（行政管理专业论文）大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策.pdf

中文摘要 改革开放以来，尤其是近几年，我国高等教育发展形势喜人，从 “精英教育”逐步转向“大众教育”。为了实现“穷国办大教育 的 目标，独立学院应运而生。在毕业生人数逐年呈跳跃式增长的态势下， 毕业生就业面临着巨大的挑战和压力。为了实现大学生资源的有效配 置，国家出台了各种就业政策。然而这些政策在独立学院学生就业过 程中却时常发生执行偏差。本文深入、系统地分析政策执行的偏差， 对其作出合理的理论解释，找出其中的规律性，并探讨有效的防治对 策，进而从理论上为高效的政策执行实践提供方法论指导，确保大学 生就业政策在独立学院学生就业过程中发挥实效。 本文首先分别列举了规范型政策和引导型政策的执行偏差。接 着，依据史密斯的政策执行过程模型，从政策自身因素、主体因素、 客体因素、环境因素四个方面分析了大学生就业政策在独立学院学生 就业中执行偏差的产生原因。从政策自身来看，政策问题本身具有复 杂特殊性，政策条文本身缺乏具体明确性；从主体因素来看，不同主 体的利益需求不相同，政策执行信息并不完备；从客体因素来看，不 同目标群体的利益需求不同，独立学院学生也具有特殊性；从环境因 素来看，包括经济环境，“关系社会 思想、“精英教育 理念、“铁 饭碗”情结等社会心理环境。最后，提出了提高大学生就业政策在独 立学院学生就业中执行效力的对策：明确独立学院办学方向，培养特 色人才；规范独立学院办学行为，创造良性发展空间；强化就业指导 力度，引导正确就业观念；建立科学的就业工作考评体系，实现政策 监督；建立完善的社会保障体系，消除后顾之忧；加强法制建设，保 a b s t r a c t s i n c ec h i n a sr e f o r ma n do p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ， e s p e c i a l l y i nr e c e n t y e a r s ， e l i t i s te d u c a t i o ne v o l v i n gt o p u b l i ce d u c a t i o ng r a d u a l l y ， t h ed e v e l o p m e n t a ls i t u a t i o no f h ig h e re d u c a ti o nisg r a tif y i n g i no r d e rt oa c h i e v ep o p u l a r iz e d e d u c a t i o ni nad e v e l o p i n gc o u n t r y ，i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e s e m e r g ea st h et i m er e q u i r e s w i t ht h es o a r i n gn u m b e ro fc o l l e g e g r a d u a t e sy e a r a f t e r y e a r ，t h e y a r ef a c e dw i t he n o r m o u s e m p l o y m e n tc h a l1 e n g ea n dp r e s s u r e t or e a li z et h er e a s o n a b l e a 1 1 0 c a t i o no fc o l l e g es t u d e n tr e s o u r c e s ， t h eg o v e r n m e n th a s p r o m u l g a t e das e r i e so fe m p l o y m e n tp o li c y h o w e v e r ， t h e s e p 0 1i c i e sa r ea l w a y sd e v i a t e di nt h ep r o c e s so fi m p l e m e n t a t i o n a m o n gt h ei n d e p e n d e n ti n s t i t u t eg r a d u a t e s t h i sa r t i c l en o t o n l ya n a l y s e s t h e i i n p l e m e n t a l d e v i a t i o n d e e p l ya n d s y s t e m a t i c a l l y ， b u ta l s om a k e s ar e a s o n a b l yt h e o r e t i c a l e x p l a n a t i o na n di d e n t i f i e si t s 1 a w f u r t h e r m o r e ， i te x p l o r e s e f f i c i e n tc o n t r 0 1m e a s u r e s ，s oa st op r o v i d em e t h o d o l o g i c a l g u i d a n c ei nt h e o r yf o rt h ee f f i c i e n tp o l i c yi m p l e m e n t a t i o na n d e n s u r ee m p l o y m e n tp o l i c y sa c t u a le f f e c ti nt h ee m p l o y m e n t p r o c e s so fi n d e p e n d e n ti n s tit u t eg r a d u a t e s f i r s t ， t h ea r t i c l ep r e s e n t st h ei m p l e m e n t a ld e v i a t i o no f l i l n o r m s b a s e sp 0 1 i c ya n dp 0 1 i c y o r i e n t e dr e s p e c t i v e l y t h e n ， a c c o r d i n gt os m i t hi m p l e m e n t a lp r o c e s sp a t t e r n ，i ta n a l y s e st h e r e a s o n so fi m p l e m e n t a t i o nd e v i a t i o no fe m p l o y m e n tp 0 1 i c ya m o n g i i g f r o m4a s p e c t s ， n a m e l y ， t h ep 0 1 i c yo fi t so w nf a c t o r ， t h em a i nf a c t o r ，t h eo b j e c t i v ef a c t o ra n dt h ee n v i r o n m e n t a l f a c t o r f r o mt h ep o l i c yo fi t so w n f a c t o r ， i th a sc o m p l e x s p e c i f i c i t ya n dl a c k sd e f i n i t ec l a r i t y i nt e r m so ft h em a i n f a c t o r ，d i f f e r e n ts u b j e c t sh a v ed i f f e r e n td e m a n db e n e f i t s ，a n d t h ei n f o r m a t i o no fp o l i c yi i n p l e m e n t a t i o ni sn o tc o m p l e t e a s f a ra st h eo b j e c t i v ef a c t o ri sc o n c e r n e d ， d i f f e r e n tt a r g e t g r o u p sh a v ed i f f e r e n ti n t e r e s tn e e d s ： t h ei i g a l s oh a v e s p e c i a ln a t u r e s e n v i r o n m e n t a lf a c t o r si n v 0 1 v e se c o n o m i c e n v i r o n m e n ta sw e l la ss o c i a lp s y c h o l o g i c a le n v i r o n m e n t ， s u c h a st h et h o u g h to fr e l a t e ds o c i e t y ，t h eb e l i e fo fe l i t i s t e d u c a t i o n ，t h ec o m p l e xo fs e c u r ej o b ，e t c f i n a l l y ，t h ea r t i c l e p u t sf o r w a r de f f e c ti v ec o u n t e r m e a s u r e st og u a r a n t e et h e e f f e c t i v ei m p l e m e n t a t i o no fe m p l o y m e n tp 0 1 i c ya m o n gt h ei i g ： t oc l a r i f yt h ed i r e c t i o no fr u n n i n gi n d e p e n d e n ti n s t i t u t e s ： c u l t i v a t i n gc h a r a c t e r i s t i ct a l e n t s ，t or e g u l a t et h ea c t so ft h e i n d e p e n d e n ta c a d e m ys c h 0 0 1 sa n dc r e a t eah e a l t h yd e v e l o p m e n t s p a c e ， t os t r e n g t h e ne m p l o y m e n tg u id a n c ei no r d e rt os e tu p r i g h te m p l o y m e n tc o n c e p t ，t oe s t a b l i s has c i e n t i f i c j o b i v e v a l u a t i o ns y s t e mo fe m p l o y m e n tf o rt h es a k eo fa c h i e v i n g p 0 1 i c ys u p e r v i s i o n ， t oe s t a b l i s hap e r f e c ts o c i a ls e c u r i t y s y s t e mo nt h ep u r p o s eo fe 1i m i n a t i n gt h ew o r r i e sb e h i n d ， t o s t r e n g t h e nt h er u l e s o f1 a wc o n s t r u c ti o na n dp r o t e c tt h e e m p l o y m e n te q u i t y k e yw o r d s ：i n d e p e n d e n ti n s tit u t e sg r a d u a t e s ； e m p l o y m e n tp 0 1i c y ；i n d e p e n d e n ti n s t i t u t e ； p 0 1 i c yi m p l e m e n t a t i o n v 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本 论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文 的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本 人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 学位论文作者签名：榷加7 年月 z 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定， 研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师范大学。 同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫 描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密西 作者签名： 导师签名： 日期：加罗年多月2 日 嗍纱严m r龌啊 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 第一章绪论 1 1 国内外研究现状 “政策”是现代社会最常见的政治现象之一，是现代人在议论国 家大事时经常使用的一个词。根据现代汉语词典的解释，“所谓 政策，是指国家或政党为实现一定历史时期的路线而制定的行为准 则 。在中国古代，人们主要是从“政治策略”或“政治谋略 的角 度来理解“政策 。比如：左传恒公二年中所谓“政以正民“、 释名中所谓“政者，正也 、礼记仲尼燕居中所谓“策，谋 也”等。下面我们看看，中西方学者关于“政策 的不同阐述。西方 行政学的创始人、美国著名政治学家和行政学家伍德罗威尔逊 ( w b o d r o ww i l s o n ) 认为，政策是具有立法权的政治家制定出来的由 公共行政人员所执行的法律和法规。决策论研究者詹姆斯安德森 ( j e a n d e r s o n ) 认为，政策是一个有目的的活动过程，而这些活动 是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的；政策 是由政府机关或政府官员制定的政策。中国学者结合自己的研究， 也提出了许多定义。孙光认为，政策是国家和政党为了实现一定的总 目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政 治措施和复杂过程。张金马认为，政策是党和政府用以规范、引导 有关机关团体和个人行动的准则或指南。陈振明认为，政策是国家 机关、政党及其他特定政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经 济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋 略、法令、措施、办法、条例等的总称。丁煌认为，政策是政府或 社会公共权威在一定的历史时期，为达到一定的目标，经过一定的合 陈潭公共政策学【m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：4 詹姆斯安德森公共决策【m 】北京：华夏出版社，1 9 9 0 ：4 5 孙光政策科学【m 】浙江：浙江教育出版社，1 9 8 8 ：1 4 张金马政策科学导论【m 】北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 ：1 9 2 0 陈振明政策科学原理【m 】厦门：厦门大学出版社，1 9 9 3 ：1 9 硕士学位论文 法程序而制定的行动方案和行为依据，其表观形式为诸如法律法规、 政府首脑口头或书面的声明和指示报告、行政命令、会议决议文件等 各种表达政府或社会公共权威的某种特定意图的行动方案。其本质上 是一种直接或间接地对社会资源和利益进行权威性分配的方案。 2 0 世纪5 0 年代初美国著名政治学家拉斯韦尔( h a r o l dl a s s w e l l ) 提出政策科学的概念，经6 0 年代初美国科学哲学家库恩( t h o m a s k u h n ) 学科“非常规发展 观的启发，及至6 0 年代末7 0 年代初政策 科学才在西方兴起。此后，德罗尔( y e h e z h e l d r o r ) 、纳格尔( s t l l a nn a g e l ) 等著名政策研究学者将政策科学的理论研究和实践探索推向了高峰。 自此，政策研究方兴未艾、一派繁荣景象，学科发展亦相对成熟。 2 0 世纪6 0 年代后期和7 0 年代前期，美国的公共政策研究中出 现了所谓的“趋前倾向”，即在政策研究中强调政策咨询对于政策制 定的意义，而政策执行常常被视为可以忽略的因素。然而，由于6 0 年代美国社会改革政策的失败，许多政策科学家加强了对政策评估与 政策执行的研究。7 0 年代中期以后，公共政策研究中又出现了“趋 后倾向 ，即注重研究公共政策的“执行与评估”以及“政策终止。 根据研究特点和模式的不同，政策执行研究可以分为三个时代。 第一代研究：偏重政策执行实务及个案研究。代表人物：a a r o n w i l d a v s k ya n dj e 缶e yp r e s s m a n 。第二代研究：偏重政策执行理论分析 架构及模式的建立。代表人物：g e o 曙ee d w a r di i i ；v a nm e t e ra n dc a n v a nh o m ；t h o m a ss m i t h 。第三代研究：主要目的在界定解释为何政 策执行会随着时空、政策、执行机关之不同而有所差异，因而可预测 未来出现的政策执行类型。固 而对于就业政策的研究，国外学者主要把精力集中在宽泛性的政 策研究方面，并突出表现在对再就业群体的关注上，而围绕大学生就 业政策的实施情况进行研究却较少碰到，对于大学生就业问题的研 丁煌政策执行阻滞机制及其防治对策一一一项基于行为和制度的分析响】北京：人民出 版社，2 0 0 2 ：1 4 金太军公共政策执行梗阻与消解【m 】广东：广东人民出版社，2 0 0 5 ：4 2 金太军公共政策执行梗阻与消解【m 】广东：广东人民出版社，2 0 0 5 ：4 5 4 6 2 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 究，从操作层面阐述公共行政部门及高等教育机构的应对措施分析的 较多，而理论研究方面的研究则偏重于职业指导和生涯规划。 改革开放以来，政策研究在我国悄然兴起。各种政策研究机构的 建立和研究课题的展开，逐渐改变着单凭领导经验和长官意志制定政 策的传统决策模式，提高了各级政策决策科学化的水平。对于就业这 一民生问题的政策研究由来已久。但大多针对全民就业、再就业等问 题展开。针对大学生就业的，也多从学校、个人等角度出发，偏重于 职业指导和生涯规划。站在政府的角度，从政策的层面上，对大学生 就业进行研究的学者相对较少，对就业政策在独立学院这一新生事物 的执行情况进行研究的更是一片空白。可以说，大学生就业政策的研 究目前仍处于初步探索阶段。从中国期刊全文数据库自1 9 9 9 至2 0 0 8 的统计情况来看，其中篇名中含“就业”的文章，共有2 8 4 9 5 篇，含 “就业政策的有1 1 5 6 篇，而篇名中含“大学生就业政策的只有 4 7 篇；从中国优秀硕士学位论文全文数据库自1 9 9 9 至2 0 0 8 年的统 计情况来看，其中学位论文题名中含“就业”的论文有9 0 7 篇，含“大 学生就业”的有1 4 0 篇，含“就业政策 的有5 8 篇，含“大学生就 业政策”的只有6 篇。对大学生就业政策进行研究的学者也多从就业 政策的作用、制定什么政策等方面着手，几乎没有学者专门针对就业 政策的执行，特别是在独立学院的执行情况进行研究的。 1 2 现实研究背景 1 2 1 大学生就业现状 改革开放以来，尤其是近几年，我国高等教育发展形势喜人，专 业人才培养进展甚大。1 9 9 9 年初，党中央、国务院按照“科教兴国 的战略部署，作出了扩大高校招生规模的重大决策，由此拉开了中国 高等教育从“精英教育 大跨步迈向“大众教育 的序幕。在毕业生 人数逐年呈跳跃式增长的态势下，毕业生就业面临着新的挑战和压力 ( 表卜1 ) 。大学生就业也成为了时下社会关注的难点问题。 大学毕业生的就业形势不容乐观，就业率呈逐年下降趋势。究其 原因，第一是劳动力人口供大于求，高校毕业生人数增加与新增就业 硕士学位论文 岗位数量有限之间的矛盾日益突出；第二是产业结构不够协调，需要 较高文化水平劳动力的第二、第三产业不够发达。如何解决这些问题， 已成为全社会瞩目的焦点。 表1 - 1全国高校毕业生近年就业情况表 全国毕业生未就业毕业平均 各层次初次就业率( ) 年份总人数生总人数初次就业率 ( 万) ( 万) ( ) 研究生本科生专科生 2 0 0 3 2 1 26 3 67 0 o9 3 0 8 3 o5 5 o 2 0 0 42 8 07 5 67 4 o9 4 0 8 4 06 1 o 2 0 0 53 3 89 2 67 2 69 1 98 1 7 6 2 1 2 0 0 64 1 31 1 6 57 1 89 0 18 0 3 6 2 5 2 0 0 74 9 51 4 0 07 1 08 4 2 7 8 76 3 3 2 0 0 85 5 9 1 2 2 独立学院发展现状 2 l 世纪初，伴随国家发展对高层次人才的更多需要和人民群众 生活水平的明显提高，老百姓希望子女接受高层次、高质量教育的需 求日益增长，这与我国现有的高等教育发展水平形成强烈反差，高质 量本科教育显得尤为不足。2 0 0 2 年全国普通与成人高校本科招生近 2 2 0 万人，占当年全部招生人数的比例不足4 0 ，比扩招第一年的 1 9 9 9 年下降了1 2 个百分点。罾这表明，本科教育机会下降与老百姓 日益增长的需求形成反差，本科教育供需矛盾进一步激化。独立学院 在这种情况下应运而生。 独立学院，是指实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机 构以外的社会组织或者个人合作，利用非国家财政性经费举办的实施 本科学历教育的高等学校。 独立学院与其它普通高等学校一样，都 是国家承认的具有高等学历教育招生资格的普通高等学校。独立学院 是民办高等教育的重要组成部分，属于公益性事业。普通高等学校主 黄兆团，朱国华主编高校毕业生就业手册【m 】广东：中山大学出版社，2 0 0 8 ：3 中国教育与人力资源问题报告课题组从人口大国迈向入力资源强国【m 】北京：高等教育 出版社，2 0 0 3 ：2 4 0 教育部中华人民共和国教育部第2 6 号令下发独立学院设置与管理办法2 0 0 8 年2 月2 2 日。 4 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 要利用学校名称、知识产权、管理资源、教育教学资源等参与办学口 社会组织或者个人主要利用资金、实物、土地使用权等参与办学。独 立学院的名称前冠以参与举办的普通高等学校的名称，不得使用普通 高等学校内设院系和学科的名称。独立学院对学习期满且成绩合格的 学生，颁发毕业证书，并以独立学院名称具印。独立学院按照国家有 关规定申请取得学士学位授予资格，对符合条件的学生颁发独立学院 的学士学位证书。 独立学院有三大特点：办学资源“优。独立学院优质教育资 源的组合主要来自两个方面。一个是所依托的母体公办高校，有较好 的教学传统、教学资源和管理模式。独立学院的学生共享本部的教学 资源。另一个就是社会力量，许多单位或个人有较雄厚的资金和较高 的办学热情，带来了民营的机制与活力。办学和管理“独。独立 学院应具有独立的校园和基本办学设施，实施相对独立的教学组织和 管理，独立进行招生，独立颁发学历证书，独立进行财务核算，应具 有独立法人资格，能独立承担民事责任。运行机制“民 。独立学 院是由普通高校和社会力量合作举办、实行民办机制的学校，不是原 来意义上的公办学校，也不是原来意义上的民办学校。独立学院不靠 政府投入，其投入主要是合作方承担或者以民办机制共同筹措，招生 及收费也是按照国家有关民办高校招生收费政策制定，办学规模、专 业设置和人才培养模式根据经济建设和社会发展的需求确定，管理机 构根据办学需要按照“精干、高效 的原则设置，教师和管理人员队 伍按照公开招聘、合约管理的原则建设。 截至2 0 0 8 年5 月，全国共有3 2 6 所独立学院，承担了3 0 以上 本科生的培养任务。独立学院学生作为一个全新的学生群体，在浩大 的大学生求职队伍中其位置显得有些尴尬。由于介于民办高校与普通 高校之间，按民办高校的标准进行收费、学生入学门槛略低，但又依 托于一些母体高校的优质教育资源，可以说独立学院的毕业生相对于 完全独立设置的民办高校毕业生具有一定的优势，而相对于普通公办 高校的毕业生又处于一定的劣势。因此，独立学院毕业生所面临的就 硕士学位论文 业形势还具有某种程度上的复杂性。 1 3 研究意义 就业是民生之本，关系改革发展稳定的大局，关系人民生活水平 的提高，关系国家的长治久安，不仅是重大的经济问题，也是重大的 政治问题。大学毕业生作为就业对象中的特殊群体，具有较高的科学 文化素质和就业期望度，是就业大军的风向标。其就业率的高低，直 接影响着全体国民的就业心理。大学生就业是全社会就业的重要组成 部分，做好大学就业工作是促进社会和谐的重要内容。大学生就业问 题不仅关系到毕业生本人、毕业生的家庭，甚至关系到学校的声誉和 发展，更关系到整个高等教育的健康、持续发展及整个社会的和谐构 建。而独立学院的学生是毕业生队伍中的重要组成部分，他们同样是 国家宝贵的人才资源，是社会中最富有朝气、最富有活力、最富有创 造性的群体。但是由于社会对他们的不了解和不认可，独立学院的学 生面临的就业压力更大，学校面临的困难也更大，学生的就业工作也 显得更为重要。如果毕业生不能顺利就业，不仅直接影响到毕业生个 人的生活和思想情绪，还会给毕业生家庭带来精神和经济负担，会诱 发各种矛盾和问题。 大学生是国家宝贵的人才资源，科学、合理地配置大学生是实现 国家人力资源有效配置目标的重要组成部分，并日益成为国民经济与 社会发展的关键性因素。大学生就业是一个系统工程，涉及诸多方面， 包括个人、家庭、学校、社会等等。光靠市场无法解决大学生资源的 有效配置问题，政府必须进行干预。大学生就业难问题需要政府统盘 考虑各因素之间的相互关联和制约，通过制定大学生就业的方针、法 律、制度、法规、条例以及规范性文件等等，保障社会公共利益的实 现。我们需要通过各种就业政策，以大学生就业市场为基础，实现大 学生资源的最佳配置。然而这些政策在独立学院学生就业过程中却时 常发生执行偏差。其执行偏差又直接导致政策失效。 公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段，事关国家 经济和社会发展的全局。作为一个动态的行为过程，公共政策包括制 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 定和执行公共政策等若干逻辑阶段，其中政策的执行作为公共政策主 体将公共政策付诸实施的实践过程，是政府公共管理活动的中心环 节，是实现政策目标最直接、最重要、最经常的活动，从根本上决定 了政策问题能否解决、政策方案能否实现以及解决和实现的程度和范 围。因此，深入、系统地分析政策执行的偏差，对其作出合理的理论 解释，找出其中的规律性，并探讨有效的防治对策，进而从理论上为 高效的政策执行实践提供方法论指导，确保大学生就业政策在独立学 院学生就业过程中发挥实效，其意义十分重大。 1 4 研究思路与创新 本论文以就业政策的执行为关注点，以独立学院为研究对象，以 湖南某独立学院为个案，以解决大学生就业政策在独立学院学生就业 中的执行偏差为目标追求，具有重大的现实意义。 1 、研究内容新对大学生就业政策的研究尚处起步阶段，许多 都属探索性的工作。独立学院更是近几年才出现的全新的高等教育模 式。将大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行情况进行研究是 针对当前实际提出的新问题。本文创造性地将大学生就业政策在独立 学院这个特殊对象中的执行情况进行分析，指明其执行过程中的偏 差，探究原因，寻找对策。 2 、研究视角新运用t b 史密斯的公共政策执行过程模型，对 大学生就业政策在独立学院学生就业中执行偏差进行原因分析。这是 一个全新的研究视角。论文从政策自身因素、主体因素、客体因素、 环境因素四个方面，分析了其政策执行偏差的具体原因，并据此提出 一系列的对策。 硕士学位论文 第二章大学生就业政策执行的理论基础 2 1作为大学生就业政策执行之理论基础的公共政策执行 理论 在政策科学研究领域，人们一般都认为，在政策生命周期中，政 策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。据曹堂哲研究， 执行在英文文献中对应的词汇有a d m i n i s t r a t i o n ，i m p l e m e n t a t i o n ， e n f o r c e m e n t ，e x e c u t i o n 。a d m i n i s t r a t i o n 泛指行政学，学者们一直也 没有将e n f o r c e m e n t 与e x e c u t i o n 这两个语词作为一个行政学的研究 领域来看待。i m p l e m e n t a t i o n 这一语词则因为佩尔兹曼( j p r e s s m a n ) 和威尔达夫斯基( a w i l d a v s k v ) 在1 9 7 3 年出版了执行：华盛顿的 宏大期望是如何在奥克兰破灭的，或为什么联邦政府计划被执行了一 点是令人惊奇的( i m p l e m e n t a t i o n ： h o wg r e a te x p e c t a t i o n si n w a s h i n g t o na r ed a s h e di n0 a k l a n d ) 一书，揭示了政策制定( 目标) 与 实际执行之间的偏差，强调了政策执行的重要性，提出要使政策科学 从理论的科学成为行动的科学。所谓政策执行，就是指政策执行者 通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实 施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果， 从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。政策执行的效力直接 关系到政策目标的实现程度。美国政策学家艾利森提出：“在达到政 策目标的过程中，方案确定的功能只占1 0 ，而其余的9 0 取决于有 效的执行。”“人们创造制度是因为制度有用，而制度作用的发挥就是 制度的实施或执行。一个制度规则建立以后，如果不予实施，等于没 有制度；一个制度规则建立以后，如果不能实施，也许是一种比没有 曹堂哲政策执行研究三十年回顾一一缘起，线索、途径和模型【j 】云南行政学院学报， 2 0 0 5 ( 3 ) ：4 8 丁煌政策执行阻滞机制及其防治对策一一一项基于行为和制度的分析【m 】北京：人民出 版社，2 0 0 2 ：2 5 8 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 制度更为严重的秩序危机。 然而“从政策的起始到最终执行政策的 各个不同阶段之间的距离使政策过程在一系列级别上出现差错，也给 出现差错提供了机会。 “虽然人们曾普遍地认为行政管理机构自觉 地执行着立法机关或其他政策制定者制定的政策，但事实却并非如 此。”政策执行对于政策的实际结果有着决定性的影响。 从2 0 世纪7 0 年代人们开始关注政策执行后，对政策执行的研究， 比较有代表性的学派有行动理论学派、组织理论学派、因果理论学派、 交易理论学派、公共选择理论学派、博弈理论学派、系统理论学派。 所有这些理论学派可以归纳或合并为三大类：行动理论、组织理论、 博弈理论。 行动理论认为政策并不是通过一两次行动就能得到贯彻和实施 的，政策执行虽然只是政策过程的环节之一，但就本身来说，它却包 含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然与必然的行动。行动 理论强调要对政策执行中的行为性质加以研究。行动理论提出了许多 很有见地的思想。在政策制定阶段，人们得到的只是一些抽象的行动 规范，即应当做什么，应该怎么做。这些都是关于行动的价值判断。 它所描述的只是一种预期中要求达到的理想状态。要从存在政策问题 的现状出发，把包含预定在内的理想状态实现出来，就必须行动。政 策执行的行动过程就是将政策的抽象规范转化为具体行动的过程。政 策执行的行动过程包含着一系列的具体活动，主要有制定政策执行的 计划，建立政策执行组织，招聘和培训政策执行人员，筹集和配备必 要的物资和经费等。 组织理论认为执行政策的行动决不是单个人的、无序的活动，政 策的实施必须是有组织的活动系统。组织理论强调政策执行中组织因 素的重要性。政策执行从根本上来说是一个组织过程。首先，政策执 张曙光制度主体行为一一传统社会主义经济学反思【m 】北京：中国财政经济出版社， 1 9 9 9 ：1 3 8 ( 美) e r 克鲁斯克等公共政策词典中译本 m 】上海：上海远东出版社，1 9 9 2 ：6 5 ( 美) 詹姆斯e 安德森公共决策中译本【m 】北京：华夏出版社，1 9 9 0 ：1 1 5 陈潭公共政策学【m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 卜1 8 2 9 硕士学位论文 行中存在多种因素，比如人员、物资、经费、范围、时间等等，要有 良好的政策执行就必须将这些因素最科学、最合理地组织起来。其次， 政策执行中必须设立专门的组织，只有通过组织才能将政策执行者的 才能、知识、行为有效地结合起来，服务于同一个目标。第三，政策 执行中的组织特性最集中地表现在对政策执行的危机预测与有效防 范上。政策执行不可能一帆风顺，常常会遇到不确定、风险和危机。 只有借助于有组织的过程，才能有效地预测风险、建立防范机制。 博弈理论认为公共政策的本质就是运用权威对社会利益进行公 正的协调，政策执行过程实质上就是政策执行主体与政策目标群体在 相互作用中对利益加以选择的过程。这一学派在“经济人”假设的基 础上建立了一种公共选择理论。他们认为在市场经济中，人都是以追 求个人经济利益为动机的。一个有理性的“经济人”必定是一个效用 最大化的追求者。在政治领域活动的人，同样是“经济人，无论是 政策的制定者还是政策的执行者，都会遵循“经济人 规则。 将以上三个学派科学地综合起来考虑：公共政策执行应当是政策 执行者有选择的、有组织的、复杂的行动过程。政策实施中的有选择 性表明，政策执行既与执行者的能动性有关，也与基于利益的选择有 关。政策执行的有组织性表明，政策实施必须有专门的组织来负责， 政策执行必须有序地进行。政策执行的行动性表明，政策实施是将政 策规范运用于实践的过程，也是一个精心操作的过程。 2 2 作为大学生就业政策执行之理论基础的公共政策执行 模型 对于公共政策执行的研究，不少政策学者在2 0 世纪7 0 年代中期 以后纷纷构建了不同的政策执行模型。公共政策执行的模型主要有过 程模型、调适模型、循环模型、主体模型和变数模型等五种。 公共政策执行的调适模型：米尔布里麦克拉夫林( m i b r e v m c l a u 曲l i n ) 在相互调适的政策实施一书中作了论述。他指出， 陈潭公共政策学【m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 2 一1 8 3 陈潭公共政策学【m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 3 1 8 5 1 0 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 政策执行过程主要是政策执行者与受影响者之间就目标或手段进行 相互调适的互动过程。政策执行的有效与否取决于政策执行者与政策 影响者之间行为调适的程度。 公共政策执行的循环模型：马丁雷恩( m a n i nr e i n ) 和弗朗 西f 拉宾挪维茨( f r a n c i n er a b i n o v i t z ) 在合著执行的理论观一 书中指出，政策执行过程包括着三个不同阶段：纲领发展阶段、资源 分配阶段、监督评估阶段。政策执行就是这三个阶段不断循环的过程。 这种循环不仅是周期性的，而且是相互作用的双向循环的复杂动态过 程。 公共政策执行的主体模型：保罗波曼( p a u lb e m a n ) 在总 体与个体执行的研究一书中指出，政策执行是指权威性决策或政策 选择方案的执行。在这个过程中，执行者起着主导作用。 公共政策执行的变数模型：d 马兹曼尼安( d a m a z m a n i a n ) 和 p 萨马蒂尔( p a s a b a t i e r ) 认为，在政策执行过程中起较大作用的主 要变数可以分为三类：政策问题的可处理性、政策本身的规制能力、 政策本身以外的变项。 公共政策执行的过程模型：政策执行是由一系列行动构成的过 程。对这一过程首先进行研究的是t b 史密斯( t i l o m a sb s m i t h ) 。 他在政策执行过程一书中提出了政策执行中有四大因素最为重要： ( 1 ) 理想化的政策：包括政策的形式、政策的制约性、政策的范围、 政策的社会形象等。( 2 ) 政策环境：政治的、经济的、文化的、历史 的条件。( 3 ) 目标群体：政策对象的组织化与制度化、接受领导的传 统、先前的政策经验。( 4 ) 执行机构：机构与人员、领导方式与技巧、 执行者的能力与信心等。由此，史密斯构建了政策执行的过程模型。 他将政策制定与政策执行分成两大相互作用的过程。在政策执行中， 政策执行组织、政策目标群体、理想化政策和政策环境这四者之间发 & 吼仉 o o 8 9il豇p 护旷 8 8 8 8 1 l l l殳爱受垒 o o o o o o o o 1ci|2 2 ， ， ， ， 社社社社版版版版出出出出学学学学大大大大范范范范师师师师南南南南湖湖湖湖南南南南湖湖湖湖 哪m 哪哪，r【学学学学策策策策 政政政政共共共共 公公公公 潭潭潭潭陈陈陈陈 硕士学位论文 生着互动。政策执行的过程就是从四者互动的紧张状态经过处理走向 协调和平缓状态的过程。政策执行的结果作为反馈再输入到政策制定 过程。本文将借助该模型的分析框架对大学生就业政策在独立学院学 生就业过程中的执行情况进行分析。 图2 1政策执行的过程模型 陈潭公共政策学 m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 5 1 8 6 陈潭公共政策学【m 】湖南：湖南师范大学出版社，2 0 0 3 ：1 8 6 1 2 大学生就业政策在独立学院学生就业中的执行偏差及对策 第三章大学生就业政策在独立学院学生就业中的 执行偏差 大学生就业政策就是政府在一定的历史条件和历史阶段，为促进 经济发展和社会发展，有效配置大学生资源，维护毕业生和用人单位 的合法权益所制定的方针、法律、制度、法规、条例以及规范性文件 等等。 大学生就业政策内容丰富，包含了一系列的政策条文，是一个完 整的政策体系，包括市场规划政策、就业准入政策、招考录用政策、 权利维护政策、宏观调控政策、创业扶持政策、社会保障政策、派遣 接收政策、指导服务政策及其他相关政策等。为了更好地分析大学生 就业政策，我们可以对其进行多种分类。按照政策主体不同，大学 生就业政策可分为中央政策和地方政策：中央政策是指以国家、中央 为主体制定实施的大学生就业政策；地方政策是指以地方机关为主体 制定实施所属范围的大学生就业政策。按照政策客体不同，大学生 就业政策可分为高校政策、用人单位政策、中介机构政策和大学生政 策：高校政策是指调整和规范普通高校在大学生就业过程中行为的准 则与制度等；用人单位政策是指调整和规范用人单位在大学生就业过 程中行为的准则与制度等；中介机构政策是指调整和规范中介机构在 大学生就业过程中行为的准则与制度等；大学生政策是指调整和规范 大学生在大学生就业过程中行为的准则与制度等。按照政策作用范 围的不同，大学生就业政策可分为总政策、具体政策和特殊政策：总 政策是指国家制定的在一定历史时期内指导大学生就业的总的原则， 是国家实行的全部大学生就业政策中处于最高层的政策，其他大学生 就业政策皆以之为依据并共同为之服务；具体政策是指国家或地方在 特定时期、特定范围，为解决大学生的就业相关问题所作出的政策规 定，是在总政策的指导下制定出来的，是解决实际问题的依据；特殊 政策是指国家或地方针对特殊的地域、特殊的群体，在特殊的范围内 硕士学位论文 发挥作用的有关大学生就业的具体政策。按照政策路径不同，大学 生就业政策可分为直接政策和间接政策：直接政策是指国家或地方制 定的与大学生就业直接相关的政策；间接政策，是指国家或地方制定 的与大学生就业没有直接联系，但却能影响大学生就业的其他政策。 按照政策效果不同，大学生就业政策可分为规范型政策、引导型政 策：规范型政策是指对大学生就业的相关事宜作出约束性、强制性规 定的政策；引导型政策是指对大学生就业的有关方面提出政策优惠， 从而鼓励、引导该就业行为的政策。 当然，并不是所有的大学生就业政策都会在独立学院学生就业过 程中产生执行偏差。本文将以湖南某大学独立学院为个案，按照政策 效果分类，主要针对那些在普通高校学生就业过程中执行顺畅，却在 独立学院学生就业过程中产生执行偏差的就业政策进行分析。 3 1 规范型政策执行偏差 规范型政策是指对大学生就业的相关事宜作出约束性、强制性规 定的政策。 3 1 1 指导服务政策执行偏差 就业指导是为求职者选择职业、准备就业以及在职业中求进步、 求发展而提供知识、经验和技能的指导。通俗地讲，它是给求职者传 递信息，帮助求职择业，为其与职业结合牵线搭桥当“红娘”。2 0 0 3 年1 1 月，湖南省政府办公厅发出加强普通大中专学校毕业生就业 工作的通知，要求各大学校要进一步加强毕业生就业指导服务机构 建设，其专职就业指导教师和专职工作人员与应届毕业生的配备比例 不得低于l ：5 0 0 ，毕业生就业工作经费要列入学校当年的预算予以 保证和落实。2 0 0 9 年1 月，最新出台的国务院办公厅关于加强普 通高等学校毕业生就业工作