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i 中 文 摘 要 公共政策工具的实质就是通过调节公利和私利之间的关系进而实现政策目标。 所以， “致使政策目标失败的一个重要原因就是公共政策工具的匮乏。 ” 自 20 世纪 80 年代以来新公共管理理论引发的由传统行政向政府治理的大变革中，自由、民主、 效率等字眼冲击着人们的视野，政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系 发生了重大变化。怎样的政策工具能够适应新的环境，能够有效的解决新出现的公 共问题，成为当今政策研究的重点。与此同时，我国也在进行着公共行政改革，然 而不同的是，我国正经历着计划经济向市场经济的转变，改革的背景与西方发达国 家自由民主精神引领下的市场导向是不同的。改革背景的不同必然意味着我国在政 策工具领域研究的特殊性。所以，本文旨在借鉴国外政策工具研究成果的基础上， 结合我国特有的环境特征，以养老体制改革中领头羊浙江省宁波市海曙区政府的购 买居家养老服务为例总结并分析了政策工具的优缺点及使用范围、影响政策工具选 择的因素以及评价标准，最后根据当前我国形势及发展得出能够指引和改进政策工 具选择的启示。根据以上思路，全文由以下四部分组成： 导论，介绍了本文的写作目的和意义；总结了关于公共政策工具的相关国内外 研究状况；总结了本文写作的方法、创新之处以及存在的问题。 第一章政策工具的种类。借鉴了拉米什政策工具的分类方法，结合我国政策工 具使用状况，分析了每类政策工具的特点和使用范围。 第二章政策工具选择的分析影响因素。根据 m麦克拉夫林教授提出的调适模 型，分析并总结出四种影响因素，逐一对此进行分析。 第三章政策工具的评估标准。树立了一个价值衡量标准，明确什么样的政策工 具就是有效的，指导我们选择更有效的工具以便实现政策目标。 第四章以政府购买居家养老服务为例，结合上述内容对政策工具选择做进一步 分析。首先，分析我国养老服务体系建设中政策工具选择的必要性。其次，总结海 曙区政策工具选择的特点并且分析了各种影响因素在政策工具选择过程中是怎样作 用的以及对已选择的政策工具做出评价。最后根据海曙模式中的政策工具选择得出 一些启示，以便我们能够更主动的应对挑战和解决问题。 关键词：关键词：政策工具；影响因素；评估标准；海曙模式 陈振明. 政策工具研究与政府管理方式改进. 中国行政管理, 2004, 6, 44. iii abstract the essence of public tools is to achieve public goals by adjusting the relationship between public and personal benefit. therefore, “one of the causes leading to the failure of policy goals is due to the lack of public policy tools. ” since the 1980s the new public administration theory caused a big transformation from traditional administration to government management, making people pay attention to the words such as freedom, democracy and efficiency. and the relationship between government and market, government and society, government and citizens has also greatly changed. what kind of policy tools can adapt to the new environment and deal with new problem effectively has become the key to policy study at present. meanwhile, our country is reforming public administration. however, the reform background is completely different from market economy tad by freedom and democracy in western developed country because our country is experiencing the transformation form planned economy into market economy. it means the specific characteristics of the study field of policy tools in our country. this article, based on foreign research results on policy tools, combines our countrys unique environment characteristics and takes as an example haishu pattern, the lead goat in the system reform for the aged, in which haishu district government in ninbo, zhejiang province has purchased service at home for the aged. it is aimed at analyzing and summarizing not only advantages and disadvantages, and application range of policy tools, but also influencing factors and assessment criterion. finally, it finds a way to direct and improve the selection of policy tools based on the situation and development in our country. the article consists of four parts. introduction tells the purpose and meaning of the article and the research work related to public policy tools at home and abroad. it also shows the writing methods, innovation and problem of the article. chapter i is about the variety of policy tools. it analyzes the characteristics and application range of each kind of policy tool, by referring iv to the classification methods of m. rameshs policy tools in our country. chapter ii is about influencing factors on the selection of policy tools. according to professor mclaughlin.ms adjustment model, it shows four influencing factors and then analyzes each factor separately. chapter iii is about the assessment criterion of policy tools. it sets up an assessment standard of value, makes it clear what kind of policy tool is effective and instructs us to choose more effective tools to achieve our goals. chapter iv is a further analysis of policy tools, taking the governments buying services for the aged as an example. first it analyzes the necessity of choosing policy tools in the service system for the aged in our country. second, it summarizes the characteristics of the selection of policy tools in haishu district. third, it analyzes how all kinds of influencing factors work in the selection of policy tools. fourth, it assesses selected policy tools. finally, we can learn something on the selection of policy tools from haishu pattern, which can help us face challenges and solve problems more initiatively. key words: policy tools; influencing factors; assessment criterion; haishu pattern 承 诺 书 42 承 诺 书 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立完成的， 学位论文的知识产权属于山西大学。如果今后以其他单位名义发表与在 读期间学位论文相关的内容，将承担法律责任。除文中已经注明引用的 文献资料外，本学位论文不包括任何其他个人或集体已经发表或撰写过 的成果。 学位论文作者（签章） ： 20 年 月 日 学位论文使用授权声明 43 学位论文使用授权声明 本人完全了解山西大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校 有权保留并向国家有关机关或机构送交论文的复印件和电子文档，允许 论文被查阅和借阅，可以采用影印、缩印或扫描等手段保存、汇编学位 论文。同意山西大学可以用不同方式在不同媒体上发表、传播论文的全 部或部分内容。 保密的学位论文在解密后遵守此协议。 作者签名： 导师签名： 20 年 月 日 引 言 1 引 言 一、研究目的和意义 本文主题的研究是政策工具的选择。政策工具的选择作为理论探索和实践经验 的交汇点是政策工具研究的核心。在探索如何正确的进行政策工具的选择之前我们 要明确以下几点：首先，政策工具是针对公共政策问题的，内部管理工具比如标杆 管理、全面质量管理之类的内部管理方法是被排除在外的。其次，当政策问题认定 后，政策制定者就要确定政策目标。每种政策工具的选择都有明确的目标导向。再 次，公共政策是一个动态过程包括酝酿、制定、执行、评估、终结。艾利斯说“方 案的有效执行在实现政策目标的过程中占据着绝对的优势，确定方案的功能只占 10%，而其余的 90%取决于政策的有效执行。 ” 政策工具选择运用的过程就是政策 执行过程中完成的，所以说政策工具在政策目标到政策效果的实现中起着至关重要 的作用。基于此，本文所指的公共政策工具就是政府在政策执行过程中为解决公共 问题实现公共政策目标所采用的手段和方法的总和。 由此可见，政策工具的选择决 定了政策目标的实现；决定了政策如何执行以及执行的效果；决定了整个政策的成 败。所以“增进政策工具选择的知识是提高执行效果的重要一步。 ” 我们所做的正 如杰伊所言那样“在政策执行中用稳定的理论来弥补经验性的实践。 ” 政府深化行政管理体制改革、转变政府职能、提高行政效率的具体作为，更是 政策工具选择的问题。我们不难发现政府面临复杂环境的同时改变着自己的行为方 式，政府角色在有意或无形中发生着变化。然而遗憾的是，其中有很多的不尽如人 意，政府在选择政策工具的时候面临着这样的困境：有多少适应现实状况的政策工 具可以被使用？我们可以进一步理解为工具本身的多样性和动态性问题。我们不禁 要问，政府选择不同政策工具的理由是什么？或是什么因素影响其选择？这是主观 性问题。另一方面，政策工具本身的特性是什么？怎样的工具与当下政策环境保持 一致，能够有效解决问题实现目标？这是客观性问题。本文的主要目标就是在我国 当下政策工具选择状况的基础上分析上述问题，着重分析养老体制改革中的一个成 功案例，进一步对我国政策工具的选择做出深入思考，以便我们能够更主动的应对 挑战和问题。 陈振明. 政策科学. 北京, 中国人民大学出版社, 2003, 260. 拉米什. 政策循环与政策子系统. 北京, 生活读书新知出版社, 2006, 3. b盖伊彼得斯. 公共政策工具对公共管理工具的评介. 北京, 中国人民大学出版社, 2006, 260. 杰伊m沙夫里茨, 艾伯特c海德. 公共行政学经典. 北京, 中国人民大学出版社, 2004, 20. 中国政策工具选择研究 2 二、国内外研究综述 早在 18、19 世纪，经济学、法学、政治学等多个学科领域就已经出现了从工具 视角对政策主体制定、执行政策过程的经验性研究。总得来说，20 世纪 80 年代之前 关于政策工具的系统性研究还比较少，到了 80 年代以后在欧洲和荷兰、加拿大、德 国这样一些国家率先发起独立的政策学科领域的政策工具研究，研究人员指出多数 是因为以上国家“注重理性” ，或是“公共管理建立于法律基础之上” 。 政策工具的研究不是从来就有的，它是伴随着政府职能扩张、政府失灵而兴起 的；为了探索政策意图和政策执行之间的复杂关系、探求政策失败的原因。正如卡 尔所言“公共管理的改革以及社会实践的需要是政策工具研究的推动力” 。 20 世纪 80 年代以来，对政策工具进行系统化研究的理论成果十分丰富。1983 年胡德政府 工具 关注政策工具的特征和分类； 1987 年 政策工具理性手册 、 1991 年克鲁克 环 境政策工具的理论 、1995 年霍莱特和拉米什政策循环和政策子系统 、1998 年彼 得斯.尼斯潘公共政策工具公共管理工具的评介这一时期研究重点转向政策 工具特性与政策问题的一致性上。到 2002 年萨拉蒙政府工具新治理指南以 政策共同体、政策网络作为研究的重点的，强调私人、社会和政府的合作以及政府 内部的合作。以上这些国际有影响力理论成果为我们的研究提供了良好的基础。 而在我国整体来看我国学者对政策工具的研究呈现以下几个特点：首先是缺乏 专门性的研究著作。有关政策工具的研究多半是以介绍国外研究成果的形式出现在 教材性著作里，或者以论文形式出现。比如陈振明 2003 出版的政策科学才首次 将政策工具列为一章。还有陈潭主编的公共政策学原理第二章公共政策工具与 前者的内容几乎一致。其次，缺乏系统的研究体系。很多学者的研究都是针对政策 工具某一方面或者是某一个政策工具的研究。另外，对政策工具的研究基本是在国 外研究成果的基础上进行的，针对我国实际情况的研究很少。到 2009 年陈振明才独 创性的出版政府工具导论 ，里面涉及到对我国政策工具选择的价值和制度因素的 分析。 三、本文的研究问题 目前我国关于政策工具的研究比较匮乏，大部分都对国外研究的译作，切实针 对我国国情所做的政策工具研究不多且缺乏系统性，这也正是本文写作的创新点。 一是，在我国国情的基础上总结并分析了政策工具的分类、影响因素、评价标准。 陈振明. 公共政策分析. 北京, 中国人民大学出版社, 2002, 20. 卡尔帕顿. 政策分析和规划的初步方法. 北京, 华夏出版社, 2001, 53. 引 言 3 二是，在政策工具理论基础上对我国政府购买居家养老服务进行实例分析。 四、本文的研究方法 本文主要采用了理论分析和实践分析相结合的方法，在提出理论观点的同时辅 以实证分析，使理论观点更具实践性。同时本文采用参考历史文献的方法，在参考、 提炼、总结、深化的基础上，提出本文的观点和结论。 中国政策工具选择研究 4 第一章 政策工具的种类 有关政策工具的分类很多，没有形成统一的认识。有些不同的政策工具分类甚 至没有联系。以下列举有代表性的几种分类： 表 1.1 政策工具的分类 提出者 分类标准 内容 达尔和林德布鲁姆 是否具有强制性 规制性工具和非规制性工具 胡德 政府掌握资源的多少 运用掌握的信息、 法律赋予的 权力、 资金、 正规的组织结构 麦克唐纳尔和艾尔莫 使用工具所达成的最终目标 命令、 激励、 能力建设或是制 度变迁 布鲁斯德林 强制性程度 强制性和自律性政策工具 奥斯本和盖布勒 政府改革 传统类工具、 创新型工具和先 锋型工具。 狄龙 对政策行动者的作用 法律工具、 经济工具和交流工 具这种三分法逐渐演化为管 制性、财政激励、信息转移。 以上的政策工具分类并无好坏之分，他们都产生于特定的情景中，基于特定的 分类标准划分的。但是，有些太抽象很难细化；有些过分细化没有系统性；有些概 括不全面，这些都不能得到广泛的认同。 从分类标准来看，政府的基本职能就是提供公共物品和服务，这是当代西方经 济学家的共识。公共物品分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是满足非排他 性、非竞争性和自然垄断性的物品。这样的公共物品规模效益大、初始投资大，使 得必须由政府或其他公共部门提供。而随着新公共管理的发展，合作参与的呼声越 来越高。基于准公共产品的外部性和部分的非排他性和非竞争性的特征，进而形成 了以政府为主导，科学引入市场竞争机制的思路。基于以上的分析我们把政府提供 物品和服务的水平作为分类标准，将不同的政策工具放在一条以完全自愿和完全强 制为极端的轴上，形成自愿性工具、混合性工具和强制性工具三大类政策工具。每 类工具下按照政府和公众的参与程度的高低做了更细致的划分，依次国家干预的程 度不断加强。自愿性工具包括家庭和社区、自愿性组织、私人市场等；混合型工具 第一章 政策工具的种类 5 包括信息劝诫、补贴、产权拍卖、税收、使用费、合同外包等；强制性工具包括管 制、国有企业、直接提供等。这样的分类并不能包含所有的政策工具但是尽可能使 这些政策工具都具有代表性并且“使每种政策工具都具有可以加以识别的特征” 。 1.1 强制型工具 强制型政策工具必然有一个明确的政策目标，政府通过强制型的手段包括强制 或禁止直接告诉政策目标群体什么能做、什么不能做。政府直接行政，违反规定必 要受惩罚。强制型政策工具最明显的特征就是强制性、直接性和约束性，正因为有 这样的硬性约束，以统一的规定应对不同的群体，强制型工具见效快，但同时忽略 了政策目标群体的个体差异，受众在这类工具面前缺乏自主权、创新和变通性，容 易产生敌对化情绪。 1.1.1 政府管制 政府管制就是政府通过设定标准、资格，发布指示、命令，规定了被管制者的 行为范围、行为方式以及违反管制规则将受到的制裁。很明显任何管制行为都是为 了实现公利和私利间的动态平衡。我国政府管制分为经济性管制和社会性管制。管 制的目的一方面是限制经济权力，促进分配公平。另一方面就是保护公共环境保护 公共安全。我国的政府管制有其优越性的同时也存在固有的缺陷。政府管制的优越 性表现（1）政府以权威性用统一的标准进行干预效果直接且显著。 （2）管制容易操 作和管理，并且成本更低。 （3）管制具有明显的利益再分配性质。弊端表现在：限 制私人领域的自由；缺乏灵活性，抑制创新；限制政府的效率。 1.1.2 国有企业 国外以 51%的政府所有权作为判定是否是国有企业的简单的标准。国有企业涉 及的领域投资成本高预期收入低或者涉及到关系国家经济命脉、具有自然垄断性质 的行业，不是以高额利润为追求的。国有企业的资产全部归国家所有，我国对国有 企业的控制和管理表现为国有企业党组织领导，国家政策指向决定了国有企业的行 为和发展方向。笔者认为国有企业作为一种政策工具的作用大致有三： （1）提供公 共物品或者服务，实现社会福利最大化。 （2）调节经济，保证国民经济的健康发展。 （3）通过合理投资运作保证国有资产的保值和增值。同时，他存在一些不足之处也 是显而易见的，公共企业管理人员采用一些规避手段造成政府对公共企业控制的真 空，公共企业的生产低效率得不到有效的遏制，而要由消费者“买单” 。 lsalamon. tools of government: a guide to the new governance. new york., oxford university press, 2002, 19. 中国政策工具选择研究 6 1.1.3 直接提供 政府通过自身的公共权力，运用税收（大部分）向社会全体或部分直接提供公 共物品或服务。最明显的政府直接提供的公共服务就是国防、外交、司法等。这些 纯公共物品具有完全的非排他性、公益性，社会大众可以共享其收益，责任和成本 则由国家或者服务机构通过税收等途径承担。还有一种说法是“政府尚未找到一种 制度安排或社会建构能够使公共物品或服务转化为能够让市场提供的私人物品或服 务，那么，政府就应该对其直接提供 。 ” 直接提供成本低、效率高、普及面广。 但同时由于缺乏竞争机制，在成本、质量和灵活性方面有争议。 1.2 混合型工具 混合型工具是政府通过间接手段调节受众的行为，将最终决定权留给受众。一 方面，对于不同的措施不同的政策目标群体的态度是不同的，他们有自由裁量的权 力。另一方面，政府只是起到了引导的作用，通过长时间的改变市场信号或者通过 传递鼓励某种行为的信息，受众会向对自己有利的方面转变。 1.2.1 信息劝诫 信息和劝诫是最温和的工具。政府通过现有的各种渠道包括报刊、电视、网络 或是行为暗示向公众传递某种信息后，公众便会自觉的选择对自己有利的行为，同 时增强公众对政府的了解与信任。而劝诫更多的带有政府偏好，试图改变公众的行 为，使之适应政府的目标，带有示警和预防的作用。信息和劝诫多数依靠公众的认 识和觉悟，缺乏强制力，所以不适宜单独使用。正如斯坦伯里和富尔顿所言“动机 （无论是积极或是消极）的缺乏，会导致各种劝诫说服的作用微乎其微” 。信息和劝 诫工具的使用一方面在于政府信息的及时、透明、全面。另一方面在于政策相对人 的反馈，实现政策主体之间的互动。 1.2.2 补贴 补贴就是政府为了公共利益，从政府岁入中拿出一部分对企业、社会组织或者 私人施以财产性资助，目的是对市场机制予以补充和引导的一种财政支出形式。比 如，当一些经济活动具有积极的外部效应，而企业并不能获得足够的经济效益时， 政府为了鼓励这种经济活动，就会以财政补贴的形式影响预计成本和收益。在我国 补贴既包括给付性补贴和减免性补贴，还有供给补贴和需求补贴。具体形式很多有 赠与、政府拨款、税收减免、消费券、担保书、低息贷款等。可见补贴多用于消费 汪玉凯. 中国行政体制改革 30 年回顾与展望. 北京. 人民出版社, 2008, 340. 第一章 政策工具的种类 7 的部分而不是积累。补贴使用灵活且作用比较直接，适当的运用能够激发组织活力。 但是政府补贴对企业和政府之间信息对称性要求比较高，当信息对称的时候，政府 出台一项补贴政策，企业会以较高的认同度去接受，从而能够发挥补贴的效用。反 之，则会造成政策的失效。另外，对于补贴额度的确定也有待进一步的研究确定。 政府补贴的结果是不确定的，如果用不好，则会助长企业投机心理，反而不利于提 高竞争力。 1.2.3 产权拍卖 产权就是人们所拥有的对某一物品的使用权、收益权、决策权或者让渡权等排 他性权利。所以，对某种物品的产权划分越明晰越能实现资源配置最大化。产权拍 卖作为一种政策工具就是政府对某种资源可转移的产权创造人为的稀缺，在原本没 有没有市场的公共领域建立一个市场，通过价格机制的作用，给出价格最高者获得 某项资源等量的消费权。企业只能在拍卖市场竞价购买所需资源使用权或是转而更 新技术求助其他资源。产权拍卖在污染物排放、水资源、城市交通方面运用居多。 产权拍卖用利用灵活的市场竞争方法提高企业的效率，降低政府成本。另一方面存 在不公平现象，会导致高价买断资源，竞争力弱的企业生存压力大。 1.2.4 税收和使用费 税收是国家为行使职能的经费需要而筹资的一种手段，是政府按照法律的规定， 强制、无偿、固定的取得的公共收入，本质上是国家参与社会产品的一种特殊分配。 政府可以通过增税或减税来达到促进或抑制某种行为，实现政策目标的作用。比如： 化妆品等奢侈品的关税明显高于生活必需品。税收的增减不是随意可以变动的，有 税法对权力义务关系做出明确的规定。当政府欲意改变税收标准或者税种时要 按照法律规定的程序进行，决策时间会相对较长。所以税收相对补贴而言比较隐蔽， 而且有严格的法律程序，相对比较固定。另一方面，增税会引起公众的抵触情绪， 如果政府对资金的使用低效，对需求的副作用会是十分严重的。 使用费就是政府遵循市场化原则按照一定的价格标准通过提供特殊服务或规制 某些经济行为而向消费者收取的费用。使用费一般用于政府提供准公共物品和服务 或者用于对经济活动负面外部效应的补偿。交费者可以从政府的服务或特许行为中 直接获得独有的利益，这种利益是排他的。使用费使用较为灵活、高效，适用对象 容易辨别。但是，在对供给量和定价没有科学计算的情况下资源的有效配置没有明 显的作用。 中国政策工具选择研究 8 1.2.5 合同外包 本文涉及到合同外包就是市混合型工具中的一种，政府和其他组织一样平等的 进入市场。政府通过直接拨款或者公开招标的方式选择最符合已经既定指标的非营 利性组织。政府所承担的职责仅仅是了解政策目标群体对公共物品和服务的需求， 与中标的非营利组织订立合同，监督其履行合同的绩效。整个招标投标过程是开放 性的、竞争性的。具体是这样操作程序是这样的：首先，政府先确定哪些公共服务 是可以由私营企业或非营利组织承担的，并且设立具体的服务标准。其次，私营企 业或非营利组织制定投标书，提供具体成本、质量乃至定价标准来满足政府要求。 最后，政府根据成本效益原则指定承包商。 1.3 自愿型工具 自愿性工具是政府让个人和组织基于自己的习惯、偏好、利益或者市场准则等 基础上自由生产生活的，甚少受政府意愿的影响，完全是自主自愿的行为。 1.3.1 家庭 家庭通常是以血缘关系为纽带的，由多个人构成的生产生活单位。正如贝克尔 所言“人类社会生产生活最基本的单位就是家庭，即使社会、经济、文化随着历史 的变迁发生着巨大的变化，但是家庭保留着对一半或一半以上的经济活动的责任。 ” “家庭行为是在既定的货币和时间条件下，对有限资源进行合理配置以促进家庭行 为效益的最大化。 ” 所以，在传统家庭观念中依靠父母、子女、家庭其他成员的帮 助是理所当然也是必不可少的。这就透露出一种由血缘关系或情感依赖关系而形成 的凝聚力和自觉性。同时，家庭的“自我保险”比如通过资本市场借贷、银行储蓄 等方法也可以自主灵活解决困难。但是，家庭作为一种政策工具只能辅助使用。由 于政府在提供服务比家庭更具规模效应，更重要的是体现以人为本的理念，所以政 府会以直接或间接的方式加强对家庭的影响。 1.3.2 社区 社区是人们共同生活在一个区域组成的社会生活共同体。在我国，居民委员会 和街道办事处被视为社区的基本单位，是家庭和国家的桥梁，承担政治、教育、行 政等社会管理职能。在社区人们有着长时间面对面的交流机会，自然而然形成感情 深厚、道德约束力强、社区认同感强的共同体。社区培育一方面使用信息劝诫手段 倡导居民能够积极的参与社区组织的活动，培养对社区发展的责任感，进而使社区 加里斯坦福贝克尔, 论家庭, 北京. 商务出版社, 1998, 105. 第一章 政策工具的种类 9 和政府产生良性合作互动关系。另一方面，政府建立非政府组织来提高社区的自组 织能力。社区最大的特点就是易于被接受，并且有助于调动公众参与的积极性。单 独使用这种政策工具时力量很小且分散，所以一般情况是配合其他政策工具，起到 辅助的作用。 1.3.3 非营利性组织 非营利性组织是那些非政府部门、非商业性质的，以非营利性和公益性为主要 特征的社会公共部门。非营利组织是国家和公民的纽带，他的主要职责是靠会员会 费、国家拨款、社会捐赠、政府补贴等资金扶持为社会主体提供服务。随着市场经 济和民主政治的发展，公民和社会就是靠非营利性组织来实现自治权利的。在我国 非营利组织主要有三类（1）例如学术性社团、专业性社团、联合性社团、其他社会 团体这样的社会团体。 （2）行业协会、专业协会、商会这样的行业组织。 （3）学校、 福利院、社区服务中心这样的民办非企业单位。 涉及到宗教、慈善、公共服务、文 化、教育、环保等多个领域。非营利组织最大的特点就是公益性和自治性。但在我 国迫于资本优势，非营利组织不是受到营利部门的全面挑战，从而迫使非营利组织 的运作更市场化，就是过分依附政府的财政拨款，无法保证独立自主性，不能按原 有的宗旨行动。 1.3.4 私人市场 正如查尔斯舒尔茨所言： “政府总是想干预私人领域，而不是以私人领域来干 预公共领域” 。 其实，市场可以减少政府干预，并且促进私人领域技术改革使其更 符合社会的期望。这里所谓私人市场工具不仅指商品买卖的场所，还包括商品和劳 务生产、销售等环节活动中所有潜在买方和卖方之间的相互作用。市场最大的特点 就是公平性和竞争性，在市场上买卖双方是在平等的地位上通过交易发生关系的。 理论上市场可以自动调节产品和要素的供求关系，决定要素的收入分配，最终能够 达到资源的有效配置。然而，能完全满足福利经济学基本定律的市场是不存在的， 会出现“市场失灵” 。当企业在某些行业中出现市场垄断时，即使他是高效率的，但 由于他操纵竞争、降低社会经济福利的负面影响，政府也会干预的。市场在提供公 共物品方面缺乏效率，而有些公共物品却能够促进市场的有效运行。由于市场自身 的性质会出现市场失灵，造成外部效应以及事业或收入分配不均，甚至社会混乱。 所以，当市场运行产生不符合公共利益的结果时，政府便会进行干预。同时，政府 汪玉凯, 中国行政体制改革 30 年回顾与展望, 北京. 人民出版社, 2008, 150. 查尔斯沃尔夫, 市场或政府权衡两种不完善的选择, 北京. 中国发展出版社, 1994, 4-5. 中国政策工具选择研究 10 的干预也会破坏市场运行。所以，市场和政府结合起来，运用市场这一工具的时候， 适当的辅以其他工具，使政府成为“以市场为主体”这一理念的后盾。 以下是对三大类政策工具从强制性、直接性、自治性、可见性四方面总结的特 点： 强制程度：政策工具以强制力量迫使行为实施或目标达成的程度。强制性越大， 公民和组织的自组织能力越弱，相反，强制性越小，公民和组织拥有的支配自己行 为的能力越强。 直接程度：政策工具在实施过程中政府多大程度上参与其中。政府的参与力度 与形式不同注定政策工具有强制、混合、自愿之分。 自治程度：政策工具利用现存的税收体系、志愿性组织或是市场，而不是通过 各级政府部门提供物品、服务或是解决问题的程度。 可见程度：政策工具所需要的成本和得到的收益明显程度，以及能被公众理解 的程度。 表 1.2 政策工具的特征 强制性 直接性 自治性 可见性 强(社会管制、 经济管 制) 强（经济管制、直接提 供、市场、国企） 强（个人家庭、社区、 非营利性组织） 强 （产权拍卖、 市场化、 国企） 中（补贴、税收和用 着付费、产权拍卖、 国有企业） 中（补贴、税收、社会 管制、产权拍卖） 中（税收、产权拍卖） 中（个人家庭、社区、 非营利性组织） 弱 （个人家庭、 社区、 非营利性组织、信息 劝诫） 弱（个人家庭、社区、 非营利性组织） 弱（经济管制、社会管 制、信息） 弱（经济管制、社会管 制） 第二章 政策工具选择的影响因素 11 第二章 政策工具选择的影响因素 作者认为政策工具是为了政策目标实施某种政策时的手段。也就是说政策工具 是在政策执行基础上做的研究。根据 m麦克拉夫林教授提出的调适模型我们首先 要明确影响政策执行的各种因素包括以下内容： （1）政策目标，即有明确、清晰的 目标导向。 （2）环境因素，宏观上是影响政策执行的外在因素包括国际社会大背景、 政治环境、经济环境和文化环境等。微观上是指政策执行所依仗的资源，包括人力、 物力、财力、权威、信息等。 （3）政策执行者，主要是政策执行者的偏好、价值观、 认知程度影响政策执行的效果。 （4）受影响者指受影响者的需求、接受政策领导程 度等。 （5）调试策略，即政策执行者和受影响者双方处于平等地位基于公共利益所 进行的沟通和协商过程。 本文在此基础上将影响政策工具选择的因素归纳为： （1）工具自身特征； （2） 政策目标； （3）环境因素； （4）政策执行者和政策目标群体。 2.1 政策工具自身特征 “各种工具之间有重要的区别，没有哪一类工具具有普遍适应性” 。 从彼得斯 的论断中可以得出两点。首先，政策工具各自有各自的特点，没有优劣之分。其次， 每种政策工具都有他的适用情景，这是“由不同政策工具的影响程度、效果、公平 性等差异决定的” 。 比如：管制工具是政府凭借权威性用统一的标准进行干预。他 的特点是效果直接且显著，但同时缺乏灵活性、抑制创新，他的不利方面是缓慢的、 间接的。所以管制工具一般只作用于限制经济权力，促进分配公平以及保护公共环 境和公共安全以弥补社会利益的分化、市场的失灵以及对自利原则的错误理解。而 像解决宗教自由这样的问题，鉴于合法性和社会问题的产生，管制工具就不能使用。 2.2 政策目标 政策目标是政策决策者运用政策工具所要达成的效果。权变主义者认为工具的 选择是根据其绩效特征能否满足某种特定问题的需要而决定的。也就是说一旦政策 目标明晰化了，需要做的就是到备用工具箱中找到最适宜的工具。可见目标对工具 的选择有指导性。 首先，目标不是唯一的。从纵向上来说，有总分、远近之分，由此构成了一个 盖伊 彼得斯, 弗兰斯冯尼斯潘, 公共政策工具对公共管理工具的评介, 北京. 中国人民大学出版社, 2006, 37. salamon l m, beyond privatization: the tools of government action, washington. dc. urban institute press, 1989, 41. 中国政策工具选择研究 12 由笼统到细致层层制约、相互依存的目标体系。从横向上来说有政治、经济、社会 等等，或者更多并列的中微观目标。任何政策目标都是针对政策问题提出的，政策 问题本身就不是确定单一的而是动态多元的，由此产生的政策目标也不是唯一静止 的。比如妇女回家问题涉及到公平和效率、安全和自由目标中，既有一致性的地方 也有相互冲突之处。所以对当政策目标相互冲突难以确定时建立清晰的目标体系至 关重要的。 其次，政策目标是发展变化的。因为政策问题是经过一个逐步发展的过程才会 达到普遍和严重的程度，尤其是新的公共政策问题很可能是已有政策的遗留、衍生， 也可能是环境与事态的新变化所致。所以，政策目标具有动态性，政策目标会随着 国民经济、社会发展而变化，政策目标轻重缓急也会不同。 再次，政策目标要有预见性的。任何政策目标都是为了运用一定的政策工具并 且实行政策行动在未来某个时间对政策问题加以解决。这种预见性面向未来，适合 未来发展的需要。在制定政策目标过程中涉及到对社会环境变化、人们价值观念变 化等问题的把握。 2.3 环境因素 2.3.1 传统文化的影响 在任何一个社会中的公民都显示出价值观或思想信仰方面的趋同性，民族风格 就是在此基础上形成的。这中趋同性不仅指导社会集体行动，同时约束个体行为， 这就是国家文化的力量。在决定国家政策问题的事项上国家文化起的作用是举足轻 重的，虽然现代化思潮冲击着中国人的思想领域，使我们自觉不自觉的参与到文化 重构活动中来。但是，中国传统文化具有强大的的连贯性、独立性以及抗变性使得 中国文化中的价值与信念直至今日而延绵不绝。中国文化强调表面上个不相干的现 象的内在统一性，这种现象反映的是靠伦理维持社会正常发展的需要，努力做到避 免概念明晰化，从而导致格言取代了定义，仲裁和协商的程序取代了武力解决冲突。 中国古代孔孟思想就是阶级统治者的治国方略更是影响民众的政治文化。传统 中国的政治文化塑造了稳定、统一、秩序的政治理想也造就了传统中国人高度的国 家意识、服从意识以及政治容忍感、认同感。这种意识使得当中国共产党取得权威 后改善的仅仅是中国文化的某些方面，等级制度、精英价值被保留下来，坚持对权 弗里德里希沃特金斯, 西方政治传统, 长春. 吉林人民出版社, 2001, 6. 第二章 政策工具选择的影响因素 13 威的无条件服从依然根深蒂固。这样一来政策制定者、政策目标群体的教育背景、 认识程度在政策工具选择中就发挥着潜移默化的作用。 2.3.2 以往政策工具选择的影响 过去的努力固然无法绝对决定未来，却能在相当程度上规定和限制未来行动的 可能性。一方面，政策执行者选择政策工具时往往是理性的，关注实现政策目标的 效果，任何政策工具使用方面的信息都是在以往经验的基础上得到的，所以，过去 的政策工具的实践直接影响当下政策设计的效果。正如 k.b.伍德西德所认为的那样 “政策执行者只能在法律限定的范围内选择政策工具” 。 这也就是说政策工具的种 类是既定的，我们所能做的就是灵活选择、相互配合、适当创新。另一方面，是保 证政策的稳定性的需要。每一个政策都是根据当前社会发展的要求制定的，社会发 展是个循序渐进的过程，在同一个社会发展时期，政策工具是相对稳定的。换言之， 针对同一个政策目标，前一个政策工具和后一个政策工具之间要保持连续性和继承 性。如果缺乏政策工具间的联系和过渡，则会导致政策多变，进而引发社会动荡和 信任危机。 2.3.3 当前价值标准的影响 弗朗西斯纽曼这样说到： “探求公共组织如何与环境发生联系是公共行政所要 解决主要问题之一” 。 一个时代的政治环境下培育出主导的政治思想，专制还是民 主，倡导什么，什么就是有效的。 “效率”本身不是确定的价值标准，确定什么是有 效的要看这个时代时期所追求的目标。当前我们关注的是中国政治体系中民主含量 的增长，或者说人民对国家、国家政策、国家官员拥有的权力的增长。与民主相伴 而生的是更多的责任。我们期望有更多的政治自由，但问题是更多的政治自由意味 着混乱、不安，或许危及经济发展。西方的个人自由、公民相对国家的权利等概念 在中国缺乏一个强大的历史或者是文化的背景。中国不可能建立一个如同西方一样 的自由民主体系。但随着中国越来越融入国际体系中，越来越多的中国人受国际民 主力量的影响、与其他国家的政治协商日益加强、提高和保护自己利益的多层集团 的出现都迫使中国领导人对公民更有反应。 总之，由于不同的时代不同的国家指导 政策选择的的价值观是不同的，所以对效率的性质、目标的确定亦是不同的。 盖伊彼得斯, 弗兰斯冯尼斯潘, 公共政策工具：对公共管理工具的评介, 北京. 中国人民大学出版社, 2006, 162. 雅米尔吉瑞赛特, 公共组织管理理论和实践的演进, 上海. 上海译文出版社, 2003, 4. 劳伦斯迈耶、约翰伯内特比较政治学变化世界中的国家和理论北京：华夏出版社，2001341 中国政策工具选择研究 14 2.4 政府执行者和政策目标群体 公共选择途径认为，政治“铁三角”之间的博弈主导了政策工具的选择。政策 执行者即代表国家的利益，又代表本地区团体的利益，还代表自己的利益。 由此可见，政策执行者同样会以自己的利益意识考虑重视什么工具以及抵制什 么工具。另外，政策执行者自身的政治素养、创新应变能力直接关系到他对政策的 理解和实施效果，政策执行者的知识结构也会影响其对政策工具的偏好。比如：福 利经济学家更偏向于强制性政策工具和混合性政策工具，用以弥补市场失灵。而政 治学家则认为在自由民主的社会里，政府应该首先选择劝告、说服等强制性较低的 政策工具。 不同的目标群体对同一政策工具的反应是不同的。政策目标群体的利益取向、 认知水平、群体力量决定了政府执行政策时所采用的工具。比如：政府对中小企业 的扶持主要在税收优惠和财政补贴两个方面。对中小企业而言他们更愿意接受税收 优惠而非财政补贴，因为税收优惠意味着更多自主权的同时拥有更少的责任。再比 如：政府更愿意运用自愿性工具对待规模较大且组织良好的政策目标群体，强制性 工具增强政府监督成本且不利于公众的自愿接受。但是，强制性工具在重新资源配 置方面却很有效。 总之，政策执行者和政策目标群体并不能够完全信息对称，在需求、价值观各 方面都存在差异。一方面，两者要在公共利益的基础上以平等的身份通过沟通、协 商、妥协寻找最适合的政策工具，这样既提高了政府的回应