（马克思主义哲学专业论文）关于建立严密完善审批监督制约机制的思考.pdf

论文摘要 、审批监督制约机制是对上层建筑领域内权限的约束，建立严密完善的审 批监督制约机制可从源头上防止腐败，也是当前社会广泛关注的热点问题。 本文旨在应用马克思哲学一管理哲学理论。阐明建立严密完善审批监督翩约 机制的重要性。文章着眼于以建立公开、透明、规范、高效的行政审批制度 为目标，以审批监督制约的实际为基础，以审批监督制约理论创新为重点， 借鉴国外行政审批监督制约的先进经验和做法，从审批全过程中如何建立和 健全内部监督和外部监督，全面实施审批公示制度，加强审批责任追究制度， 建立健全审批监督制约的法规体系等方面进行论述，力求在认识上有所超前， ， 在理论上有所创新，在实掩中具有可操作性。全文共分三大部分： 第一部分阐述建立严密完善审批监督制约机制的意义。指出建立严密完 善审批监督制约机制是依法行政的重要保证，是提高行政效率的重要措施， 是遏制和预防腐败的有效途径，是营造良好投资环境的迫切要求。 、第二部分论述我国审批监督制约机制建立的现状与存在的问题。指出目 前我国审批监督制约机制建立过程中仍存在内部监督机制尚须完善，外部监 督机制不够规范，实行公示制和政务公开不够到位，竞争上岗、轮岗和回避 效果不理想，公众的参与权、知情权和监督权制度化尚须进一步深化等诸多 闯题。 硕士学位论文 m a s l _ e r sj i i e s i s 第三部分则论述如何建立健全严密完善的审批监督制约机制。文章提出 建立严密完善的审批监督制约机制应遵循机制创新、依法监督、全过程监督、 民主监督及监督的可操作性等基本原则，以达到建立公开、透明、规范：高 效的行政审批制度的目标。 关键词：行政审批制度监督机制 制约机制 a b s t r a c t s u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o n m e c h a n i s mo f e x a m i n a t i o na n d a p p m v a l i sab i n d i n g f o r c et ot h e p o w e r i nt h er e a l mo f s u p e r s t r u c t u r e b u i l d a p e r f e c t s u p e r v i s i o n i n t e r a c t i o n m e c h a n i s mo fe x a m i n a t i o na n da p p r o v a lw i l l p r e v e n t c o r r u p t i o nf r o mt h ef o u n t a i n h e a d ，i t i sa l s oaf o c u so fa t t e n t i o nt h r o u g h o u tt h e c o u n t r y i nt h i sp a p e r , m a k i n gu s eo f t h em a r x i s tp h i l o s o p h ya n da d m i n i s t r a t i v e p h i l o s o p h y ，1 w i l l e x p o u n dt h ei m p o r t a n c e o fb m l d i n gap e r f e c t s u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o nm e c h a n i s mo f e x a m i n a t i o na n da p p m v m t h ep a p e rw i l la i m a tb u i l d i n g a p u b l i c ，t r a n s p a r e n t ，s t a n d a r d a n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m ，b a s e do i l t h ef a c to fs u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o nt oe x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ，t h ec o c k p i t f o c u s e do n b r i n g i n g f o r t ht h e s y s t e m o f s u p e r v i s i o n i n t e r a c t i o n t oe x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l u s i n gt h ee x p e r i e n c e f o r r e f e r e n c eo f s u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o n t oa d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n da p p r o v a lo f o t h e rc o u n t r i e s ，t h ep a p e rw i l ld i s c u s sf r o mt h ef o u n d a t i o na n da m p l i f i c a t i o no f i n t e r n a la n de x t e r n a ls u p e r v i s i o ni nt h ec o u r s eo fe x a m i n a t i o na n da p p r o v a l ，t h e c o m p l e m e n ti m p l e m e n t a t i o no f e x a m i n a t i o n a n da p p r o v a lp r o m u l g a t i o ns y s t e m ，t h e e n h a n c e m e n to fi n v e s t i g a t i o n a ls y s t e mf o re x a m i n a t i o na n da p p r o v a lr e s p o n s i b i l i t y , t h ef o u n d a t i o na n da m p l i f i c a t i o no fr e g u l a t i o n s f o r s u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o n t o e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l t h ep a p e r i sc o m p o s e do f t h r e e p a r t s ： t h ef i r s t p a r t w i l l e x p o u n d t h e s i g n i f i c a n c e o f b u i l d i n g a p e r f e c t s u p e r v i s i o n i n t e r a c t i o nm e c h a n i s mo f e x a m i n a t i o na n da p p r o v a l 1w i l lp o i n to u t t h a ti ti sak e yg u a r a n t e ef o ra d m i n i s t r a t i o na c c o r d i n gt ol a w , ai m p o r t a n tm e a s u r e t oi n c r e a s ea d m i n i s t r a t i v ee f f i c i e n c y , ae f f e c t i v e w a yt o c o n t a i na n dp r e v e n t i i i c o r r u p t i o n ，a n d t h eu r g e n tn e e df o rag o o de n v i r o n m e n to f i n v e s t m e n t i nt h es e c o n dp a r t ，i tw i l ld i s c u s st h ep r e s e n ts i t u a t i o n a n dt h em a j o r p r o b l e m s o fc h i n a s s u p e r v i s i o n i n t e r a c t i o n m e c h a n i s mo fe x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l i tp o i n t o u tt h a tw es h o u l ds t a n d a r d i z et h ei n t e r n a la n de x t e r n a l s u p e r v i s i o n i n t e r a c t i o nm e c h a n i s m o f e x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l i nt h et h i r dp a r t ，1w i l le x p o u n dt h ew a yt of o u n da n da m p l i f yt h ei n t e m a l a n de x t e r n a ls u p e r v i s i o n - i n t e r a c t i o nm e c h a n i s mo fe x a m i n a t i o na n da p p r o v a l t h e p a p e rp o i n to u t t h a tw es h o u l df o l l o wm a n y p r i n c i p l e ss u c h a sm e c h a n i c a lb r i n g i n g f o n l l s u p e r v i s ea c c o r d i n g t ol a w , s u p e r v i s ea c c o r d i n gt od e m o c r a c y , e r e t h ea i mi s b u i l dap u b l i c ，t r a n s p a r e n t ，s t a n d a r da n de f f i c i e n ta d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a ls y s t e m k e y w o r d s ：a d m i n i s t r a t i v ee x a m i n a t i o na n d a p p r o v a l ，s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m ，i n t e r n a t i o n a lm e c h a n i s m 弓i言 行政审批是行政机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为，目前， 我国行政审批的种类多种多样，名称也不一致，主要有审批、审核、核准、 同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等形式。过多的行政审批环节和审批 方式又往往导致办事效率低下，滋生腐败。因此转变政府职能，推进行政审 批制度改革，取消不必要的审批项目，调整相关的审批权限，减少审批环节， 规范审批程序，提高行政效率，加强审批监管制约，明确审批责任，建立公 开、透明、规范、高效的行政审批制度已势在必行。 为建立完善的社会主义市场经济体制，紧紧抓住加入世界贸易组织的各 种机遇，迎接入世面临的挑战，切实转变政府职能，从源头上预防和治理腐 败，我们必须着手进行新一轮的行政审批制度改革，集中力量对如何建立科 学合理的审批管理机制、建立规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监 督制约机制三大课题进行重点研究。在上述三大课题中如何建立严密完善的 审批监督制约机制又是我国行政审批制度改革能否取得突破性进展的关键所 在。 因此，如何在我国建立起严密完善的审批监督制约机制，确保行政审批 制度改革的成果得到巩固与落实，解放束缚国民经济迅速发展的体制障碍， 从源头上预防腐败，这是本研究选题的初衷。本文旨在应用马克思哲学一管 理哲学理论，阐明建立严密完善审批监督制约机制的重要性。文章着眼于建 立公开、透明、规范、高效的行政审批制度为目标，以实际为基础，以理论 创新为重点，借鉴国外行政审批监督制约的先进经验和做法，对审批的全过 程如何加强监督制约进行了详细论述，力求在认识上有所超前，在理论上有 所创新，在实际工作中具有可操作性。 第一章建立严密完善审批监督制约机制的意义 行政机关是行使行政权力的机关，行政权力行使的好坏是直接关系到社 会稳定、经济发展和国家长治久安的大事。德国著名的女政论家和历史学家 玛利昂格莱芬登霍夫说：“无休止的自由思想已经导致了太多的松懈和懒 散，那些有权做决定或是颁发许可的官员们的头脑中评判公正与不公正的意 识正在渐渐淡薄人们越来越不知足的无休止的追求会摧毁每一个社 会。”。因此加强对行政机关行使权力的监督和制约是至关重要的。 第一节完善的行政审批监督制约机制是依法行政的重要保证 古人云：“法令行则国治，法令驰则国乱”，古今中外的经验告诉我们， 凡政令通畅的国度，世道就会太平，凡政令阻滞的国度，多为乱世之秋。党 的十六大提出“必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和 依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。”可见依法行政关系到匡i 家的 长治久安。目前我国还处于社会主义初级阶段，法制建设有待完善，而行政 机关在管理具体事务的过程中，行政行为却起着主导作用。行政行为往往又 带有“情感的因素”，容易造成行政人员对行政权的自由裁量过大甚至以权谋 私的现象发生，也就是感情用事，不是依法办事，正如人们常说的“人面胜 过大印”。因此，要依法行政，就要建立起一整套严密完善的监督制约机制， 用法律规范行政权的设定、范围、程序，以规范、监督和制约行政审批行为， 加强对行政许可及其工作人员的监督制约。 。玛利昂格莱芬登霍夫资本主义文明化? 黑龙江人民出版社，1 9 9 7 年出版 2 第二节规范的行政审批监督制约机制是提高行政效率的重要措施 当前，政府提速已成为人们关注的热点话题之一，进一步转变政府职能， 改进管理方式。提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、 公正透明、廉洁高效的行政管理体制己成为政府提速必不可少的条件。要提 高行政效率，就必须制定出一整套严密完善的行政审批监督制约机制，以加 强对行政部门和行政人员的监督约束，重新审视残存于人们心中的“权力意 识”，淡化“有权不使，过期作废”的陈旧观念，树立公仆意识，力求做到 能办事情马上办、需要研究的事情限时办、需要上报的事情及时转。通过制 度来监督制约行政行为的规范化运作，提高行政效率。 第三节严密的行政审批监督制约机制是遏制 和预防腐败的有效途径 腐败现象的产生是多种因素组成的，但权力的失控是腐败产生的主要根 源。党的十六大报告中指出：“坚决反对和防止腐败，是全党的一项重大政 治任务，不坚决惩治腐败，党同人民群众的血肉联系就会受到严重损害，党 的执政地位就有丧失的危险，党就有可能走向自我毁灭。”这充分说明当前 反腐败斗争的重要性和紧迫性。要从源头上有效地预防腐败，使行政人员“不 敢腐败、不能腐败、不想腐败”，就要建立严密完善的审批监督制约机制， 在社会上形成反腐倡廉的大气候，使腐败分子和腐败行为受到全社会和全方 位的监督，难有藏身之地，从而达到预防和遏制腐败现象泛滥的目的。 硕士学位论文 n s l r s j jj f s j s 第四节健全的行政审批监督制约机制 是营造良好投资环境的迫切要求 经济的迅速发展迫切需要一个良好的软硬投资环境，行政审批效率的高 低则是软环境建设的重中之重。目前各地政府的“绿色通道”建设，就是要 着力改善投资软环境。但有些审批环节职能部门层层把关，舍不得一放权”， 事无巨细都要“审批”，该批的不批，不该批的乱批，本来几天内就能解决 的问题，非要等上一两个月甚至更长时间才能解决。如此投资软环境令人望 而生畏。因此要建立健全严密完善的行政审批监督制约机制来约束政府各职 能部门的行为，营造良好的投资软环境，促进国民经济持续健康快速发展。 4 第二章审批监督制约机制的现状与存在的问题 第一节我国业已建立的审批监督制约机制 近年来，从国家到地方都正在全面推行行政审批制度改革，在减少审批 事项，简化审批程序，创新审批方式 进展。在行政审批制度的改革过程中， 完善审批监督机制等方面已取得显著 特别注重抓好审批监督制约机制创新， 推行行政监督与群众的民主监督有机结合，完善行政责任追究制度，形成一 个良好的监督氛围。 一、建立健全审批机关内部监督制约制度。各地政府都相续成立政府效 能建设领导小组，下设办公室，效能中心发挥组织赋予的职权，坚持“有诉 必理，有理必果”的原则，对投诉实行分级负责，督促相关部门进行整改； 为提高行政效率，各地政府先后成立了行政服务中心，逐步建立“双休日办 公”、“一个大厅办事”、“一个窗口接件”，方便了群众，规范了行政机关的办 事行为，明确了服务意识，强化了对具体行政机关日常行为的监督。对行政 审批人员实行岗位责任制、一次性告知制、服务承诺制、限时办结制、被诉 待岗制、离岗培训制、失职追究制等制度。同时，政府各部门主要负责人对 本部门的行政审批行为负全面领导责任，分管负责人对具体审批行为负直接 领导责任。同时实行领导政绩与落实行政执法责任制挂钩，加强对单位负责 人和经办人的评议考核，并将评定结果作为政府和部门领导干部( 特别是 把手) 政绩的重要内容和奖惩、任免的重要条件。 二、实行审监( 验) 分离。为解决行政审批人员自由裁量权过大的问题， 防止不按规定的审批条件、程序进行行政审批甚至越权审批、滥用职权、徇 私舞弊等行为的发生，各地政府相应实行审批和监督( 验收) 相分离制度， 做到一审一监、一审一核，强化内部约束。如泉州市工商局在企业登记时实 行“一审一核”制，简化了审批手续，规范了办事程序。消防部门按建设规 模划分审批权，每个项目由经办人员审核，主管人员审批，实行审( 审核) 验( 验收) 人员分离。 三、建立审批公示制。各地政府把实行办事公开作为监督的首要任务来 抓。一是公开审批审核的内容，对于保留下来的审批审核项目。一律在各单 位窗口的显著位置上墙公布，没有上墙的审批审核项目一律当作违规审批审 核，并通过媒体，向社会公布。二是公开审批审核程序，各项审批审核事项 都有明确的审核审批程序，并用文字或流程图的方式上墙公布。三是公开审 批审核所需材料，任何审批项目都公开法律规定所需报送的相关材料，任何 单位和个人不得随意增加，每项审批审核所需的材料，实行一次性告知服务 对象，并用文字形式上墙公布，根据实际印成服务指南或审批审核告知。四是 公开审批审核办结时限，对每项审批审核项目都坚持能办的事马上办，随到 随办；如遇法定程序，必须实地勘察或要公告时限的，规定在法定时间内完 成。五是公开审批审核的收费标准，审批项目的收费，都由国家和省级政府 有关部门审批，每项审批审核的收费标准都要经物价部门审批后上墙公布， 并坚持收缴分离和收支两条线管理。六是公开审批审核结果，公布所有的审 批审核结果，不符合条件不能办理的事项也在墙上公布，并说明理由。七是 公开投诉电话，为方便群众监督行政审批审核行为，各地都能在审批审核服 务大厅( 窗口) 公开单位或系统效能办和本级政府效能办的电话号码，开通 投诉渠道。 四、实行外部监督。各地已初步形成以各级效能建设办公室为核心，人 大、政协、纪检监察、司法机关相配合的审批监督机制。一是效能办负责对 各部门审批权、审批事项的操作规则，审批程序( 包括审批的依据、内容、 条件、程序、时限等) 进行监督管理，做到有部门审批，有部门监督：受理 6 审批投诉，认真办理投诉件，切实解决机关单位存在的办事拖拉，推诿扯皮、 效率低下等问题，解决群众的投诉问题，努力为群众排忧解难。二是人大注 重提高监督实效，坚持求实创新，不断探索强化对政府审批行为监督的办法 和途径，切实抓好监督检查的各个环节。三是政协加大民主监督力度，增进 监督实效，充分运用批评和建议的方法，对政府审批行为进行民主监督。四 是加强司法机关的监督，主要形式为行政诉讼的监督，检察机关通过行使检 察权，对行政机关及其行政执法人员和尚未构成犯罪的行政执法进行监督， 以维护法律的尊严和法制的统一。五是重视发挥各种监督员的作用，扎实开 展民主评议行风活动。各地人大、政协、纪检、监察机关、司法机关主动介 入行政审批制度改革的监督工作，重视发挥各种监督员的作用。扎实开展民 主评议行风活动。很多地方的监督机关都聘用特约监察员、检察员、审计员、 教育督导员、勤政廉政监督员等，并鼓励支持他们认真履行职责，充分发挥 民主监督作用。六是加强社会监督和舆论监督，结合全面推行办事公开制度， 把行政审批制度改革的要求、依据、程序、结果全面上墙公示，接受社会的 广泛监督。相关职能部门定期不定期地深入基层，深入企业，深入一线，广 开言路，集思广益，广泛征求社会各界对政府行政审批制度改革的意见，充 分发扬民主，共同为行政审批制度改革“会诊把脉”，谋取良策，并有针对性 地加以整改，收到较好的效果。 五、建立行政审批责任追究制度。不断强化审批责任制，推行政务公开 制度、行政过错责任追究制度、重大事项集体决定制度等，加强内部约束和 监管。对已取消的审批事项仍继续审批的、或擅自变相新设审批事项实施审 批行为的。追究有关单位领导和直接责任人的行政责任；擅自设立审批造成 他人损失的，造成严重社会影响和后果的领导和直接责任人员，给予行政处 分，并依法追究其经济和法律责任：对重大审批事项，实行会审制度，由分 管领导和相关部门人员定期会审，由分管领导签字审批，对违反审批规定的领 导及审批人员，按干部管理权限进行处理；对在公开审核审批中弄虚作假、 欺骗服务对象，造成严重社会影响的，给予责任人效能告诫，构成违纪的移 交纪检监察机关处理；对投诉公开审核审批违规情况的人员进行打击报复， 故意刁难投诉人员的工作人员或领导，给予效能告诫，情节严重的，移交纪 检监察机关处理。 六、建立绩效考评制度各部门结合自身特点，依据机关工作人员岗位 职责。建立绩效考评制度，对各单位的工作作风、工作效率、公共决策、依 法行政、廉政建设、监督制约机制建设和工作实绩进行考评。分类制定审批 工作人员绩效考评标准，建立审批工作人员平时考核与年度考评相结合、领 导考评与群众考评相结合、量化考评与定性考评相结合的绩效考评制度，使 审批工作人员评价工作制度化、规范化，充分调动了审批工作人员的积极性 和创造性，增强服务意识、法制意识和效率意识。 七、实施审批人员竞争上岗、轮岗和回避制度。一是实行竞争上岗。在 推进行政审批制度改革的过程中，根据人事制度改革的精神，推行审批干部 竞争上岗制度。各地认真贯彻中组部、人事部关于党政机关推行竞争上岗 的意见精神，结合实际，提出了推行竞争上岗的实施意见，明确了竞争上 岗的指导思想和原则、竞争上岗的适用范围和职位、参加竞争上岗任用的基 本条件和资格、竞争上岗的程序方法，对后续管理作出了明确的规定。在具 体操作上，组织、人事、编制和用人单位密切配合，考试、答辩、考察客观 公正，层层选拔体现优胜劣汰原则，任免严格把关。二是实行轮岗。在审批 制度改革中，对相关审批部门以及服务中心的干部进行轮岗，提出交流、轮 岗的原则，交流、轮岗的对象，交流、轮岗的范围和交流、轮岗的纪律等， 各级组织、人事部门加强对党政机关交流、轮岗工作的指导、监督、检查， 对交流、轮岗中存在的问题及时予以指导，确保人员交流、轮岗工作的顺利 推行，使之规范化、制度化。三是实行回避，对国家工作人员执行公务时， 要规避人情困扰、摆脱关系网的束缚，减少殉情枉法、任人唯亲，切断审批 主体与审批申请人的不正常关系，堵塞权钱交易的途径，使讲人情失去市场， 从源头上铲除腐败。 第二节审批监督制约机制存在的问题 几年来，在行政审批制度改革尤其是建立有效的监督制约机制方面取得 了较大的进展，积累了一些经验。但是，从总体上看，严密完善的监督制约 机制并未真正形成。 一、内部监督机制不健全。一是审批监督侧重审批行为的合法性，忽视 对其合理性的监督，使 ：导行政审批行为不能得到有效的监督与制约。二是监 督存在单向性，只有由下而上的监督，缺乏由下而上的制约，目前的监督措 施只针对行政审批经办人员和部门负责人，对审批起重要影响作用的上级领 导却缺少有效的监督措施，对审批起重要影响作用的上级领导的缺乏有效的 监督，在一定程度上削弱了监督力度，减低内部监督的威慑力。三是内部监 督的意识不强，审批部门内部看重局部利益，审批职责不明，权限模糊，重 审批，轻监管。四是内外部监督力度失衡，现有的监督制约机制，过于强调 外部机制的约束，忽视了内部监督的主体性，即过分依赖外部监督作用，忽 视了各审批审核单位的内部监督作用。五是部门间缺乏沟通与协调，条条块 块部门各自为政现象严重，以致于审批时相互扯皮、相互干扰，经常出现重 复审批，内部多人审批，容易导致逃避责任的现象。 二、外部监督机制不够规范。一是监督行为不够规范，主要表现为监督 机制法律化、制度化程序不高。监督的主体、内容、客体、程序等规定不系 统不规范，针对性和可操作性不够强。二是监督部门之间的关系理顺不够， 各监督部门之间没有做出明确的可操作性的分工，责任不到位，制度不健全， 程序不规范，各自为政，缺乏沟通协调，不能在监督制约上形成较好的工作 9 合力，大大削弱了监督机制效力。 三、实行公示制和政务公开有偏差。主要表现为公开范围不够广，存在 表面化、形式化倾向，不少地方政务公开只是在文件上确定了这样那样的制 度，但在执行制度的过程中却很少听取群众的意见和建议，许多地方设立了 申诉部门、投诉电话等，但对投诉意见的处理却不及时：政务公开及审批公 示的推行存在着随意性和非持续性，缺少落实的法律保障，有些部门从自己 局部利益出发，只将那些有利于本部门的政务公开，对那些自由裁量权大的 政务却不公开，导致审批的自由裁量权过大，审批人员可以根据习惯、经验、 感觉、关系或是否个人得到好处来决定批准与否，这不仅使审批带有很大的 随意性和盲目性，而且直接成为滋生腐败的温床：缺乏审批公示及政务公开 的监督和评价体系，各部门虽出台了众多政务公开的规定，但对于审批公示 及政务公开的后续工作，即监督评价方面却做的较少，导致审批公示及政务 公开缺乏一套科学的监督和评价体系，使得有些部门只注重公开的数量而不 重视公开的质量。 四、竞争上岗、轮岗和回避效果不理想。在竞争上岗中存在着认识不足， 范围和职位不够宽，程序不到位，人事管理监督机制落后等问题；在轮岗实 施中存在着对轮岗进行监督约束的法律和制度还不健全；在回避实施过程中 存在着规定笼统，适用的范围不明确，可操作性不强，透明度不高等问题。 五、公众的参与权、知情权和监督权制度化不够完善。一是公众参与的 范围较小，参与的积极性较低。由于受传统文化、思想观念、社会现实以及 文化教育水平的影响和限制，当前我国社会公众对于政治参与的热情不是很 高，这既不利于行政审批制度的改革，又不利于社会公众。二是审批人员淡 化了公众监督意识。部分审批人员对于社会公众的参与权、知情权以及监督 权未能持正确的态度，他们受传统“官本位”思想的影响，不能够摆正政府 与社会之间的关系，未能正确认识政府职能更无法理解政府与社会之间的 0 服务与被服务关系，因此也就看不到社会公众的参与权、知情权和监督权之 于政府的意义。三是规章制度缺乏实际的可操作性。现行的规章制度从总体 上来说，保障了社会公众的参与权、知情权和监督权，但更多只是停留在宏 观层次上，具体规定不够明确，在实际的操作过程中显得困难重重，力不从 心。四是对于违法乱纪的审批人员惩处的力度不够大。对于掌握审批权的行 政人员，缺乏严厉的惩处机制，以致于出现违法乱纪的腐败现象，导致监督 失去其本来的意义，同时也挫伤了社会各界监督的积极性，这样无疑便会陷 入恶性循环。 第三章关于建立严密完善审批监督制约机制的对策 随着社会主义市场经济体制的不断完善，加入w t 0 以及行政体制改革的 深入，我国行政审批制度改革的力度也不断加强，这就需要对行政审批制度 改革进行系统的研究和探索，力求在制度、机制创新和解决所遇到的困难及 问题上有所突破，逐步形成严密完善的审批监督制约机制。 审批监督制约机制的基本理论依据分权与制衡原则。西方政治理论 对于权力问题的主要观点是一切政治权力都必须是有限制的，其根源可以追 溯到古希腊斯多葛派关于社会契约的思想，经过古罗马，尤其是经过中世纪 教权与王权的二元对立之后，这一思想就不仅体现在启蒙学者的政治理论之 中，而且体现在当时的政治实践之中，成为宪政理论的基本原则之一。在欧 美各国鲜有对国家的崇拜，人们对政治权力往往抱着一种近乎自然的怀疑的 倾向，认为掌权者若有机会总会做恶而非行善。因此，建立了种种体制以限 制、监督权力的运行。例如美国的双重分权制度、英国的两院制、瑞士的委 员会制度等。分权与制衡这一原则运用于行政审批就是任何一个国家机关即 任何一种权力都不能单独操纵行政审批，行政审批制定与实施是一个交易的 过程，是由各方及其所代表的利益进行谈判的结果，行政审批必须照顾到社 会有关各方面的利益、愿望和要求，任何一方的利益都不能被忽视，不能仅 仅考虑任何一方的利益。 第一节建立严密完善审批监督制约机制的目标和原则 建立严密完善的行政审批监督制约机制是一项功在当代，利在千秋的伟 大工程，我们应当保持高度的责任感，以主人翁的精神去对待。江泽民说：“在 我们党内决不允许在超越于党组织和党的纪律之上、不接受监督的特殊人 物。” 一、完善的审批监督机制的目标 就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，把制度创新摆在突出 位置，努力突破影响生产力发展的体制性障碍，建立健全公开、透明、规范、 高效的行政审批制度。 二、完善的行政审批监督制约机制应遵循的原则 1 、创新原则。要与行政审批制度改革相衔接，既要做到对现行审批机制 的创新，又要对新建立的监督机制的创新，从机制上保证行政审批的规范性 操作。 2 、依法原则。建立严密完善的行政审批监督制约机制是要规范行政行为 的，因此监督也要依法规范，而不是干预行政行为，要明确监督的内容、对 象及措施，以确保行政运作和行政监督都依法规范。 3 、全过程原则。监督制约要渗透到审批的全过程，监督关口要前移，加 大事前监督，加强事中和事后监督。 4 、民主原则。要把内部监督、法律监督、行政监督、民主党派监督、舆 论监督、群众监督有机结合起来，并逐步推行听证制度，使决策民主化，公 开透明。 5 、监督制约可操作性原则。审批监督制约机制的建立要符合实际，便于 操作，既要方便群众，又要方便行政。 第二节建立与行政审批制度相适应的监督制约机制 建立和完善审批监督制约机制是行政审批制度改革的重要内容。行政审 。江泽民：“领导干部一定耍讲政治，人民出版社( 1 9 9 5 年9 月2 7 习) 1 3 批制度改革是贯彻江泽民同志“三个代表”重要思想，发展先进生产力的具 体实践，是完善社会主义市场经济体制，适应加入世贸组织后对政府经济管 理部门提出的客观要求，是实现政府职能转变，从源头上预防和治理腐败的 重要举措。行政审批制度改革的一项重要任务，就是健全依法行使权力的制 约和监督机制。它是行政审批制度改革的内在要求和关键环节，也是行政审 批能够依法行政、民主决策和规范运作的重要保障。因此，建立严密完善的 行政审批监督制约机制，要与行政审批制度改革相适应。 一、把监督制约机制纳入并体现在行政审批管理机制和运行机制之中。 行政审批管理机制、运行机制和监督机制是相辅相承和有机联系的，是从不 同环节、不同角度共同作用于行政审批整体工作。行政审批制度改革是上层 建筑领域的一场深刻革命，涉及到格局权力和利益的调整，关系到个人和部 门权力和利益的重组。因此在建立和完善行政审批监督制约机制过程中，一 方面，要继续加大行政审批制度改革，减少和下放不必要的审批事项，做到 “应清尽清，应减尽减”，要简化审批环节和审批程序，加强事后的监督管理， 改变“重审批、轻监管”为“重监管、轻审批”。另一方面，要统筹规划和协 调运作，建立和完善行政审批监督制约机制要与建立和完善行政审批管理机 制、运行机制同步推进，要把严密完善的监督制约机制的构成要素及基本要 求，纳入并体现在行政审批管理机制和运行机制之中，同时根据管理机制和 运行机制的实际情况及特点，合理构建监督制约体系，具体组织实施并发挥 功效。 二、在管理中体现监督，在权力运作过程中形成制约。建立和完善监督 制约机制，是规范、科学的行政审批管理机制、运行机制的必要补充和内在 要求。要把监督主动融入管理，通过转变管理理念，强调管理到位，提高管 理水平，在管理中体现监督，在权力运作过程中形成制约。健全监督制约机 制，既要有外在的监督，更要有权力配置和运作本身所具有内在的、环节间 4 的相互制约，包括对行政审批权力构建、配置、运作及行为主体等方面的规 范与约束，形成部门之间、上下之间的全过程、全方位监督制约。同时，在 监督制约中充分体现效能管理的要求，把监督制约作为提高行政效率的一条 重要途径，使之与效率和效益有机地结合起来。 第三节创新内部监督制约机制 内部监督是行政管理机关内部的自律监督，包括上级机关对下级机关、 同级及下级对上级的监督。内部监督可分为一般监督和职能监督。一般监督 是指行政审批管理系统内部自上而下和自下而上进行的双向监督。职能监督 是指行政审批主管部门就其承担审批项目的规划、管理、保护和合理利用等 职责，在其职权范围内对有关部门实行的监督。 一、提高内部监督部门的地位，确立内外监督并重的指导思想。尉建行 同志2 0 0 2 年4 月来福建视察工作时，专门谈到内部监督问题，指出“要把对 外公开与内部加强监督制约相结合，重在加强内部监督。”“现在行政审批减 少了，但总还要保留一批审批项目。这些审批项目是在内部运作的，如果内 部运作不规范，监督机制不健全，领导干部不贯彻民主集中制，个人说了算， 这些审批项目照样存在以权谋私的机会。公布了群众也不能信服。”。因此， 探索和建立审批审核监督机制，应注意贯彻内外监督并重的思想，当前尤其 要强化内部监督。一是在整个监督体系中，被监督单位内部自我约束与外部 监督制约是相辅相成，但内部监督。部门要有一定的独立性，才能对职能部 门的审批内容和程序进行合理和有效的监督。二是要提高内部监督部门的地 位，设立省级政府部门审批行为监督检查联席会议办公室，负责年度监督检 查工作，进行年中检查和对重点部门的抽检；行政审批监督工作部门有权调 。王运才福建方园福建人民出版社2 0 0 2 年第五期 阅行政审批相关资料，被监督部门不得拒绝：凡作出行政审批监督处理决定 的，须书面通知被监督部门，被监督部门应在一定期限内将处理结果报送监 督部门。 二、加强内部监督检查，健全内部约束机制。一是要明确审批审核的职 责和权限。可参考北京市政府2 0 0 1 年1 1 月制定的关于进一步建立健全行 政审批程序性规定和责任追究办法的意见，提出审批审核单位内部约束机制 的基本要求，包括制定审批审核的程序性规定( 可按照简易、一般和复杂三 种情况分别制定) 、实行审批审核监督责任制等，进一步明确审批审核职责和 权限，最大限度地限制审批审核人员的自由裁量权。政府各部门必须建立审 批行为内部监督制度，明确监督工作责任领导人、责任科室，设立投诉电话 和投诉信箱。二是政府各部门必须制定行政审批行为内部约束措施，建立重 大审批事项集体决定制度。按照审批、监管分离原则，将审批人员和监管人 员分开，由监管人员对审批人员具体经办的审批事项实施监督，部门负责人 对审批责任科室和具体经办人员的审批行为进行定期检查和考核。三是建立 健全自查自纠制度。执法系统的自我监督、自我纠错最具有经常性、周密性 和及时性。自纠行政审批行为是行政机关监督并纠正违法的行政审批行为， 确保行政审批依法进行的重要手段。四是注重把行政监督与群众的民主监督 有机结合起来，以畅通渠道为切入点，强化群众监督，形成机制。尤其要注 意保障人民群众批评监督的权利和加强人民群众批评监督制度建设，如群众 举报和党风廉政监督员制度等，把权力运行置于人民群众的有效监督之下。 三、加强对审批过程的监督，规范行政审批行为。一是对申办资料齐全、 符合条件的，应该当场受理，并尽快转达相关职能部门或单位：如果申办资 料不全或不符合条件的，必须将应具备的资料、条件和办理程序一次性告知 申办对象：申办对象对办理结果提出异议的，应及时与承办部门或单位取得 联系，承办部门或单位应尽快做出答复，说明理由。行政审批人员在具体行 政审批过程中必须严格按照规定的职责、权限和相关的技术规定、操作规程 进行，不得越权和违纪、违规审批。二是主要行政领导应将本部门、本单位 负责的具体行政审批事项逐项进行分解，明确具体行政审批行为责任人，并 组织实施本部门、本单位的行政审批活动，同时要监督、检查本部门、本单 位具体行政审批行为人在行政审批过程中的正确性、透明度、廉政程度和服 务意识，对本部门、本单位的具体行政审批行为负直接领导责任。政府各部 门主要负责人对本部门的行政审批行为负全面领导责任，分管负责人对具体 审批行为负直接领导责任，对责任进行量化处理。三是审批事项涉及其他部 门职责范围的，主办部门应征求相关部门的意见，相关部门应积极协助主办 部门工作。在承办中出现问题，应由分管领导和指定部门( 单位) 领导负责 协调，协调仍未能取得一致意见的，由分管领导报上级主要领导后，由上级 领导裁决。四是政府各部门应该本着“行政审批与行政责任挂钩，与部门利 益脱钩”的宗旨，建立行政审批责任制。规范行政审批程序，制定实施细则， 明确审批责任人，防止重复审批。五是对保留的审批事项，应依法明确规定 事后监管措施，还没明确监管措施的和已经取消的审批事项，均须提出并落 实严格的事后监管措施。 四、提高行政审批人员素质，强化其自觉接受监督的意识。江泽民同志 说：“建立社会主义市场经济体制是一场深刻的社会变革，新情况新问题不断 出现，在干部战士中也难免产生这样那样的一些思想问题。”。行政审批制度 改革就是建立社会主义市场经济的一个重要组成部门，在当前的行政审批制 度还不完善的情况下，也难免出现一些审批人员“顾小家也不顾大家”的思 想倾向，造成自由裁量权过多。因而行政审批改革中一个必不可少的举措， 就是用制度来约束行政审批人员的审批行为，使审批人员做到自觉合理、合 。江泽民论社会主义械神文明建设中央文献出版社1 9 9 9 年版第1 2 0 页 1 7 法地运用好审批权力。一是要加强行政审批人员思想政治教育。审批人员素 质的高低在很大程度决定了行政审批改革的成效。为此，应大力加强有关行 政审批人员的思想政治教育，转变陈旧的思想观念，强化其服务意识，摆正 自己的位置，服务于经济与社会的发展。二是加强行政人员的业务培训，提 高相关行政人员的业务水平。目前公务员队伍业务素质的低下影响和制约了 行政效率。由于监督人员对审批业务并不熟悉，在监督时不是审批人员牵着 鼻子走，就是什么问题也没有发现。所以，强化监督人员队伍建设，提高监 督人员素质是当务之急。应该通过参加培训班、转岗、再教育、交流等形式 努力提高公务员的业务水平，以促进行政效率的提高。三是对公务员的考核 要公开化。可以设置公务员行为监督卡，发放到基层，让企业与群众跟踪监 督，并逐步成为一种制度。在内部监督上实行扣分制，明确规定扣分事项， 淘汰不合格的公务员。 五、借鉴日本的财务监督制度，建立专门的行政执法监督检查机构。在 日本，对政府进行财务监督的机关是会计检察院。它隶属天皇，独立于内阁， 是一个独立的审查机构，负责国家财政执行与管理的监督与检查。会计检察 院的经费由国会审定，大藏省和内阁无权干涉。会计检查院有立法权力，由 它制定及修改的工作条例均具有法律效力，不受政府的干涉与监督。在我国 行政系统内，除行政监察有独立的组织系统外，对具体行政执法行为的监督 通常是由行政执法部门自己负责进行的，执法与执法监督两种职能没有分离。 为此，建议实行执法与执法监督的职能分离，组建专门的行政执法监督检查 机构。同时，要赋予专门监督机构受本部门首长、上一级监督部门和本级人 大常委会三重领导；专门监督机构负责人的任免由本部门行政首长提议，经 上一级监督机构同意。专门监督机构的工作人员实行职业化管理，实行任期 制，没有法定理由不得采取对其不利的人事措施：为避免利益的冲突，工作 人员任期期满后，在一段时期内不得在相关的行政审批部门中任职。专门监 督机构下设按不同行政审批范畴划分的业务局，负责对行政审批事务进行监 督与检查；主要检查审批行为的合法性、合理性、办事效率、服务质量等， 采取定期书面检查、现场审查、不定期抽查的形式对被审查单位进行监督， 有关人员须回答审查人员的询问。监督机构必须就审查的情况，提交报告， 交由上一级监督部门和本级人大常委会备案，并将审查结果通知相关单位， 提出建议或处理意见。 六、建立健全审批人员竞争上岗、轮岗和回避制度。一是推进竞争上岗。 要加强政治理论和政策法规的学习，提高对竞争上岗的认识。除利用各种媒 体宣传外，应组织国家公务员学习有关政策、法律法规，认识竞争上岗的重 要性和必要性。同时对社会上符合公务员竞争条件的人员进行宣传，使群众 了解竞争上岗的实质和目的。积极参与和监督竞争上岗的工作。要加快建立 健全竞争上岗中的相关法律法规，用法律约束和激励约束来保障竞争上岗的 合法性和有效性。我国体制改革的趋势是法制化，对竞争上岗这样关系到人 事制度改革的新举动，更需用法律来保证实施。要按一定的程序和方法进行。 同时要强化对人事监督管理机制，监督的重点是对领导干部的监督管理，特 别是对有审批权力的部门领导的监督。二是实施轮岗制度。要加强宣传教育， 使公务员认识到轮岗实际是一种培养和锻炼，与公务员本人的利益、发展联 系在一起，使轮岗成为公务员自觉的意愿。可以组织己轮