（行政管理专业论文）我国公务员考试录用制度研究.pdf

摘要 摘要 为政之要，首在择人，更在以制举人。我国公务员考试录用制度孕育、产生、 发展、完善，在理论上和实践上有着十分重大的意义，特别是中华人民共和国 公务员法正式实施后。 本文从我国当代公务员考试录用制度追溯到科举时代起的我国古典选官制 度，并同西方主要国家公务员考试录用制度做比较与借鉴，论述公务员考试录用 制度的历史形态和内外关系。同时从我国公务员考试录用制度的成就、问题及原 因三方面分析现状。其中，问题主要出现在以下方面：一是制度设置，包括法规 体系不健全、体制模式不稳定、监督机制不完善、权利配置不合理；二是制度运 行，包括由笔试、面试不科学等所引发的考试录用低信度，由公务员“爆”考热、 招考成本高、到位受限等所引发考试录用低效度及外部环境制约。力争揭示新形 势下，完善我国公务员考试录用制度的价值取向以改变其与非正式制度的冲突， 包括竞争激励观、平等参与观、公平效率观、民主法制观；同时从以下四方面做 政策思考：一是健全法规体系，实现“法本位 ，二是逐步建立全国统一的考试 录用制度，增加稳定性，三是健全监督体系，建立制约机制，四是建立独立于政 府行政系统之外的主考和主管部门，达到权利有效制约和实施途径；从实现公务 员考试录用的高信度、高效度、创新性作为完善我国公务员考试录用制度的实施 途径。文章并对论证数据进行社会调查，理论结合实证分析，印证本文观点和结 论。 关键词：公务员，考试，录用，制度 a b s t r a c t a b s t r a c t c i v i ls e r v a n t ，w h oi sr e c r u i t e db ym e r i ts y s t e m ，i st h ee s s e n t i a lp h a s eo fc e r t a i n a d m i n i s t r a t i v ea s p e c t so fg o v e r n m e n t t h ei n c u b a t i o n ，p r o d u c e ，d e v e l o p m e n t , a n d c o n s u m m a t i o no fm e r i ts y s t e mi nc h i n aa c ti nt h e o r e t i ca n dp r a c t i c a lp a r t s ，e s p e c i a l l y a f t e rc i v i ls e r v a n tl a w si np r ch a sb e e nf o r m a l l yi m p l e m e n t e d e l a b o r a t e dt h eh i s t o r yo fm e r i ts y s t e ma n dd o m e s t i ca n df o r e i 印r e l a t i o n s h i pf r o m t h em e r i ts y s t e mo fn o w a d a y sd a t i n gb a c ki m p e r i a le x a m i n a t i o ns y s t e mi na n c i e n t c h i n a , i nt h em e a n w h i l e , c o m p a r e dc h i n aa g a i n s tw e s t e r nm e r i ts y s t e m ，a n da n a l y z e d t h ea c h i e v e m e n t ，p r o b l e m sa n dr o o tc a u s eo ft h ep r o b l e m s ，t w om a i np r o b l e m sa r e i d e n t i f i e di nt h i sd i s s e r t a t i o n t h e1 髓o n ei s s y s t e ms e t u p ，i n c l u d i n gi n c o m p l e t e r e g u l a t i o ns y s t e m ，u n s t a b l es t r u c t u r a lm o d e l ，i n c o m p l e t es u p e r v i s o r ym e c h a n i s ma n d u n r e a s o n a b l er i g h t sa s s i g n m e n t ，a n dt h e2 * ao n ei ss y s t e mo p e r a t i o n ，i n c l u d i n gl o w r e c r u i t m e n tc r e d i b i l i t yf r o mu n s c i e n t i f i cw r i t t e ne x a m i n a t i o na n di n t e r v i e w ，l o w r e c r u i t m e n te f f i c i e n c yc a u s e df r o mo v e r h e a te x a m i n a t i o nr e g i s t r a t i o n ，h i g hc o s to f e x a m i n a t i o n , a n dl i m i t i n gt i m eo fp o s ta n dr e s t r i c t i o no fe x t e r n a le n v i r o n m e n t i tt r i e st o e x p o s eu n d e rn e ws i t u a t i o n , i m p r o v i n gv a l u eo r i e n t a t i o no fe x a m i n a t i o ns y s t e mt o c h a n g e t h ec o n f l i c tw i t l lu n o f f i c i a l s y s t e m ， w h i c hi n c l u d e s c o m p e t i t i o n a n d e n c o u r a g e m e n t ，e q u a lp a r t i c i p a t i o n , f a i r n e s sa n de f f i c i e n c y , d e m o c r a c ya n dl e g a l i t y f o u rs u g g e s t i o n sf o rc u r r e n tp o l i c i e sa r ec o n c l u d e d ：1 i m p r o v i n gr e g u l a t i o ns y s t e m ，a n d r e a l i z i n gl e g a l i z i n g ；2 s e t t i n gu ps t a n d a r de x a m i n a t i o ns y s t e mn a t i o n w i d eg r a d u a l l y a n di n c r e a s i n gt h es t a b i l i t y ； 3 i m p r o v i n gs u p e r v i s o r ys y s t e ma n ds e t t i n gu pr e s t r i c t i v e m e c h a n i s m ；4 s e t t i n gu pe x a mc h a r g ed e p a r t m e n ts e p a r a t e dw i t hg o v e r n m e n t a d m i n i s t r a t i v es y s t e mt oa c h i e v ee f f e c t i v er i g h t sr e s t r i c t i o na n de x e c u t i o na p p r o a c h s o ， r e a l i z i n gh i g hc r e d i b i l i t y , e f f i c i e n c ya n di n n o v a t i o no fe x a m i n a t i o nc o u l db eu s e d 弱 e x e c u t i o na p p r o a c h e s s y n c h r o n o u s l y , q u e s t i o n n a i r ea p p l y i n gt h e o r ya n dr e a l i t ya t t e s t s t h ec o n c l u s i o n k e yw o r d s ：c i v i ls e r v a n t , e x a m i n a t i o n , r e c r u i t m e n t ，m e r i ts y s t e m 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：翅煎日期：沙叼年月莎日 关于论文使用授权的说明 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 为政之要，首在择人，更在以制举人。我国公务员考试录用制度孕育、产生、 发展，在理论上和实践上有着十分重大的意义，许多党政机关的同志和研究公务 员工作的专家、学者都对此进行了广泛探讨，提出了真知灼见。而当前公务员“爆” 考热愈演愈烈，随着形式的变化，如何立足现状选拔一支思想素质好、业务水平 高、执政能力强的公务员队伍从事国家行政管理，更好地服务于公众，最大限度 地实现公众利益，就对我国公务员考试录用制度提出了更高的要求。 由于我国公务员考试录用制度是在西方文官制度的移植后进行人为理性设计 的结果，而所借鉴的西方文官录用制度又是受我国古代科举制的影响。从我国古 代，到西方现代，再至我国当代，这一特殊的历史传承必然导致制度设置及运行 中的诸多问题。本文力求理顺公务员考试录用制度的内外关系，力争揭示新形势 下其完善的价值取向、政策思考和实施途径。 从理论上来说，对“我国公务员考试录用制度 这一看来更具“操作性 的 论题，进行一般的理论研究，从其本源意义上讨论其内在的理论属性问题，并从 历史角度深入探讨公务员考试录用制度沿革及发展，有助于对整个行政人事制度 的认识深化，特别是有助于人才资源配置的优化，对探讨如何凝聚优秀人才和更 好地执政为民的规律都将是十分有意义的。 从现实方面来讲，首先，公务员考试录用制度的不完善，政界和学界大多把 其作为问题乃至更多社会问题的一个“根本原因”，本文尝试把这一“根本 问 题作为研究的“起点，来剖析其历史形态、现实形态及其发展趋势，以期有所 裨益。同时，公务员考录工作意义重大，值得完善和发展：第一，考试录用制度 在选拔优秀人才、优化人才结构方面起着重要的作用，能更好地为发展社会主义 市场经济服务。建立市场经济体制，要求政府精简机构，转变职能，强化宏观管 理；要求公务员必须具有较高素质，必须精干。考试录用公务员引入了竞争制度， 给公共部门提供了选拔优秀人才的广阔天地，克服了过去本单位自己推荐选调人 员的局限性，给社会上有知识、有能力、愿成为公务员的同志提供了一个在平等 】 电子科技大学硕士学位论文 基础上凭真才实学竞争的机会，能使大批优秀人才脱颖而出。从而保证新录用的 国家公务员具有良好的素质，有利于造就一支高效、廉洁、精干的公务员队伍， 有利于增强公共部门的活力，有利于卓有成效地管理国家行政事务，有利于加强 国家政权建设。第二，公务员考试录用制度是促进公共部门廉政建设，抵制用人 上的不正之风的重要手段。广大群众对公共部门进人中出现的“递条子”、“拉 关系 、“走门子 、“说人情”等不正之风非常反感，这些不正之风己损害了 党政群机关的形象。用人谋私是一种危害大、影响坏、群众强烈不满的腐败现象。 从某种意义上说是助长其他腐败现象的腐败现象，一定要从制度和机制上防止与 克服。江泽民同志指出；作组织工作、人事工作的同志，要注意一个问题，现在 对组织、人事部门的腐蚀，主要是在用人问题上下手。在用人问题上，我们一定 要按党的原则办事。考试录用公务员，不仅仅是拓宽公务员来源渠道、选拔优秀 人才的问题，从深层次角度讲，它是政务公开、民主监督、廉政建设的需要，它 对于加强公共部门的廉政建设，杜绝不正之风，密切政府机关和广大人民群众的 联系，促进改革、发展和稳定，具有重要的现实意义和深远的政治意义。实行公 开招考，通过采取各种公开和监督的措施，将选人置于社会、群众和舆论的监督 之下，增加了选人的透明度，大家可以通过公开的条件、程序进行公平竞争。这 就能从制度和机制上防止进人中的不正之风。第三，公务员考试录用制度是全面 贯彻落实党德才兼备干部标准的突破口。考试录用公务员包含三个主要环节，一 是笔试，二是面试，三是考核。笔试侧重于考察应试者的基本文化知识、专业知 识；面试侧重于考察应试者的口头言语表达能力、反应能力、逻辑思维能力以及 其他实际工作需要的各种能力；考核主要考察考试合格者的政治态度、工作实绩， 同时，对道德品质以及其他方面的表现也要做出客观评价。坚持考试、考核，就 把一个人的德和才，革命化和专业化统一了起来，从而在公务员录用中，能全面 坚持党的德才兼备的干部标准。第四，公务员考试录用制度是促进公务员新陈代 谢机制的保障。公务员系统是一个能够进行新陈代谢的自我更新系统。这种更新 既有自然的更新，如退休退职等；又有素质的更新，包括培训教育和考试录用。 考试录用的更新作用表现在，通过公平竞争，实行优胜劣汰，使高素质的人进入 公务员系统，从而保证了公务员队伍的优化和精干。同时，有利于调动在职公务 员学习知识、钻研业务的积极性。由于参加公开竞争考试考核，应试者掌握的知 识是多方一面的，既要有广度，又要有深度，这对在职公务员也是一种鞭策，能 促进在职公务员学习风气的形成和公务员整体素质的提升。 2 第一章绪论 1 2 国内外研究概况 从某种意义上说，作为国家上层建筑的一个组成部分，公务员体现统治阶级 的意志，并为一定的经济基础和政治统治服务。考试录用制度是一般公民成为公 务员的入口，在世界各国，特别是发达国家，都相当受到重视。 1 2 1国外关于西方文官考试录用制度的研究 首先，英国文官考试录用制度吸取科举考试平等竞争原则和择优录用方法， 舍弃了科举考试空疏无用的古代经典内容，后来被其他欧美国家和日本等国仿效。 1 8 3 5 年，居留我国人士格尔斯指出：科举是古往今来其他伟大的君主制所无 法相比的。也许这就是其所创造出来惟一值得保留的制度，而此制度还未被其他 国家所采用。1 8 4 7 年，曾到过我国的杜麦斯出版了中国札记，以近乎狂热的 态度呼吁建立起向全体英国臣民开放的竞争性的考试制度，从而提高英国行政官 员的水平，并促进大英帝国的团结。此时，英国旧的官员任用制度导致了政府官 员贪污腐化、结党营私、工作效率低下，严重地阻碍了英国1 9 世纪经济和社会的 发展，改革官员任用制度势在必行。1 8 5 3 年，英国议会任命马考莱组织委员会首 先调查东印度公司的职员任用制度，通过一段时间的调查，马考莱提出通才教育， 择优录用的原则，与此同时，英国财政大臣格莱斯顿委托查理屈维廉调查了政 府人事行政状况，拟就关于建立英国常任文官制度的报告，提出政府事务官 必须经考试才能录用。1 8 5 4 年，马考莱等人向英国议会提交印度文官制度报告 书，建议：建立完整的考试制度，考试事宜应由一位权威人士主管的考试中心 全权负责；考试必须采取竞争性的笔试办法，对考生的年龄、健康、品行也应作 具体的要求；对于高级职位，应有相当于国内最高教育水平的竞争性考试。1 8 5 5 年5 月，经过议会辩论之后，政府以报告书内容为依据，颁布了关于录用王国 政府文官的枢密院命令，英国实行文官考试制度。1 8 7 0 年6 月，新上台的帕麦 斯顿政府颁布了关于录用王国政府官员的枢密院敕令，正式确立“凡未经考 试并持有合格证书的一律不得从事任何事务官职 这一文考试制度，其常务次官 以下官员和雇员几乎都由考试录用，英国率先创立的文官考试制度为许多资本主 义国家所采取，经过1 0 0 多年的发展，西方文官考试形成了一套比较完整的制度 和方法，并在此基础上形成了诸多基本特征。特别是1 9 6 8 年的富尔顿报告， 3 电子科技大学硕士学位论文 建立了一个能够适应日趋复杂化和专业化社会的文官考试体系，英国现代文官考 试录用制度基本定型。从1 9 世纪后期到2 0 世纪中期，英国文官考试制度经过了 长达半个多世纪的实践，考试的范围、内容、方法和程序进一步改进。 其次，1 9 世纪6 0 年代后，美国也在考虑采用择优录用的文官考试制度。美国 的文官考试制度基本上是仿效英国的产物，但是史料表明我国科举制也曾在一定 程度上影响过美国的文官考试制度。 美国独立战争后，两党制体系逐步确立，与此相适应，在人事任用上逐渐形 成“政党分脏制”。1 8 4 8 年，威廉姆斯在中央王国一书中说明：从科考的结 果看，中国政府的高官阶层中，不少官员都有让人极为敬佩的才能和知识及爱国、 正直和有条不紊的工作态度。它维持了这个国家庞大的机器的运转，也保持着一 种不衰的崇文风气。1 8 5 1 年部分国会议员提出建立官员分级考试制度。1 8 5 3 年和 1 8 5 5 年国会通过两个法案，规定部分官员必须经过考试才能录用。1 8 7 0 年，史皮 尔( s p e a r ，汉名施惠廉) 在最古老与最年轻的国家：中国与美国一书中指出， 中国人民的竞争使得整个政府管理的政治原则公开化。听吧! 西方国家，它没有 世袭等级，或许没有个人荣耀，它没有财富的权力，它不主张任人唯亲，它也不 去迎合世俗的偏见和利益。1 8 7 3 年美国文官委员会在报告中宣称：当其大陆尚处 于洪荒时代，孔子已经在讲授德政，中国人已在读书，使用指南针、火药和乘法 表。然而东方世界这一最文明的国家对于科举制度的运用，将比上述任何东西都 更能夺走美国人的优势( 如果算得上有什么优势的话) 。1 8 7 7 年规定海关官员和税务 官的录用也必须经考试。1 8 8 3 年彭德尔顿文官法颁布，规定政府事务官必须 经过公开考试，择优录用，标志着美国文官考试制度正式产生。从此以后，考试 录用事务官，成为美国文官制度的一条基本原则。1 8 9 3 年，美国文官考试制度完 全确立。2 0 世纪以后，随着联邦政府规模的扩大，职能的增强，社会经济管理的 专门化和复杂化，促使文官考试制度进行改革，1 9 7 8 年美国国会通过文官制度 改革法，第一次以法律形式规定政府而向社会公开招考雇员，以公开公正为原 则进一步完善了文官考试制度。 最后，公元7 至8 世纪之际，日本引进我国的律令制度，模仿唐制实行贡举 制度。 唐朝科举制度的结果是秀才科逐渐停废而进士科日渐兴盛，但日本到公元7 3 0 年以后则是秀才科逐渐独盛而进士科式微。日本的贡举制度，由于贵族干政、学 4 第一章绪论 官世袭，到1 0 世纪以后，大学基本上为贵族把持，博士推荐学生参加科举，不是 依据才学高下，而是以资历名望，致使科举制度日渐流子形式化。1 1 世纪后，形 式上还继续实行式部省试，但考生皆由权贵推荐，应考者几乎无条件及第。科举 制至此已完全异化。日本文官考试制度产生于1 8 6 8 年明治维新以后，明治时代初 期，为了选拔人才，推动维新运动，1 8 6 9 年进入新政府的学者神田孝平向公议所 提出了“进士及第之法”的建议书，提倡以“汉士及第法”，即我国的科举制度为参考， 树立近代日本的官僚考试制度。考试科目注重实用。这项提案虽然获得公议所通 过，却没能得到实权人物的支持而没得到具体实施，而人才选拔的考试制度也最 终为近代的学校制度所取代。1 8 8 5 年日本第一届内阁颁布了官吏纲要，规定 凡录用官员要通过考试。1 8 8 7 年颁布文官考试试补及见习规则将文官考试分 为高等考试和普通考试。1 8 9 3 年再次制定文官任用令和文官考试规则， 文官考试制度最终确立。两次世界大战期间，由于军人干政，文官考试难以正常 进行，战后日本进行了民主化改革，文官制度改革是其重要一环，1 9 4 7 年制定的 国家公务员法，正式建立了现代日本国家公务员考试制度公职人员不再是天 皇的臣仆而是为全体国民服务的公务员。国家公务员法对任用的公务员的考 试方法、报考资格、考试原则、考试通知都有详细的规定，以后又制定了一系列 配套法规，使日本文官考试制度形成了完整的法规体系。日本文官考试制度虽建 立较晚，但比较稳定，又颇有特色，极大地推动了日本经济和社会的迅速发展。 1 2 2 国内学者对我国公务员考试录用制度的研究 我国自1 9 8 7 年提出建立国家公务员制度后，经试点，1 9 9 3 年8 月国务院正 式颁布国家公务员暂行条例，把考试录用制度规定了下来，1 9 9 4 年6 月国家 人事部颁布了国家公务员录用暂行规定，2 0 0 5 年4 月，中华人民共和国公 务员法在十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过，( 自2 0 0 6 年1 月1 日 起施行。全国人民代表大会常务委员会1 9 5 7 年1 0 月2 3 日批准、国务院1 9 5 7 年 1 0 月2 6 日公布的国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定、1 9 9 3 年8 月1 4 日国务院公布的国家公务员暂行条例同时废止) 。这是国家公务员 考试录用制度的主要法律依据。目前，我国理论界对于公务员考试录用制度的研 究，仍处于“百家争鸣，百花齐放 的阶段，研究的角度主要有： 第一，我国公务员考试录用实务的应试指导研究。这一角度以书籍以为主， 以北京国家图书馆的藏书为例，在与公务员制度相关的2 0 0 多种图书中，公务员 5 电子科技大学硕士学位论文 考试录用方面的有5 0 种左右，基本都是公务员考试实用指导方面的书籍，如考试 科目的内容、模拟试题、应试指导等。其中早期出版的多为综合论述的著作，内 容虽全面但浅显，多为理论+ 实务的结构；如1 9 9 4 年东北大学出版社出版的高起 儒主编的国家公务员录用考试概述是国内第一本论述国家公务员考试录用制 度的著作，内容分理论与实践两部分，阐述了国家公务员考试录用制度的起源、 发展、考试模式、内容与方法、组织管理方法、笔试、面试的模拟测试和其中的 技术问题。同年出版的朱庆芳主编的公务员考试录用实务，提出了实践中存 在的问题：发展不平衡、规范化水平不高、法规体系不健全等，但未分析原因及 提出明确具体的对策，论述仍显宽泛。近期出版的书籍开始集中于考试录用制度 的某一方面或某一步骤，以专精为特色。1 9 9 7 年山东大学出版社出版了国家公务 员考试录用及在职培训丛书，分为笔试、面试、行政职业倾向测验等多分册。1 9 9 8 年我国商业出版社出版了人事部考试录用司组织编写的国家公务员录用考试一 面试考官入门，是一本面试组织方面较权威的著作，着重从技术层面讲解 如何组织公务员面试，对考官必备能力、考官培训方法、面试中面谈法、情景模 拟法等面试方法的设置进行了详细的分析。1 9 9 9 年我国铁道出版社出版了人事部 公务员管理司规划审定的国家公务员录用考试公共科目全国指定用书，分为 职业能力测试、综合知识笔试等多分册。近期出版的著作还有进一步将笔试范围 细分为我国国情与国策、政治、法律等各方面。2 0 0 0 年的国家公务员考试分为政 治基础知识、行政职业能力测试、申论三部分，针对新增的申论，国家公务员考 试录用指定教材增加了申论一书。总之，随着公务员考试录用实践的逐步深 入，指导书籍也逐步细化。以应试指导为主成为公务员考试录用方面的书籍的突 出特点。 第二，介绍西方公务员考试录用制度对比我国情况的研究。上海的行政与 人事、南昌的地方政府管理、北京的人事等刊物和其他各种综合性刊 物都登载了这方面的文章，以借鉴它山之石，1 9 9 8 年社会科学战线第1 期刊 载了刘润璞的中、英公务员考录制度比较，全面分析比较了中、英两国公务 员考试录用制度的成因与作用、内容与形式的异同，提出完善我国公务员考试录 用制的科学化、权威性等方面的思考。1 9 9 9 年行政与人事第6 期上刊载了周 薇、刘宾的西欧国家公务员录用制度，2 0 0 6 年社会科学战线第6 期刊载 了石庆环、刘晓雪的当代美国政府公务员考试形式全面介绍了西方国家公务 员考试录用的程序、方法、形式等。这是制度创建初期学习借鉴的必经阶段。 6 第一章绪论 第三，全面评析我国公务员考录制度中存在的问题，寻找改革的方向。这类 文章多对我国目前公务员考录实践中各个程序组织管理中存在的问题提出质疑， 力图寻找改善的方案。如1 9 9 8 年南都学坛第2 期登载了刘湘玉的我国推 行公务员考试录用制度探析，1 9 9 9 年天津行政学院学报第3 期登载了徐中 奇的浅议我国公务员考试录用中存在的问题，1 9 9 7 年行政论坛第4 期登 载了唐晓阳的实施公务员考试录用制度过程中存在的问题及对策研究，2 0 0 4 年山东行政学院山东省经济管理干部学院学报登载了孙宏丽的对完善公务 员考试录用制度的探讨，2 0 0 6 年政法论坛登载了王星的试论我国公务员 考试录用制度技术层面的保障与改进等文章。他们对公务员考录实践中报名应 进一步打破身份地域限制，笔试应减少记忆类考题，提高命题的科学化，面试应 提高考官水平，考核应避免行贿徇私行为的发生等问题全面加以阐述。 第四，对我国公务员考试录用制度中的某一问题进行研究。特别是在对面试 的研究方面，陈社育的江苏省录用国家公务员部分面试结果研究报告和黄石 卫的国家公务员考试面试评分者信度的研究都采用了数理统计的研究方法， 通过采样、利用统计学方法或利用统计分析软件分析等研究方法得出数据，作为 分析判断的根据，认为考官的评判是可信的。这种研究方式体现了与国际接轨和 社会科学研究数学化、量化、科学化的方向。 第五，我国公务员考试录用制度在各地方的实践中存在问题的研究。如云 南师范大学学报：哲社版1 9 9 8 年第5 期发表毕国明的边疆民族地区公务员考 试录用工作的难点和对策、行政论坛1 9 9 8 年第4 期发表罗德刚的对乡镇 推行公务员考试录用制度的思考、我国行政管理1 9 9 7 年第2 期发表何颖的 地方政府公务员录用考试有待改进等。 第六，文艺表现研究。例如各种各样地官场文学及杂文，包括电影电视文学 及报告文学等，都是以公职人员的进、升、迁、降为经的各种精彩故事，对其进 行生动剖析，大都描述得惟妙惟肖非常受社会欢迎。 综合上述内容可见，对国家公务员考试录用制度的研究与公务员考试录用的 实践一样，虽然进步很快，但仍显得很稚嫩，理论的研究有待深入。无论是著作 还是文章都是宽泛议论的多，深入探讨的少。有力度的理论专著还没有出现，对 策性研究的文章虽然内容日趋具体，但科学性和理论深度仍有待加强。造成这种 状况的原因除了国家公务员考试录用制度实践的时间尚短、学科的建立还不完善、 7 电子科技大学硕士学位论文 研究队伍还有待加强之外，还有一个重要原因是理论研究与实践仍存在脱节现象。 其中现有的研究局限： 首先是认识角度问题。现有的研究成果大多习惯于从“管理”角度，却较少 从“产生 或“形成”的角度进行客观观察，从“管理 角度和从“形成 角度 来看待是有区别的，前者倾向于站在管理者主体角度来看待，后者倾向于站在更 为“客观的 社会立场上来分析。两种角度的选择也许在结果上有时没有区别， 但在程序上区别很大。公务员考试录用制度所含的科学原理及方法均体现了现代 民主政治与现代行政管理的共同要求，对于一个正向现代政治文明迈进的国家而 言，如何体现在公务员招录过程中充分体现民主政治的客观评价标准，真正做到 “以人为本”、“情为民所系、权为民所用、利为民所谋 的问题，也即在公务 员考试录用中只重视第一种角度的选择是监督乏力的根本认识基础之一，甚至是 公务员考试录用工作中腐败现象的一个理论根源。 其次是对“实质”的认识问题。目前对公务员考试录用制度的研究多集中在 程序上，很少专门谈及其实质问题，而且基本上就是默认“定义性实质 ，其实 大多在形式上、表现上甚至是表象上研究，并没有真正涉及其内在的“本质的实 质”。 第三是不够系统。现有的研究成果大多只是对公务员考试录用的一般过程研 究，而从意识形态对制度创新与变迁过程影响的角度和制度改革和发展的内在规 律研究不够，总体上显得不够系统、不够深入；大多是对考试录用制度的自然属 性的分析，常常抽象掉了社会属性的影响，而这也恰恰正是一些考试录用研究脱 离实际的一个症结。 1 3 研究问题的基本思路 我国公务员考试录用制度在相当程度上是在实践中不断探索和完善的，同时， 人力资源开发理论等和多种研究方法都为我们提供了大量可以借鉴的理论框架和 分析手段，我们可以从更深入的角度来探讨我国公务员考试录用制度的历史和现 状，从理论到实际，找到问题及其原因，提出完善我国公务员考试录用制度的理 论、政策和途径。研究的总体框架如图1 1 8 第一章绪论 图1 - 1 我国公务员考试录用制度研究逻辑框架图 1 3 1 理论依据 ( 理论) ( 历史基础) ( 现实状况) ( 趋势) 任何一项政治制度的确立和推行，不仅需要人们从客观实际出发，在解决和 克服原有制度安排的缺陷和不足中不断完善，使其更加符合社会经济和政治发展 的客观要求从而具有深厚的实践基础，而且需要人们从社会发展的基本规律以及 制度自身的发展规律出发，对其进行认真的理性思考和理论分析，研究出制度确 立、推行的理论依据和制度自身运行的基本原理，使其具有坚实的理论基础。 1 3 1 1 我国古代选人用人传统思想 公务员考试录用制度是我国实施人才战略的重要组成部分。古代的政治统治 主要是人治，以“忠孝、仁义 为为官准则，以三纲五常和宗法儒礼为致仕之道， 把无上的君主专制和懦弱的御用文人揉和得天经地义以至绵延数千年，其中，在 尊重人才、选拔人才、使用人才及如何监督等方面留下了极具传统文化色彩的丰 富著作、深刻思想和宝贵经验，综观我国古代选人用人思想，主要有： 第一，为政之要，惟在得人。人才是成就人才是成就一切大业的基石和先决 条件，用人是为政之本、治国之本、安民之本。古今中外，凡成就大事业者，都 十分重视人才的作用。在我国古代漫长的历史发展进程中，许多杰出人才在治国 安民方面发挥了重要作用，他们或辅助君主建功立业开创治国盛世，或在国家民 族危难时成为救困扶危的中流砥柱，或忠心耿耿犯颜直谏以避免君主之失。 第二，德才兼备，以德为首。在选人用人的标准上，古人主张既重才又重德， 提出要“考其德行，察其道艺。 ( 周礼地官司徒) 唐代把“四善”、“二 9 舣 撕 撕 勰 一 腊 语 电子科技大学硕士学位论文 十七最”作为衡量考核官吏德才素质的标准，其中“四善”是德的要求，即德( 德 义有闻) 、慎( 清慎明著) 、公( 公平可称) 、勤( 烙勤匪懈) ， “二十七最”是根据各部 门业务特点提出的才的要求。德与才是对人才素质的总体要求，二者不能偏废。 但德和才相比较，德是第一位的。有德无才，难当人任；但有才无德，更加危险。 正所谓“大德不至仁，不可以授国柄。 ( 管子立政) 第三，公道正派，任人唯贤。尚书作为我国最早的一部历史文献，不仅 对人才在治国安邦中的决定性作用进行了高度概括，还首次提出公道正派、选贤 任能的用人原则，指出“唯治乱在庶官。官不及私昵惟其能，爵罔及恶德惟其贤。 ( 尚书说命) 要求做到“任官惟贤材，左右惟其人。”( 尚书咸有一 德) 第四，不拘一格，广纳贤才。在选才视野上，封建统治者限于其历史地位和 阶级局限性，当然优先着眼于皇亲国戚、王公贵族、文臣武将及他们的后裔。但 为保其江山社稷，也尽力寻求精于用兵作战、长于经邦济世、能够治国安民的人 才来为其效命。如姜尚、管仲、诸葛亮、韩信、陈平等名臣良将，都来自于布衣 百姓。 第五，立政之道，察吏为先。识人是用人的前提，只有正确识别人才，辨贤 愚、识善恶、察忠奸、分优劣，才能因材施用，人适其事。准确识人的途径有多 种，但最有效的办法莫过于考功，这是检验人才优劣的试金石。 第六，量才施用，注意培养。如何使一个人的才能与其职位相称，是用人之 道的一个重要方面。 1 3 1 2 中国化马克思主义的人才观 马克思主义人才观中的人才，就是为社会发展和人类进步进行创造性劳动在 某一领域，某一行业或某一工作上作出较大贡献的人( 或具有贡献潜力的人) 。人才 有潜显、类别层次之分，成败不是人才的标准，同时，人才具有创造性、社会性 和进步性。其中，我国三代领导人的人才思想和人才观是我国公务员考试录用制 度的理论渊源： 第一，毛泽东的人才思想和人才观：以“为人民服务为人才价值取向观， 坚持“德才兼备 、“又红又专 的人才选拔观，崇尚真才实学，主张任人唯贤； 反对任人唯亲，坚持“又红又专 ；既要在政治上趋于成熟，有崇高的思想政治 1 0 第一章绪论 品格，又要在业务上精益求精，成为内行。以德才兼备作为选拔人才的标准和“知 人善任，人尽其才”的人才使用观，大胆地提拔德才兼备的知识分子担任领导干 部；善于使用犯过错误或家庭出身不好的人才；敢于重用人才。 第二，邓小平的人才思想和人才观：人才是与先进的生产力相联系的。人才 就是先进生产力的代表者、开拓者。实现现代化必须有知识、有人才。判断一个 人是不是人才，首先要考虑他对生产力的发展起什么作用，是否有利于社会主义 社会的生产力。其选才之措破除论资排辈，树立德才兼备，又红又专，注重 绩效的观念。主张必须打破论资排辈的陈规陋习，不以年龄划杠子，不以工作时 间长短安位子，不以学历高低定进退。用才之略一破除求全责备的思想，树立 能者居位、重在使用的观念。邓小平指出，人才问题主要是组织路线问题。要善 于发现、提拔以至大胆破格使用优秀人才。人才重在使用，要合理使用人才，做 到人尽其才。注重对青年人的培养与使用，并且量才使用，赋予人才相应的“责、 权、利 。“量才授予职责”，优才优用“责、权”统一，把个人利益与承担的 职责、所作的贡献挂钩，做到“严格考核，赏罚分明，多劳多得，优劳优酬， 使“责、权、利 三者统一。 第三，江泽民的人才思想和人才观：对人才和人才战略有高度的认识：营造 符合人才成长特点的环境；探索灵活的人才管理体制和工作机制；树立全面发展 的人才观；加强人力资源开发和能力建设。总之，一方面坚持德才兼备原则，把 品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准；另一方面不为学历、不为职 称、不为资历、不为身份、不为地域、不为行业、不为所有制、“不拘一格降人 才 。 1 3 2 研究方法 第一，历史研究法。通过对我国公务员考试录用制度发展沿革的历史考察， 试图找出其发展现状与问题与原因之间的关联。 第二，系统研究法。系统是由若干个相互联系和相互作用的部分构成的具有 一定功能的有机整体，而这里公务员考试录用制度是关于公务员考试录用管理的 法律、法规和规范体系的一个较为庞大的系统，文中对我国公务员考试录用制度 的现状分析就是采用的这种方法。 第三，比较研究法。将国内外关于考试录用的作法进行比较研究，寻求改革 1 1 电子科技大学硕士学位论文 发展的思路，文中对西方公务员考试录用制度的参考就是采用的这种方法。 第四，文献分析法。是社会科学研究不可或缺的重要方法。从本文所涉及的 写作资料来看，主要有这么几个方面的内容：首先，中央和国务院关于考试录用 制度等有关法规文件；其次，一些省市关于考试录用的文献资料；最后，公开发 表的有关考试录用制度的研究文章及其学术著作等。可以说，有关公务员制度， 特别是考试录用制度方面的资料，本论文作了尽可能全面的收集和整理。这种方 法贯彻全文的写作过程。 第五，抽样调查法。为了了解我国公务员考试录用制度对公众的影响而进行 的社会调查，通过调查，从现象看本质，从问题上找规律。其对象包括2 0 一6 0 岁 的中青年人，虽然抽样人数偏少，但其结果从某一方面反映了当前公务员考试录 用制度对公众的影响力。 对我国公务员考试录用制度研究的时候应注意遵循以下两个原则：一是动态 研究与静态研究相结合的原则。我国公务员考试录用制度经历了不同的历史进程， 动态研究就是通过对我国公务员考试录用制度的形成和发展过程进行分析，揭示 公务员考试录用制度演变与一个国家政治、经济、文化和社会发展的关系，从中 探讨公务员考试录用制度的历史发展规律，用动态研究对其完整性及体系性进行 分析后，再通过静态研究对考试录用活动的一些重要的具体实施状况及制度运作 情况进行研究。动态研究与静态研究的有机结合，才能从不同侧面更准确地说明 问题。二是定性研究与定量研究相结合的原则。传统的公务员考试录用规划，侧 重于定性分析，强调通过考试录用解决政府实际工作中遇到的硬问题，从人力资 源开发的理论来看，公务员是一种资源，采取“硬”办法解决问题的时候，还应 该考虑到“软 手段，改变传统上定量研究作为一种辅助手段参与比较研究，而 是应将定性研究和定量研究有机结合，互相补充，相得益彰，为公务员考试录用 制度的整体或局部的比较研究提供更完整的信息，使其研究结果更具有说服力。 1 3 3 研究特点及创新之处 本文的研究特点包括： 第一，理论性与实践性相统一。实践是理论产生的基础，理论用以指导实践。 对我国公务员考试录用制度的研究不可能离开实践活动，既要从制度上进行研究， 又要从制度的实践上进行研究。任何一种制度，不管其理论建设如何完善，与制 1 2 第一章绪论 度的实践活动总是存在着一定的距离，这就要求我们不能把所有可以收集到的实 证材料进行简单的罗列和堆砌，我们需要的是动态的事实，强调的是具体的实地 可操作性。 第二，政治性与科学性相统一。对我国公务员考试录用制度的研究离不开政 府行为的政治性，这就决定了研究的阶级性特征十分明显。同时管理本身又具有 社会属性，是人类特有的行为方式。按管理要求凝结而成的一些原则、程序、方 法、手段等都是人类共同的财富，具有公认的科学性。因此，我们在做研究的时 候既要突出政治性，又要坚持科学性，把两者有机地结合起来。我们知道，如不 从理论上研究公务员考试录用制度的政治性，就很可能把我国和西方的公务员考 试录用制度混为一谈，甚至在一些借鉴中照搬照抄他国的公务员考试录用制度， 脱离本国的实际国情；相反地，如果在研究中，只讲政治性，则会误认为公务员 考试录用制度就是资本主义的产物，社会主义应该排斥。因此，我们要通过研究 掌握我国公务员考试录用制度所蕴涵的理论精神与原则实质，从理论上回答公务 员考试录用制度研究科学性与政治性相统一的问题。 第三，发展性与概括性相统一。任何一种制度都是在一定的历史条件下产生 的，而且随着历史条件的变化而发展，公务员考试录用制度也是如此。我国公务 员考试录用制度自产生以来就经历四个时期，对于不同时期的研究应当有不同的 侧重点，但由于公务员考试录用活动是一个较庞大的系统，这里谈到的研究，不 是我国公务员考试录用制度简单的汇集，而是用发展的眼光对其具有参考借鉴意 义的部分进行分析研究。因此，公务员考试录用制度的研究应该注意发展性与概 括性相统一。 第四，制度性与技术性相统一。一个国家选拔任用什么样的人从事国家管理， 直接影响到国家机器的正常运转和效率，关系着事业的成败和国家的兴衰。因此， 选拔录用制度历来为世界各国所高度重视，莫不把考试录用作为人事管理的首要 问题。而作为制度的技术保障更是重中之重。所以，分析我国公务员考试录用制 度时，更应注重两者的结合。 本文努力在三方面有所创新： 第一，分析角度的尝试。以民主政治建设的客观评价标准分析角度入手，民 主政治建设是当前理论界的一个热点和焦点，尤其是如何建设我国特色社会主义 政治制度，始终是理论学术界的一个重点。公务员考试录用制度所含的科学原理 1 3 电子科技大学硕士学位论文 及方法均体现了现代民主政治与现代行政管理的共同要求，对于一个正向现代政 治文明迈进的国家而言，如何在公务员招录过程中充分体现民主政治的客观评价 标准，真正做到“以人为本”、“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”。 第二，分析框架的构建。初步提出这- n 度的基本理论依据以及我国公务员 考试录用制度历史进程、现实状态和所需技术支持同现实公务员考试录用制度改 革与完善的关系，指出“观念制度建设”三位一体的发展思路等。 第三，分析工具的综合。对考试录用工作中所出现的问题进行了归纳和分析， 提出了对策建议，勾画了其发展方向，以期为进一步研究提供基础。并通过对古 今中外考试录用制的历史经验教训的总结，归纳出一些规律性的东西，为现阶段 考试录用制度的改革提供参考。 1 4 第二章公务员考试录用制度的历史演变与比较借鉴 第二章公务员考试录用制度的历史演变与比较借鉴 历史经验表明，强大的国家、繁荣昌盛的社会总与先进完备的公务员考试录 用制度同行。革命先行者孙中山曾说，现在各国的考试制度，差不多都是学英国 的。穷流溯源，英国的考试制度原来还是从我们我国学过去的。所以我国的考试 制度是世界上最古最好的选拔真才的制度。所以，从我国古代，到西方现代，再 至我国当代，分析考录制度的历史形态，是深入认识我国公务员考试录用制度形 态的一个重要参照系，也是进一步把握我国公务员考录规律的一个重要前提条件 及历史依据。 2 1 我国古典选官制度 采取考试方式录用人才，在我国有着悠久的历史。考试录用制度起源于以科 举制为代表的我国古典