（行政管理专业论文）论中国服务型行政伦理的生成.pdf

摘要 理性是认识、解决社会问题的重要工具，但对人性的把握才是根本。建设服务型 政府自然要构建完备的外部控制制度，要实现行政责任，还必须引导行政工作人员培 养自身良好的内部控制( 个人信仰、道德、价值观念等) 。政治现代化和中国政府创 建和谐社会所担负的道德责任是服务型行政伦理生成的客观要求，服务型行政伦理是 对建设服务型政府的价值思考，并为行政工作人员提供了价值支持和价值导向。改革 发展到今天，服务型行政伦理的生成具备了相应条件：经济自由是政治自由的基础， 市场经济体系在中国的确立分化了政治权力对民众的控制，公民具备了与政府互动的 条件：西方自由民主思想在中国开始获得普遍的认同，国民政治观念量的积累在如今 达到质的提升，从被动接受变为自觉的成熟，从消极被管理变为社会自治；执政党中 国共产党对自身执政能力的不懈追求带动了对政府及行政工作人员服从法律、共同体 价值、政治规范、职业标准以及公民利益的更高要求。 权力授予方式的改变会根本改变行政工作人员的责任取向，而责任取向则决定了 行政伦理的性质。服务型行政伦理就是以为人民服务为价值取向，以权力授之于公民 并对公民负责为责任取向的行政伦理，是在与公民道德互动过程中形成的。 当前中国政治改革实践中逐步展开的公推直选为服务型行政伦理生成创造了契 机，权力授予方式的根本变革将对行政工作人员的责任取向和价值取向产生重大影 响；在此基础上进一步加强制度对于公推直选的认同和强化，推进行政体制改革，完 善行政伦理立法：行政工作人员的道德自觉是实现行政责任的途径。 关键词：服务；行政伦理； 生成 a b s t r a c t r a t i o n a l i t yi sai m p o r t a n tt o o lt or e a l i z ea n ds o l v e t h es o c i a lp r o b l e m s ，b u tt h eb a s i c t h i n gi st h ea s s a r a n c eo ft h eh u m a nn a t u r e b u i l d i n gt h es e r v i c eg o v e r n m e n ts h o u l d c o n s t r u c tt h ec o m p l e t ee x t e r n a lc o n t r o ls y s t e m ，w em u s tl e a dt h ec i v i ls e r v a n t st ot r a i nt h e i n s i d ec o n t r o ls y s t e m ( p e r s o n a lf a i t h ，m o r a l s , v a l u e s ，e r e ) t h eo b j e c t i v er e q u i r e m e n t st o c r e a t et h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sf o l l o w sa sb e h i n d ：p o l i t i c a lm o d e r n i z a t i o na n dt h e m o r a l sr e s p o n s i b i l i t yw h i c hc h i n e s eg o v e r n m e n tt ob e a rw h e nb u i l d i n gt h eh a r m o n i o u s s o c i e t y s e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s i st h ed e e p l yt h i n k i n gt ot h ev a l u eo ft h es e r v i c e g o v e r n m e n t ，a l s o i to f f e r sv a l u es u p p o r ta n dv a l u ed i r e c t i o nt oa d m i n i s t r a t i v es t a f f m e m b e r s t o d a y ，t h ep r o d u c t i o n o ft h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sh a v ee n o u 曲 c o n d i t i o n s ：e c o n o m i cf r e e d o mi st h eb a s i so fp o l i t i c a lf r e e d o m ，t h ee s t a b l i s h m e n t so ft h e m a r k e te c o n o m i cs y s t e mi nc h i n ah a sd i v i d e dt h ec o n t r o lt ot h ec i t e z e n sb yp o l i t i c a lp o w e r , c i t i z e n sb e g i nt oi n t e r a c tw i t ht h eg o v e r n m e n t ；w e s t e r ni d e a so ff r e e d o ma n dd e m o c r a c yi n c h i n ab e g a nt ob eg e n e r a l l yr e c o g n i z e d c i t i z e n s p o l i t i c a lc o n c e p t sh a v ea c c u m u l a t e dt o t h el e v e lt ou p g r a d e ，f r o mp a s s i v ea c c e p t a n c ei n t oc o n s c i o u sm a t u r i t y ，f r o mb e e nc o n t r o l i n t os o c i a la u t o n o m y ；t h ec h i n e s ec o m m u n i s tp a r t y sp u r s u i tt oi m p r o v ei t s a b i l i t yt o g o v e r ng i v et h eg o v e r n m e n ta n dt h ea d m i n i s t r a t i v es t a f fh i g h c rd e m a n d si ns u b o r d i n a t i n g t ot h el a w , c o m m u n i t yv a l u e s ，p o l i t i c a ln o r l y i s ，o c c u p a t i o n a ls t a n d a r d sa n dt h ei n t e r e s t so f t h ec i t i z e n s t h ew a yh o wt od e l e g a t ea u t h o r i t yw i l lc h a n g et h er e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o no ft h e e x e c u t i v es t a f fb a s i c a l l y a n dt h er e s p o n s i b i l i t yo r i e n t a t i o nd e t e r m i n e st h en a t u r eo ft h e a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s s e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c sc o n s i d e r ss e r v i n gf o rt h ep e o p l ea st h e v a l u eo r i e n t a t i o n ，a n di ti sf o r m e di nt h ep r o c e s so f i n t e r a c t i n gw i t hc i t i z e n sm o r a l s t h ed i r e c te l e c t i o nw h i c hc a r r i e do u tg r a d u a l l yi nc h i n a sc u r r e n tp o l i t i c a lr e f o r m s c r e a t e so p p o r t u n i t i e sf o rt h es e r v i c ea d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ，t h ec h a n g eo ft h ew a yh o wt o d e l e g a t ep o w e rw i l li m p a c tt h ea d m i n i s t r a t i v es t a f f r e s p o n s i b i l i t yd i r e c t i o na n dt h ev a l u e o r i e n t a t i o ns i g n i f i c a n t l y o nt h i sb a s i s ，t h e r ei sa l s om u c ht od ot os t r e n g t h e nt h er e c o g n i t i o n f o rd i r e c te l e c t i o n ，t op r o m o t et h er e f o r mo ft h ea d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，t oi m p r o v et h e a d m i n i s t r a t i v ee t h i c sl e g i s l a t i o n ；t h em o r a lc o n s c i o u s n e s so fa d m i n i s t r a t i v es t a f fi st h ew a y t oa d m i n i s t r a t i v er e s p o n s i b i l i t y k e yw o r d s ：s e r v i c e ； a d m i n i s t r a t i v ee t h i c s ；p r o d u c t i o n l i 学位论文独创性声明： 本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论 文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事 对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。 如不实，本人负全部责任。 论文作者( 签名) ：霉拿卜_ 堑l 2 0 0 7 年 e , e j 娶 日 学位论文使用授权说明 河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊 ( 光盘版) 电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文 档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被 查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布( 包括刊登) 授权河海大学研究 生院办理。 论文作者( 签名) ：聋璧2 0 0 7 年6 月g 日 州脚人掌砸1 学位论文 论中国服务型行政伦理的生成 ( 一) 选题背景与目的 l 、选题背景 引言 公元4 、5 世纪，随着希腊个人主义的兴起，伦理学从政治学中分离出来， 成为独立的一门科学。然而，这只是与母体政治学的脐带的切断，伦理学与政治 学在精神、价值上仍有千丝万缕的联系和矛盾。“在文艺复兴时期，在现代时期， 道德价值与政治价值分离的观念，抵抗、隐退于个人关系的伦理学与服务人类的 伦理学的对立，是最深刻与最折磨人的主题之一。” 】个人主义与集体主义在伦 理学、政治学、哲学上的价值对立，也以间接的方式影响着经济、社会发展模式， 并反过来刺激了它们在伦理学、政治学、哲学等方面的探知与分析。 伦理学究竟是一门研究什么的科学? 伦理道德的价值究竟在哪里? 如何去 认识伦理道德? 对这三个问题的回答，成为撰写本篇论文的三个前提条件。行政 伦理自然属于伦理的分支或一部分，而行政伦理又是行政学的重要组成部分，于 是作为一门交叉学科的行政伦理极为典型地糅合了伦理、政治。对行政伦理的探 索刚好触及了“个人”与“集体”、“利己”与“利他”的矛盾核心。社会科学的 不可检验性和复杂性决定了我们在研究中必须对一些条件做出预设，进而以此为 基础进行引申和发挥。对以上三个问题，笔者认为可作如下回答：伦理学研究的 是个人与个人、个人与社会之间关系的科学；伦理道德是维持社会运转的必不可 少的手段；在不同地区、不同时期，“文化模式”不同则伦理道德的内容亦不同。 行政伦理虽然其规范对象为般意义上的行政人员和政府，但在现实中行政 伦理关系不可避免要牵入非行政人员、社会团体或其他组织。在中国“威权政府” 环境下，行政机关及行政人员的伦理形象极大的影响着个人与个人、个人与社会 之间的关系；行政伦理在不同国家、地区，在不同的历史时期其内涵、外延会有 很大不同，其中的一些价值也不必然是永恒的价值，出于社会对不同人的“动机” 的侧重不同，道德的价值内容也会有根本不同。 英 咀赛亚伯林。自由论m 南京：译林出版社，2 0 0 3 3 6 3 河海大学形! 士学位论文论中国服务型行政伦理的生成 服务型行政伦理仍然是对行政工作人员的道德约束，但引入了与公民道德互 动的视角；服务型行政伦理是一种工具理性，是调和行政工作人员的个体利益与 公共利益的一种手段：服务型行政伦理是运用理性去认识、激发行政工作人员的 道德感，是对“正确理解的利益”的利己主义的合理引导，而不是妄图用“献身” “自我牺牲”等“利他主义”去说教行政工作人员。对“服务”的价值凸显，充 分运用了理性和道德感知同时也没有放弃对必要的“强制”的运用。 在中国，“服务型行政”概念是上个世纪9 0 年代末在行政法领域被提出，而 后随着社会政治、经济、文化的发展，对政治改革、政府职能转变的讨论中，行 政学领域开始了对“服务型行政”的理论探讨。进入2 1 世纪，理论层面的探讨 逐渐与现实政治改革相结合，学界对服务型行政的内涵、外延逐步有了较多的一 致，并形成体系。对服务型行政伦理的理论探讨也逐渐成熟。四川省公推直选的 试验使笔者开始思考服务型行政伦理的生成问题。是不是权力授予方式的不同决 定了实际伦理的性质? 毕竟伦理关系的主体是个人，而伦理责任或伦理情感只能 在个人间的亲密关系中才能有决定性作用，对于陌生人或难以感触的问接群体， 伦理很难发生作用。并且在错误的“理性计算方式对权力负责”的“经济人” 思想引导下，很难使得行政工作人员“全心全意为人民服务”。如果要做出选择， 那我们宁可要实用的“工具”而不是浮华的“口号”。对服务型行政伦理生成的 探索和认知，是建立在实事求是、尊重人性的基础之上的，去认知、发现服务型 行政伦理的要素、生成条件和生成过程，使用理性和道德感知甚至强制去引导行 政工作人员，是对“利己主义”的客观扬弃而不是对“利他主义”的盲信旨从， 是对“个人主义”的尊重而不是对“集体主义”的膜拜。 2 、研究的目的 在整篇文章中，笔者紧紧围绕权力授予方式的改变及其所影响的行政工作人 员的责任取向，来分析行政伦理的生成及其性质。通过对既有理论的研究，结合 中国政治发展的现状和趋势，分析服务型行政伦理在中国生成的必要性和可能 性，在此基础上设想了服务型行政伦理在中国当前政治、行政条件下可能的实践 探索途径。 河缚大学颤f _ 学位论文论中国服务型仟政伦理的生成 ( - - ) 研究现状 政治实践对理论研究的采纳应用会极大地刺激理论研究的深入和细化。服务 型政府的概念自身就隐含了其构建思路，综合近几年有关服务型政府的文章及中 央和地方政府的改革实践，创建服务型政府的思考一般侧重于以下几个方面： 1 、政府的角色定位 按经典的三权分立学说，权力机关以立法形式制定决策，指导国家社会发展： 行政机关则是法律政策的执行者；司法机关为监督者，监督法律的实施。政府这 一行政机关的角色被限定为“执行者”、“划桨者”甚至是“传送带”。在自由资 本主义时期，西方国家的政府机关几近于“守夜人”的状态。但随着经济发展， 社会情况日趋复杂，越来越多的公共事务需要政府来办理，如劳工问题、社会保 障问题、污染问题、工业垄断问题等等。特别是上个世纪3 0 年代的世界性经济 危机之后，凯思斯主义经济学占据了政界、学界和民众的思想领域，政府以越来 越积极的角色参与到社会管理中去。大量的立法授权让行政机关成为身兼决策、 执行两大职能的巨人。中国实行议行合的政治制度，理论上行政机关是人民代 表大会的执行机构，但现实政治实践中中国政府行政权超越立法、司法的现象比 西方更为严重，更难以约束。改革开放以来，对政府角色的定位问题一直处于连 续不断的讨论与实践修正中。2 0 世纪8 0 年代兴起于欧洲的新公共管理运动给中 国的政治改革提供了良好的对比借鉴。奥斯本和盖布勒在合著的重塑政府一 书中提出了构成企业家政府理论的十条政府改革原则，其中一条是对政府“舵手” 和“桨手”的陈述，认为政府应“掌好舵”( 决策) 而非“划好桨”( 具体的执行) 。 中国学界借用了这对比来反思中国国内政府的未来模式，充分认可了政府的 “舵手”角色，或许这是政治人对不满意的现实的心理反弹。“桨手舵手”之争 是理论上的一次深入，但继新公共管理运动而起的新公共服务运动又一次实现了 理论上的超越。“当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船”，“公共 行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权 于公民的职责。换言之，将公民置于首位。”回到中国未来政治改革，中国政 鼍美】姚特v 丹哈特，斩公共服务：服务，腼不是掌舵 m 】北京：中凰人民大学出版杜，2 0 0 4 ，2 1 3 河街大学硕上学位论文 论中周服务型行政伦理的生成 府应定位为优秀的船长，负责船的前进路线、保证船的良好运行，但它的身后是 船的所有者全体公民。船长指挥的前进方向应通过权力机关由公民指明。妄 图超越其职责范围将自身塑造为“救世主家长”角色的行为都是对公民的不 信任，是对公民能力的恶意轻视。 总之，政府应扮演服务的角色，平等、正义、理性而不是威严。 2 、政府职能的转变 明确了政府的角色，就要赋予角色相称的职能。“政府职能是指政府在一定 时期内，根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能。它反映了政府的基本 方向、根本任务和主要作用。政府职能是一种历史现象，它随着历史的发展而不 断变换其内涵，改变其配置方式、转变其运动方向。”【1 1 纵观行政发展的历史， 在人类社会从农业社会向工业社会的转化过程中，行政相应地呈现出统治行政与 管理行政两种历史形念，政府职能可被描述为干预型政府职能模式和自由放任型 政府职能模式。而随着工业社会向后工业社会的过渡，政府的职能和功能会再次 发生方向性的转变，成为以“鼓励差异、促进合作、追求和谐的原则”的引导型 政府职能模式。 中国学者的视野内，政府职能的转变主要是从传统的干预型政府职能转向引 导型政府职能，并从职能结构的设计和职能的运作手段上进行了理论的探寻。虽 然在具体转变方式上不同学者有不同的看法，但对政府职能的方向，即引导型政 府职能模式或服务型政府职能模式还是取得了较大的一致。 3 、法治的路径 学者们对政府的种种剖析、设想最终都选择了以法治作为最终的实现路径。 法律是理性的表现形式，理性是近代以来经济社会迅猛发展的最重要的推动力。 用理性的法律去维护、巩固文明的发展似乎成了唯一的选择。在服务型政府构建 的思路中，对权力的制衡，对公民参与的设想，对政府绩效的考评，对决策机制 的设计，对公共管理者的行为要求等等都要被纳入制度平台。如此，得到明确具 体并可操作的标准、程序、方法等，从而“强制”行政工作人员不得不“服从”， 张康之论彳亍政发胜的历史脉络 j 】公共行政，2 0 0 6 ( 6 ) ：7 4 州潍人学融| _ 学位论文论中国服务型行政伦理的生成 最终将此种服从内化为职业道德。 法治的路径无疑是对韦伯官僚制的借鉴，并超越了官僚制，引入了很多新的 控制因素。如行政工作人员的职业伦理，对公共管理者人性的深入理解等等。同 时，在服务型政府法治的实现途径中，中国学者也开始借用私法语境中的法治而 达公法领域中的效果、价值的实现。一方面，将政府的部分社会管理职能分给中 立的社会第三部门，从而实现国家与社会的良好互动，另一方面也减轻了政府负 担，培养了社会自治。 法治路径的探索是重要的方向，但不是唯一。 4 、关于服务型政府研究的进展情况 理论探讨往往是对现实问题的直接回应。中国走的是渐进性改革之路，先从 经济体制改革入手再逐步扩展到政治体制、社会体制等方面。现代化是一个系统 工程，经济的迅猛发展使得对政治体制、社会体制方面进行改革的呼声日益高涨。 上世际9 0 年代中后期，中国国内从行政法领域到行政学领域开始出现“服务行 政”相关方面的论述，如吉林大学崔卓兰行政法观念更新试论一文，福建省 社会科学院陈泉生论现代行政法的理论基础，张成福、党秀云中国公共行 政的现代化发展与改革，张成福发展、问题与重建论面向2 l 世纪的 中国行政科学、马敬仁转型期的中国政府、企业与社会管理中国管理情 结解析等。他们较多侧重于行政法基础理论方面，对服务行政相关内容的论述 也都从属于为建立市场经济体制这一中心，没能以一个平等的角度认_ l 政治体制 改革、社会改革与经济体制改革的关系。 1 9 9 8 年中国政府开始第四次机构改革，行政学界抓住此次机会逐渐以政治 学或行政法学的独立视角来认识服务行政或服务政府问题。行政法学、行政学、 政治学也逐渐摆脱了保驾护航者的角色，跻身于平等的有机部分，与经济学协调 发展，共同促进现代化。社会科学界围绕此次政府机构改革进行了深入探讨，各 种思想的火花互相激撞，很多有洞见的学者也从服务行政相关概念出发，提出了 自己的理论体系和理论模式。张康之教授在其著作寻找公共行政的伦理视角 一书中，对官僚制理论及其实践进行了反思，并结合中国的现实对如何超越宫僚 制进行了理论上的分析和实践的指导性探寻。张康之教授畅想公共行政的发展应 河海大学硕士学位论文 论中国服务型行政伦理的生成 该引入道德价值。这为服务行政或服务型政府的提出做好了铺垫。因为服务这个 词本身就是个道德色彩浓厚的褒义词，如何认识道德价值在未来政府模式或行政 模式中的意义，决定了未来行政模式的整体性构建。发表于浙江社会科学1 9 9 8 年第4 期的行政道德的制度保障中，张康之教授第一次提出服务行政模式的 建构问题，他认为“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式，也 不同于近代的管理行政模式，而是一个全新的服务行政模式。在这种模式中，为 人民服务的宗旨不仅是一种行政观念，公共权力的运行机制不是一种自上而下的 制约，而是一种自下而上的监督。当然服务行政必然会继承管理行政中的全部社 会管理职能，但在实践这种管理时，公共权力与行政职能的结合，是从属于管理 的需要的。这种管理与以往的管理不同，它是建立在为社会服务的原则基础上的， 管理是手段，服务是目的。”在以后的理论研究中，张康之教授逐渐舍弃了“服 务行政”这一表达，第一次直接提出了“服务型政府”这一概念，“在行政的价 值取向上，服务型政府也就是为人民服务的政府，它把为社会、为公众服务作为 政府存在、运行和发展的根本宗旨”。国家行政学院刘熙瑞教授则将服务型政 府定义为“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架 下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务 责任的政府。”侯玉兰认为“服务行政是指政府由原来的控制者改变为兴利者和 服务者，意味着施政目标由机关和专家决定到由民众希望和合法期待来决定：政 府以控制管理为要务转变为以传输服务为要务；管理目标由经济领域转移到公共 服务领域。”其它学者也提出了很多各自很有见地的定义，综合对比，我们可以 发现对服务型政府的定义首先凸显了为人民服务的公民本位这价值追求；其次 明确提出了政府角色即政府职能转换问题；第三，暗含了责任、法制的建设方向。 5 、对服务型政府的反思 专注潜含着忽略了其他事物的意思。众多学者从各自不同角度对服务型政府 的讨论为现实的政治实践做了良好铺垫，然而被有意无意忽略的问题，却更值得 我们去认真思考。 ( 1 ) 忽视了作为政府管理客体的一般民众、团体和其他组织对服务型政府 的认识程度和接受程度的考察。 6 洲海人学砸十学位论义 论中国服务型行政伦理的生成 在国家强于社会的环境下，政府一般只是以整体为着眼点，注重对秩序的维 护，社会及其主体则处于被动的接受地位，成为被灌输和被统治的对象。如今， 中国社会逐渐强过国家，政府作为国家的唯一代表者不能再默守成规，而应该从 社会及其主体个人的角度出发，保证公民个人的权利和自由。既然构建的是 服务型政府，则首先它明确服务的对象是社会及其主体公民。能否成功建构 服务型政府，能否真正构建服务型政府，取决于社会及其主体的认同和支持，否 则所谓的服务也只是一种虚假的表现，甚至是暴政的合法外衣。 ( 2 ) 对权力授予方式改革的犹豫和恐惧。 就政府本身谈论政府改革，只能治标而无法治本；而要治本则必须从主权者 公民着手。西方国家早在二百年前就很好得解决了权力合法性问题。“人民主权 说”深入人心，解决了根本问题之后才能在社会进化过程中就一些枝节性的权力 分立问题、官僚制问题、选举制度等进行考量和修正。从根本上看权力授之于公 民，形式上通过选举由公民选择政治领导人，由代议机构指定政策、法律，在这 种授权方式下的政府才能真正服务于公民利益。而公民也会自觉服从通过合法途 径组建的政府所颁布的政策法规。中国的政府管理，虽然在意识形态上将人民主 权作为信条，然而历史的积习使公共权力在实际运行中仍以金字塔的形式自上而 下散发。新公共服务运动中对“船的所有者”的追问对于西方世界只是再一次的 “提醒”，而对于中国建设服务型政府则是一次从观念到体制的“大手术”。“穷 则变，变则通”，社会转型只有解决权力授予这一社会结构的根本问题才能顺利 实现转变。 ( 三) 论文的主要研究内容及结构安排 创建服务型政府是时代发展的必然，服务型行政伦理是对服务型政府的价值 思考。服务行政相关概念的提出本身就蕴含着对服务这充满道德价值色彩的词 语的考量。服务型行政伦理是对服务的引申、具体化和体系化，是伴生于服务型 政府并指导服务型政府建构的标准。服务型行政伦理是服务型政府本身的应有之 义。服务型行政伦理通过重建对公共权力、公共秩序的价值考量，为服务型政府 提供了正确的道德目标和道德责任对象。在整篇文章中，笔者紧紧围绕权力授予 方式的改变及其所影响的行政工作人员的责任取向，来分析行政伦理的生成及其 河海人学顾h 学位论文 论中国服务型行政伦理的生成 性质。通过对既有理论的研究，结合中国政治发展的现状和趋势，分析服务型行 政伦理在中国生成的必要性和可能性，在此基础上设想t n 务型行政伦理在中国 当前政治、行政条件下可能的实践探索途径。 论文结构安排： 正文主要为四个部分： 第一部分，服务型行政伦理的理论基础。介绍政治、行政管理等相关理论， 提出服务型行政伦理的内涵，服务型行政伦理的责任取向、价值取向及其与公民 道德的关系。 第二部分，服务型行政伦理生成的必要性。社会转型的政治现代化；中国政 府在建设和谐社会中的道德责任。 第三部分，服务型行政伦理生成的条件。条件：市场经济基础上的自由：民 主环境下的政治参与；中国共产党作为执政党对自身所肩负的历史使命的认知和 践行。 第四部分，服务型行政伦理生成的实践探索。生成的契机公推直选：生 成的内在推动力公民道德；生成的方式公民与政府问的博弈；生成后的 引导和维护制度。 ( 四) 重点难点和创新 中西文化差距甚大，虽然自清末中国开始进行社会转型的奋争，但将西方宪 政中的民主、自出、自治、公正等政治理念和实践移植到中国依然充满着众多矛 盾和困难；对资本主义与自由在历史发展中的关系的认识和分析也难以准确把 握；特别是对服务型行政伦理在中国的实践探索的设想缺少现实的政治实践作检 验。 本文的创新是对历史上不同时期所展现出来的不同权力授予模式下责任取 向的分析，此分析是本文的核心所在，由此散发出对行政伦理的性质界定标准。 河坶人学彻上学位论文 论中厨服务型行政伦理的生成 一、服务型行政伦理的涵义、特征和理论基础 ( 一) 服务型行政伦理的涵义 1 、服务型行政伦理对服务型政府的价值思考 “行政伦理是行政领域的伦理，它包括行政态度、行政作风、公务员的职业 道德等，体现在行政体制、行政领导、行政决策和行政效率等方方面面。同时， 它又与国家对社会的管理方式紧密相关。”【l 】将价值思考引入公共行政具有两个 时代前提。一是行政或权力行使进入“公共领域”时代。所谓公共领域并非具有 一般的共同相关性或社会关系性的生活领域，而是指基于特定而严格的社会公共 组织结构以社会基本制度的正义安排和有序组织为根本标志和公共管 理秩序以国家和政府的公共权力之合法有效的运作为其基本标志的稳 定有序的社会公共生活世界。对国家或政府权力的认识己抛弃了君权神授论，社 会契约论和自然法概念及以其为基础的自由民主思想深入人心；公民个人的自我 价值认同不断提高，个人或自治组织参与公共管理的热情越来越高，公共权力从 国家或政府垄断走向分权和自治；最为根本的是对个人权利和个人利益的保护， 从经济上的私有财产权和政治上的天赋人权上升到伦理上的终极价值，再以个人 权利为出发点引申出对制度和秩序的思考。二是对行政中“价值中立”原则的反 思。行政价值中立原则是近代资产阶级政权稳固后在对既往历史的反思中，对人 性为恶和权力容易导致腐坏的认识的基础上所采取的对应措施；同时，资本主义 对理性的崇拜内在的刺激着政府行政行为的技术化、效率化。1 8 8 7 年威尔逊在 其著作行政学之研究中提出政治与行政二分法，标志着公共行政学的诞生。 1 9 0 0 年，古德诺出版了政治与行政一书，系统地发挥了威尔逊的思想。政 治与行政二分原则，使行政摆脱了政治伦理的一系列价值思考，成为一种单纯追 求技术化、科学化的以效率为中心的理性认识。1 9 1 1 年德固社会学家韦伯在其 著作社会组织和经济组织理论中提出了官僚组织模型，从而将行政的工具理 性转化为现实的组织形式。官僚组织是理性构建的产物：在职能专门化的基础上 进行劳动分工；严格规定登庀层次结构；遵守严格的系统工作程序；以业务能力 万俊人，现代公若管删伦理导论鼬北京：人民出版社，2 0 0 5 ，5 1 9 河海人学碘_ 上学位论文论中国服务型行政伦理的生成 作为选择提升的依据。然而，价值中立的官僚制“使科学研究失去了解决问题的 方向和基本原则，即造成了价值视角的丧失。在实践中，往往就事论事，政治上、 道德上和全局性的考虑都不再存在。，【1 如何超越官僚制? 1 9 6 8 年公共行政学大 师沃尔多教授倡导召开的明诺布鲁克会议对此作出回答。明诺布鲁克会议标志着 新公共行政学的诞生。新公共行政学放弃了价值中立原则，主张适应现代社会公 共社会复杂多变的情形和民主政治的发展，突出民众的权利主体地位，强调共公 行政的服务作用和责任观念。随后的新公共管理运动、新公共服务运动只是将更 多更新的价值思考带入并整合到公共行政中。 对公共行政的价值思考催生了行政伦理学。服务型行政伦理是对既有的行政 伦理的梳理和扬弃，是对时代背景的反思，是突出服务性的伦理追求。服务型行 政伦理是对服务型政府的价值思考。服务行政相关概念的提出本身就蕴含着对服 务这一充满道德价值色彩的词语的考量。服务型行政伦理是对服务的引申、具体 化和体系化，是伴生于服务型政府并指导服务型政府建构的标准。服务型行政伦 理是服务型政府本身的应有之义。服务型行政伦理通过重建对公共权力、公共秩 序的价值考量，为服务型政府提供了正确的道德目标和道德责任对象。 2 、对服务型行政伦理内涵的理解 结合以上对服务型政府的阐述，对行政伦理的历史考察和服务型政府与服务 型行政伦理关系的考量，我们尝试对服务型行政伦理作如下定义。所谓服务型行 政伦理是指在践行民主宪政基础上的公共权力机关及公共权力行使者在维护公 共利益的行政决策与行政行为中所体现的伦理精神，是公共行政领域的基本维 度，公共权力主体的基本道德规范，以及公共权力机关及其工作者的运作和演进 的基本价值规范和价值引导。对这一定义的理解，应注意以下几个方面： ( 1 ) 公共利益是服务型行政伦理的出发点。公共权力究竟服务于谁决定了 公共权力的性质，此性质就是一种伦理评价对象。公共权力的异化大体可以分为 三种类型。第一，公共权力被用于维持巩固社会上极少数人的利益。此种情形在 传统社会特别普遍，如中国的帝制社会下“家国同构”，权力只是用来维护统治 阶层利益的工具。第二，公共权力被当权者假公济私。上一种类型指向的是抽象 张康之祚公共行政的溃逃中看行政伦理研究的实践意义 j 公共行政，2 0 0 6 ( 1 ) ：3 9 1 0 i 街人学硕上学位论文论中孱服务型行政伦理的生成 的群体，此处所指则是单个的权力行使者。当权者或行政工作人员利用公民授予 的权力来为自身谋取非法利益，如各种腐败问题。第三，公共行政职业群体对其 使命的背叛。此种类型介于第一种和第二种之间，是一种群体性、非共谋的权力 异化现象。在分析苏联解体的原因时，有学者认为前苏联当时的权力精英背叛了 自己的共产主义信仰转而投向资本主义。这种“不作为”的权力行使模式是种特 殊的权力异化。无论他们或其他人如何辩解，这种权力异化都是对公共利益的背 叛。行政学家沃尔多认为公共道德是为“范围更广泛的全体居民而不是为自我、 家庭、小集团或一帮人的利益服务的”。n l 政府存在之合法性的最重要根源存在 于对公共利益的维护，公共行政应将公共利益作为其决策和行动的出发点，公共 权力执行者应成为公共利益的忠实被委托人，而不是私利的谋取者。 ( 2 ) 对民主宪政价值的回应和落实是服务型行政伦理的基础。工具性意义， 即经济、效率、效能等仅仅是公共行政的一个方面。完整的公共行政还包括实质 性意义，即对公平、正义、民主、自由等价值的追求和实现。个体个人的力量微 弱，在面对无法预知的未来时，自然会希求一个强大的保护者，并对此保护者添 附想象中的美德，如仁慈、公正、明智等等。如果说宗教中的神是个人寻求庇护 的主观载体，那么政府就是个人寻求庇护的客观载体。但个人却对他们进行了道 德上的美化。现实中，个体同样以追求彼岸的不懈努力创造着更具有价值理性的 政府。人们经过无数的流血牺牲将自由、平等、法制、权利、民主等价值写入宪 法，将原本乌托邦式的庇护者建设成为现实中的服务者。“公共行政对民主宪政 基本价值的回应和落实，关系到政府治理的合法性问题，关系到政府的权威和公 信力问题，也关系到公共行政作为一门科学的合法性、合理性问题。如果公共行 政不考虑这些基本价值的捍卫、执行与落实，那么，公共行政就成为缺乏灵魂的 盲动，甚至可能成为暴政的工具。”f 2 】服务型行政伦理是对民主宪政价值的回应， 其生命力更深深植根于对民主宪政的价值的落实。 ( 3 ) 服务型行政伦理是以理性为工具的应用伦理。伦理学是门实践科学。 被管理者不可能是天使，管理者也决不会是上帝。制度、权力制约、监督等外部 控制是防止公共权力异化必不可少的手段；道德认知、道德能力、道德勇气等伦 理的内部控制也不可或缺。吉希腊哲人说过“知识就是美德”，告诉我们如果有 t e r r y l c o o p e r ，h a n d b o o ko f a d m i n i s t r a u v ee t h l c s m ，m a r c e ld e k k e rl i l t1 9 9 4 i z 李建华行政伦理学导论 m 】中南 学 1 1 版利。，2 0 0 5 ，5 7 j j 河海大学顾一l 学位论文 论中国服务型行政伦理的生成 充足的知识，就能够辨别事物的性质及其与其它事物间关系，就能够正确地处理 遇到的问题，不会犯错误，也就获得了美德。“理性的作用在于发现真或伪。真 或伪在于对观念的实在关系或对实际存在的事实的符合或不符合理性，在严 格的哲学意义下，只有在两个方式下能够影响我们的行为。一个方式是，它把称 为某种情感的确当的对象的某种东西的存在告诉我们，因而刺激起那种情感来； 另一个方式是，他发现出因果关系，因而给我们提供了发挥某种情感的手段”f ”。 服务型行政伦理在理性的认知上提出价值标准，指导行政工作人员认知伦理关系 和伦理性质，并用道德规范去提示、用伦理精神去提升行政工作人员的道德认知。 “理智永远是激情的奴隶”，服务型行政伦理作为应用伦理，是以理性作为系统 化、规范化自身的工具，并要以行政工作人员的理性认知能力的提高为必要条件。 道德只有在个人或由其组成的团体组织作出选择的时候才能存在，而在无理性认 知、分析、权衡各种价值条件下的纯本能冲动，则很难进入道德讨论的范畴，最 多只能在美学的意义上分析。服务型行政伦理是对中国当前建设服务型政府的价 值引导和追求，是公共领域的伦理维度，理性是实现其作用的必不可少的手段。 ( - - ) 服务型行政伦理区别于其他行政伦理的特征 i 、对公民负责的责任取向 责任是现代政府公共活动所必需奉行的基本原则之一，也是支配政府行为的 内在价值取向。权力的获取或授予必然伴随着责任的规定，政府在获得授权的同 时也就承担了相应的责任。政府的责任取向是指政府在运用公共权力维护社会运 转过程中所最终维护的利益。 ( 1 ) 责任取向的历史类型 不同的历史时期政府的责任取向也不一样。通过对它们的分析可以更好理解 在创建服务型政府过程中责任取向的重要意义。 军事征服。通过军事征服创建新的政治统治是历史上国家形成的重要方式， 此种方式所形成的政府是政治统治的工具，是军事胜利者对失败者原有属民的占 有或接管。文明的落后意味着对失败者义务的一味强调。军事政府下的政府的责 英】休谟人性论【m 】北京：商务印书馆，1 9 8 0 4 9 8 4 9 9 l2 a u 街人学颧 学位论义论中国服务型行政伦理的生j j 蔓 任耿向是绝对维护军事胜利者的利益，被占领的民众只是被惩罚的对象或是胜利 者获取利益的工具。 君权神授。君权神授是古代以宗教来主导政治时期君主为巩固自己的权力而 提倡的一种政治理论，即君王是上天在人间的代表，代表上天管理人间，世间的 民众必须服从君王的统治。在中国，早在夏商周，直到明清，拿帝都宣称自己是 顺从天意来统治人问。尚书召诰说：“有夏服( 受) 天命。”这是中国君权神 授最早的记载。古埃及法老自称是天神的儿子，所以在其死后葬于金字塔以通天。 中世纪时的欧洲各国皆与罗马教皂合作，使民众相信各国君王的权力来自上帝的 旨意。在君权神授政治观念下的政府是维护以君王为首的贵族集团利益的工具， 君王对上帝负责并仅仅对上帝负责，而民众却要完全服从君王的旨意。虽然在宗 教的原则束缚下，君王也承担名义上的照顾子民的义务，但君权神授下依然更多 强调民众对君王的付出，在此历史时期政府相对简单，也都掌握在君王手中，是 君王维护自身利益的工具。 党派代议。自英国光荣革命和法国大革命之后，君权神授观念渐渐被欧洲民 众抛弃；伴随着资本主义经济的迅猛发展，资产阶级迅速壮大起来并出现新贵族； 文艺复兴和宗教改革的成果在1 6 、1 7 世纪得到民众的深化认同。在此基础上， 1 7 、1 8 世纪，通过英国、美国、法国早期资产阶级改革在欧美国家确立；在启 蒙思潮和以上国家革命的影响下，1 9 世纪末，德国、日本等国又通过自上而下 改革的方式，制定宪法，设立议会，资产阶级开始参与国家政权，初步建立代议 民主制度，建立了形式上的近代资本主义政体。党派代议下，政党成为政府的主 导力量，引导着政府的管理方向，并及时将民众的意见和建议转化为政府的工作 内容。在代议制历史时期，政府中行政机关不断膨胀，从先前单纯提供警察、司 法、国防成长为涵盖教育、福利、就业、经济指导等内容的巨人，“行政国家” 的出现也为政府责任取向分析提出新的挑战。间接民主下形成的立法机关通过授 权赋予行政机关公共权力，行政机关又通过会字塔般的权力再授予创建行政组织 对社会进行管理引导，公民的“主权者”身份又回归为“被管理者”，且“主权 者”身份往往被忽视并很少有实在的载体。于是，政府成为以行政机关为主导的， 更多维护行政机关自认为正确的“公共利益”的载体，公民或立法机关由于信息 的缺乏而难以充分认知并维护人民利益。 河海大学硕【学位论文论中国服务型行政伦理的生成 民主参与。上世纪七十年代从英国开始的政府改革运动是以民主与责任为基 本原则对政府存在意义的反思。地方自治和行业自治的良好发展使得民主参与成 为学界和政治实践共同看好的政府再造方式。特别是在基层政府，民众参与更多 的社区事务管理，特别是通过对地区领导者的选择来维护自身利益。在此神直接 民主情况下，基层政府的存在完全是为维护基层地区民众的利益( 更大范围、更 高层次的利益由上级政府监督指导) ，而民众通过参与领导人选举或直接参与社 会事务的选择与政府或各种党派形成了良好的互动，深化了对民有、民享、民治 政府对人民的责任取向的认知。 ( 2 ) 服务型行政伦理的责任取向 托克维尔在其著作论美国的民主中天才般的预言民主是历史发展不可逆 转的趋势。“入民主权”的历史发展也不断昭示民主的深化必然伴随着责任的明 确和具体。在中国，创建服务型政府，首先要明确，政府的服务对象是谁，即政 府的责任取向。中国政府的责任取向即是中国民众的根本利益，作为执政党的中 国共产党要实现“三个代表”中的代表最广大多数人的利益即是明确中国政府的 责任取向的表现。创建服务型政府要以为人民服务的责任取向为核心要素，否则 就背离了民主，政府就会蜕化为部分利益集团的工具。 行政伦理的困