（行政管理专业论文）当前我国惠农政策研究.pdf

i 中 文 摘 要 2004 年中共中央、 国务院颁布 关于促进农民增加收入若干政策的意见 以来， 国家从关系到农民生产生活、农村和谐稳定和农业持续发展等方面相继出台了一系 列的惠农政策，这些惠农政策的实施在一定程度上顺从了民意、安定了民心、稳固 了民生。在惠农政策不断出台和调整的新时期，加强对惠农政策实施中存在的问题 研究是非常重要和有必要的。 本文是作者基于对惠农政策为农民生产生活带来的变化的深切体会之上，发现 和分析政策实施过程中存在的问题。在对当前我国惠农政策研究的过程中，笔者从 惠农政策的主体、客体和政策环境，以及它们之间的互动等角度来分析惠农政策实 施过程中的具体问题，分析问题的原因，而后提出完善惠农政策的措施和建议。所 选择研究角度具有一定的可行性，提出的建议能够进一步提高惠农政策的执行效 力，使农民得到真正的实惠。 本文以当前我国国情和农业发展面临的机遇和挑战，以及国家制定的集中指导 农村发展的几个中央 1 号文件为选题背景，针对部分惠农政策进行了历史回顾，并 在此基础上总结出当前我国惠农政策的目标、指导原则、内容和实施意义。笔者通 过对一些反映惠农政策成效数据的搜集和整理，总结出我国近年来实施惠农政策的 一些成绩；从惠农政策系统运行过程中政策构成因素的互动关系入手，发现和剖析 惠农政策实施中的问题及其原因。最后，在前文的基础上有针对性地提出解决问题 的建议对策：一是提高农民参与政策制定的积极性；二是提高惠农政策制定的科学 性；三是巩固惠农政策执行的物质基础；四是加强惠农政策执行机制建设；五是健 全惠农政策监督机制；六是提高政策执行者和目标群体的整体素质；七是健全惠农 政策信息反馈机制。 关键词：关键词：惠农政策；成效；问题；对策 ii abstract the state has issued a series of preferential agricultural policy from which the farmers gained benefit in a certain extent，the agriculture stably developed ，and the rural areas were more harmonious than ever. but it can not be denied that strengthening the implementation of preferential agricultural policies of the problems is very important and necessary in the new period of agricultural policies coming out. the writer is based on the experience in the changes of farmers life on the agricultural policys implementation to found the problems and analyze them.in the current study of the process of preferential agricultural policies, the author analyze the problems of agricultural policies from the subject， object，policy environment of agricultural policies and the interaction between them in the implementation process. then put forward measures to improve the benefits of agricultural policies and proposals. the choice of angle is feasible, recommendations to further improve the effectiveness of the implementation of preferential agricultural policies so that farmers get real benefits. in the background of the current situation of our country and the agricultural opportunities and challenges faced and several central document no. 1, the writer is has review the history of some agricultural policy，and concluded the current target of preferential agricultural policies, guidelines, content and significance on this basis. by collecting and collating the data that reflect the effectiveness of the agricultural policy， the writer summed up the policy of recent years, the write used the theory of policy system in the course of identifying problems and the steps of analysis of the reasons. finally, on the basis of previous paper the writer puts forward proposals purposefully to solve the problems. iii keywords: preferential agricultural policies; effectiveness; problem; countermeasures 承 诺 书 44 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 作者签名： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 45 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 选题的背景 进入 21 世纪以来，中国的政治、经济、社会、文化等各项事业快速稳定前进， 这不仅向全世界彰显了我国强劲的发展势头，更巩固了我国在世界经济全球化中的 地位。但是，在迅猛发展的势头下却隐藏着城乡差距加大，农民的整体生活水平较 低等问题。为了带动农村整体全面发展，提高农民生活水平、缩小城乡差距，2004 年以来，国家连续出台 7 个集中指导农业工作的中央 1 号文件，其中包括了一系列 致力于解决农业、农民、农村问题的惠农政策。这些惠农政策分别以农民增收、提 高农业生产能力、新农村建设、现代农业以及农业基础设施建设等问题为主题,这些 重大的政策和措施，坚持以人为本、加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、 促进农村和谐的目标和取向，重点突出、导向明确、操作性强、受益面大。 一系列 惠农政策的实施不仅提高了农业生产的效率，降低了农民生产生活经济负担，更提 高了农业抵御各方面风险的能力，保障了农村的持续稳定发展。 经过新世纪以来十年的发展，我国发展面临着新的机遇与挑战。随着社会主义 新农村建设战略的实施，一系列的惠农政策接踵而至，影响着农民的生产生活、改 变着农村的整体面貌。但理性来看，这些惠农政策实施是否达到了预期的目标、这 些惠农政策的发展步伐是否与当代农业发展战略步调一致等问题都是值得认真思考 和分析的。在有些地方，惠农政策成了地方政府利益、强势集团分割的“唐僧肉” 。 在世界经济全球化的新局势以及国内经济发展不平衡的新环境下，研究惠农政策的 完善、巩固和发展途径以顺利实现惠农政策目标已经是意义重大且迫在眉睫了。 选题的意义 胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上强调：“解决好农业、 农村、 农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重” 。 中 国地大物博，农民人口八亿多，是我国最大的社会群体，这个群体的稳定关系到全 国、全社会的稳定。目前农业发展缓慢、农民权益保障困难、农村稳定存在隐患， 这都表明了“三农”问题已经从社会问题上升到政治层面，这些问题影响我国社会 尹成杰.时刻把农民放在心上-党的十六大以来中央支农惠农政策扫描eb/ol. 陈燕妮.取消农业税后我国惠农政策发展中的问题及对策.硕士学位论文.湘潭大学,2009 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗-在中国共产党第十七次全国 代表大会上的报告n.共产党员，2007（21） 当前我国惠农政策研究 2 主义现代化进程和小康社会总体战略目标的实现。 我们必须看到发展中的很多问题：农业基础脆弱、农业产业化发展缓慢、 农村基础设施落后、城乡居民收入进一步拉大。世界经济波动的影响、自然灾 害的不可抗拒、国内外农产品市场的异常变化使我国农业发展处于艰难的爬坡 阶段。在粮食产量迅速增长的情况下，保持持续增长的任务愈显艰巨；在国内 外农产品市场异常变化的态势下，实现农产品价格稳定的目标更显困难；在农 业生产率不断提高的情况下，如何拉动内需促进消费的问题更加突出；在自然 灾害的不可抗力的无奈中，提高农业抵抗风险能力的要求更加迫切。 把党和国家制定的一系列强农惠农政策认真圆满地落到实处，是解决和处 理好上述问题的关键，是实现调动农民生产积极性、加快农业发展、稳定农村 社会目标的重要保证。在惠农政策实施的各个环节，协调好惠农政策主体、目 标群体和惠农政策环境之间的关系，处理互动过程中存在的问题，才是解决当 前“三农”问题的最好选择，更是为新时期农业、农村、农民问题的解决打基础。 国内外研究综述 在翻阅了很多资料和文章之后，笔者发现虽然每个国家国情不同，对农业的发 展都非常重视。不管是发达国家还是发展中国家，都颁布了一些促农强农的政策， 以巩固农业在国民经济中的基础地位。国内外的学者也都从不同的视角对其本国农 业政策进行了系统研究： 首先，有些作者从农业政策历史发展的角度来分析。我国在不同历史时期，根 据实际情况制定了很多农业政策，部分政策可以追溯明清时期。很多学者以时间为 线索对农业政策发展进行追溯，例如：程利英在国家支农惠农政策述论以中 国古今国家支农惠农政策为例中通过对封建政府制定的农业政策与当前我国实施 的惠农政策的比较，总结出了当今我国惠农政策的优越性；宗义湘写的加入 wto 前后中国农业政策演变及效果一书,论述了入世以后中国农业政策目标和工具的演 变，并通过国内外农业政策的比较，借鉴 oecd 农业政策评价法和模型，整体评估了 我国入世后的农业支持政策并总结出国外农业政策对我国的启示。 其次，有些作者对具体某项惠农政策进行研究。李立清在新型农村合作医疗 制度一书中，通过对合作医疗政策的背景、实施过程和实施效果的研究，对我国 oecd：经济合作与发展组织，organization for economic co-operation and development，是由 30 多个市场 经济国家组成的政府间国际经济组织，旨在共同应对全球化带来的经济、社会和政府治理等方面的挑战，并把握 全球化带来的机遇，成立于 1961 年，目前成员国总数 34 个，总部设在巴黎。 引 言 3 的农村合作医疗制度予以客观评价，最后提出了完善合作医疗制度的创新与政策指 导建议。李长健在中国农业补贴法律制度研究一书中，以利益与利益机制为基 点、以生存权与发展权为中心，通过 wto 框架下与其他国家的农业补贴制度的对比， 提出了我国农业补贴制度完善的发展建议。日本的岸根卓郎先生在粮食经济未 来 21 世纪的政策 一文中， 对日本各种农业政策缺陷进行了分析， 并分析问题原因， 设计政策提案。 再次，有些作者以惠农政策落实方法为切入点。陆海忠、杨晓义在加强金融 支持惠农政策落实的思路中，着力研究如何解决影响金融支持县域经济发展问题。 作者程亿在现阶段我国惠农政策执行研究中，通过对惠农政策执行障碍的总结 和分析，提出了保持惠农政策执行畅通的建议方法。美国学者鲍尔费斯在农业 政策与可持续性印度智利菲律宾及美国的实例研究中，用案例分析法分别对 印度、智利、菲律宾和美国的农业政策进行研究，主要针对政策改革和政策执行和 监测评估工具的改进进行了研究，提出了建设性鼓励建议。 从上述的研究成果来看，农业政策或惠农政策的研究依然缺乏系统的梳理和整 合,针对惠农政策本身或整个运行过程的研究很少，这就为惠农政策的进一步研究提 供了可行的视角和开拓的基础。 研究思路、方法和创新之处 本文在认真研读和分析当前惠农政策最新文件以及各个时期和领域研究成果的 基础上，对我国部分惠农政策发展进行了梳理和回顾，并总结出当前我国一些惠农 政策的目标、指导原则和意义，对当前我国惠农政策做一个整体的阐述分析，再运 用实证分析和个案分析的方法总结当前惠农政策的成效及剖析出惠农政策实施过程 中的主要问题，最后有针对性地提出惠农政策发展建议。 本文主要运用了三种研究方法：一是使用文献检索。通过文章检索的方法，在 吸收相关学科知识和其他作者研究成果的前提下运用逻辑分析顺延论文的整体框 架，增加论文的严密性。二是定性和定量研究相结合。通过各种渠道收集惠农政策 实施过程中的相关数据，对数据等信息的进行总结分析，支撑自己在成效研究部分 提出的论点。三是采用归纳法研究方法。从本文回顾和介绍的惠农政策的问题，以 点带面归纳出整个政策实施过程中存在的问题。 本文的创新之处在于，以公共政策系统理论为基点对惠农政策进行了分析，并 且特别注重实证研究法的运用和研究内容的创新。主要体现在：一是运用公共政策 当前我国惠农政策研究 4 系统理论，通过从惠农政策系统的构成因素，以及这些因素之间相互关系的角度分 析，提出我国当前惠农政策实施中存在的主要问题。二是出于对当前“三农”问题 关键性的考虑，把惠农政策整体以及整个政策运行系统作为研究内容。这些创新有 利于解决“三农”问题的研究和对惠农政策问题的进一步探讨。在研究资料的选择 上，通过近几年比较新的书刊、网络上的数据和资料的整理，综合运用各种方法以 达到了对观点的支撑，充实论文结构框架。 第一章 我国惠农政策概析 5 第一章 我国惠农政策概析 通过对我国惠农政策的梳理和归纳，我们可以从党和国家的战略决策、部委和 省市政府的相关政策以及具体操作措施三个层面来把握惠农政策的内涵。层次一是 党和国家基于“三农”问题的战略决策，即关于解决农业、农村、农民问题总的工 作方针，涉及到国家的体制与相关制度。层次二就是各个部委和地方政府为贯彻中 央出台的决策性政策而制定的相关政策，具体到了因地制宜的政策制定和正确科学 的执行环节。这些政策在三个层面中起着承上启下的作用，上承决策制度，下接操 作措施。层次三即惠农政策的具体操作与措施。涉及到的主要是执行层面的具体操 作问题，是在上两个层次的规范限制和引导下来展开的。近些年国家出台的集中指 导农业发展的几个 1 号文件涉及到本文研究主题的很多方面，但由于条件限制，本 文不逐个进行介绍和分析。笔者选取了几个有代表性、知晓度较高的惠农政策进行 分析，主要包括：农业补贴、新型农村合作医疗、农业税费改革以及农村扶贫政策， 这些政策相对于其他同类政策来说比较成熟，成效也比较明显。首先，我们对这些 国家的惠农政策进行一下历史回顾，理一理它们的起源和发展脉络。 1.1 历史回顾 1.1.1 农业补贴政策 表 1.1 20 世纪 50 年代到 21 世纪初的农业补贴政策 时间 政策措施 实施效果 评价 1950s 以国营拖拉机站 “机耕定额亏损 补贴”形式出现，之后扩展到农 用生产资料的价格补贴、 农业生 产用电补贴、 贷款贴息亏损补贴 1979-1980 主要集中在对农业生产资料的 价格补贴 1980-1992 主要采取开放农产品价格的政 策，让农民在市场交换中受益， 财政补贴少 1960 年 之 后 粮 食 补 贴 实行 “粮 食 消 费 者补贴” 措施 1993-2003 对粮、 棉等农产品实行较大力度 的价格和流通政策干预， 目标是 控制严重的通货膨胀。 1999 年随 着棉花价格的完全开放， 价格保 护已经逐步取消 粮 食 补 贴 实 行 粮 食 保 护 价 措 施 这些农业补贴在 当时一定程度上 促进了农民的增 产增收，通过干 预市场价格的方 式适时起到了刺 激农民种粮积极 性的作用，改变 了粮食供不应求 的局面，收到了 良 好 的 社 会 效 果。 从 我 国 财政 对 农 业 补 贴的 特 点看，重点不突 出 、 手 段不 得 力 、 效 果不 明 显。补贴范围存 在普遍性、以价 格补贴为主，贴 息贷款为辅，补 贴 方 式 也比 较 隐蔽 在这个阶段，经济短缺，国家为了保障城镇居民的基本粮食需求，兑付了大量“粮食消费补贴” 。同时人为地压 低粮食价格，实行统购统销，粮食购销价格严重倒挂。农业支持了工业的发展，农民支持了城镇居民，本应由农 民获得的利益部分流向了城镇居民，粮食成为农民的“贡品”和城镇居民的“福利品”。 这个阶段，我国实行粮食购销价格改革，逐步放开粮食购销价格，建立粮食保护价制度。特别是 1998 年 5 月以 当前我国惠农政策研究 6 从表 1.1 我们可以看出，从 20 世纪 50 年代到 21 世纪初，我国采取的农业补贴 措施基本覆盖了农业生产和流通的整个环节，补贴范围广泛但比较分散，补贴的资 金不少但各类别平均受益较少。1950 年2003 年间农业补贴政策采取的补贴措施多 以减低农业生产资料价格为目的或以农产品的购销为中心环节进行补贴。从表面上 看，中央用于农业补贴的财政力度在逐年加大，但这些政策措施收效不大，或实质 上只是对城镇居民的生活消费补贴，农民在这些政策中没有多大收益。严格来说， 这些补贴方式不属于农业直接补贴政策， 虽然这种通过流通渠道间接实施的补贴 （或 称之为“暗补”）在当时起到了一定的积极作用，但是从长远和长期效果来看效果 并不明显和持续，且对农业生产的直接刺激力度不大。 1.1.2农村合作医疗制度 我国农村的合作医疗制度在 20 世纪前期经历了萌芽和发展的过程，在此将不多 做赘述，本文主要回顾我国传统农村合作医疗政策。我国传统农村合作医疗大致经 历 20 世纪 50 年代中期到 80 年代初的兴起和发展、80 年代后期的衰落以及 90 年代 的重建。从图 1.1 我们可以看出我国传统农村合作医疗演变过程。我国最早的农村 合作医疗形式为 1955 年山西高平的米山联合保健站的“医社结合”，这种由社员出 保健费、合作社出公益金与医疗收入相结合的保健制度依托当时的集体经济体制和 低廉物价，很大程度上改变了当地农民缺医少药的状况。这项制度后来被效仿推广， 1956 年河南正阳创造性的提出“社办合作医疗制度”，历史上称为“合医、合防、 图 1.1 注：覆盖率（%） 后，实行保护价敞开收购农民余粮、顺价销售、收购资金封闭运行、国有粮食企业改革。 李立清.新型农村合作医疗制度m.北京,人民出版社 2009:145 第一章 我国惠农政策概析 7 不合药” ,同年 6 月 26 日，毛泽东做出“把医疗卫生工作的重点放到农村去”的指 示，真正把农村医疗保险制度推向了高潮，就是图 1.1 中的 a 点，但是在 1958 年 1960 年期间的大跃进，加上当时的自然灾害，农村合作医疗制度一度受到了很大冲 击（b 点）。随着大跃进运动的结束和自然灾害影响的消除，农村合作医疗制度在逐 渐恢复，1978 年 3 月 5 日全国人大五届会议通过的中华人民共和国宪法又将农 村合作医疗推向了另一个高潮（c 点） ，这是农村合作医疗制度自产生之后的最高 法律形式。从 1955 年中国的第一个农村卫生保健站的建立到 20 世纪 80 年代，农村 生产合作化的组织形式为传统的农村合作医疗制度提供了充足的经济和政治基础， 一度达到高潮，尤其是 1978 年宪法的颁布，农村合作医疗覆盖率达到了 90%。 当时的农村合作医疗自发性强，受政治局势的变化和自然条件的影响大，一旦出现 变动，政策实施的效果必定会遭受很大的削弱。20 世纪 80 年代农村联产承包责任制 的建立和农村经济体制的确立，许多地方的农村合作医疗组织随着失去了计划既经 济政府统筹供给的支持而迅速解散（d 点）。一直到 1996 年国家在全国选定试点推 行农村合作医疗，希望通过政府行政推动力重建合作医疗组织，农村合作医疗才有 所起色（e 点） ，但由于立法层级低，资金来源严重不稳定而收效甚微。 1.1.3农业税费制度 我国最早的农业税设立是在夏代，农业税收的历史真正跨越了奴隶社会、封建 社会、半殖民地半封建社会和社会主义共 2600 年的历史。“苛政猛于虎也”是封建 时期统治阶级对农民进行残酷剥削的真实写照，各种苛捐杂税名目繁多，这些都是 自古以来压在农民头上的一座大山。本文主要回顾一下新中国成立以来的农业税费 制度。1958 年我国制定的中华人民共和国农业税条例是建国之后至农业税取消 为止农业税收缴的最主要的法律依据，这个条例被称为继土地革命和联产承包责任 制之后的第三次革命。自那时起，我国采取的轻税政策是促进农民生产发展、防止 农业经济外流的一项有力措施。条例中规定以从事农业生产、有农业收入的单 位和个人的农业收益额为课税对象，按照“稳定负担、增产不增收”的原则，采取 由农业生产合作社、农民群众、医生三方共同集资合办保健站，坚持自愿原则为前提，每个农民每年缴费 2 角 作为保健费，免费享受预防保健服务，患者就医只交医药费，免收挂号、出诊费等；保健站以预防为主，巡回医 疗，送药上门，医生分片负责所属村民的卫生预防和医疗工作；保障经费来源主要是农业社公益金中提取 15%-20%、农民自己缴费、医疗业务收入三大块；保健站医生的报酬，采取记工分与支付现金相结合的办法。 1978 年 3 月 5 日，全国人大五届会议通过的中华人民共和国宪法第三章第五十条规定： “劳动者在年老、 生病或丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家逐步发展社会保险、社会福利、公费医疗和合作医疗 等事业，以保证劳动者享受这种权利。 ” 1997 年 1 月中共中央出台关于卫生改革与发展的决定 ，再次确定新时期的卫生工作方针，提出要在政府组 织和领导下，坚持民办公助和自愿参加原则，筹资以个人为主，集体扶持，政府适当支持，并正式提出了农村医 疗保障要通过合作医疗推进，向社会医疗保险发展的战略目标。 当前我国惠农政策研究 8 地域差别化征收的方法进行农业税收的征缴。 进入新世纪的前六年，我国一直在进 行着农村税费制度改革的探索和尝试。这个过程包括三个阶段： 2000 年2001 年 我国以安徽为试点开始农村税费制改革破题。主要措施为“三取消，两调整，一改 革”，并配以县乡人员编制精简、试点农业税政策、调整特产税政策、一事一议筹 资筹劳、县乡财政管理体制改革和清理涉农收费的配套改革。2001 年2003 年税费 改革试点已经扩大覆盖了全国 20 个省（自治区、直辖市）；2002 年国家颁布的关 于做好 2002 年扩大农村税费改革试点工作的通知中明确提出“三个取消，一个逐 步取消，两个调整和一项改革”的措施。其中一个逐步取消是“用三年时间逐步减 少直至全部取消统一规定的劳动积累工和义务工”； 2003 年 3 月国务院发出关于 全面推行农村税费改革试点工作的意见，要求“各地区应结合实际，逐步缩小农 业特产税征收范围，减低税率，为最终取消这一税种创造条件”， 至此，我国税费 制改革已经取得了可喜的成绩。2003 年2006 年为巩固税费改革成果直至取消农业 税的时期。 2004 年中央 1 号文件提出减低农业税率和取消除烟叶之外的农业特产税； 3 月 5 日的十届人大一次会议政府工作报告中提出五年内取消农业税的目标；在 这之后，国家在黑、吉两省进行免征农业税改革试点，并连续将辽、苏、皖等 11 个 省市的农业税率降低三个百分点，并对以东北三省为主的粮食主产区的农民进行粮 食直接补贴；到 2006 年我国原定五年内取消农业税的目标提前两年实现。这一系列 连续有力的减税清费措施无疑是我国税费改革史上浓墨重彩的一笔。不管是实行轻 税政策还是减免农业税政策，目的都是为建立能够适应特定阶段国情、紧跟经济发 展步伐和实现农业扶持和保护的有力的政策措施。 1.1.4农村扶贫战略 20 世纪 80 年代，随着农村经济体制改革和社会主义市场经济的确立，以集体经 济为依托的农村社会保障体系开始在我国建立。在其建立之初，国家主要采取解决 普遍贫困阶段的区域性开发式扶贫措施，通过对一些开发性项目进行直接投资来带 动区域经济的发展，从而增强贫困人口的造血功能，实现减贫目标。虽然这个开发 式扶贫政策在当时很大程度上实现了减贫的效果，但是全国仍然有很大一部分人口 生存在落后于改革开放发展步伐之后的地区，温饱问题仍然影响着他们的生存。因 此，1994 年开始，我国确立了史上第一个有明确目标、对象和期限的扶贫开发行动 全国名义税平均为 15.5%,征收实物或折征代金。有优待减免（如开垦荒地、兴修水利、植树造林等） 、灾歉减 免（轻灾少减、重灾多减、特重全免）和社会减免（对革命烈士家属、残废军人和老弱孤寡等） 。 国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见eb/ol.资料来源：中国网 第一章 我国惠农政策概析 9 纲领，即“八七攻坚计划”。1995 年国家民政部开始在部分农村地区设立低保试点， 但是由于实施范围狭窄、保障标准偏低和经费不足等问题，这个扶贫计划并没有达 到预期的目标。但“八七攻坚计划”仍然起到了减贫的作用，据资料统计，此项政 策在上世纪末已经把全国的贫困人口降低到了 3000 万 。 五保户供养、临时救济和定期定量的救助都是我国曾针对农村贫困人口实施的 主要扶贫政策。五保户供养制度起于上世纪 50 年代初，主要针对农村居民中无劳动 能力、无依靠、无生活来源的“三无”老年人、残疾人和未成年孤儿实行保吃、保 穿、保住、保医、保葬，对适龄儿童还要保其受教育的“五保”措施。 临时救济制 度也在同一时期逐步建立，到上世纪 80 年代，以对家庭常年生活困难的贫困人口为 对象采取定期的生活救济制度建立，有些地方还制定了医疗救助制度。这些政策措 施都一定程度上起到了解决贫困人群温饱问题、减少国家贫困人口数量的作用。上 世纪 90 年代山西左云建立农村低保试点，我国经过十年左右的探索和推广，到 2001 年底，全国内陆已经有 2073 个县建立了农村最低生活或保障制度，保障农村困难居 民 304.6 万人，年支出保障金额 9.1 亿元。 1.2 现阶段我国的惠农政策目标、原则、内容和意义 1.2.1 目标 当前实施我国惠农政策的目标分为总体目标和阶段性目标。加快农业整体发展 速度、促进农村综合改革、建设和谐社会主义新农村，以早日解决“三农”问题， 加快农村现代化改革和小康社会建设步伐，尽快实现全面落实科学发展观、构建社 会主义和谐社会、加快社会主义现代化步伐是我国实施一系列惠农政策的总体目标。 农业补贴政策逐步将粮食增产转为农民增收、新型农村合作医疗制度重点防止和解 决农民出现因病致贫和返贫、 取消农业税收致力于减轻农民负担、 农村义务教育 “两 免一补”政策目标为促进教育公平、基础设施建设目标定位在提高农民生产生活条 件和各项社会事业发展、最低生活保障制度解决农村贫困人口温饱。这些惠农政策 经过 2004 年2010 年七年的实施和探索，正在朝着惠农政策总体目标慢慢靠近。 现阶段在实现了农业生产快速发展、农村基础设施逐步健全、农民生活水平较 大提高的基础上，面对复杂多变的农业发展环境，党中央、国务院提出了新的阶段 建立农村最低生活保障制度的综述eb/ol.资料来源：中央政府门户网站 郭洪泉.我国农村最低生活保障的政策选择j.中国社会科学院院报，2007（06） 柳拯.中国农村最低生活保障制度政策过程与实施效果研究m.北京：中国社会出版社，2009：100 当前我国惠农政策研究 10 性的发展目标：居安思危，切实防止放松“三农”工作倾向，千方百计确保粮食增 产不滑坡、努力确保农民收入不徘徊和农村发展势头不逆转。不断深化对“三农” 工作重要性的认识，不断完善党对农村的基本政策，突出强化农村农业基础设施、 健全农业社会服务体系、加强农村基层组织建设、夯实农业农村发展基础，推进农 业现代化、工业和城镇化建设，努力促进城乡一体化发展格局。 在国民经济和社会 发展“十二五”规划中我们能清楚地看到在这个五年规划中我国确立的农业发展举 措：加快发展现代农业、扩宽农民增收渠道、改善农村生产生活条件、完善农村发 展体制机制。 不管是总体目标还是阶段性目标都与农民的切身利益息息相关，阶段性目标具 有递进性和延续性的特点，是总体目标的构成部分，也是总体目标的拓展和延伸； 总体目标又是通过相互交叉、相互延续又相互影响的阶段性目标来实现的。只有保 持了总体目标和阶段性目标的高度一致性、保持各阶段目标的严密衔接性，我国惠 农政策才有实施的真谛和明确的方向。 1.2.2指导原则 总体原则：以深入贯彻落实科学发展观为指导，继续坚持以“多予、少取、放 活” 和“以工促农、以城带乡”的总体方针，以实现人与自然社会、人与人之间的 和谐发展为核心，以满足农民生产生活需求和提高农民生活水平为基本出发点，科 学规划、统筹兼顾，促进城乡一体化和农村和谐、稳定、可持续的发展。 政府主导原则：以政府为主导是指各级政府遵循积极稳妥和结合实际的基本原 则，应持有正确的思想认识和端正的工作态度，制定出科学稳定的工作目标和切实 可行的政策和工作措施。需结合党中央、国务院关于惠农政策的战略方针和总体原 则，紧密结合公共政策发展的一般规律和惠农政策实施过程中存在的特殊矛盾，结 合地方的具体实际，因地制宜、严谨灵活地开展惠农政策实施工作。 突出重点原则：从农业、农村、农民切实存在的和可以预见的问题入手，以涉 及到农业发展、农村和谐、农民增收等直接关系国计民生、农民利益分配和农业发 展的政策为重点，有重点和有针对性地制定科学可行的政策措施，克服政策制定和 执行过程中存在的限性理智和遇到的各种问题，切实把惠农政策落到实处。 可持续性原则：惠农政策的目标与措施制定和实施必须与实现国家发展整体跨 关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见eb/ol,资料来源：新华网 多予、少取、放活： “多予”指加大对农业的投入，为农民增收创造条件； “少取”指减轻农民负担，保护农民 合法权益； “放活”指搞活农村经营机制，消除体制束缚和政策障碍 第一章 我国惠农政策概析 11 越和地方局部快速发展的目标相适应，必须与国家与地方、整体和局部制定的经济 社会发展政策措施相结合，加强引导、统筹规划、优化结构、合理布局，对惠农政 策适时适度进行调整和完善，保持政策发展的可持续性和政策执行的可操作性。 1.2.3内容 1.粮食补贴政策（农业补贴政策的优化） 粮食补贴：2004 年初，党中央、国务院决定对种粮农民实行直接补贴，补贴资 金基本倾向粮食高产区和各地种粮大户。目前的粮食补贴政策有两种：一是粮食直 接补贴政策，有为稳定粮食生产和保护种粮农民利益而实行的补贴，再有为实施农 业生产资料价格改革，减低农民种粮成本而实行的农资综合补贴；二是农民按照预 先与粮食部门签订的购销合同，卖给国家用于储备的粮食，这部分订单粮食在市场 收购价格的基础上，财政部门给予另外的直接补贴。粮食直接补贴资金是财政部一 次性直接拨放，通过农村信用社直接发放到农民手中，这两种方式是都将原来用于 流通环节的价格补贴直接补贴给农民。 良种补贴： 良种补贴是国家为了推进良种覆盖率、 改善农产品特别是粮食品质、 推进农业区域化，对地方优势区域内种植主要优质粮食作物的农户，根据品种给予 不同标准、不同程度的资金补贴。其过程是，地方农业部门通过公开招标的方式确 定供种单位，补贴通过供种单位可采取补贴后的优惠价格或直补到户的方式实现。 补贴范围集中在水稻、小麦、玉米、棉花以及大豆等优质农作物上，近年来，国家 还出台了奶牛良种补贴和生猪良种等养殖业补贴政策，国家 2011 年将扩大马铃薯补 贴范围，启动青稞良种补贴，实施花生良种补贴试点。 农机购置补贴：农机购置补贴是以农牧渔民、农林场的职工或直接从事农机作 业的农业生产经营组织（农机专业合作社）为对象，国家本着利农工、提产业、助 增收的目的在农机购置环节进行定额补贴的一项政策。这项政策从 2004 年十届人大 十次会议通过的农业机械化促进法颁布起开始实施，经过几年的调整和完善， 逐步明确了补贴的对象和范围，更在补贴的标准上进行了大范围的调整。2011 年我 国的农机具购置补贴标准为：各省根据自己市场的同种同档的农机市价实行统一补 贴标准，补贴标准最高限额为农机市场均价的 30%，最高补贴总额不超过 5 万元。 2.新型农村合作医疗（传统合作医疗的升级） 新型农村合作医疗是指由政府组织引导和支持，农民自愿参加，个人、集体、 政府等多方筹资，以大病统筹为主，以为农民提供低费用的医疗保障服务的互助共 农业部农机化管理司副司长刘恒新权威解读农机购置补贴政策eb/ol,资料来源:人民网. 当前我国惠农政策研究 12 济制度。参与新农合的农民以户为单位，个人缴费、各级政府按比例对参保人员进 行资助，低保、五保和残疾人参保费用全部由政府负担。补助范围包括参合人员因 病住院的医疗费用、大病医疗门诊费和急诊抢救产生的费用。各地医疗补助方案按 照本地实际情况执行。到 2010 年，农村新型合作医疗基本实现了农村地区全覆盖。 3.“两免一补”和新农村基础设施建设（税费制度改革的补充） 近些年尤其是取消农业税之后，国家一直实行积极的财政政策，加大对农村固 定资产的投入，每年投入大量资金进行农村进出设施建设。同时，为了适应农村税 费改革的带来的农村教育投入的减少情况，国家同时又在进行农村义务教育“两免 一补”政策的探索和尝试。 (1)农村义务教育“两免一补”政策 为了适应农村税费改革带来的农村教育投入的减少，也为了防止教育实行县级 属地管理而出现乱收费现象， 国家于2001年开始探索实施农村义务教育 “两免一补” 政策。政策起初主要是针对农村义务教育阶段的贫困学生进行免费提供教科书（国 家规定课程必修教科书）、免除学杂费，并给予寄宿生生活补助的一项政策，中央 财政负责提供免费的教科书， 地方财政负责免除的杂费和寄宿生生活补助部分。 2005 年国家开始免除书本和杂费，先是针对扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困 家庭学生。 2006 年又免除西部地区义务教育阶段学生学杂费，这是面向西部全部农 村义务教育阶段学生的资助计划；2007 年，全国农村义务阶段在校生全部享受免除 农村义务教育阶段学杂费的政策优惠；2008 年春季，全国的农村义务教育全面实现 “两免”即免学杂费和书本费。 (2)新农村基础设施建设 按照连续几年的中央1号文件要求，国家发展与改革委员会不断调整固定资产在 农业和农村投资比例。在我国制定的农村基础设施建设规划中有以下几大亮点：即 2004年增加支持农业结构调整和中小型基础设施建设的投入，加大“六小工程” 建 设的支持；2005年加大针对农田水利设施建设的支持力度，设立小型农田水利项目 专项资金；2007年主要针对农田水利、水电路气、粮食生产能力和社会事业建设加 大投资，并在下一年的基础设施建设工作部署中重点突出农田水利、生态环境、公 共服务、农村能源建设方面。2009年显著增加对农村水、路、气、电、房建设等民 生工程及社会事业发展的投入。这些投入不断改善着我国农村生产生活条件、提高 温家宝.政府工作报告.2005 年 3 月 5 日在第十届全国人民代表大会第三次会议上的讲话n.光明日报,2005 “六小工程”是指：节水灌溉、农村饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏工程。 第一章 我国惠农政策概析 13 着农业综合生产能力、推动着农业现代化的发展步伐。 4.农村最低生活保障政策（农村扶贫政策的延续） 现阶段的农村最低生活保障是由地方政府为农村家庭人均纯收入低于当地最低 生活标准的贫困人群（主要是因残、年老体弱、劳动能力丧失或因生存条件恶劣致 贫）按照最低生活保障标准提供维持基本生活帮助的一种措施。保障管理从农村实 际出发，程序经过资格申请、审核、审核民主公示资金发放,实行动态管理的模 式进行。政策采取地方政府负责制的属地管理，资金实行专款专用、专账管理，再 配合以扶贫开发、促进就业等政策。其主要还是通过政府救济，结合家庭赡养抚养、 社会救助和个人自立，帮助有劳动能力的贫困人口进行自救和脱贫，但从目前的情 况来看，这个自救脱贫的效果尚不明显。 1.2.4意义 我国的一系列惠农政策都是服从我国总体发展战略， 基于实际国情的考虑， 巩固农业地位、实现农民利益、满足发展需要，是全面建设小康社会的重大举 措，是深入贯彻科学发展观的伟大实践，具有非常重要意义： 首先，有利于调整农民和政府之间的关系，提高他们对国家的认同。农业 强则国家强，农民稳则社会稳，农民是我国最大社会群体，农业是我国总体发展的 基础，而农村是我国最大消费和生产资源供应市场。如果“三农”问题得不到解决， 不仅影响农村整体发展，而且制约整个国民经济增长；不仅事关社会进步，而且事 关小康社会总体目标的实现。取消农业税、农业补贴、新农合、最低生活保障等 惠农政策的实施，调动了种粮农民的积极性，增加了农民收入，更改善了部分 农民的贫困状态。这不仅是解决“三农”问题的有效措施，更是一次利益的分 配与调整，这种实心实意为农民考虑的利益分配使农民感受到政府的关心，得 到农民的认同。 其次，有利于促进不同地区乡村的统筹发展，维护社会稳定。我国地域辽 阔，行政区域之间由于地理、文化、经济等因素的差异而存在发展的不平衡， 东部地区发展迅速、中部和西部地区相对缓慢。但各地区发展都存在着一些共 性，比如每个地方都有相对贫困人口，农民就医困难现象普遍存在，农业生产 条件落后状况也随处可见。新型农村合作医疗、农业基础设施建设、义务教育 “两免一补”等政策的实施，有效地、有针对性地解决了这些问题，减小和解 除了由于这些原因导致的农民和其他群体之间的矛盾隐患。另外，惠农政策的 实施突出重点，坚持可持续发展、积极稳妥等原则，从不同地区农民眼前和长 当前我国惠农政策研究 14 远的利益出发统筹规划，协调发展，有力地促进了各地区共同进步，促进公平、 维护稳定。 再次，有利于减小农民对传统农业成果的依赖程度，维护国家的经济安全。 传统的农业弱质性导致农民一度过分依赖于土地产出；而粮食等农作物的生产 又一定程度上缺乏抗风险能力，在出现不可抗力的自然灾害面前，农民显得束 手无策。农业税收的取消，粮食直接补贴政策的实施，增加农民收入，提高农 民种粮积极性；农机综合直接补贴，提高了农业机械化水平，加快了农业生产 现代化的实现步伐；农村基础设施的不断建设和完善，改变了农民生产生活条 件，间接地减少了对传统农业条件的依赖程度。这些问题的解决和政策效果的 实现，全面促进了农村经济的发展，维护了国家的经济和社会安全。 第二章 当前我国惠农政策实施成效与存在问题分析 15 第二章 当前我国惠农政策实施成效与存在问题分析 2.1 实施成效 2.1.1 取消农业税收减轻农民负担 税费改革前的农村税收、 “三提五统” 和农村教育集资等专门针对农民等项 目收费是农民每年负担的开销。但随着税费改革步伐的加快，不仅逐步取消了针对 农民的收费，农业税税率也在逐年降低。下面我们做一个假定，看看税费改革给农 民带来的好处。 改革前， w 省 a、 b、 c 三村的税收计税面积分别为 34.1、 76.3 和 89.0 公顷，7125kg/h 为计税常产，计税税率为 7%，计税价格 1.08 元/kg，分别抽取三 村 137 户（550 人）、163 户（677 人）、170 户(700 人)进行计算；改革后，农民 表 2.1 税费改革前后农民税收负担比照表(没有灾歉减免和社会减免) 改革前税收(元) 减负额度（元） 村 别 抽样 户数 抽样 人数 计税 面积 改革后税收 （元） 农业税 附加税 合计 地均 减负 人均 减负 a 137