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渔业行业协会的理论与实践研究 摘要 中国改革开放以来，渔业在产业化、集群化方面取得了长足发展，但发展的 同时也暴露出很多亟待解决的问题：管理主体错位、渔业粗放式经营、过度捕捞 等。要解决这些问题，有必要对我国渔业管理制度进行一定的创新和改革。而强 化渔业行业协会的管理职能，由渔业行业协会履行部分政府职能，是较为理想的 方法之一。 但是，就目前我国的渔业行业协会而言，并没有起到预期的效果。为此，从 理论和实践的角度研究渔业行业协会，对完善我国渔业行业协会体系，解决我国 渔业管理存在的闰题，显得尤为必要。鉴于此，论文从理论和实践两个层面对我 国渔业行业协会进行了系统阐述。 在理论构建层面上，论文运用公共选择理论、外部性分析了我国渔业管理的 政府失灵和市场失灵，围绕概念、属性及功能对行业协会的基本理论进行了系统 阐述。并运用社会资本理论迸一步分析了建立渔业行业协会的可行性。在应用与 历史研究层面上，论文首先简单介绍国内外行业协会发展状况，其中主要就国外 行业协会的运行机制进行了系统分析；接着进一步论述我国渔业行业协会发展历 程以及存在的问题；最后，简单介绍了日本、韩国和我国台湾地区渔业行业协会 的成功发展，并将我国发展较好的南通市海安老坝港紫菜商会和曲沃县渔业行业 协会作为案例进行分析。 在渔业行业协会理论和实证研究基础上，论文提出发展我国渔业行业协会的 对策，其对策主要包括确立渔业行业协会法律和社会地位、明确政府在我国渔业 行业协会建设中的角色、加强渔业行业协会管理结构建设、经费来源以及建立渔 业行业协会的具体要求和原则。 论文沿着提出问题一分析问题一解决问题的思路进行论述，从分析我国渔业 管理存在的问题出发，寻找解决办法，阐述行业协会理论，得出发展渔业行业协 会是解决目前渔业管理问题的理想对策。论文研究的目的在于使人们系统了解渔 业行业协会地位、作用及运作机理，认识到建立渔业行业协会是目前解决我国渔 业管理问题较为理想的方法之一。论文写作中主要采用了实证与规范相结合、历 史主义和逻辑主义相结合、静态分析与动态分析相结合的研究方法，将渔业行业 协会的理论和实践两个方面融为一体进行系统论述，实现了理论和实践的统一。 关键词：行业协会渔业行业协会对策 i i as t u d yo nt h e o r ya n dp r a c t i c eo f s i n c er e f o r ma n do p e n i n g - u po fc h i n a , t h ei n d u s t r i a l i z a t i o na n dc l n s t e r i z a t i o no f f i s h e r i e sh a v e b e e nn l a d es i g n i f i c a n tp r o g r e s s b u ta st h ed e v e l o p m e n to f t h ef i s h e r i e s ， m a n yp r o b l e m so c c u r r e da n dn e e d e dt ob er e s o l v e d ，s u c ha sm i s t a k e nm a i i a g 锄e l 嵋 e x t e n s i v eo p e r a t i o n so ff i s h e r i e s o v e r c a p t u r ea n ds o t h em a n a g e m e n t i n s t i t u t i o no fc h i n a sf i s h e r i e ss h o u l db ei n n o v a t e da n dr e f o r m e df o rr e s o l v i n gt h e s e p r o b l e m s t os t r e n g t h e nt h ef u n c t i o no ff i s h e r i e sa s s o c i a t i o ni so n eo ft h ed e s i r a b l e w a y s h o w e v e r , t h ec h i n a sf i s h e r i e sa s s o c i a t i o ni sf a i l u r et oa c h i e v et h es u p p o s e d r e s u l ta tt h ep r e s e n tt i m e i ti sv e r yn e c e s s a r yt os f u d yt h ef i s h e r i e sa s s o c i a t i o ns y s t e m i nav i e wo ut h e o r ya n dp r a c t i c e ，f o ri m p r o v i n gt h es y s t e mo f f i s h e r i e sa s s o c i a t i o na n d s o l v i n gt h ep r o b l e m si nf i s h e r i e sm a n a g e m e n t i nv i e wo ft h i s ，t h e d i s s e r t a t i o n d i s c u s s e st h ec h i n a sf i s h e r i e sa s s o c i a t i o ni nt h et h e o r ya n dp r a c t i c e a st ot h et h e o r y , t h ed i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h ep r o b l e m so fg o v e r n m e n tf a i l u r e a n dm a r k e tf a i l u r eo nt h et h e o r yo fp u b l i cc h o i c ea n dt h ee x t e m a l i t y a n dt h e n , t h e d i s s e r t a t i o nd i s c u s s e st h eb a s i ct h e o r yo ff i s h e r i e sa s s o c i a t i o n , s u c ha sc o n c e p t ， c h a r a c t e ra n df u n c t i o na n df u l 恤e ra n a l y z e st h ef e a s i b i l i t yt oe s t a b l i s ht h ef i s h e r i e s a s s o c i a t i o no nt h et h e o r yo f s o c i a lc a p i t a l a st ot h ea p p l i c a t i o na n dh i s t o r i c a lr e s e a r c h , f i r s t l y ，t h ed i s s e r t a t i o nb r i e f l yi n t r o d u c e st h es i t u a t i o no f o v e r s e af i s h e r i e sa s s o c i a t i o n , e s p e c i a l l yt h eo p e r a t i n gm e c h a n i s m s e c o n d l y , t h i sd i s s e r t a t i o nd i s c n s s e st h eh i s t o r y o fc h i n a sf i s h e r i e sa s s o c i a t i o nd e v e l o p m e n t f i 】1 a l l y ，t h ed i s s e r t a t i o nb r i e f l y i n t r o d u c e st h ed e v e l o p m e n to ft h ef i s h e r i e sa s s o c i a t i o ni uj a p a n , k o r e a , a n dc h i n a s t a i w a na n da n a l y z e st w os u c c e s s f u lc a s e so f f i s h e r i e sa s s o c i a t i o no f c h i n a 1 1 1 b a s e d0 1 1t h es t u d yo ft h e o r ya n dd e m o n s t r a t i o n ，t h ed i s s e r t a t i o np u t sf o r w a r d s o m ec o u n t e r m e a s u r e s t o d e v e l o p t h ec h i n a sf i s h e r i e sa s s o c i a t i o n t h e c o u n t e r m e a s u r e si n c l u d e ：e s t a b l i s h i n g t h e l e g a la n ds o c i a l s t a t u so ff i s h e r i e s a s s o c i a t i o n , p u t t i n gt h eg o v e r n m e n ti nt h er i g h tr o l e ，s 仃e n g t h e n i n gt h em a n a g e m e n t s t r u c t u r eo f f i s h e r i e sa s s o c i a t i o n , f i n a n c i n g ，s o m er e q u i r e m e n t sa n dp r i n c i p l e s t h ep r o g r e s so fd i s s e r t a t i o ni sa l o n gw i t hp u r i n gf o r w a r dp r o b l e m s - a n a l y z i n g p r o b l e m s - s o l v i n gp r o b l e m st od i s c u s s i ta n a l y z e st h ep r o b l e mo fm a n a g e m e n ta n d f i n d st h es o l u t i o n t h ea i mo ft h es t u d yi st om a k ep e o p l es y s t e m a t i cl e a r nt h er o l e ， f u n c t i o na n dt h em e c h a n i s mo fo p e r a t i o na n dr e c o g n i z et h a ti ti sa ni d e a lw a yt o r e s o l v e p r o b l e m s o fc h i n a sf i s h e r i e s m a n a g e m e n tb ye s t a b l i s h i n g f i s h e r i e s a s s o c i a t i o n t h em e t h o d so fs t u d yi n c l u d et h ec o m b i n a t i o no fd e m o n s t r a t i o na n d c r i t e r i o nm e t h o d ，t h eu n i o no fl o g i c i s ma n dh i s t o f i c i s mm e t h o da n dt h el i n ko fs t a t i c a n a l y s i sa n dd y n a m i ca n a l y s i sm e t h o d t h ed i s s e r t a t i o ni n t e g r a t e st h et h e o r ya n d p r a c t i c eo f f i s h e r i e sa s s o c i a t i o nd u r i n gd i s c u s s i n ga n d u n i f i e st h et h e o r ya n dp r a c t i c e k e yw o r d s ：a s s o c i m i o n ，t h ef i s h e r i e sa s s o c i a t i o n , t h ee o u n t e r l n e a s l l r e s v 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果也不包含未获得( 注! 翅邀直墓丝煎塞挂型重 盟的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的 同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：抓多签字嘲御年月扩日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后 适用本授权书) 学位论文作者签名：考莎够 导师签字： 签字日期：伽哆年月7 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 孤鱼 签字隰冲i 么月，日 电话： 邮编： 渔业行业协会的理论与实践研究 1 绪论 1 1 问题提出 二十世纪九十年代，实现渔业可持续发展成为全球性的共识，大量的理论分 析和长期的实践经验，使渔业管理者的注意力逐渐集中到以下两个方面。首先， 究竟是什么原因导致理性渔民的竞争性搐捞行为和如何才能有效消除引发渔民 竞争性捕捞的诱园? 其次，如何才能改善渔民对政府主导的渔业管理之合法性的 看法和采用何种机制才能提高渔民遵守管理规定的自觉性? 为了解决上述问题， 来自不同学科领域的专家提出了许多解决方案，其中包括基于权利的渔业管理 ( r i g h t s b a s e d f is h e r i e s m a n a g e m e n t ) ：参与型管理( p a r t i c i p a t o r y m a n a g e m e n t ) ，包括共同管理( c o - m a n a g e m e n t ) 和基于社区的管理 ( c o n m u n i t y - b a s e dm a n a g e m e n t ) 8 。从渔业管理的角度考虑，本文所要论述的渔 业行业协会，属于其中的参与型管理。 改革开放以来，中国渔业取得了长足的发展，与此同时，我国渔业的发展也 面临着许多严重的问题：一是新海洋制度的建立，给我国渔业带来巨大的冲击， 我国海洋渔业传统的作业范围和作业方式受到很大限制，几万艘渔船和几十万渔 业劳动力将面临转产转业；二是水域生态环境恶化和渔业资源严重衰退，强大的 捕捞能力与脆弱的资源基础之间的矛盾越来越尖锐，生产效率低，比较优势下降； 三是加入世贸组织，在给我国渔业带来有利发展机遇的同时，也带来了巨大的挑 战。面对我国渔业存在的诸多问题，国家有关当局采取了大量措旋，制定了一些 政策法规来管理我国渔业，但其效果并不尽人意。因此，我国的渔业管理必须寻 求新的管理方式和管理制度。综合分析我国渔业管理存在的问以及比较分析前文 提到的诸多管理方案，笔者认为渔业行业协会是鳃决上述问题较为理想的方法之 一，但是，就目前我国的渔业行业协会而言，并没有起到预期的效果。鉴于此， 从理论和实践的角度研究渔业行业协会，对解决我国渔业管理中存在的问题，显 得尤为必要。 1 2 研究目的 本论文从分析我国渔业管理存在的阅题出发，阐述行业协会理论，提出我国 l 渔业行业协会的理论与实践研究 渔业行业协会的发展对策，其目的在于使人们从根本上认识渔业行业协会的属 性、作用及运作机理，为完善我国的渔业管理，解决我国目前渔业管理中存在的 问题提供理论指导，从而实现渔业资源的可持续发展。 1 3 研究方法 实证方法与规范方法相结合：本文在研究的过程中，一方面运用实证方法客 观的分析和反映我国渔业管理体系存在的问题的事实，另一方面运用规范方法对 其事实进行相关的价值评判，并据此提出解决我国渔业管理问题的对策。 历史主义和逻辑主义相结合：本论文在研究渔业行业协会的过程中，一方面， 运用逻辑主义的方法构建了有关行业协会的理论框架；另一方面，运用历史主义 的方法来具体考察和分析国内外行业协会和渔业行业协会的具体发展过程，从而 将历史主义和逻辑主义两种研究方法有机结合起来。 静态分析方法与动态分析方法相结合：本文在研究过程中，一方面运用静态 方法来研究行业协会的组织属性、功能特征，另一方面运用动态方法来研究在整 个历史过程中行业协会及渔业行业协会的历史发展过程，从而实现了对渔业行业 协会的系统阐述。 1 4 文献综述 有关行业协会的研究，国内已经开始关注，无论是从规范角度，还是实证角 度，近年都有著述问世。如中国社科院工业经济研究所的余晖，专门作了“行业 协会及其在中国转型期的发展”的研究，主要借助博弈论和治理结构理论的原理， 对在公序混乱的发展中国家发展自治性行业协会的合理性和必要性进行了分析。 又如杨斌作了“部分国家( 法国、日本、美国) 行业管理的经验与借鉴”的研究， 郑江淮作了“协调与信誉约束：中国证券业协会的自律监管及其演进”的报告， 罗仲伟作了“义乌市小商品市场中的社会中介组织”的研究，郑新业作了“官办 行业组织的命运：中国造价工程师协会的故事”的报告，这些专著或文章对 我国行业协会的理论和实践作了一些开创性的探讨，行业协会的研究已经逐渐成 为一个比较热门的课题。中国期刊网上可以查阅到2 0 0 0 - 2 0 0 6 年以“行业协会”、 “行业组织”等为题名或关键词的文章共计9 2 3 0 篇。其中，以“行业协会”为 2 渔业行业协会的理论与实践研究 篇名关键词的文章共计8 4 1 9 篇，以“行业组织”为题名或关键词的文章共计8 1 1 篇。从年份分布来看，相关文章发表量呈逐年递增的趋势。在国家经济体制改革 和入世等宏观背景下，行业协会研究逐渐升温，但国内关于渔业行业协会的研究 文献还十分有限，其中以渔业协会为题名或关键词的文章共4 9 篇，以渔业行业 协会为题名或关键词的仅有3 篇。 分析我国渔业行业协会的文献，可以发现，其中很多文章是以信息通报的方 式来发表的，比如x x 渔业协会成立，x x 召开第x 次渔业协会会议或者x x 渔业行 业协会换届等，而从理论角度对我国渔业行业协会进行分析的文献很少。其中比 较系统的分析我国渔业行业协会的文献主要有以下几篇。 张鸣鸣写的建立渔业行业协会的思考，在此文中，作者将行业协会置于 社会主体架构中来分析，从社会组织的角度阐述行业协会作为一种中介组织所起 到的作用，并在分析我国渔业管理存在的问题的基础上，得出建立渔业行业协会 必要性的结论。 在阎峰，施文政写的论我国渔业行业协会的职能一文中，作者从渔业行 业协会起到政府与行业企事业单位以及渔民之间的桥梁和纽带的作用，以及从农 户、企业行为与政府行为的研究方面，简单论述了我国渔业行业协会应该起到的 作用和建立渔业行业协会应该注意的几个问题。 宋文丽写的我国渔业行业协会的现状与发展研究一文，作者在分析我国 渔业行业协会产生背景的基础上，介绍了我国渔业行业协会的发展状况，分析了 目前渔业行业协会发展中存在的问题，并针对这些问题提出了我国渔业行业协会 发展的思路与建议。本篇文章较为系统的介绍了我国渔业行业协会的现状，对了 解我国渔业行业协会的基本情况，较有参考价值。 韩兴勇，张鸣鸣等写的渔业协会的管理中介功能和组织机制培育一文， 结合了渔业和渔村状况，对开展渔业合作组织工作及如何发挥渔业协会的管理功 能等进行探讨，提出政府、渔村、渔民以及其他相关部门应当积极主导、参与渔 业协会组织的建立，给予渔业协会在管理中介上的相应权利，同时为发挥管理中 介功能，培育组织机制。 通过对以上几篇文章的分析，不难发现，我国渔业行业协会研究尚处于初级 3 渔业行业协会的理论与实践研究 阶段，还有很多问题有待我们进一步研究。基于此，笔者将从理论和实践两个方 面对渔业行业协会进行系统论述。 1 5 论文结构 本论文共分六章。 第一章绪论，主要包括问题提出、研究目的、研究方法、文献综述以及论文 结构五个部分。 第二章是关于我国渔业管理现状的具体分析，本章是在提出我国渔业管理现 状的基础上，分别从政府和市场两个方面具体分析我国渔业管理体系存在的问 题，为后面提出行业协会和渔业行业协会做铺垫。 第三章是关于行业协会的理论构建。本章主要对行业协会概念界定和组织属 性、生成途径及其功能进行论述，明确行业协会特殊的组织属性和功能，并从社 会资本角度论述建立渔业行业协会的必要性。 第四章是关于行业协会与渔业协会的发展及成功案例分析。本章分别就国内 外行业协会的发展状况进行了简要分析，在两者对照的基础上，进一步论述了我 国渔业行业协会的发展历程，并列举了几个典型的案例。 第五章是在前面理论和实证研究的基础上，提出我国渔业行业协会发展对 策。该章分别从确立渔业行业协会法律和社会地位、明确政府在我国渔业行业协 会建设中的角色、加强渔业行业协会管理结构建设、经费来源以及建立渔业行业 协会的具体要求和原则五个方面进行了详细论述。 第六章是结论，该章对全篇作了一个简短的总结并指出本论文后续研究方 向。 4 渔业行业协会的理论与实践研究 2 - 我国渔业管理问题及其原因分析 2 1 我国渔业管理存在的问题 2 1 1 体制问韪 中国渔业管理问题很多，既有体制上的原因，也有观念更新的问题。一味地 靠国家增加投入来扩大管理效果是粗放式的管理思维，就我国目前的财力而言不 可能也不现实。并且，随着经济体制改革的不断深入，渔业生产经营体制随之发 生变化，给渔业管理带来了新问题。 首先，渔业集体经济被渔业股份合作制取代，即使在没有实行股份合作制的 地区，分配形式也呈现多样化。生产自主经营，自负盈亏成为渔区经济的普遍模 式。由此引发了渔业捕捞的激烈竞争，渔船增多，渔场拥挤，资源恶化，为当今 中国渔业的痼疾。要改变这种状况，仅靠渔民群众的“觉悟”不现实，用政府强 制命令的方法也难以奏效。 第二，渔业经营体制改变的同时，渔区行政管理体制也发生了变化。渔业大 队被村民委员会取代，渔民对村民委员会的依附程度远不如渔业大队，原先的渔 业大队既是生产组织者又是行政管理者的双重角色不复存在，双重角色的分离最 直接的影响是信息的阻断。一方面政府的声音难以顺利地传递到渔民群众；另一 方面渔民的愿望、呼声缺少一个渔民所信赖的、具有组织化、秩序化为特征的渠 道及时而又不失真的反映到政府。 第三，水产品价格放开及短缺经济的结束，渔需物资极其丰富，以前靠控制 物资分配为手段的渔业行政管理失去了支撑，但渔业管理者的管理观念并未随之 发生改变，仍迷恋于过去的管理体制，习惯于统死管住，易造成与渔民群众的对 立。 第四，市场经济条件下政府的职能主要是统筹规划、政策引导、组织协调、 提供服务和检查监督，这些职能的履行，需要完整的信息为基础。渔业管理者担 负着向上级机关传递信息，按国家政策分配公共资源的双重角色，在现行的管理 体制下经常会发生角色冲突。虽然国家制定了一系列规定加以约束，但下级在向 上级提供信息方面仍有其不可能被剥夺的自由，表现在所提供的信息都是经过筛 5 渔业行业协会的理论与实践研究 选，只提供对自己有利的信息，甚至是虚假信息。尽管我们的组织原则要求下级 服从上级，但现实中，一旦扯皮，上级难以“斗”过下级，往往被下级牵着鼻子 走，道理就在其中。这种信息的不对称性和不完整性，造成上级制定的措施不一 定符合下面的实际情况，上面的政策到下面执行时容易走样。如国家要求各级渔 业行政主管部门采取切实措施严格控制海洋捕捞强度的增长，但渔船、功率数还 是一长再长，控制不住。这充分说明仅靠现行渔业行政管理体制难以适应市场经 济条件下渔业管理的需要。 2 1 2 政策问题 我国在渔业管理政策问题上，前瞻性的正的预先实施很少，经常出现政策在 问题发生后才出现抉择对策，使很多本来可以避免的闯题发展到相当严重后才予 以解决。比如在渔具的使用问题上，帆式张网的消减就明显地表明了这一点。 帆式张网是我国东海、黄海渔业区的主要捕捞作业渔具，由于该渔具对幼鱼 资源有一定的危害，所以农业部发布了帆式张网作业管理暂行办法，规定从 2 0 0 0 年起，帆式张网每年按2 0 比例消减，此规定具有强制性质嘲。然而用帆式 张网进行渔业捕捞生产具有较高的经营效益，又难以寻找其他的作业方式来替 代，而且帆式张网的渔具价格水平平均每只船投入达2 0 余万元人民币，对追求 投资效益的渔民来说，要消减处理这些渔具和改变作业方式，确实存在困难。从 渔业资源保护的角度、渔业可持续发展以及渔民长远利益考虑，禁止帆式张网作 业势在必行。问题是，这项合理的措施为什么在渔业资源衰退以后才实施呢? 2 0 世纪9 0 年代中后期是渔业生产经营较好的时期，渔民的经济收入也比以前增加 较快的时期，所以这一时期的渔民对渔船和渔具的投入也较多，如果在当时政府 有关当局就能清醒的估计到渔业资源的可持续发展的问题，极早地指导渔民不要 在收获丰富时盲目再投入，看到渔业经济生产的波动性，及时发布减少帆式张网 的信号，适时鼓励一批有条件的渔民转移到其他产业上去，并在当时就出台逐渐 限制帆式张网的规定，这样会对渔民的盲目投入起到一个限制作用。然而等到现 在，等渔业生产效益不好时，再谈限制消减帆式张网的问题，一方面渔业资源已 受到破坏，令一方面，对一些投入较大或负债投入的渔民来说，已为时过晚，被 禁止使用的渔具是无人要的，除非国家出钱来收购，这样就使得问题变的更复杂。 6 渔业行业协会的理论与实践研究 另外，渔场变小的问题，也是如此。我国和周边邻国的渔业协定谈判很早就 开始了，作为政府的渔业管理部门应该知道，我国和周边领国的渔业协定一旦生 效是以后，我国渔民可进行生产捕捞的渔区肯定会有一定的限制，较以前要变得 狭小，因而会对协定以后的渔业生产产生一定的影响。然而这个信息并没有被渔 民所接受，从有关资料显示，即使在1 9 9 5 年以后，我国的渔船数还在增加( 如 图2 1 ) “，从实行个体生产经营制在全国普遍开展的2 0 世纪9 0 年代中后期开 始，到1 9 9 8 年全国的渔船数从2 5 万余艘增加到2 8 3 万余艘，增加了1 2 左右。 这表明，政府渔业管理部门并没有有效的控制住渔船增长的趋势，渔民也因为缺 乏对渔业经济生产的未来形势的信息，还是盲目的投入渔业生产资金，扩大渔业 图2 - - 11 9 7 9 - 2 0 0 3 年我国海洋机动渔船数 ( 资料来源：( 1 9 9 3 年中国海洋数据年鉴，1 2 8 ：( 1 9 9 4 - 1 9 9 8 中国海洋年鉴，4 4 ，4 8 ； ( 2 0 0 0 - 2 0 0 4 中国渔业年鉴，9 6 ，1 7 8 ，2 2 3 ，2 2 8 ，2 3 7 。) 捕捞生产能力。政府渔业管理部门的指导滞后性和渔民缺乏渔业社会经济信息的 问题，造成管理的期望同渔业实际生产在渔业资源利用上的矛盾，加剧了我国在 与周边邻国渔业协定签订后，消减过剩渔船和渔业劳动力数量的难度，使国家和 渔民两方面的经济都受到严重损失。 以上问题的出现，主要是受我国渔业的分散经营和流动性的特点的影响，尤 其是现在渔业生产经营主体己转变为个人生产经营主体以后，其分散和流动的特 点更加突出。这些特点，一方面增加了政府部门对渔民的管理难度；另一方面因 个体经营的局限性也使渔民对社会经济信息反应的程度参差不齐，这样就造成了 政府部门和渔民之间联系上的脱节。其结果便是渔业生产上的无序状况更为加 7 渔业行业协会的理论与实践研究 剧，使政府部门和渔民的两方利益都受到损失。政府部门和渔民之间的联系脱节， 还使得两者之间的相互信息交流滞后于实际情况的发生，对于有些本可以避免的 状况往往等到发生后再匆忙出台有关政策，致使问题更复杂化，解决的难度更大。 在渔业的集体经济生产经营已转为个体生产经营为主的时代，原有的集体化组织 管理体制也已逐渐削弱，因此，如何加强政府渔业部门和个体渔民之间的联系， 以及强化政府渔业管理部门的指导，提高渔民对有关信息的知情度，是当前渔业 经济管理和生产中的一个十分突出的闯题。 2 1 3 政府和市场问题 目前我国在渔业资源管理方面还是以市场机制为中心、政府管理为辅的管理 方式。但是，从我国海洋渔业资源的现状来看，市场和政府管理相结合的管理方 式并没有起到有效保护海洋渔业资源的作用。政府干预学派认为，政府是道德的 化身，能够获得相对充分、即时的信息，因此，政府是社会经济治理的最佳人选。 但是，由于政府工作人员容易发生道德风险；委托代理链条越长，交易成本越 高；政府不可能获得全部信息，获得的信息也可能是不真实的等原因，“政府失 灵”时常发生。在市场经济条件下，市场机制在社会资源配置中起到基础性的 作用，其广泛性和有效性是不可替代和毋庸置疑的。然而，市场也并非完美无缺、 无所不能，它事实上存在着一些自身无法克服的缺陷，主要是市场机制的自发性、 盲目性及其功能的局限性、信息的不对称性与不完全性、不完全的竞争性市场等， 所有这些都会导致市场失灵，即市场机制在某些领域不能使社会资源的配置达到 最佳状态。 2 2 我国渔业管理中政府失灵的理论研究 2 2 1 西方公共选择理论及其政府失灵论的形成和发展 所谓公共选择理论：就是应用经济学的理论假定和分析方法来研究非市场决 策或公共决策( 特别是政府决策) 问题的一个新的研究领域。公共选择是经济学和 政治学的交叉学科。公共选择理论之父布坎南曾说：“公共选择是政治的观点， 它从经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”，“它是观察 政治制度的不同方法”。按照美国学者缪勒( d e n n i sc m u e l l e r ) 的说法，公共 选择理论可以定义为非市场决策的研究，或简单地定义为将经济学运用到政治科 8 渔业行业协会的理论与实践研究 学。公共选择的主题与政治科学的主题是相同的，涉及国家理论、投票规则、投 票者行为、政党政治、官僚机构等等。然而公共选择所使用的是经济学的方法， 它的基本假定就是经济学的“经济人”假定，即人是自利的、理性的效用最大化 者。它以市场经济条件下政府行为的限度或局限以及“政府失败”问题作为研究 重点；分析政府行为的效率并寻找使政府最有效率工作的规则制约体系则是公共 选择理论的最高目标。公共选择学说的主要贡献在于证明市场的缺陷并不是把问 题转交给政府去处理的充分条件。 公共选择从经济学的方法出发来研究非市场或政府一政治过程。它所使用的 经济学方法，按照布坎南的说法，可以归结为三种因素，即方法论个人主义、经 济学的交换范式和经济人假说。所谓的方法论个人主义，也就是把作为微观经济 分析的出发点的个人同样作为集体行为的出发点，将个人的选择或决策当作公共 选择或集体决策的基础“1 。因此，公共选择理论注重分析集体行为中的个人( 投票 者、政治家、官员等) 的行为，力图揭示个人行为是如何通过政治过程而对集体 行为及经济活动产生影响的。所谓的经济学交换范式，也就是将经济学看作一门 交换的科学，用经济学交换范式来最后塑造模式政治，将政治和政治制度唯一或 主要地归因于复杂交换、契约和协议，简言之，把政府政治过程看作一种类 似于市场的交换过程。所谓的经济人假说，也就是把人看作有理性的利己主义者， 认为个人天生追求效用或利益的最大化，一直到这种追求受到抑制为止。公共选 择理论家以这一假说来说明政府及其官员的行为动机，指出政府及其官员所追求 的并不是公共利益，而是自身的利益及其最大化。 2 2 2 政府失灵的表现 政府失灵主要表现在以下三方面：产生新的外部性、公共决策失误、以及造 成新的资源浪费。 一、产生了新的外部性。政府在试图修正市场失灵、限制外部性时产生了无 法预见的副作用。任何一项政策或调节措施都会产生新的弊端。沃尔夫就曾经指 出，这种“派生的外部性之所以难以预料，是因为公共政策的后果可能远离目标” 脚。另一位美国著名学者也指出：“许多行动的结果是极为复杂和难以预测的。” 例如当纽约通过了它的有关控制房租的条例后，没想到租房的供应量锐减，并使 9 渔业行业协会的理论与实践研究 不动产业更加放任自由。而“政府只能在一定范围内控制这些后果”，“对计划 外的影响因素政策制定者们的控制能力有限旧”。 二、公共决策失误。公共选择主要是政府决策，政府对经济生活干预的基本 手段是制定和实施公共政策。公共选择理论家们认为，公共决策作为非市场决策 有着不同于市场决策的特点，如市场决策以个人作为决策主体，以公共物品为对 象，并通过完全竞争的经济市场来实现；而公共决策以集体作为决策主体，以公 共物品为对象，并通过有一定政治秩序的政治市场( 即用投票来购买公共物品) 来 实现。因此，公共决策是一个十分复杂的过程，存在着种种困难、障碍或制约因 素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失误。这不 但不能起到补充市场机制的作用，反而加剧了市场失灵，带来巨大的资源浪费及 社会灾难。 导致公共政策失误的原因是多方面的，首先，社会实际上并不存在作为政府 公共政策追求目标的所谓公共利益，阿罗的不可能定理己表明了这点；布坎南也 指出，在公共决策中实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各 种特殊利益之间的“缔约”过程。即使现实中存在着一些大家利益比较一致的情 况，现有的各种决策体制( 如直接民主制、代议民主制) 或决策方式( 投票规则) 因 其各自缺陷而难以达到优化政策或理想政策啪。例如，在代议民主制中使用少于 全体一致规则，会出现多数人压迫少数人的情况。其次，决策信息不完全性导致 公共政策失误。决策信息的获取是困难而且需要成本的，不管选民还是政治家拥 有的信息都是有限的，因而许多政策实际上是在信息不充分的情况下做出来的， 这就很容易导致决策失误。目前，我国有关海洋渔业管理部门难以获得准确可靠 的管理信息，因而很难制订出准确的海洋渔业管理政策。此外，投票人自身的“短 见效应”，是导致公共决策失误的另一重要原因。由于政策效果的复杂性，大多 数选民难以预测其对未来的影响，因而只着眼于目前的影响；而政治家为了谋求 连任，就会迎合选民的短见，制定一些成本滞后，或从长远看弊大于利的政策。 三、造成了新的资源浪费。在现代社会生活中，政府机构不断扩张的发展态 势，必然导致国家财力和社会资源的大量消耗。在政府部门及政府控制的公共服 务部门中，官僚主义严重，各种不负责任现象盛行，效率低下。社会为此付出的 费用大大高于社会本应支付的成本。公共部门还经常提供超出需要的公共产品和 1 0 渔业行业协会的理论与实践研究 服务，造成了生产过剩，浪费了宝贵的社会资源，从而也减少了公共福利。首先， 官僚机构垄断了公共物品的供给，缺乏竞争。由于没有竞争对手，就可能导致政 府部门的过分投资，生产出多于社会需要的公共物品，如不适当地扩大机构、增 加工作人员、提高薪金和办公费用，造成大量浪费。其次，政府官员缺乏追求利 润的动机。由于政府官员不能把利润占为已有，加上公共物品的成本与收益难以 测定，所以与公司不同，政府官员的目标并不是利润的最大化，而是规模的最大 化，以此增加自己的升迁机会和扩大自己的势力范围，这势必导致机构臃肿、人 浮于事、效率低下。此外，另一个重要的原因就是政府的寻租现象。所谓寻租， 就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”( 缪勒语) 。寻租活动导致 “政府失灵”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根 源；寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生 产要素的产权关系，把更大一部分的国民收入装进私人腰包；寻租导致不同政府 部门官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。 2 2 3 我国海洋渔业管理体系分析 我国目前的渔业管理结构主要分为两部分，即农业部和国家海洋局。其中，农业 部下设东海渔政局、黄渤海渔政局和南海渔政局。东海渔政管理局主要负责管理 上海、浙江、江苏和福建沿海海区：南海渔政管理局主要负责广东、广西和海南 的沿海海洋渔业的管理；黄渤海渔政管理局主要负责天津、河北、辽宁和山东海 洋渔业的管理。我国目前的渔业管理结构( 如图2 2 ) 与挪威渔业管理机构( 如图 2 3 ) 相比较，我国渔业管理机构设置烦琐，管理信息从起点( 中央管理决策层) 到最终管理点( 企业或个人) 的途径较多，容易造成管理信息遗失和失真。分析我 国渔业管理机构设置，主要存在以下三个方面的问题。 第一，海洋渔业资源管理体系结构复杂，管理成本较高，缺少一个由政府到 群众的过度管理层。地方渔业管理部门容易考虑地方的经济利益，常常自觉或不 自觉的出台一些地方性的管理政策，可能会影响国家管理政策的实施，最终导致 信息扭曲，使得政策信息时效性较差，从而引起政府管理失效。缺少由政府到群 众的中介层，使得上下的信息容易失真。作为管理最底层的企业以及群众不能及 时地了解中央的政策，使得政策法规不能及时得到贯彻。而且由于缺少过度层， 管理部门不能获得及时而又准确的信息，造成政策执行的盲目性。 】1 渔业行业协会的理论与实践研究 图2 - 2 我国渔业管理机构设置简化图 图2 - 3 挪威渔业管理机构设置简化图 企 业 渔 民 企 业 渔 民 第二，管理出现不完全管辖和多重管辖。人类社会所划定的政治边界对鱼类 是没有意义的。许多渔业资源的利用活动都发生在两个以上管理机构的管辖边界 内，或者发生在不受任何管理机构管辖的海域内，例如部分公海渔业资源的利用 活动。但是，渔业管理的这一特点并不仅仅局限于国际边界，例如，我国许多海 1 2 渔业行业协会的理论与实践研究 洋渔业资源的地理分布都跨越了各省和中央政府管辖边界。在澳大利亚，联邦政 府和州政府就分布在联邦管辖水域和州管辖水域之间三海里的渔业资源的管理 权限问题达成相关协议。在美国，三海里以内的渔业资源一般是由各州管理，但 设立特定的渔业管理委员会来处理跨管辖区域的渔业资源管理问题。尽管采取了 诸如此类的制度安排，多重管辖的存在仍然可能使渔业管理任务变得异常复杂， 并可能极大地弱化管理措施的实际运行效果。从我国渔业管理部门设置简化图中 也可以看出，我国渔业管理体系部门间存在管理矛盾，部门管理权限设置重合。 我国农业部和国家海洋局，不但机构设置及相关管理功能重复，而且存在较 大的跨部门冲突，严重的影响了我国海洋渔业政策执行的效率。农业部渔业局( 中 华人民共和国渔政渔港监督管理局) 是国家水产行政主管部门，是国家行使对水 产业进行行业管理、主管全国水产工作的政府部门。此外，农业部除在全国各省、 市( 地) 都有相应水产管理机构，还通过下设东海区渔政渔港监督管理局、黄渤海 管理局以及南海管理局三个海区渔港监督管理局对主要的海区和流域进行管理。 农业部渔业局的职责概括起来主要包括：a 研究提出渔业发展战略、规划计划、 技术进步措施和重大政策建议；起草相关的法律、法规、规章，并监督实施研究 拟定渔业科研、技术推广规划和计划并监督实施，组织重大科研推广项目的遴选 及实施。b 承办处理重大涉外渔事纠纷、维护国家海洋和淡水管辖水域的渔业权 益的工作。c 研究拟定保护和合理开发利用渔业资源、渔业水域生态环境的政 策措施及规划，并组织实施，负责水生野生动植物管理。d 研究提出水产品加 工业发展、水产市场体系建设和促进渔业国际贸易的政策建议。e 拟定渔船、 渔机、网具的建造规范和技术标准并监督实施；负责渔业标准化和质量安全管理 工作。f 参与组织制定并监督执行国际渔业公约和多边、双边渔业协定，组织开 展国际渔业交流与合作；负责远洋渔业规划、项目审核和协调管理。国家海洋局 职能包括：a 东海分局履行北起连云港、南至诏安头东海海域权益管理、海洋资 源综合开发利用、海洋环境保护等职能，实施海洋综合管理( 负责本海域的海洋 减灾、防灾工作) ，为社会提供公益服务( 执行国家下达的海洋科学调查研究和 南极考察等重大任务，负有本海域海洋事务协调功能) 。b 北海分局依法对黄、 渤海海域实施海洋综合管理，完成国家下达的维护海洋权益、开发海洋资源、保 护海洋环境、减灾、防灾服务等任务。从职能上分析，这两个部门当中都有实施 1 3 渔业行业协会的理论与实践研究 海洋的综合管理、维护海洋权益、保护海洋环境的职能，管理职能重复。由此可 见我国海洋资源的管理权限不明晰，大大降低了我国海洋资源管理的效率，加上 分部门以及各级水产办、水产局的政策干涉，使得每件事情的决定都得六批七审 方能通过。在这种管理环境下，我国海洋管理政策的时效性大打折扣。管理权限 的混乱，给我国的海洋资源管理带来很多不便。 第三，管理人员疲于机构的人事、人员管理。我国海洋资源管理部门对海洋 资源的管理大多只限于海洋督察等类似的行政管理，管理部门常忙于上上下下的 行政管理，主要的管理职能如下：a 执法管理，包括渔业法的执行与宣传以及依 法成立的执法管理领导小组，领导大队等，主要组成人员大体上是水产局分管行 政监察的书记、分管局长、渔政渔监站长、分管副站长、船队以及分站代表等。 b 档案以及有关文书，票据管理。c 处理有关渔民以及企业之间的刑事诉讼和纠 纷，对违规单位进行处罚等。 政策贵在时效性和准确性，管理机构的雍杂降低了管理信息的时效性和准确 性，我国渔业地方管理部门管理职能重复，地方管理部门仅仅是贯彻上