（行政管理专业论文）环境信息公开制度研究.pdf

环境信息公开制度研究 摘要 今天可持续发展的理念已深入人心，成为国际社会的普遍共识，各国政府及全球社 会都在积极探索可持续发展的道路。而实现可持续发展的关键因素之一是能否在发展经 济的同时实现环境保护，因而环境保护的重要性不言而喻。与此相适应，各种环境管理 的理论与方法在世界范围内迅速发展起来。进入2 1 世纪，一种新的环境管理方法一 环境信息公开或环境信息披露，引起了人们的普遍的关注。经过十几年的发展，环境信 息公开在环境保护实践中取得了良好的成效，并在发达国家步入法制化和制度化的发展 轨道。我国环境信息公开在实践中也取得了一定的成果，但是仍处于起步阶段，有关概 念、理论和制度有待认真研究。开展环境信息公开制度方面的研究，不仅具有重大的学 术意义，而且具有重要的实践意义。 本文采用了历史考察的方法、矛盾分析的方法，从环境信息公开制度的历史发展入 手，总结并分析了环境信息公开制度的基本涵义、特征及意义。在介绍了国外环境信息 公开制度基本内容的同时，研究了我国环境信息公开的实践，总结影响环境信息公开制 度发展的主要因素，并重点探讨了环境信息公开制度的理论基础及其矛盾规律。最后针 对我国的现状，提出了建设我国环境信息公开制度的建议。 从论文的结构上，本文共分四个部分分别对环境信息公开制度进行了研究。 第一部分主要论述了环境信息公开制度的概念，为全文奠定了讨论的基点。本章从 环境信息公开问题的产生和目前的现状出发，说明研究这一问题的必要性，然后概括出 环境信息公开制度的涵义及特征，并对其进行了理论和现实意义的分析。第二部分主要 分析了环境信息公开制度的历史和实践发展。重点介绍这一制度在发展中国家和发达国 家的不同发展形式，发现影响环境信息公开制度发展的因素有：经济发展水平；国家制 度；民主、法制传统；民间团体的发展；经济及环境影响的全球化等。重点总结出环境 信息公开制度发展的规律，即无论在发达国家还是在发展中国家，环境信息公开一直以 政府、企业和公众三方矛盾的协调和解决为主要内容。因而，笔者认为，只有认清并处 理好此三方在环境信息公开中的矛盾，才能建立适合国情的环境信息公开制度。第三部 分主要分析了我国目前环境信息公开中的政府、企业和公众的矛盾冲突。分别从政府、 企业和公众的地位、作用和对环境信息的需求出发，分析各方在环境信息公开制度中既 相互独立又相互支撑的关系。在此基础上，论述了三方的互利合作将是环境信息公开制 度建设的内容和目标。第四部分承接以上的分析，结合我国的国情，提出了建设我国环 境信息公开制度的建议。在加强法规和政策建设之外，强调政府、企业和公众三者之间 的伙伴关系建设，从而为我国环境信息公开制度的发展奠定稳固的基础。 环境信息公开制度作为信息公开的一个特殊领域，尽管主要面向环境问题，但其发 展依然受多方因素的制约。其中政府信息公开是影响环境信息公开的重要因素。作为政 府行政改革的重要内容之一，信息公开必将是大势所趋。因此，环境信息公开与政府信 息公开的发展可以相互促进。此外，公民意识的提高与积极参与、新闻媒体的监督和社 会组织的成熟与发展等等也都制约着环境信息公开制度的建立和发展。 关键词：环境信息公开制度矛盾分析伙伴关系 s t u d yo ne n v ir o n m e n t aiin f o r m a t io n r e i e a s es y s t e m a b s t r a c t t o d a yt h es e n s eo ft h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n ta r em o r ep o p u l a r t h e i n t e r n a t i o n a lc o m m u n i t yh a v et h ec o n s e n s u so fp r o t e c t i n ge n v i r o a m e n ta g a i n s t p o l l u t i o n m o r ea n dm o r eg o v e r n m e n ta n dp e o p l ei n a n e t h ee f f o r tt ot h i sa r e a t h e o r i e so fe n v i r n m e n t a lm a n a g e m e n ta r ev a r i o u s t h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o nr e l e a s ei so n eo ft h ee l f e c t i v ee n v i r o n m e n tm a n a g e m e n tm e t h o d s i n c h i n a s o m ep r o g r e s sh a v eb e e nm a d ei nt h i sf i e l d h o w e v e r ，t h es y s t e mo f e v n i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s eh a sn o tb e e ne s t a b l i s h e dy e t f u r t h e rr e s e a r c h o nt h i sn e wi s s u ei sr e q u e s t e d t h i sd i s s e r t a t i o nm a k e sar e s e a r c ho ne n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s ew i t h t h em e t h o d so fh i s t o r i c a ls t u d ya n da n a l y t i c a ls t u d y i tc o v e r sb a s i cc o n c e p t s o fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s e ，t h ed e v e l o p m e n to ft h es y s t e m ，t h eb a s i s o ft h es y s t e m ，t h ep r a c t i c eo fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s e ，t h ea u t h o r 。s p r o p o s a l0 nt h eb u i l do ft h es y s t e me n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s ei nc h i n a t h i sd i s s e r t a t i o ns t u d i e st h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s e f r o mf o u rd i f f e r e n tp a r t s t h ef i r s tp a r ti sr e g a r d i n gt h eb a s i cc o n c e p t so ft h es u b j e c t ，a n da n a l y s e s t h eh i s t o r yo ft h ed e v e l o p m e n to fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s e t h es e c o n d p a r ti n t r o d u c e st h ep r a c t i c ea n dc o n t e n t so ft h es y s t e mo v e r s e a ，d i s c u s s e st h e e l e m e n t sa f f e c t i n gi t sd e v e l o p m e n t t h et h i r dp a r ta n a l y s e st h er e l a t i o n g s h i p o ft h o s ee l e m e n t s ，e s p e c i a l l yt h ec o n f l i c tc o m p r i s e di nc u r r e n ts i t u a t i o no f e n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s ei nc h i n a t h ef o u rp a r tm a k e ss o m es u g g e s t i o n s f o rt h ee s t a b l i s h m e n to ft h es y s t e mo fe n v i r o n m e n t a li n f o r m a t i o nr e l e a s ei n c h i n a t h e r ea r em a n ye l e m e n t st oi n f l u e n c et h ee s t a b l i s h m e n to fe n v i r o n m e n t a l i n f o r m a t i o nr e l e a s e t h eg o v e r n m e n ti n f o r m a t i o nd i s c l o s u r ei st h ei m p o r t a n t c a n o n e b e s i d e s ，c i v i l sc o n s c i o u s n e s sa n da c t i v et a k i n gp a r ti ni ta r en e c e s s a r y k e yw o r d s ：t h es y s t e mo fe n vir o n m e n t a iin f o r m a tio l lr eie a s e ；c o n t r a s t a n a i y s is ：c o m p a n i o n s h i p 2 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成 果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表 或撰写过的研究成果，也不包含其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工 作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：两莹咖签字日期：伊7 年 月名日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家 有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以 将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等 复制手段保存、汇编学位论文。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文储签名： j ! 、忽咖 签字日期：胡年r 月工日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 锄箨磁 签字日期：溉岁月留日 电话： 邮编 环境信息公开制度研究 0 前言 环境保护是我们的基本国策之一，关系着人类的共同利益，关系到人类能不能和自 己的生存环境以及其他动植物和谐共处。在人们的利益和主张趋向多元化的今天，广泛 的、持有不同意见的公众参与，能使与环境相关的决策和决定，因其更可能具有正当性 而为更多的人所接受，并有可能更适合于人类整体的长远利益。而公众的参与是以环境 信息公开为前提的，知情的公众对环境问题会更敏感，也更能有效地参与和监督。环境 信息公开制度正是适应了公众参与的需要，并在环境管理的实践中取得了良好的效果。 环境信息公开源自美国的有毒化学品污染信息公开之争，在博帕尔大灾难( b h o p a l c a t a s t r o p h e ) 之后，促成了第一个全国性的知情权法令的建立紧急计划和社区 知情权法案( e p c r a ) 。其中，根据法案规定的“有毒物质释放清单”( t r i ) 为“削减 污染提供了一种具有难以想象的，有力的新刺激”【“。由此引发了人们对环境信息公开 这一新政策工具的关注。在此之后，欧盟、加拿大、日本、印度尼西亚等许多国家都以 不同的形式，在不同层面上开展了环境信息公开工作，并取得了良好的效果。尤其是欧 盟，伴随着其环境条约奥胡斯公约的签订、生效和向全世界开放，促使环境信 息公开成为国际性共识，由此加快了环境信息公开制度化和法制化的步伐。 在发达国家，环境信息公开己初步得到法制化和制度化。在我国，环境信息公开工 作也得到了积极地开展，取得了一定的效果，但与发达国家相比仍处于起步阶段。目前 看来环境信息公开没有既定的发展模式，而且学术晃对环境信息公开和环境信息公开制 度也无统一的定义，因而本文从环境信息公开发展的现实入手，提出研究的必要性，并 对环境信息公开制度进行界定。在总结环境信息公开制度的理论及其实践的基础上，重 点分析环境信息公开制度的内在发展规律，得出的结论是：环境信息公开制度的建立过 程就是政府、企业和公众三方矛盾的协调和解决的过程。由此，提出了建设我国三方互 利合作伙伴关系的环境信息公开制度的建议。 1 环境信息公开制度及其意义 2 1 世纪以来人类社会的经济发展突飞猛进，但环境污染事件也在频繁发生，尤其是 进入2 l 世纪后期，当严重的环境污染事件发生时，往往由于紧急事件处理人员没有足 够的信息来处理危机；缺乏足够信息的公众也不知如何防范和自救，从而造成重大损失。 由此环境信息的公开问题就引起了广泛的关注。 具体的环境信息公开源自于对污染排放情况公开的要求。人们发现，这种方法依靠 要求公开而不是强制性管理约束、依靠信息本身影响形成的一种压力，就可以实现对污 染的预防和治理。它不仅避开了许多管理过程的行政约束，而且具有意想不到的环境保 护刺激作用。由此，作为环境管理的一项新的政策工具，环境信息公开开始步入法制化 和制度化的发展轨道，逐渐成为一项新的环境管理制度。 1 1 环境信息公开问题的提出 2 0 世纪以来，随着现代工业的迅速发展，工业社会在创造高度物质文明的同时，产 生了大量的环境问题，直接影响到人们的生命与健康，影响到社会的可持续发展。由于 环境问题牵扯到对社会公共利益与公民私益的双重利益保护，因此人们对环境问题的发 展日益关注。2 0 世纪4 0 年代后环境问题日益突出，环境保护群众运动日益蓬勃高涨， 【美l 克里斯朗草：美国环境管理的历史与发展，廖红译，北京；中国环境科学出版社2 0 0 6 年版。第1 8 l 页。 l 环境信息公开制度研究 人们热切地要求了解政府及企业所掌握的有关环境的资料，认为政府和企业有义务对公 众公开有关环境的资料。 以美国为例，2 0 世纪7 0 年代美国的污染控制条例大体上规定了工业废物处理的所 有主要形式，但是杀虫剂和新创造出的有毒化合物除外，对于危险化学品变为废品之前 的使用只字未提。企业按照条例的要求作报告，但是并没有报告它们向环境中排放化学 品的真实数量，而是远远小于其所用量。关于化学品使用的决议仍然是主要由企业自主 决定，被作为商业秘密加以保护。 这使得缺乏风险意识，不清楚他们暴露于什么样的化学品危险之下的工人：以及工 厂和交通路线周围的公众处于职业和突发事件的危险核心。1 9 7 6 - 1 9 8 3 年间，美国至少 有6 起运送化学品的机车出轨，数千人被迫撤离，但通常，当地的紧急事件处理人员没 有足够的信息来处理这种危机。公众的反应是与工会和工人支持的组织合作，进行州范 围内的“知情权”运动，直到1 9 8 5 年为止，已有2 9 个州通过了某种形式的工人或公众 知情权法律。 1 9 8 4 年1 2 月美国发生了历史上最严重的工业灾难，一个勉强维持经营的联合碳化 物化学品公司在印度博帕尔释放了4 0 t 左右的有毒烟雾，使得至少有2 5 0 0 人死亡，1 万人重伤。这场博帕尔大灾难( b h o p a lc a t a s t r o p h e ) 使得工业企业反对化学品公开要求 的争辨不足为信，并最终促成了全国性知情权法令的建立紧急计划和社区知情权 法案。 这一法案要求国家和地方政府建立委员会对化学品释放的紧急事件反应做出计划， 并要求工业企业公开报告几百种有毒化学物质的使用和释放情况。他们还要向国家环境 保护局作出这些化学物质排放总量的年度报告。这些发送给当地和国家环境保护局的报 告都被称为“有毒物质释放清单”，并被指定为公共档案。 有毒物质释放清单为消减污染提供了一种具有难以想象的、有力的新刺激。一直向 公众承诺他们遵守各种规定，已经减少排放的的制造厂商不得不公开承认，每年残留的 5 一1 0 9 6 化学品仍然要有数百万磅。报纸和电视记者汇总最严重污染者的清单，呼唤公众 压力，追踪他们每年的进步或退步。州官员们会比较他们管辖范围内的工厂和其他地方 的相似设施，并尖锐质疑他们为何不能像其他工厂那样清洁的进行生产。甚至许多公司 的执行官第一次面对定量评估它们丢弃到环境中的废弃物，以及这些行为所表现出的经 济浪费和环境破坏的证据及后果。 清单记录有毒化学品排放量的公开为其削减制造了压力。在第一批清单记录的最终 期限前，m o n s a n t o 有限公司自愿在5 年内将其释放量削减5 0 。一些公司建立了由附近 居民和员工组成的顾问咨询小组，化学品制造商协会则开展了一项“负责关爱 ( r e s p o n s i b l ec a r e ) ”来促进社区扩展，排放削减，以及由其成员援助其他公司。嘲 美国国家环保局于1 9 9 1 年建立了一个自愿计划来鼓励这些主动者，挑战商业企业 实现削减了1 7 种常用有毒化学物质的排放量，到1 9 9 2 年减少3 3 ，到1 9 9 5 年时为5 0 ( 工业有毒物质或“3 0 5 0 计划”) 。8 0 0 0 多个公司做出反应，到1 9 9 4 年，这些化学物 质的排放量已经减少了超过5 0 。这些削减量代表了一次重大的成功，这份成功大部分 来自于有毒物质排放清单公开的刺激。 在此之后，公开的范围便超越了有毒化学品排放之类的环境信息，同时也发展到了 【l 】参见周卫：“环境信息公开及其制度化阐释”，载云梦学刊2 0 0 1 年第2 期，第3 l 页。 竺参见【美】克里斯朗革；美国环境管理的历史与发展，廖红译，北京：中国环境科学出版社2 0 0 6 年版第1 8 2 贞 2 环境信息公开制度研究 美国之外的许多国家。人们尝试利用信息公开带来的有效刺激，在更多环保领域和更深 环境管理层次上开展环境信息公开的工作。伴随着国际社会对环境问题的持续关注，尤 其是欧盟在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的条约( 又称奥胡斯 公约) 的全面签署及向全世界的开放，使环境信息公开成为一项国际法规和义务，也 使发达国家的环境信息公开进入法制化和制度化的发展阶段。 但环境信息公开在实践中的推行并不是一帆风顺的，尤其在包括中国在内的经济处 于起步阶段、经济发展与环境保护矛盾尤为突出的发展中国家，环境信息公开作为一项 新的环境管理手段大多正处于引进、尝试阶段，许多实践和理论上的问题有待于总结和 研究。在如何实现本国环境信息公开的法制化和制度化的问题上还有许多工作要做。 1 2 环境信息公开制度 目前学术界对环境信息公开和环境信息公开制度并无统一的定义，但从环境信息公 开产生发展的历程和趋势中，可以看到环境信息公开，或称环境信息披露，是指拥有相 关环境信息的主体，以维护人类可持续的、健康的生存发展环境为目的，依法将其掌握 的环境信息以相应形式向公众或有环境信息需求的客体公布的做法。而环境信息公开制 度，则是有关这一做法的一系列正式的和非正式的制度总称，包括相关的政策、法律、 法规、意识形态、思想文化、风俗习惯等等。 环境信息公开的最初目的是通过强制性措施，迫使企业将隐瞒的破坏环境、危害公 民健康的信息报告给政府或公布给公众，以便于政府管理和公众监督，促使企业环境行 为的改善，预防环境突发事件的发生。但随着实践的发展，人们发现：环境信息公开不 仅仅是企业一方的责任，政府乃至公众在环境信息公开中也应承担相应的责任，履行相 应的义务。环境问题需要政府、企业和公众在各司其职、各尽其责的基础上协同合作， 一起解决。 由于历史上公众在环境信息掌握方面的劣势地位，因而目前通常讨论的是政府环境 信息公开和企业环境信息公开两个层面。但这并不意味着可以将公众环境信息公开忽略 不计。因为在国际性环境条约奥胡斯公约中明确指出，“公众”指一个或多个 自然人或法人以及按照国家立法或实践，兼指这种自然人或法人的协会、组织或团体。 而且，正在受到或可能受到环境决策影响的公众( 包括非政府组织) 应当有自己的利益 要求。因而为了维护自身的环境权益，公众的这种要求不仅仅应当包括要求获得环境 信息的权利，而且应当有权要求公开自己掌握的环境信息。当然这有赖于公众，尤其是 公众组织的地位和能力的提升。因而主体多元化和主客体的互动性将是环境信息公开制 度发展的趋势。政府、企业和公众将在统一的信息公开立法之下，明确各自的权利和义 务，并进一步规范各自的行为，形成相互独立又相互联系，相互制约又相互合作的三足 鼎立之势，构成环境信息公开制度的动态平衡。 1 2 1 环境信息公开制度的特点 环境信息公开制度是环境信息公开制度化和法制化的结果，是环境信息公开发展到 一定阶段的产物，是关于环境信息公开的一系列规章的制度体系。从发达国家环境信息 公开的实践来看，环境信息公开制度具有以下特点： 第一，以法律为支撑和保障，尤其以政府的信息公开立法为基础。 环境信息公开立法在各国的发展并不统一。美国是信息公开立法比较早的国家， 1 9 4 6 年的联邦行政程序法、阳光下的政府法首开了信息公开的先河，特别是1 9 6 6 1 1 参见张建伟：“论环境信息公开”，载河南社会科学2 0 0 5 年3 月，第3 l 页。 3 环境信息公开制度研究 年的信息自由法更是确立了任何人都有向行政机关要求了解信息的权利。而欧洲国 家如德国等传统上基于“有限制的文件公开原则”，法律规定仅行政程序当事人享有卷 宗阅览权，其余情况则属于行政机关的裁量范围。这一狭隘观念直至u 1 9 9 0 年之后才有突 破，而此一转变则要归功于欧盟立法的推进。1 9 8 5 年，欧洲议会环境委员会的两名成员 提出一个动议，要求欧洲执委会向欧盟理事会提出有关公众获取环境信息的立法建议。 1 9 8 8 年，欧洲执委会向欧盟理事会提出了制定环境信息获取自由指令的建议。欧洲议会 在审查了执委会的建议之后i 于1 9 8 9 年提出了审查意见。1 9 9 0 年6 月7 日，欧盟理事会发 布第9 0 3 1 3 e e c 号有关环境信息取得自由的指令。“指令需要转化为每个成员国的国家 立法，并且相应地构成该国立法的一个部分。绝大多数欧盟环境立法都采取指令的形 式”。有关环境信息取得自由的指令其目标主要有两个：一是使任何人皆享有自由接近 环境信息的权利，以公开为原则，以限制为例外。此原则打破了欧洲国家向来以不公开 为原则的法制传统。另一则是课予成员国将该原则转化为国内法的义务。该指令第9 条 规定，成员国至迟在1 9 9 2 年1 2 月3 1 日以前将该指令转换为国内法。该指令发布后，欧盟 成员国根据各自的情况纷纷进行国内法的转换。除上述指令外，欧盟理事会1 9 9 3 年6 月 2 9 日还发布了企业自愿加入环境管理及环境经营审查共同系统命令，要求凡加入这 一系统的企业，应定期出具环境信息摘要，供公众使用。为此，德国1 9 9 5 年制定颁布了 环境自我监督法。英国正促使国内大企业发布一年一度的环境信息摘要，并以此发 展一套自愿的企业环境信息公开体系。法国则要求生产商和进口商在产品投放市场时， 应公开该种产品对人和环境有负面影响的信息。环境信息公开立法的新近发展是联合国 欧洲经济委员会于1 9 9 8 年6 月2 5 日通过的奥胡斯公约，这是第一个规范个人环境法 上权利的国际条约，其规范内涵包括环境信息取得权、参与有关环境问题的行政程序权， 以及对于环境问题提起诉讼的权利。此公约目前有3 9 个国家签署，对公约成员国来说， 国家必须保证这些权利在国内得到实施，这已经是一项条约义务，是国际法规则。“3 第二，主体构成多元化，强调公众参与和信息公开下的监督。 环境信息公开制度是随着社会经济的发展和人们对环境管理认识的加深而产生发 展的。在环境管理的初期，人们主要依靠政府，运用指令性控制手段进行环境管理。随 着市场的完善，如排污收费之类的环境管理经济手段被广泛使用。而近年来，以社区为 核心的非正式管制的环境管理方式受到越来越多的应用和发展，强调公众参与的环境信 息公开就是最为突出的一种。它所呈现出的最为显著的特点之一是：环境管理已经由环 境管理者的特有任务转化为社会各群体的职责，环境管理呈现多元化的特点，管理主体 与客体经常呈现角色互换，如常规意义上的环境管理者( 政府) 的环境行为( 如政策和 措施的制定和实施) 也成为企业和公众监督的对象。， 第三，以多元主体问的相互制约、相互协调为内容，实现环境信息公开制度的动态 平衡。 政府、企业和社会公众构成了环境管理的多元主体，他们对环境管理有各自特殊的 认识、要求和对策。各群体间相互制约、相互协调，相互之间会有不同的要求和沟通渠 道，从而达到一定状态下的平衡。这种平衡以各群体对环境问题及对策的认识为基础， 受可以获取的环境信息的制约。同时各群体从自身的利益最大化出发，对环境信息有着 各自的外部及内部需求。这种需求的满足程度将决定各社会群体间的沟通。1 环境信息 【1 】参见周汉华：外国政府信息公开制度比较， 闭参见王华等：环境信息公开：理论与实践， 御同上。第3 - 4 页。 北京：中国法制出版社2 0 0 3 年版，第4 8 5 - 4 9 2 页。 北京：中国环境科学出版社2 0 0 2 年版第2 页。 4 环境信息公开制度研究 公开制度正是在提供和丰富准确环境信息的基础上，实现三方利益需求的沟通、制约与 协调。因而环境信息公开制度是一种动态的平衡。在这种平衡之中，丰富各群体掌握的 环境信息，提高决策水平；明确不同群体的责权，鼓励帮助各种责权的反映和实现，倡 导社会公平机制，从而有助于解决环境保护中的公平和效率问题。 1 2 2 环境信息公开制度的发展 自美国的紧急计划和社区知情权法案及其“有毒物质释放清单”实施以来，伴 随着公众不断提出的保障其环境知情权的政治主张，环境信息公开相继出现在许多发达 国家的环境保护运动中。对环境信息公开制度的发展来说，具有里程碑意义的事件主要 有三个： 一是欧盟1 9 9 0 年6 月通过的有关环境的信息公开自由指令。 指令由所有成 员国在1 9 9 2 年1 2 月3 1 日前在自己国内实施。指令的目的是确保公众获取公共权利 机关所持环境信息的自由，指令对“与环境有关的信息”的定义非常广，包括“任 何关于水、大气、土壤、植物、动物、土地和自然现场状况，以及对其有负面影响或可 能会造成负面影响的活动或措施的书面、视、听或数据库等形式所有信息，还有关于设 计保护它们的行动或措施，包括行政措施和环境管理项目。”欧洲司法法庭还指出，“与 环境相关的信息”这个词需要从广义上解释，以包括任何“指令所包含的、能够从 负面影响或保护环境领域的某一方面的行为”。对“公共权利机关”的定义，同样是广 义的，它指“具有国家、地区化地方责任的、处理与环境相关的信息的任何公共管理部 门。“指令还包括“具有公共环境责任和在公共当局控制之下的团体”所持有的信息。 “”第二是联合国环境与发展大会于1 9 9 2 年通过的里约宣言。在其“原则l o ”中对环 境信息公开化作了如下的表述：“环境问题最好是在全体有关市民参与下，在有关级别 上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资 料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各 国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与，应让人人都能有效地使用司法 和行政程序，包括补偿和补救程序。”这一原则的确立标志着环境信息公开获得了国际 社会的普遍认同。 根据该原则，环境信息公开不是作为一项孤立的内容得到提倡，它被要求与公众参 与、司法或行政救济机制相结合，形成为一套具有可操作性的规范体系。同期在联合国 环境与发展大会上通过的2 1 世纪议程在其第四部分的第4 0 章决策过程中的信息 内确定了两个纲领性的领域，它们的实施可以保证决策程序基于更合理的信息基础：( 1 ) 解决数据缺乏的问题；( 2 ) 改善获取信息的途径。这一章的序言阐明：“在可持续发展范 畴内，广义上来说，所有人均是信息的使用者和提供者，这里的信息包括经适当整理的 数据、消息、经验和知识。对信息的需求包括国内外行政决策者、个体和民间运动的各 个组织。”这些内容成为1 9 9 8 年签订的奥胡斯公约的基础。脚 第三是欧盟的奥胡斯公约，它把1 9 9 2 年的里约宣言中对公开化的模糊语言 转变成具体的法律义务。公约不仅承任现在和未来每一个人拥有一个健康环境的基 本权利，而且明确指出各级官方如何提供公平、透明的决策过程、信息公开，以及保证 公众的司法申诉和索赔权。公约还给公众、组织和政府调查和寻求阻止其他缔约国 彻参见韩利琳，张力：。环境信息披露法律制度研究”，2 0 0 5 年中国环境资源法学研讨会论文集，第1 0 3 5 页。 嘲参见周卫：“环境信息公开及其制度化阐释”载云梦学刊2 0 0 1 年第2 期，第3 1 - 3 3 页。 埘参见2 1 世纪议程第4 0 章。 环境信息公开制度研究 公共和私人实体造成的污染的权利。例如，一家匈牙利的公共利益团体可以要求捷克一 家工厂大气排放的信息。对大多缔约国来说，达到条约的标准将需要官方改变自己向公 众传递环境信息的方式，创造新的企业和政府环境报告的制度，改善公共通知和评论的 做法，并改变司法过程。公约自1 9 9 8 年开始在联合国欧洲经济委员会作为一个区域 协议开始谈判以来，欧洲和中亚2 4 个国家已成为缔约国，另有4 0 个国家也在公约 上签字。公约2 0 0 1 年l o 月生效，现在向世界所有国家开放。“1 目前在环境信息公开制度方面有所建树的国家主要是奥胡斯公约的签字国和缔 约方。如罗马尼亚作为公约的缔约方，其政府对于实施公约十分重视，把环境保护方面 的公众参与、公开信息和提高公众的意识问题作为政府的工作重点。美国的电力行业， 企业s 0 2 排放、治理和交易的信息均完全向公众公开，多数州制定了自己的电力行业环 境信息、公开政策、要求电力企业公布其燃料构成、能源效率、甚至污染排放信息。荷 兰政府通过“环境管理法案? ，强制要求污染严重的企业向政府报告详细的环境行为信 息。挪威于2 0 0 4 年初正式实行挪威环境信息法) ) ，该法规定政府机构、法人和自然 人在收集、提供环境信息方面的义务和责任，违者应承担相应的法律责任。环境信息公 开问题，就其实质而一言，是行政公开的一个具体问题。随着政府改革在各国的逐步推 行，政府信息公开逐渐成为一种趋势，环境信息公开制度也将逐步建立。“ 环境信息公开制度有利于公众积极参与环境保护和可持续发展，是可持续发展领域 的一项新的制度，该制度在各国正处于探索和发展的过程中。从目前的情况看，少数国 家已经制定了关于环境信息公开的措施，提供了公众参与司法和行政程序的途径，鼓励 树立公众意识和公众参与。但在大多数国家，因“国家机密”或“安全”理由不仅使公 众无法获取资料，更使其不能有意识地使用资料，自由履行公民权利。在中国由于国际 义务的承担及国内可持续发展的需要，环境信息公开制度化的构建是必然的，但其进程 将是渐进式的，政治民主化、行政公开化及经济发展的程度将最终决定着这一制度的确 立。 总之，从环境信息公开制的发展来看，环境信息公开不仅是一国自身发展中需要面 对的问题，而且也是参与国际社会发展，承担国际义务的需要。 1 3 环境信息公开制度的理论与现实意义 环境信息公开制度的出现并不是偶然的，这一做法顺应了今天全球公共管理的变革 浪潮，反映了全球治理和公民社会的兴起，它正是这一系列新理论和新变革在环境管理 领域的具体表现。 1 3 1 环境信息公开制度是治理理念的具体体现 自2 0 世纪9 0 年代以来，“治理”概念日益成为新公共管理的核心概念，治理是在 现阶段兴起的管理社会与经济事务的新方式和新过程，标志着政府管理含义的变化，表 明一种新的管理社会的方式。按照全球治理委员会1 9 9 5 年发表的一份题为我们的全 球伙伴关系研究报告中所作的界定，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共 同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动 的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们同意或认为 符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过 哪参见周汉华：外国政府信息公开制度比较，北京：中国法制出版牡2 0 0 3 年版，第6 5 0 页。 嘲参见魏索艳：。西方国家环境信息披露：实践、特点与启示”，载财会通讯2 0 0 5 年第7 期，第4 1 页。 6 环境信息公开制度研究 程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，或包括私人部门；治 理不是一种正式的制度，而是持续的互动。【l 】据此，俞可平教授指出：“治理一词的基本 含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各 种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进 公共利益”。【2 】 与传统的行政管理相比，治理有如下特征：其一，治理主体的多元化。参与管理的 主体己不只是政府部门，而是包括全球层面、国家层面和地方性的各种非政府非营利组 织、政府问和非政府间组织、各种社会团体甚至私人部门在内的多元主体的分层治理。 多元主体治理表明了横向分权的观念，分层治理表明了纵向分权的观念。在以多元主体 为特征的公共治理范式中，最突出的特征是对政府作用的限定，政府不再是无所不包的 “全能政府”，而是有限的政府，政府则将大量任务和职权下放，转移给包括志愿团体、 社区互助组织、非营利性组织等在内的公共行动者，其作用范围大为缩小。其二，治理 客体的扩展。公共治理涉及的领域很广，包括国家政权治理、公共事务管理与服务、公 共部门自身的管理、各种社会组织和团体的管理等，特别突出的是，全球公共问题和公 共事务的治理也内含其中。其三，就管理过程而言，治理是一个上下互动的管理过程， 它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实旌对公共事务的管 理。治理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。治理是公共行动者建 立伙伴关系进行合作的网络管理。网络状治理模式是公共治理的一个重要表现形式。其 四，治理还意味着管理方式和管理手段的多元化。公共治理变革的核心是引入私营部门 管理的模式以改善公共部门的组织管理绩效，一方面，在公共部门的管理中积极引进私 营部门中较为成功的管理理论、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多 地参与公共事务和公共服务管理。例 治理理论的兴起极大地促进了公共管理的变革，同时也为环境管理变革提供了新的 认识视角。环境信息公开正是治理理念与环境管理相结合，在环境管理的实践中产生和 发展起来的。它带来环境管理理念和方式方法的一系列创新发展，包括：环境信息公开 中政府权限及实施方式的变革；环境信息公开中非政府组织、企业、公众地位作用的重 新认识；环境信息公开中多方利益参与及其相互作用的关系变化等等。 1 3 2 环境问题的特性决定了环境信息公开制度建立的必要性 从严格的意义上讲，从人类诞生之日起，就存在着人与环境的矛盾和联系，存在着 环境问题。所不同的足，在人类社会发展的不同时期，环境问题有不同的表现形式、内 容和程度。随着2 l 世纪生产力、科学技术和经济高速发展，人口速膨胀，城市化和工业 化加速，企业的生产能力、规模、程度大大提高，人类活动对环境的冲击逼近环境的承 载能力和自净能力，环境污染和生态破坏开始成为全世界关注的一个严重社会问题。 造成环境污染后的企业或个人应该承担相应的法律责任，但由于环境问题具有流通 性、复杂性，一旦造成环境污染便很难再恢复原状，所以其造成环境污染后，往往会由 更多无辜的人来承担环境污染的后果。对污染者的责任追究只是对其在财产上采取一些 处罚措施，或者在造成重大污染事故后，对其人身采取一定的限制自由措施，对污染者 的财产处罚措施远远不能达到治理环境恢复环境原状的要求。因而环境的这一公共物品 属性客观上要求在环境这一公共事务领域内要有更多的力量来参与解决，这也是要求环 全球治理委员会：我们的全球伙伴关系( o u rg l o b a ln e i g h b o r h o o d ) ，牛津大学出版社1 9 9 5 年，第2 - 3 页。 脚俞可平：中国公民社会的兴起及其对治理的意义，北京：社会科学文献出版杜2 0 0 2 年版，第3 6 页。 删参见俞可平：治理与善治。北京：社会科学文献出版社2 0 0 0 年版，第4 5 页。 7 环境信息公开制度研究 境信息公开的基础。环境信息的公开会使承担环境污染危险的公众对污染企业或个人进 行监督，公众舆论会促使政府加强对污染企业或个人的环境管理，防止更大的污染事故 发生，从而促进环境保护和社会经济的可持续发展。 因而环境问题不单纯是个别问题、局部问题，而是带有整体性乃至全球性的问题。 环境的公共物品属性决定了它属于每一个人。它既非政府的财产，亦非污染者或受害人 的私产。如果承认这一前提，即应当承认，环境与每一个人的利益，甚至后代人的利益 相关。因此，关于环境的信息亦属于公共利益的一部分。如果排除公众获得环境信息， 事实上即是对公共利益的一种损害。环境信息的公益性决定了其应普惠于社会，并应为 社会所共享。 1 3 3 环境信息公开顺应公众参与的客观要求 公众系指一个或多个自然人和法人，其基本组织形式是社会团体，也包括个人。“参 与”一词含义极广，指以各类方式加入某一社会活动之中。环境管理中的公众参与是指 公众以个人或团体的方式参与环境管理的设计、监督、实施，包括政府和企业增加透明 度和公共性，并给予个人发言权。由于环境资源是一种公共财产，任何人都有权参与管 理。任何单位和个入都不能任意对环境资源进行占有、支配和破坏，每一个社会公众都 有权参与环境保护，维护良好的生态环境和生活环境。公众参与环境决策已成为社会发 展的必然趋势。从纵向看，随着人们生活水平、文化素质的提高、社会民主、法制的建 立健全，公众对环境保护的参与程度也越来越高。从横向看，越是发达的国家或地区， 公众对环境决策的影响力就越大。 由于世界观、价值观、生活习惯、文化氛围、宗教信仰等诸多方面的不同，政府很 难设身处地地了解所有公众的想法，所做出的决策不能全面反映社会公众的要求。污染 并非都是政府造成的，环境信息公开化不足的原因也不能完全归咎于政府。但是作为政 策的制定者和主要执行者，政府在环境信息公开化方面应付的主要责任是不能推卸的。 环境问题是社会公共问题，环境保护活动的开展涉及不特定多数入的利益，需要各方的 共同努力尤其是社会公众的积极参与，而实现这种合作与参与的一个基本前提便是公众 对相关环境信息的获知。公众参与环境管理的目的是要让公众在环境管理体系中起到促 进与制衡的作用，这必然要求公众在环境信息方面享有对称的权利，要求政府公开相关 信息。 1 3 4 环境信息公开有助于环境决策的科学与民主 1 3 4 1环境信息公开能保障决策科学性 在环境保护领域，环境问题具有未知性和不确定性的特点，对于负有环境保护职责 的政府来说，只有切实掌握环境状况特征和变化情况，才能作出科学的分析决策。在论 证一项政策、一个项目对环境的影响时，政府如果只听倡导者的意见，难免肯定的意见 占主导地位，对情况的了解也往往不够全面。这时如果让公众参与进来，让他们从本地 区或自身的切身利益出发，直抒己见，就可使政府较全面的了解情况，减少环境决策的 失误，避免不必要的损失。因此，扩大公众参与，尊重公众的价值观和意见，是克服这 一缺陷的手段。 最新世界资源报告指出，对公众而言，知情的公众对问题更敏感，更善于对 政府或企业的决策者的假设提出质疑，也更可能组织起来推动社会和政治变革。对消费 i l l 参见吴华昌：- 环境信息公开是中国实现可持续发展的一个关键”。 h t t p ：w w w c h i n a e n v i r o n m e n t o a r e o e r s o e c t i v c s m o r c d h o ? i d = 2 4 矗 环境信息公开制度研究 者而言，拥有充分的信息，才可能做出明智的决定，成为“挑剔”的消费者。同时，充 分的环境信息能够帮助消费者避免或减少自己可能受到的伤害，也可以避免或减少由个 人行为引起对他人造成的环境损害。对民间团体和组织来说，信息是决定其发挥作用和 影响大小的关键。在决策过程中，企业需要各种与环境保护相关的信息来实现最大化企 业的利润。政府法规要求和执法力度、环保技术市场状况、当地公众对环境质量的要求， 以及当地其他企业的环境表现等都是企业管理人员需要收集的信息，信息不充分将导致 决策低效甚至失效。由于环境投入在大多数情况下不可避免地影响企业的利润，在环境 信息不完全的情况下，企业将尽可能避免环境投入，从而导致环境破坏或污染的加剧。 政府本身也需要信息进行有效的环境管理。为了使眼前和长远利益最大化，政府需要诸 如企业污染处理技术和费用、企业污染排放、居民环境需求等环境信息，从而做出环境 管理的最优决策。企业环境信息公开和居民支付意愿调查等则可为政府决策提供依据。 1 3 d 2 环境信息公开能促进决策民主化 对抗环境信息公开化的阻力主要来自两个方