（工商管理专业论文）山东潍坊高新区失地农民社会保障问题研究.pdf

韭塞銮道太堂童些硒堂僮j 幺塞主塞擅翌 中文摘要 摘要：伴随工业化、城市化的进程，农村土地被不断地征用，越来越多的农民成 为失地农民。失地农民问题引发了大量的社会问题，已成为全社会关注的焦点。 目前由于国内大多数地方尚未建立起对失地农民的社会保障体系，普遍实行 单一低标准的货币化补偿方式，即使在一些较发达地区，也存在着社会保障覆盖 面窄、保障水平低的问题，不能有效地解决失地农民的生活、养老、医疗等问题。 大多数失地农民生活水平下降，生活陷入了困境，已严重影响到了社会的稳定。 失地农民作为中国最弱势、最缺乏保障、最特殊化的群体，应当受到全社会的高 度重视，亟需尽快建立起失地农民的社会保障制度。 本文首先通过对我国农民失地原因和土地征用制度变迁的分析研究，尝试找 出失地农民社会保障制度的缺陷。本文重点以山东潍坊高新区为例，通过对山东 潍坊高新区失地农民的现状进行研究，分析失地农民社会保障基本情况，指出成 功的做法的同时，找出了存在的主要问题。本文认为征地制度是失地农民社会保 障问题的关键。本文从国内外征地程序、征地范围、征地补偿标准等方面进行比 较分析，并借鉴国内先进经验，结合具体情况提出了潍坊高新区建立失地农民社 会保障体系的政策建议以及国家应该完善的相关制度。图5 幅，表6 个，参考文 献2 4 篇。 关键词：社会保障；失地农民；高新区 分类号： 韭童銮道盔堂童些亟堂位j 金塞曼s 至b ! a b s t ra c t a b s t r a c t ：a l o n gw i t ht h ep r o c e s s e so fi n d u s t r i a l i z a t i o na n du r b a n i z a t i o n t h er u r a l l a n d sa r ec o n f i s c a t e dc o n t i n u o u s l y ，m o r ea n dm o r ep e a s a n t sl o s tt h e i rl a n d s t h i sb r i n g s al o to fs o c i a lp r o b l e m s ，a n dn o wh a sb e e nt h ef o c u so ft h ew h o l es o c i e t y a tp r e s e n t , b e c a u s et h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s i n gp e a s a n t si ss t i l ln o t e s t a b l i s h e di nm a n yr e g i o n so fc h i n a ，a n dt h eg e n e r a lw a yo fc o m p e n s a t i o ni so n l y m o n e t i z a t i o n ，e v e ni ns o m ed e v e l o p e dr e g i o n s ，t h e r ea r ea l s oal o to fp r o b l e m s ：t h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mc o v e r sp o p u l a t i o nt o on a r r o w ；t h es t a n d a r do fs o c i a ls e c u r i t yi s l o w ；t h ep r o b l e m so fl a n d l o s i n gp e a s a n t s l i v i n g , a g i n gs e c u r i t ya n dm e d i c a r ec a nn o t h es o l v e de f f e c t i v e l y , a n ds oo n t h es t a n d a r do fl i v i n go fm o s tl a n d - l o s i n gp e a s a n t si s f a l l i n gn o w , e v e nr u n n i n gi n t ot r o u b l e ，w h i c h h a v ei n f l u e n c e dt h es o c i a ls t a b i l i t y s e r i o u s l y a st h ew e a k e s t ，l e a s te n s u r i n ga n dm o s ts p e c i a ls o c i a lg r o u p si nc h i n a , l a n d l o s i n gp e a s a n t ss h o u l dh ep a i dg r e a ta t t e n t i o nt ob yt h ew h o l es o c i e t y , a n dt h e s o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s i n gp e a s a n t ss h o u l db es e tu pa ss o o na sp o s s i b l e t h ep r i m a r yt a r g e to ft h i sa r t i c l ei st ot r yt of i n do u tt h ed e f e c t so ft h es o c i a l s e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d - l o s i n gp e a s a n t st h r o u i g ha n a l y z i n ga n ds t u d y i n gt h er e a s o n so f l a n d l o s i n go fo u rr u r a lp e a s a n t sa n dt h ec h a n g e so fl a n dc o n f i s c a t i n gs y s t e m t a l c i n g h i g h n e wt e c h n o l o g yd i s t r i c t ，w e i f a n gc i t y , s h a n d o n gp r o v i n c ea sa ne x a m p l e ，t h i s a r t i c l ea n a l y z e st h eb a s i cc o n d i t i o no ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mf o rl a n d l o s i n gp e a s a n t s ， p o i n t so u tt h er i g h tw a y t op e r f e c ti t ，a n df i n d so u tt h ee x i s t i n gp r i m a lp r o b l e m st h r o u g h s t u d y i n gt h er e a l i s t i c ls t a t eo fl a n d l o s i n gp e a s a n t si nh i g h & n e wt e c h n o l o g yd i s t r i c t w e i f a n gc i t y , s h a n d o n g p r o v i n c e t h i sa r t i c l ec o n s i d e r st h a tl a n dc o n f i s c a t i n gs y s t e mi s t h ek e yo ft h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e mp r o b l e m sf o rl a n d l o s i n gp e a s a n t s i ta n a l y s e sa n d c o m p a r e se x i s t i n gp r o b l e m s f r o mt h ep e r s p e c t i v e so fd o m e s t i ca n df o r e i g nl a n d c o n f i s c a t i n gp r o c e s s ，l a n dc o n f i s c a t i n gs c a l e ，c o m p e n s a t i o n s t a n d a r do fl a n d c o n f i s c a t i n g c o m b i n i n g d o m e s t i ca d v a n c e d e x p e r i e n c e s a n d s p e c i f i c a l l y l o c a l c i r c u m s t a n c e s ，t h i sa r t i c l eg i v e st h ep o l i c ys u g g e s t i o no ne s t a b l i s h i n gt h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mf o rl a n d - l o s i n gp e a s a n t si nh j 曲& n e wt e c h n o l o g yd i s t r i c t ，w e i f a n gc i t y , s h a n d o n gp r o v i n c ea n dt h er e l a t i v es y s t e m sw h i c hs h o u l db ep e r f e c t e di no u rc o u n t r y t h e r ea r e5c h a r t s ，6f o r m sa n d2 4l i t e r a t u r e sa sr e f e r e n c e k e y w o r d s ：s o c i a l s e c u r i t y ；l a n d l o s i n gp e a s a n t s ；h i g h & n e wt e c h n o l o g yd i s t r i c t c l a s s n 0 ： 致谢 本论文的工作是在我的导师史振磊副教授的悉心指导下完成的，史振磊副教 授严谨的治学态度和科学的工作方法给了我极大的帮助和影响。在此衷心感谢三 年来史振磊老师对我的关心和指导。 史振磊副教授悉心指导我们完成了实验室的科研工作，在学习上和生活上都 给予了我很大的关心和帮助，在此向史振磊老师表示衷心的谢意。 史振磊副教授对于我的科研工作和论文都提出了许多的宝贵意见，在此表示 衷心的感谢。 在实验室工作及撰写论文期间，臧运国、吴兴安等同学对我论文中的失地农 民社会保障情况调查研究工作给予了热情帮助，在此向他们表达我的感激之情。 另外也感谢家人欧阳湘娟，她的理解和支持使我能够在学校专心完成我的学 业。 1 1 研究背景 1 绪论 中国是一个农业大国，而农民安身立命的根本无疑是土地。可是，上世纪8 0 年代、1 9 9 2 年前后和2 0 0 3 年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全 国各地数以千计的开发区、工业园侵蚀了面积惊人的耕地。1 9 9 7 至2 0 0 3 年全国耕 地面积变化情况和净减少情况分别如表1 和图l 所示。 表11 9 9 7 - - 2 0 0 3 年全国耕地面积变化情况 f o r m lt h ec i r c u m s t a n c e o f c h a n g e s o f f a r m l a n da c r e a g ea l l o v e r t h ec o u n t r y f r o m l 9 9 7 t o2 0 0 3 单位：万公顷 年份1 9 9 71 9 9 81 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 12 0 0 22 0 ( ) 3 减少耕地 面积 4 6 1 45 7 0 48 0 5 71 2 5 3 48 3 0 22 0 2 7 42 5 3 7 4 增加耕地 面积 3 2 8 1 3 0 3 7 3 3 9 0 3 2 o l1 6 3 53 6 0 73 1 0 8 变化情况 1 3 3 3- 2 6 6 7 1 6 6 7- 9 3 3 36 6 6 7一1 6 6 6 7- 2 2 2 6 6 ( ) 资料来源：根据各年度中国土地年鉴的有关数据整理得来。 2 5 0 2 6 0 1 5 0 1 0 0 e 至亟困 l， i一 卜1 孑_ i 竺，i 一。_ 一 耕地鬟尘m税 a e 塞窑适太堂童些亟堂鱼途塞l缓垃 一般每征用一亩耕地，就伴随着1 5 个农民失业，这就意味着我国失地农民将从 2 0 0 3 年底的约4 0 0 0 万人剧增至2 0 3 0 年的1 1 亿人1 2 1 。保守估计，这其中将有5 0 0 0 万以上的农民处于既失地又失业的状态，且低水平的征地补偿又严重剥夺了失地 农民的利益1 3 l 。大多数失地农民生活水平下降，生活、养老、就医、就业等面临着 困难，引发大量的社会问题，危及到社会的稳定和发展。失地农民问题已引起了 中央的高度重视并采取了一些对策，收到了一定效果，但从目| i 的实际情况看， 失地农民问题还远远没有解决，尚需政府和社会各界给予更多的关注，并采取积 极有效的措施。 山东潍坊高新区于1 9 9 2 年4 月成立，是国务院批准的国家级高新区，也是潍 坊市新的城市建设中心、经济发展增长区和高新技术密集区。潍坊高新区地处城 郊结合部，规划面积5 0 平方公里，辖2 个街道办事处，1 0 8 个行政村，总人口1 2 3 万人，其中农业人口7 2 万人，占全区总人口的5 8 5 ，农民人均耕地面积0 9 亩。近年来，随着城市化进程的加快和进区项目的增加，越来越多的农民失去土 地，成为失地农民。截至2 0 0 5 年底，高新区失地农民已达1 8 万人，占全区农业 人1 3 的2 5 。为失地农民建立起生活、养老、医| 疗等社会保障，实现可持续生计， 事关经济发展和社会稳定的一个重大而现实的问题。潍坊高新区在征用农民土地 过程中，围绕失地农民的生活、养老、增收等问题进行了一些积极的探索，取得 了一定的效果，但目前失地农民社会保障仍存在着一些问题，而现行土地征用制 度的缺陷则是这些问题产生的根源。改革现行土地征用制度，这些问题将会迎刃 而解，失地农民社会保障体系也将会逐步完善。 1 2 研究意义 社会保障制度是一个国家或地区为改善和提高成员的物质和精神生活水平而 提供的社会服务及其措施，是社会文明和进步的重要标志。 长期以来，我国城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市 户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与住房等补贴。而农村实 行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。 改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，在土地福利性均分的原则 下，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段，并通过土地政策努力协调公 平与效率的关系。土地的福利绩效足以抵消其效率损失，从而为家庭经济的发展 及其保障功能奠定了基础，为农民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。然而， 伴随着工业化、城市化进程，农村集体土地被大量征用，大批农民成为失地农民。 2 土地是农民的命根子，具有生产资料和生活保障的双重功能。农民失去上地后， 既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，又无法享受与城市居民同等的社会保 障权利，使得失地农民成为一个既有别于一般农民、又不同于城市居民的特殊的 弱势群体。尽管国家按( - e 地管理法给予了征地安置补偿费，但现行的补偿标 准太低，且大都采用单一的货币化安置方式，不能有效地解决失地农民的生活、 养老、就业、医疗等问题。大多数失地农民生活水平下降，许多生活陷入困境。 失地农民是中国最弱势、最缺乏保障、最特殊化的群体，已成为影响我国社会稳 定的巨大的不稳定因素。尽快建立起对失地农民的社会保障体系，维护失地农民 的切身利益，实行可持续生计，是各级政府的重要职责，也是农村城市化改革和 构建和谐社会的应有之义。通过对山东潍坊高新区失地农民社会保障问题的研究， 对探索一条在推进农村城市化进程中如何解决失地农民社会保障问题的路子具有 重大的理论意义和实践意义。 1 3 研究思路与主要内容 本文通过对我国农民失地原因和土地征用制度变迁的分析研究，找出失地农 民社会保障制度的缺陷，提出完善失地农民社会保障的必要性。同时，对山东潍 坊高新区失地农民的现状进行了研究，分析失地农民社会保障基本情况，指出成 功的做法，找出了存在的主要问题。本文从国内外征地程序、征地范围、征地补 偿标准等方面进行分析比较，寻找差距和不足，并在借鉴国内外先进经验的基础 上，提出了潍坊高新区建立失地农民社会保障体系的政策建议和国家相关制度的 完善。 本文共分为五章：第一章是绪论，包括研究背景、研究意义和研究思路与主 要内容；第二章是我国农民失地问题的由来及社会保障体系的缺陷，包括农民失 地的原因和土地征用制度的变迁、失地农民社会保障制度的缺陷和原因分析、完 善失地农民社会保障的必要性；第三章是山东潍坊高新区失地农民现状分析，包 括潍坊高新区基本情况、失地农民社会保障基本情况、社会保障存在的主要问题； 第四章是完善潍坊高新区失地农民社会保障制度的政策建议，包括国内外经验的 启示、针对潍坊高新区的政策建议、国家相关制度的完善；第五章是本文的结论。 3 韭塞窑迪厶鲎童些亟堂鱼迨塞2 亟围盛匿塞丝鲤壁鲍由塞丛整金握睦链丕鳆丛陌 2 我国农民失地问题的由来及社会保障体系的缺陷 2 1 农民失地的原因和土地征用制度的变迁 2 1 1 农民失地和土地征用制度的产生 农民失地和土地征用制度的产生具有历史的必然性，可从两个方面分析： a 、土地的特性与功能 土地的特性分为本质特性和由本质特性决定的派生特性。土地的本质特性包 括：位置固定性、面积有限性、质量差异性、永久性。上述特性对评价土地的生 产能力、配置各业生产用地，正确解决生产发展与合理刀= 发利用土地之间的矛盾， 具有现实意义。土地的派生特性包括：( 1 ) 土地的经济特性。主要包括：土地供给 的稀缺性，土地利用的多样性和变更方面的困难性，土地利用的相对分散性和差 异性，土地报酬递减的可能性，土地用途转换的价值增值性，土地用途具有一定 程度的不可逆性，土地用途的城市用地比例动态增加性，土地利用的区位价值性， 土地要素的不可替代性，土地利用的空间连续性。( 2 ) 土地的社会特性。是指依附 于地权的政治和社会权力表现出来的特性。土地不仅是生产资料，也是社会土地 关系的客体。( 3 ) 土地的生态特性。是指人类社会经济活动与土地资源之问的相互 依存、相互制约的一种关系。( 4 ) 土地的法律特性。是由土地的位置固定性与财产 权利体现出来的一种特性，强调的是土地相关的各种利益的权利和责任，如土地 所有权、土地使用权等。( 5 ) 土地的政治特性。表明土地最终所有权属于国家l “。 土地的功能包括：生产功能、承载功能、可耕功能、景观功能、储蓄功能1 5 】。 土地的特性与功能决定了土地利用具有外部性和公共产品性，也从客观上决 定了土地征用制度具有存在的必要性i “。 b 、土地征用的产生 土地征用是一种土地公共取得制度，一般是指国家为了公共利益的需要，依 照法律规定而强制取得其他民事主体并给予补偿的一种行政行为。综观世界各国， 不管是发达国家还是发展中国家，不管是实行土地私有制还是土地公有制，大都 存在着土地征用制度，并且在各国土地制度体系中都具有较高的地位。具体到我 国，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准， 并依法给予农民集体经济组织和农民个人( 家庭) 补偿后，强制将土地农民集体 所有转变为国家所有的一种行政行为【4 1 。 ( 1 ) 土地征用制度的经济学基础 4 土地资源是稀缺的，要求必须合理地配置。在市场经济条件下，市场和政府 作为土地资源配置的两种形式是必要的。而土地征用制度在本质上、总体上是以 提高土地资源的配置效率为最终目的的。 一、土地征用可以矫正市场失灵。以市场机制配置土地资源往往因外部性导 致对土地资源的不合理利用甚至滥用，进而导致土地资源的不合理配置，影响社 会效益，就使通过土地征用制度来配置资源成为必要。 二、土地征用可以保障社会公共产品的有效供给。由于市场本身的局限性， 公共物品主要通过市场供应是有困难的，当社会需求公共物品时，政府就负有不 可推卸的责任，增进社会福利。政府在提供公共物品时必然需要取得公共物品的 资源，而土地往往是供给公共物品的基础性资源，土地资源的稀缺性又决定了政 府要剥夺土地财产所有权。 ( 2 ) 土地征用制度的法律学基础 现代社会中，土地征用具有很强的社会属性，必须受到公共利益的制约，土 地征用负有促进和保证社会公平的意义。现代土地利用中人们更愿意强调的是土 地作为公共物品的一面，由于市场力量并不能保证土地利用能够实现有效的社会 公平，强调个人利用的市场性甚至有可能危及社会公平，因此政府作为公共利益 的代表在如何使土地更好地为社会公共利益服务至关重要。因此，土地征用制度 便成了实现社会公正的必不可少的手段。 2 1 2 我国土地征用制度的变迁 我国的土地征用制度经历了计划经济和市场经济两种经济体制模式下的变 迁。 a 、计划经济条件下土地征用制度 ( 1 ) 关于征地补偿的分析 由于计划经济对土地商品经济属性的否定，征地补偿也就不能反映土地的价 值，仅仅是对农民生产和生活受到的影晌进行补偿。征用补偿的主要方式是合理 安排失地农民的就业问题。 在计划经济条件下，由于包括土地在内的一切生产要素均实行非市场配置方 式，劳动力自身无须考虑就业问题，因此土地被征用后，充分地就业保障了农民 的生活不致因失去土地而受到影响，尤其对于农转非的被征地农民而言，他们相 对征地前的待遇大大提高。即使对继续从事农业的农民来说，他们由于重新获得 了土地，也就没有失去生存保障的担忧，征地仅相当于对原来拥有的土地重新进 行了一次调整，对他们的生活并没有产生多大影响。计划经济体制下的征地风险 5 匙塞窑塑点堂童些鲤堂位i 盆塞2 兹亘壅匿幺地四壁数由塞丞塾金堡睦住丕趋筮陷 并没有分散给农民个人( 家庭) ，而是由国家来承担( 当由安排就业的单位来承担 时，由于大多数企业都属国有，企业并不自负盈亏、自担风险) ，被征地农民非但 不受损失，反而从中收益较多n ( 2 ) 关于征地的“公共利益”性分析 在计划经济时期，经济发展就是公共利益。国家经济发展的重点是工业化， 而且是推行重工业化先发展的战略。由于计划经济条件下国家的发展战略无法借 助于市场机制实现，政府采取的解决办法是作出适当的制度安排，扭曲产品和要 素价格，人为压低重工业发展的成本。当时的土地征用制度正是国家凭借政治权 力作出的制度安排。这是为当时的宏观政策服务的，也是为当时的国家工业化的 战略目的服务的。在改革开放前，所有“国家建设”均视为“公共利益”。而改革 开放后，市场化取向的改革逐步推开，在通过市场机制实现国家工业化的交易成 本很高时，为降低工业化的成本，政府还是偏向于通过强制征用的办法为经济建 设提供土地。这种强制性表现为服务公共利益乃是一种社会义务。这时所谓的“公 共利益”实际上在很大程度上已经异化。这种以牺牲农民、农业和农村利益为代 价降低工业化成本的做法，必然会导致征地范围过宽和滥用土地征用权的现象。 而改革后土地一级市场的形成，土地有偿使用和征地制度的结合以及新兴房地产 业的迅速发展，给政府尤其是地方政府及地产企业等各利益集团带来了巨大的利 益空间，这进一步导致了征地范围和速度的扩张及征用权的滥用。 ( 3 ) 关于征地制度的分析。在计划经济条件下，国家把农村土地的集体所有权 限制在从事农业生产、获取农业收益上，实现了对农业土地的控制。国家通过城 市土地行政划拨使用制度实现了对城市土地的计划控制。而通过国家建设征用土 地制度，则既分别控制了农业用地和城市用地的总量，又控制了农业用地向非农 产业用地转化的进程和成本。同时，它还将用地类别与土地所有制性质结合起来， 一旦农业土地转为非农用地，土地所有权即转为国有。就服务于计划经济而言， 这种土地制度是简明而周密的。 b 、市场经济条件下土地征用制度 ( 1 ) 关于征地补偿及征地目的的评析。修订后的土地管理法，征地补偿的 立法思路仍沿袭计划经济的老办法，补偿标准还是以产值的倍数为依据，只是将 标准适当作了提高。以产值定补偿的办法未充分考虑市场因素，这种补偿仅仅是 土地价值的部分补贴。征地补偿标准是一种政策性的刚性规定，是政府标价，与 土地市场价格毫无关系，属于低层次的不完全补偿杯准。在市场经济条件下，这 种低价补偿导致了土地出让金与征地成本之间存在巨大的利益空问。而国家立法 剥夺了农民和农民集体参与分享土地用途转用的利益，土地所有者的一项重要权 利土地发展权被剥夺。通过低补偿征地，政府可以低成本取得建设用地，还 6 些塞銮道占堂童些亟堂僮迨塞2 叠国奎医基丝问题的由塞邈社会锃隆住丕曲丛瞄 可以获得征用后再出让的高收益。这是政府动用和行使土地征用权获得的权利租 金。所谓“一- 土地是城市政府的第二财富”一度被作为正面经验推广。以浙江省为 例，1 9 9 3 年，上虞、义乌、永康、富阳、绍兴五市土地征用费占土地出让价格分 别是4 1 、3 5 、2 8 、2 6 7 、1 6 8 ；1 9 9 4 年，分别为2 l 、2 7 、5 5 、6 9 、2 9 9 i r a 。另外，对于“公共利益”这一征用土地的唯一合法性、前 提性要件，在宪法和- i - 地管理法中依然形同虚设，并没有随市场经济的发展 作出相应地修改或严格限定，在多元化投资格局下，征地范围也不限于公共利益 和国家建设用地，已经扩大到所有的经济建设领域。在招商引资成为地方经济发 展的重头戏时，地方政府最可靠、最常用的办法就是运用征地等公权力，向社会 提供廉价土地，为招商引资服务。实践证明，农地征用补偿标准过低、公共利益 界定不清激发了许多问题，农民利益受到严重损害，并且刺激了地方政府征地欲 望，引发土地投机、耕地锐减、官员寻租等问题。 ( 2 ) 征地制度及其变迁评析。 一、土地征用的制度环境已经发生根本性交化。1 9 7 8 年，中国开始对计划经 济体制进行改革。1 9 7 9 年，农村推广家庭联产承包责任制，农户被给予充分的生 产经营自主权。1 9 8 4 年，中国作出了经济体制改革的决定。1 9 9 2 年1 0 月，中国 明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标。2 0 0 2 年中共十六大进一步向世 界宣布，社会主义市场经济体制已初步建立。中国将坚持改革开放，不断完善社 会主义市场经济体制。土地征用的制度环境已经发生根本性变化一从传统计划经 济到“整体上已是市场经济国家”。 二、土地征用制度的分析。在市场化取向的改革中，我国各个领域、各个层 面都经历了一个改革丌放的过程，而各个领域、各个层面的改革又是相互影响、 相互促进的。可以况，每一项改革的外部环境( 制度环境) 都在发生变化，每一 项改革也都在影响着外部环境( 制度环境) 。目前土地市场化程度已有显著提高， 但还是远落后于国民经济市场化程度。究其原因还是在于征地制度：我国法律规 定土地一级市场由政府通过征用制度高度垄断。这种高度的垄断性决定了农用地 征地价格较低和建设用地的供给价格相对较高。从而较低的征用价格和较高的建 设用地价格决定了农用地非农化过程中有一个较大的增值，政府成了土地征用的 既得利益集团。作为现行制度的既得利益者，地方政府显然缺乏推动土地征用制 度改革的激励。从现实中征地制度变迁看，几次所谓改革( 如提高补偿费用) 都 只不过是制度的边际演化而非制度的彻底改革。所幸的是，中国“三农”问题的 严重性，大量农民因征地而利益严重受损集体上访的现实，土地隐形市场的大量 存在，征地中官员“寻租”问题的普遍性和严重性，耕地锐减的严峻性等，使得 政府不得不从考虑政治稳定性高度出发，使得征地制度的改革成为必然l 们。 7 韭巫至堑厶堂童壁亟堂位诠塞2 冀国叁医基地四题数由苤盈丝金堡睦住丞的熊陷 2 2 失地农民社会保障制度的缺陷和原因分析 目前，国内绝大多数地方对征地农民实行货币化安置办法，即一次性给予一 定数额的征地补偿费，而对失地农民的就业、养老、医疗等问题基本未考虑，暴 露出了现行失地农民社会保障体系的缺陷。 2 2 1 失地农民社会保障制度的缺陷 a 、征地补偿标准低，且没有完全到位，大量农民收入减少 当前各地采用的征地补偿标准是按照土地管理法规定的。土地管理法 规定征地补偿费由三部分组成：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补 偿费。地上附着物及青苗补偿费按实际价值计算，土地补偿费、安置补助费的总 和不得超过土地被征用前3 年平均产值的3 0 倍。这种补偿标准是按照土地的原用 途进行评估的，而不是根据相邻土地的市场交易价格来确定土地补偿价格，没有 考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。在实际工作中，由于法 律规定的年产值、倍数、标准以及地面附着物补偿标准存在较大幅度，各地在具 体执行时，往往采取最低限，有的还远远低于最低限。尽管征地补偿不足，我国 还实行征地价格双轨制，普遍存在“同地不同价”现象。一般而言，地方公益性 征地比国家公益性征地补偿高；工业企业征地比地方公益性征地补偿高：房地产 企业征地比工业企业征地补偿高。这样低标准的补偿，远远不足以使被征地农民 维持原有的生活水平，不足以弥补农民因失去土地而带来的机会损失。如果按照 我国东部地区一般耕地亩均年纯收入8 0 0 元计算，土地补偿费和安置补助费两项 之和仅有8 0 0 0 元一1 2 8 0 0 元。即使达到法律规定“不得超过”的3 0 倍，农民每失 去i 亩地的补偿也不过是2 4 0 0 0 元，仅相当于2 0 0 2 年东部地区农民人均纯收入 ( 3 4 0 0 元) 的7 倍。也就是说，即使按照当前法定的最高补偿标准，也仅仅相当 于东部地区农民7 年的纯收入，如果参加社会保险，还不够参保费用的一半。就 是这样低的补偿费用，能够真正落到失地农民手上的也仅仅是一小部分。在相当 一部分地区，土地补偿费仅发给农民一半，有的地方只发i 3 。安置补助费的发放 更是多种多样，有的不安排就业，但安置补助费只发给某一年龄段的青壮年劳动 力，有的介绍到大城市打工就算安置。征地导致失地农民生活水平下降的现象相 当普遍，尤其是传统农业地区的纯农业户，许多失地农民生活面临着困难。根据 国家统计局2 0 0 2 年调查的2 8 省( 直辖市、自治区) 2 9 4 2 户被征地农民中，耕地 8 被占用日f 年人均纯收入平均为2 7 6 5 元，耕地被占用后下降到2 7 3 9 元，降幅为1 。 其中，年人均纯收入增加的有1 2 6 5 户，约占调查总户数的4 3 ；持平的有3 2 4 户， 约占1 1 ；下降的有1 3 5 3 户，约占4 6 。云南省调查资料显示，耕地被占用前 1 2 5 户农民年人均纯收入为1 5 2 8 9 元，耕地被占用后下降为1 1 3 1 元，降幅达2 6 。耕地被占用前后，年人均纯收入增加的有4 1 户，占3 2 8 ；年人均纯收入减 少的有8 0 户，占6 4 ；收入持平的有4 户，占3 2 。据河北省卢氏县调查，在 2 0 0 0 年前耕地未被征用时，失地农户的年人均纯收入为1 3 0 1 元，2 0 0 3 年征地后 下降为1 0 4 5 元，降幅为2 5 ，其中1 0 0 0 元以下有4 户，最低的只有5 0 0 元，超 过1 5 0 0 元的只有2 户，大大低于该县2 0 0 2 年1 5 3 6 元的平均水平1 1 0 1 。 b 、被征地农民安置不妥当，农民缺乏社会保障 货币安置法实际上等于不安置。付给农民的安置补助费的数额，各地根据经 济发展水平和财政收入状况有很大的差距。经济发达地区和大城市郊区稍高一点， 而欠发达地区、中小城市郊区和基础设施建设项目，一般比较低。在目前的社会 条件下，失地农民农转非和招工安置在很多地方己失去实际意义，而受文化素质、 思想观念和劳动技能的制约，自谋职业也只适合部分失地农民，许多农民在失地 的同时又失去了就业保障。2 0 0 2 年浙江省失地农民再就业情况调查如表2 所剥1 1 l 。 表22 0 0 2 年浙江省失地农民再就业情况调查 f o r m 2i n v e s t i g a t i o n o f r e e m p l o y m e n tc i 妇n o f i 劓碗培p e a s a n t s i n 丑蚵i a i l gp i 口v 嘶e i n 2 0 0 2 再就业找不到继续 去企业做小 外出招 情况工作农业应聘生意打工安置 来回答 所占比例 2 861 91 81 298 ( ) 从表2 的调查结果可以看出，在全国就业形势尚好的浙江省仍有2 8 的失地 农民找不到再就业的机会，就全国范围来看，农民再就业的形势会更为严峻。失 地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。 许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往 是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多， 农民核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。同时， 自2 0 世纪8 0 年代以来，中国人口老龄化速度加快，农村老龄化的趋势十分明显。 土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。土地一旦被征用， 就意味着农民失去了基本生存保障。从各地情况看，失地农民只有极少数能享受 与城镇居民同等的社会保障待遇。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无 份”，生活在城市边缘，大量转化为城市贫民，已影响到了城市社会稳定。 c 、征地范围过宽，征地权使用随意性大，农民权益被严重侵犯 9 宪法赋予政府为了公共利益的需要可以征收农民土地的权力，但对于公共利 益的界定法律没有明确说明，导致在土地征用的实践中，很大一部分己超出了公 共利益的目的，征用权滥用和过度行使的现象非常严重。据浙江省农调队的调查 ( 洪玉等，2 0 0 3 ) ，4 5 5 户农民被征用土地共9 3 3 亩，其中，工业园区和经济开发 区建设用地占征用土地的5 0 2 ，房地产开发征地占1 2 7 ，用于铁路、公路、 机场等道路交通建设的真正“公益性”征地仅占1 8 6 1 z l 。 d 、土地收益分配使用管理不合理，农民意见大 温铁军( 1 9 9 6 ) 的研究表明，如果征地成本价l o o ，被征土地收益分配格局 大致是：地方政府及部门占6 0 - _ 7 0 ，村集体占2 5 至3 0 ，农民仅占5 至1 0 【1 z l 。而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，绝大部分被中 间商或地方政府获取。据调查，土地补偿费占土地出让金的比例，一般为2 0 左 右，有的地方甚至不到5 1 2 1 。征地补偿费使用管理较为混乱，资金使用效益低下。 有的村由于农民对基层干部不信任，而要求将征地费用分配到人，但由于文化素 质较低，缺乏从事第二、第三产业的基本技能，并未解决好就业安置问题。而由 农村集体经济组织掌握使用的征地费用使用情况也不尽相同，有的将资金存入银 行，获取定期存款利息；有的用于建设工业厂房和商业用房，通过招商引资获取 租赁收入；有的给失地农民办理养老保险和解决生活保障；个别的村进行了风险 投资。失地农民对征地补偿费的保值增值问题呼声很高。 e 、征地工作缺乏透明度，农民没有知情权、发言权 在大部分地方，地方政府或村委会征用土地工作的透明度严重不足，没有体 现“公开、公平、公正”的原则。具体表现为： 一是某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前，宣传力度不够， 很少有征地公告，基本没有真正向农民征求意见。有的地方即使有征地公告，按 照土地管理法也是事后公告，即通知失地农民集体到指定机构办理补偿登记 手续，农民只能被动接受；有些地方甚至把土地管理法规定的“公告”理解 成强制性的通告，对于不执行公告的失地农民，都要动用公检法力量强制执行。 二是补偿标准的确定不与农民见面，不公开测算耕地征用前三年平均年产值 的计算方法和补偿安置费的倍数，事后也极少同村民讨论协商，造成自己的东西被 “卖”掉的整个过程，农民却被“蒙在鼓罩”。 2 2 2 失地农民社会保障制度缺陷的原因分析 从法理学的视角 a 、法律体系不完善 1 0 业塞銮通叁堂童些亟翌僮盈塞2 亟国壅医基垫问题的由塞星趄金堡睦佳丕鳆筮陌 土地是最主要的资源和资产。土地征用是以土地为客体所发生的社会关系， 其中涉及到国家。用地单位、农民集体和农民个人多个权利主体的利益，体现了 土地权利在不同主体之间的分割与变换，是土地产权在经济上得以实现的一种特 殊方式，因此在此过程中所体现的各种关系极其重要、复杂、多样。调整土地征 用关系的土地征用法律制度不可能是某一项具体法律制度，而应是由各个法律部 门的有关土地征用法律规范有机构成的土地征用法律制度体系。但是，我国至今 未有统一的土地征用法典，相关的制度散见在少数的单行的法律法规中，规定不 尽完善，且相互之间存在冲突。如作为保障征地相对人权利的基础性法规物权 法迟迟没有出台，农村土地实际上没有真正物权化，导致农民利用法律保护自 己的权益缺乏基础性依据。再者，土地征用的本质属性是强制性，但为防止行政 权滥用的有关征地的行政法之法律体系还很不完善，使土地行政执法缺少监督制 约机制，不能确保土地执法严格、公正。农民依法承包经营的土地，可以随时被 依法征用，土地承包经营权极其不稳定。 b 、立法指导思想重公权轻私权， 在法治社会，公权限制或干涉私权是必要的，但必须依法进行。如征用补偿 是典型的公权对私权的限制和干涉。由于法律缺位，导致政府行政行为缺乏法规 边界，行政权力在干涉私权中过大且缺乏有效的监督制约。各级政府在征用补偿 法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，农 民的公平受偿权利至少从法律及程序上就受到不当限制。土地作为人们赖以生存、 发展的依托，是公民最重要的财产。我国长期强调“官本位”、“为国奉献”及公 民权利绝对服从国家权力，因而土地征用的立法中带有深厚的权力和计划色彩， 对被征用人的权利规定甚少，偏重于征用权的实现以及公共利益的实现，征用的 范围过宽或根本没有边界，征用的补偿没有标准或者标准过低等，这些都是立法 漠视征用相对人合法财产权的表现。 c 、立法过于原则性、概括性，从而缺乏可操作性 土地征用是由一系列具体的行为构成的，每一项行为都需要法律作明确具体 的规定。世界上大多数国家和地区的土地征用法律对每一个步骤都有严格的规定， 从而减少行政机关的自由裁量因素。而我国，有关土地征用的规定较原则和概括， 步骤模糊，不具有现实可操作性，导致现实中不规范的、滥用权力的现象屡屡发 生。如在土地管理法中，对土地征用权的设定、对公共利益的设定标准、对 农用地转为建设用地的审批程序的规定，仅规定审批权限，而具体的程序如何、 如何提交材料、提交哪些材料、审批机关如何做出审批与否的决定、决定过程是 否受到监督、补偿义务主体、相对人权利的救济等问题都没有规定，在立法上几 乎是空白。所以，我国土地征用中不按审批程序批地、越权批地、擅自占用土地、 1 l 韭立銮适厶堂童些亟堂位途塞2 毯鱼盛匿基地匈照数由塞厘社金埕睦佳丞艘筮鹭 非法转让土地及先征后批、少征多占、以合法征地掩盖非法占地的违法现象时有 发生，rf 方面造成国家资源的严重浪费与流失，另一方面严重侵犯了被征用人的 合法财产权。 d 、现行法律条款存在重大缺陷 ( 1 ) 公共利益界定不清。公共利益是一个抽象性的概念。我国目前的立法未 对公共利益的范围及判断标准作出明确的规定。导致在实践中，征地权超出公共 利益范围的非常普遍，严重侵犯了被征地人的合法权益。 ( 2 ) 土地征用权的规定相互矛盾。在我国，征用权的法律规定主要来自宪 法、土地管理法和城市房地产管理法。而在以上法律中对于土地征用的合 法性规定上存在矛盾。如：宪法第1 0 条规定，“城市土地属于国家所有”，而 第1 0 条第2 款则规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行 征用”，这就引发了一个矛盾：农村集体土地转换为城市用地，按照宪法第1 0 条 规定，其所有权应该征为国有，然而，根据第l o 条第2 款的规定，征地权的行使 只有在符合公共利益的前提下才是合法的，如果这种从农地向市地的转换，并不 具有公共利益性质，这种征用权的行使应属于滥用。这就陷入了两难境地：不符 合公共利益的农地向市地的转换，若不征为国有不符合宪法第1 0 条规定，征为国 有又不符合第1 0 条第2 款的规定。土地管理法和城市房地产管理法都有 类似的矛盾规定。由于法律中的这种矛盾规定，使得在土地征用目的的合法性审 查上有两种标准( 凡符合公共利益和国家建设需要而批准征用的土地，其行政行 为就都没有错误) 。这样不仅导致土地征用权的滥用，还使农民的行政投诉失去了 法律根据”。 ( 3 ) 有关补偿规定既不合理也不完善 补偿是土地征用制度的重要组成部分，但我国宪法中却未有明确规定。土地 管理法等法规中有关土地征用立法对补偿的原则、范围、标准、程序等问题规 定不合理且较模糊，使得实践中补偿很不到位。 ( 一) 征地补偿标准不合理且立法标准本身就存在问题。主要表现在五个方 面： 一是土地征用补偿前提性的规定缺位。我国宪法和法律没有把“充分、及时 和有效”的补偿作为前提写迸条款，这不符合行政征用的基本理论。 二是土地管理法确定的补偿基本原则是“按照被征用土地的原用途给予 补偿”不公平。可以说，这个“原用途”的规定是造成征地中的价格“剪刀差” 的根本原因。因为这意味着土地被征用后的增值收益与