财政管理，加强宏观调控和降低财政筹资成本等具有重要意义。近年来， 随着财政国库管理制度改革等预算制度改革的不断深化，开展国库现金管理的 制度基础和管理条件同趋成熟，但目前我国国库现金管理工作仍处于起步阶 段，制度建设和工具体系等方面都很不完善，同时与中国人民银行的关系没有 完全理顺，在操作上受货币政策操作影响较大，造成一方面中央和地方库款余 额大规模增加，另一方面财政部门又在以较高成本进行筹资的格局，不仅不利 于降低财政筹资成本和提高财政管理水平，不利于财政宏观调控政策和货币政 策目标的有效实现，也不利于财政部门更好地履行受托责任。因此，我国迫切 需要总结和借鉴国际有益经验，结合我国国情，加快推进国库现金管理工作。 发达国家的国库现金管理经验，对我国有以下几点启示： ( 一) 深化国库集中收付管理制度改革 从发达国家国库现金管理的实践来看，都建立了单一国库账户体系，实行 集中收付制度，并在此基础上开展国库现金管理工作，因此实行国库集中收付 管理制度是开展国库现金管理的基本前提。我国自2 0 0 1 年开始正式实施国库 集中收付管理制度改革，目前基本建立起了符合我国国情的国库单一账户体 系，规范了收入收缴和支出拨付程序，使得财政资金在最终拨付到收款人之前， 尽可能地保留在国库中，部门账户现金余额减少，政府收支过程也更加透明， 已经为丌展国库现金管理奠定了基础，下一步应当继续深化国库集中收付管理 制度改革。 一是要将包括一般预算资金、政府性基金和预算外资金等在内的全部财政 性资金都纳入国库单一账户体系运行和管理，实现所有财政性资会的现金余额 1 3 我围困库现金管理初探 能够及时、足额地集中到国库单一账户。 二是要继续加强收入收缴和支出拨付的规范化管理。方面进一步提高资 金入库速度，保证收入能够及时、足额缴入国库；另一方面，提高支出拨付效 率，保证支出能够及时、准确支付到收款人。 三是要不断优化国库单一账户体系问的资会清算，保证便捷顺畅，为国库 现金管理创造更加良好的资会运行条件。 ( 二) 加强国库现金流量预测 从发达国家国库现金管理的实践来看，都建立了比较完善的国库现会流预 测体系，并在实践中不断加以改进完善，提高预测质量，。因此我国丌展国库现 金管理，必须高度重视现金流量预测工作。要将其作为国库现金管理框架体系 的重要组成部分，通过建立长期、中期和短期预测分析体系，不断提高准确程 度，逐步实现科学化和制度化。近年来随着财政国库管理制度改革的推进，我 国已经尝试开展国库现金流量预测工作，并通过不断总结积累了有益的经验， 但与国库现金管理要求和发达国家做法相比，仍有很多工作要做，下一步还应 不断加强国库现金流量预测工作。 一是要进一步加强用款计划管理。用款计划对于财政部门掌握预算单位用 款需求和开展国库现金管理具有不可替代的重要作用。要建立对用款计划执行 分析制度，建立月度现金流量预测和定期更新机制，在此基础上，不断提高支 出预测的科学性、准确性，为开展国库现金管理工作打下基础。 二是要建立财税库联网的收入预测机制。推进财税库联网进程，实现财政 收入信息共享；加强与税务、海关等收入部门的沟通协调，尽快建立政府主要 收入月度收缴会额的预测机制。 三是要完善基础数据阼系统。目前我国国库现会流量预测基础数据库系统 主要是在收集过去历年财政收支基础数据上建立起来的，但预测的准确性还不 高。应将预测结果同实际收支执行情况进行对比分析，不断总结规律，建立与 预算执行分析系统及国债管理系统相衔接的国库现会流量预测体系，逐步提高 现金流量预测的准确性。 ( 三) 完善各类市场操作工具 从发达国家国库现金管理的实践来看，发达经济国家丌展国库现金管理工 1 4 第一二章围库现会管理的理论基础 作都是建立在国内金融市场逐渐发达完善的基础上，特别是货币市场操作是国 库现金管理的重要组成部分。我国在通过国库集中收付系统有效控制国库现金 流量，有效预测国库现金流动性的基础上，为实现国库现金管理目标，也需要 综合运用各类金融市场操作工具进行投资以减少现金盈余，或通过融资弥补现 金短缺，因此下一步在已经开展的商业银行定期存款和国债回购基础上，还应 不断完善各类市场操作工具。 一是要研究建立国库现金市场操作的科学决策机制。综合考虑国家宏观调 控政策目标、财政赤字规模和会融( 债券) 市场发展等各方面要求，建立国库 现金市场操作与国债管理工作的协调配合机制( 如美国国库现金管理要根据实 际收支和最新预测情况定期调整预算赤字和借款数量，而借款数量的调整通常 是通过增减短期债券发行量来实现的) ，对各类市场操作工具、规模及结构等 进行年度综合的科学决策。 二是拓宽国库现金投融资工具。一方面应在现阶段商业银行定期存款、买 回国债的基础上，考虑在货币市场的短期借出等其他操作工具，研究建立上述 操作的制度规范和操作流程，保证国库现金的安全性和流动性，在控制投资风 险的基础上，逐步形成科学合理的国库现金投资工具体系。另一方面是完善融 资工具，重点是完善包括短期国债、在货币市场短期借入资金等短期融资工具 的市场建设。 三是加强市场操作能力建设。从国际经验看，市场操作能力对于国库现会 管理的顺利开展非常重要，因此随着我国国库现金管理业务的发展，有必要进 一步充实专业人员，并不断加强能力和素质建设。 ( 四) 与货币政策的协调 从发达国家国库现金管理的实践来看，由于货币市场操作是国库现金管理 的重要组成部分，因此实施国库现金管理，特别是中央政府实施国库现金管理， 应当注重与货币政策的协调配合，充分考虑货币政策调控目标，研究确定国库 现金管理的操作战略和实施步骤。 一是要熨平国库现会流的大幅波动，争取实现国库单一账户余额保持一个 相对稳定的水平( 如美国为5 0 7 0 亿美元) ，使财政资金现金流量留存在金融 市场体系当中，将其对货币政策影响降到最低。 我围困库现金管理初探 二是要研究选择操作时机和规模。在流动性过剩和实施紧缩性货币政策的 背景下，开展国库现金管理不仅要考虑国库现金流量和财政筹资成本，还要充 分考虑对货币市场流动性的冲击，不能一味地追求将巨额现金结余逐步减少， 要防止对货币政策实施产生逆向效果。 第三章我困国库现金管理现状及分析 第三章我国国库现金管理现状及分析 第一节传统国库收付管理概况 一、我国国库管理体制 国库是专门办理预算资金收纳和库款拨付，执行政府预算的职能机关，国 库工作是政府预算管理的一项重要基础工作 1 2 3 。从世界范围来看，国库管理 体制主要有三种类型：一是独立国库制，即国家设立专门独立的国库，办理财 政预算的收支业务。由于专设国库费用较大，且容易造成财政资会在国库的沉 淀闲置，所以采用独立国库制的国家较少。二是委托国库制，即国家委托中央 银行代理国库业务。采用这种方式的国家较多，我国也是采用这种方式。三是 商业银行代理国库制，即国家不单独设立国库，也不委托中央银行代理国库业 务，而是由财政部门在商业银行开设专户，办理政府预算收支结算业务。 建国以来，我国一直实行委托国库制。根据中华人民共和国国家金库条 例及其实施细则，中国人民银行经理国库，不设人民银行机构的地方， 国库业务由人民银行委托当地的专业银行办理 1 3 。应当说，这种委托国库制 下形成的国库管理体系，在计划经济时代下，对保障国家预算的正常运行起到 了积极的促进作用。但随着社会主义市场经济的不断发展，国家财税及会融管 理体制的改革，作为国家财政预算基础管理工作的国库管理制度