（社会保障专业论文）完善我国农村最低生活保障制度的相关思考.pdf

摘要 摘要 随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，农村居民面临的风险不断加大。新的贫 困人群不断涌现的现实迫切地要求政府提供一种有效的社会保障机制。而农村最低生活 保障制度是农村社会保障体系建设的一个重要组成部分，对于缓解农村贫困，实现广大 农民的“生有所靠”，具有不可替代的作用；是我国政府实现“2 0 2 0 年建立起基本覆盖 城乡的社会保障体系 目标的前提条件，是建设社会主义新农村与和谐社会的必要条件 和基础工程。 论文就是以构建社会主义和谐社会为背景，以相关的经济理论为基础，以完善现行 农村最低生活保障制度为目标，综合运用了多种研究方法，对农村最低生活保障制度的 历史、现状及未来的制度完善进行了深入的研究。 论文从界定农村最低生活保障制度的内涵入手，区分了其与相关范畴的关系，对研 究的相关理论进行了详尽的介绍，为论文的研究奠定了基础，提供了理论依据；接着对 我国农村最低生活保障制度的发展历程进行了简单的回顾，并认真考察了制度的现状及 存在的问题，在此基础上，深入探讨了在我国特定的经济社会环境下完善该项制度的经 济基础、政治基础和组织基础，明确了制约制度完善的相关因素；进而借鉴了国外发达 国家在实施最低生活保障制度方面的经验，评价了我国在农村最低生活保障制度试点过 程的探索，总结出完善我国农村最低生活保障制度应遵循的原则，提出了从思想层面、 政策层面、操作层面和配套层面完善制度运行的政策建议，并建议将农村最低生活保障 制度的完善与扶贫政策、城市最低生活保障制度、社会保险计划、计划生育政策结合起 来，以切实发挥各项制度的实效性。 关键词农村最低生活保障制度政府责任资金筹措扶贫政策 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fm a r k e te c o n o m ya n dt h ea c c e l e r a t i o no ft h ep r o c e s so f u r b a n i z a t i o n , t h er i s kw h i c ht h er u r a lr e s i d e n t sf a c ei si n c r e a s i n gc o n t i n u o u s l y t h er e a l i t yo f t h ec o n t i n u o u se m e r g e n c eo fn e wp o o rp e o p l eu r g e n t l yr e q u e s tt h eg o v e r n m e n tt op r o v i d ea n e f f e c t i v es o c i a ls e c u r i t ym e c h a n i s m a n dt h em i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi nr u r a l a r e a si sa ni m p o r t a n tc o m p o n e n tp a r to ft h er u r a ls o c i a ls e c u r i t ys y s t e ma n di tp l a y sa l l i r r e p l a c e a b l er o l e i na l l e v i a t i n gt h er u r a lp o v e r t ya n dt h er e a l i z a t i o no ft h ef a r m e r s l i v e d e p e n d e n c e i ti sap r e r e q u i s i t et or e a l i z et h et a r g e tt h a ti s “t oe s t a b l i s ht h es o c i a ls e c u r i t y s y s t e mb a s i c a l l yc o v e r i n gt h eu r b a na n d r u r a la r e ai n2 0 2 0i no u rc o u n t r y ”a n di ti sa l s ot h e n e c e s s a r yc o n d i t i o n s ，b a s i cp r o j e c tf o rb u i l d i n gt h en e ws o c i a l i s tr u r a la r e a sa n da h a r m o n i o u s s o c i e t y a st h eb a s i so ft h er e l e v a n te c o n o m i ct h e o r y , t h eb a c k g r o u n do ft h ep a p e ri st ob u i l da h a r m o n i o u ss o c i a l i s ts o c i e t yi no r d e rt op e r f e c tt h ee x i s t i n gm i n i n l u nl i v e l i h o o dg u a r a n t e e s y s t e mi nr u r a la r e a s i tu s e sav a r i e t yo f t h er e s e a r c h i n gm e t h o d sa n dm a k e sd e e p l ys t u d yt o t h eh i s t o r y , t h ec u r r e n ts i t u a t i o na n dt h ef u t u r ei m p r o v e m e n to ft h em i n i n l u l nl i v e l i h o o d g u a r a n t e es y s t e mi nt h er u r a la r e a s t h ep a p e rm a k e sad i s t i n c t i o nb e t w e e ni t sr e l a t i o n sa n dt h ed e t a i l e di n t r o d u c t i o no ft h e r e l e v a n tt h e o r ys t a r t i n gf r o mt h ed e f i n i t i o no ft h em i n i m u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e mi n t h er u r a la r e aw h i c hi st h ef o u n d a t i o no ft h es t u d y a n dt h ep a p e rm a k e sa s i m p l ea n de a r n e s t i n s p e c t i o nf o rt h em i n i l n u n lo fc h i n a sr u r a la r e a sl i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m b a s e do nt h i s ，t h e p a p e rs t u d i e dt h eb a s i so ft h es p e c i f i ce c o n o m y ，t h e s o c i a l e n v i r o n m e n ta n dt h eo r g a n i z a t i o n a ls y s t e mi no u rc o u n t r y ，d e f i n e dt h er e l a t e df a c t o r sw h i c h c o n s t r a i nt h ei m p r o v e m e n t ，f u r t h e r l ye x p l o r e dt h ee x p e r i e n c eo ft h ed e v e l o p e dc o u n t r i e si n t h ei m p l e m e n t a t i o no ft h em i n i m u ms u b s i s t e n c eg u a r a n t e es y s t e ma n de v a l u a t e dt h e m i n i n l u n ll i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e mi np i l o tr u r a la r e a sa n ds u n u n a d z e dt h ep r i n c i p l e st o i m p r o v ec h i n a sr u r a lm i n i m u ml i v i n gs e c u r i t ys y s t e m t h e ni tp u tf o r w a r dt h ep o l i c y r e c o m m e n d a t i o n si nt e r m so fi d e o l o g i c a ll e v e l ，t h ep o l i c yl e v e l ，t h eo p e r a t i o n a ll e v e lt o i m p r o v et h es y s t e m a n di ts u g g e s t e dm a k i n gt h ec o n n e c t i o nw i t ht h em i n i m u ml i v e l i h o o d g u a r a n t e es y s t e mi nr u r a la r e a s ，t h ep r o p o o rp o l i c i e s ，t h em i n i n l u n ls u b s i s t e n c eg u a r a n t e e s y s t e mo ft h eu r b a n , t h es o c i a li n s u r a n c ep l a na n dt h ef a m i l yp l a n n i n gp o l i c i e si no r d e rt o r e a l i s et h ee f f e c t i v e n e s so ft h es y s t e m k e y w o r d s ：r u r a lm i n i m u ml i v e l i h o o dg u a r a n t e es y s t e m ；g o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t y ； f u n dr a i s i n g ；a n t i p o v e r t yp o l i c i e s 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名： 丑松 日期：堕年二月旦日 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“4 ”) 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位所提交的题目为哆t j 彦柏祖美2 考 ) 免每炎画瞄寸鼍t 气王? 乇陈聋 的学位论文，是我个人在导师薜轩研指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人：里 作者签名： 导师签名： 1 松 日期：翌圣年二月二l 日 日期：丑“月二日 导论 导论 1 研究问题的提出 ( 1 ) 现行农村最低生活保障制度的不适应性 至2 0 0 7 年底，我国政府在全国各地农村已经基本上建立起了最低生活保障制度， 取得了一定的成就。但是，这些地区的最低生活保障制度仍然存在很多问题，不能满足 农村居民的需要。如覆盖范围较窄，社会适应性较差等。目前最低生活保障的对象仍然 局限于传统的救济对象，一些在市场经济发展过程中新出现的贫困人口，并没有囊括在 内；保障方式单一，主要以现金和物质救助为主，难以治本，地方政府财力不足等等。 这些因素严重制约了农村最低生活保障制度效用的发挥，给农村社会稳定带来了隐患。 ( 2 ) 统筹城乡社会保障体系成为需要 建国后，我国社会保障体系在城乡二元经济结构的背景下也逐渐形成了“二元社会 保障体系”。在城市，我国对城镇职工建立起了包括就业终身制、医疗教育免费制、住 房补贴制等内容的“低工资、高福利”的国家保险模式。社会救助体系的建立和完善也 是从城市起步，并将大部分的财力都用于城市贫困居民。相比之下，农村的社会保障制 度则进展非常缓慢。在农村，为解决农村地区居民的医疗问题，我国政府探索出“合作 医疗的方式，并在很长一段时间内成为保障农村居民健康的有效机制。但这种制度资 金主要来源于农民和集体经济，国家并没有承担任何筹资责任。社会救助方面主要以“五 保 供养和“灾民”临时救济为主体的传统、临时性的救助制度。因此，政府责任在农 村社会保障制度建设中存在着严重的缺失。 农村社会保障制度建设的滞后状况在改革开放后显得更加突出。家庭联产承包责任 制的实施，使得以集体经济为依托的社会保障体系基本解体，而传统的以土地和家庭为 基本手段的生活保障体系在城镇化进程中也不断得到削弱，农村居民的养老问题、医疗 问题和贫困问题日趋严重。因此，建立农村社会保障体系，统筹城乡社会保障制度就成 为当前和谐社会构建中的重要任务。 但是，受到经济、政治、思想、历史等各方面的影响，在农村地区全面建立起社会 保障体系尚有困难，只能根据实际，循序渐进。其中，最低生活保障制度，作为一种解 河北大学管理学硕十学位论文 决贫困问题的补助机制，是社会保障体系中的最后一道“安全网，必将成为农村社会 保障建设起步阶段的必然选择和统筹城乡社会保障制度的起点和突破口。 2 研究的意义 ( 1 ) 研究的理论意义 首先，通过对农村最低生活保障制度进行研究，进一步修正传统的社会救助价值观， 明确公民获得社会救助是公民一项应有的权利，而并非一种施舍或恩赐。 其次，通过对农村最低生活保障制度进行研究，进一步明确公共财政体制下的政府 责任。农村最低生活保障制度属于公共产品的范畴，具有典型的非排他性和非竞争性， 因此，必须要由政府提供。 最后，通过对农村最低生活保障制度进行研究，重新界定该领域公平和效率的关系。 毋庸置疑，在最低生活保障制度的实施中，必然坚持以公平为主，以实现收入的再分配 和社会稳定，但是如果只注重公平，而忽视制度运行的效率，就有可能导致居民以领取 “低保 而代替工作，发生效率损失，因此，如何在制度的运行过程中，处理好公平和 效率的关系是本文研究的另一目的。 ( 2 ) 研究的现实意义 第一，通过对农村最低生活保障制度研究，从制度上保障我国全体公民的基本人权。 我国宪法明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下， 有从国家和社会获得物质帮助的权利。 在生活限于困境或难以维系时接受国家和社会 的救助是全体公民平等的权利，即基本生存权。进一步讲，通过对农村居民生存权的平 等保护也使得其获得了平等的发展权，是社会公平得以实现的有效途径。 第二，通过对农村最低生活保障制度的研究，为农村居民建立起一种保障生活的经 常性机制。随着市场经济的发展，农村居民面临的社会风险越来越多，因而为农村居民 建立起“生有所靠、老有所养、病有所医 的社会保障体系是政府不可推卸的责任。农 村最低生活保障制度是保障贫困居民生活的最后一张“安全网 。原有的最低生活保障 制度在很大程度上是临时性的，补助标准也没有实行动态调整机制，严重制约了最低生 活保障制度效用的发挥。本文通过研究，力图在全国各地农村建立起一种经常性生活保 障制度，扩大覆盖范围，做到“应保尽保 。因此，健全农村最低生活保障制度，不仅 。毕天云建立农村居民最低生活保障制度的重要性【j 】云南师范大学学报，2 0 0 3 ( 2 ) ，p 5 1 2 导论 是完善社会救助和农村社会保障制度的重要环节，也是完善整个社会保障制度的基础工 程。 第三，为农村经济发展和市场经济推进提供必要前提。一方面，我国正在实现由农 业分散经营向集中经营、传统农业向现代农业转变，城镇化进程不断加快，农村剩余劳 动力不断向非农部门转移，农村居民开始面临与城市居民相同或类似的市场风险，这种 情况下，国家通过最低生活保障制度的全面实施，解除了农村的后顾之忧，对实现农村 劳动力资源的合理流动和农村经济的持续、快速增长具有十分重要的意义。另一方面， 市场经济对小规模、分散化的家庭联产承包制形成了很大的冲击，农民个体依靠自己或 家庭的力量无法抵御或化解市场风险，传统农业面临着巨大的挑战。目前，农村社会保 险体系尚不健全，甚至很多地区还是一片空白，建立起一种保障农村居民生活的经常性 机制，对于农村居民抵御社会风险具有不可低估的作用。 3 国内外研究现状 ( 1 ) 国内研究现状 在探讨实施农村最低生活保障的必要性方面，在我国目前二元社会保障体制下，保 障水平和覆盖范围在城乡之间、不同地区之问的发展很不平衡，差距比较大。因此，农 村最低生活保障制度的建立和实施，实质上是从国民收入再分配角度调节了贫困农民与 普通农民之间，农村居民与城市居民之间的利益非均衡的状态。学者洪大用也认为， 随着农村比较收益的持续下降、农村社会经济的持续市场化和城乡差距的持续扩大，土 地和家庭、集体对于农民的保障作用已经明显削弱，对于农村贫困居民提供制度化的社 会保障已经迫在眉睫。 由此可见，实施农村最低生活保障制度，为农村居民提供制度化、经常化的生活保 障机制学术界已经达成了广泛的共识。但是，对于现阶段在全国全面铺开这项制度是否 具有可行性，却存在较大分歧。 邹文开指出，以不同的口径计量，当前中国农村贫困人口的规模在3 0 0 0 万到1 亿， 设想通过农村最低生活保障制度一劳永逸地解决农村贫困人口问题，仅仅是理想主义的 思维模式，近乎“纸上谈兵 。他建议，在今后较长的一段时间内，不宜在全国农村推 开最低生活保障制度。比较好的方式，是大力实施2 0 0 3 年民政部推行的“农村特困户 中曾湘泉，郑功成收入分配与社会保障 m 】北京：中国劳动社会保障出版社2 0 0 2 9 ：1 0 2 。洪大用进一步完善中国社会救助体系的若干问题【j 】社会保障制度，2 0 0 4 2p 3 2 3 4 3 河北大学管理学硕士学位论文 救济制度 。 学者郑功成则持相反的观点，认为我国已经具备了加快建设健全社会保障制度的基 本经济条件。他指出所谓的资金不足只是一种表象，其症结在于责任不清，界定清了责 任也就知道到哪里获得所需资金了，资金也就不再成为问题。在考虑建立农村社会保 障制度的经济条件时，杨翠迎在中国社会保障制度研究一书中提到斯里兰卡在1 9 8 7 年人均g d p 只有3 6 8 9 美元，但斯里兰卡政府十分重视农民的社会保障制度建设，在其 各级政府的支持下，为广大农民建立了社会养老保险制度。因此，她认为，以中国现在 的综合国力，在农村也可以建立起与之相适应的社会保障制度。 不仅如此，“社会保障 制度并不必然和一个国家的或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一 个国家或地区的政治文化因素密切相关。 并由此得出结论，农村最低生活保障制度的 建立不论是从经济上还是从其他因素上说都是可行的。 诚然，不管学者的讨论结果如何，农村居民最低社会保障制度都在稳步推进，受到 经济、政治、思想、历史等诸多因素的影响，目前制度的实施和运行中都存在很多问题。 原民政部部长多吉才让将这些问题归纳为认识不到位、立法滞后、政策难以落实以及配 套设施跟不上等诸多方面。于兴厚的观点与多吉才让有些类似，他认为农村最低生活保 障制度至少存在四方面的问题：一是国家和社会各方对该项工作的紧迫性，影响了工作 的开展；二是农村最低生活保障工作缺乏有力的政策支持和法律保障；三是资金来源渠 道少，实施范围窄，覆盖面小，标准低；四是农村低保对象和最低生活标准的确定存在 一定的难度。 针对农村低保中存在的具体问题，唐钧提出了可以参照国外社会救助的制度结构， 将最低生活保障制度分为基本生活救助金、特别需要救助金和酌情发放的救助金三部 分，以此建立起一个“综合的最低生活保障制度”。郭海清则认为资金缺乏是农村居民 最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因，并指出了解决这一问题的根本出路在于征 收社会保障税，建立起最低生活保障专项基金。邓大松教授也从准确界定保障对象、 科学确定保障标准、积极建立资金筹措机制、加强配套设施建设等方面详细论述了完善 。郑功成关注民生郑功成教授访谈录 m 】北京：人民出版社，2 0 0 4 ：5 7 。杨翠迎中国农村社会保障制度研究 m 】匕京：中国农业出版社，2 0 0 3 ：1 2 4 。郑功成社会保障学【m 】北京：商务印书馆，2 0 0 3 - 1 8 1 郭海清建立农村居民最低生活保障制度的最大难点与解决办法【j 】经济师，2 0 0 4 1 4 导论 农村居民最低生活保障制度的若干思考。 ( 2 ) 国外研究现状 凯恩斯主义者主张对生活在“贫困线 以下的贫困家庭发给差额补助金，使他们都 能达到最低生活水准，从而拉平处于贫困线以下的贫困家庭参差不齐的生活水平。新自 由主义的代表人物霍布豪斯强调国家要对社会经济与生活进行干预。在贫困与救济方 面，他指出，我们不应该仅仅注意到救济穷人，而应该力求使人人都学会避免贫穷的方 法。要做到这一点有两个途径，一是为贫困者提供比较稳定的工作机会，二是国家举办 社会福利制度。 费边主义者肖伯纳指出：“社会贫困的根源并不是产生混乱和邪恶的永 恒的源泉，它实际上是可以由人的意志加以摧毁和更替的。 因此，费边主义学者 都主张实施普遍的社会保障制度，制订最低生活标准，实施家庭财产状况调查，对贫困 家庭进行救济。 综上，农村居民最低生活保障制度已经得到了广泛的关注和重视，理论界的研究和 实践界的探索都取得了一定的成就，为建立健全农村居民的生活保障机制做出了贡献。 但是大部分学者仅局限于最低生活保障制度的本身开展研究，并没有将最低生活保障制 度的完善与农村社会保险体系及计划生育政策的实施综合起来实施，降低了制度的实用 性。 4 研究内容与方法 ( 1 ) 论文的内容 论文以完善农村最低生活保障制度为目标，系统分析了农村最低生活保障制度的内 容和特点及其建立和完善的理论基础，详细回顾了农村最低生活保障制度发展的历史进 程，认真考察了目前其现状和存在的问题，深入阐述了当前我国全面建立和完善该项制 度的可行性及约束因素，并在借鉴国内外经验的基础上，提出了完善我国现行农村最低 生活保障制度的路径选择和政策建议。 第一，农村最低生活保障制度的内涵界定和理论基础。这也是本文研究的基础。农 村最低生活保障制度的内涵随着经济社会的发展不断的变动，水平也处于不断调整过程 。邓大松完善农村居民最低生活保障制度的若干思考【j 】武汉大学学报( 哲学社会科学版) ，2 0 0 6 9 圆瑞典g 缪尔达尔著，顾朝阳等译世界贫困的挑战：世界反贫困大纲【m 】北京：北京经济学院出版社， 1 9 9 1 第2 8 页 西丁建定，杨风娟英国社会保障制度的发展【m 】北京：中国劳动社会保障出版社，2 0 0 4 第3 3 2 页 5 河北大学管理学硕十学位论文 中，因此，对其的界定直接关系到整篇论文的论证。 第二，我国农村最低生活保障制度发展的现状及存在的问题。只有发现问题，才能 解决问题。该部分主要是从实践角度考察我国现行制度中存在的不规范、不完善的地方， 使得文章落脚点提出的建议能够有的放矢。 第三，我国农村最低生活保障制度全面推进的可行性及制约因素。笔者认为目前全 面推进农村最低生活保障制度已经具备了可操作性，但是由于政治、经济、组织等各方 面因素的影响，在推进和完善的过程中可能会存在很多障碍。 第四，经验借鉴。他山之石，可以攻玉。借鉴国内外实行最低生活保障制度的经验， 汲取实施过程中的教训，能够使最低生活保障制度少走弯路。 第五，完善农村最低生活保障制度的建议。这是论文的落脚点。在这部分，明确了 农村最低生活保障制度实施的原则及政府责任，从操作层面界定了农村低保的运行机 制，最后从制度层面提出了与顺利实施农村低保相适应的配套措施。 ( 2 ) 研究方法 第一，文献分析方法。前人的理论研究及实践探索是本文研究的理论基础。论文通 过对已有的文献进行检索、收集、整理、归纳和分析，对农村居民最低生活保障制度的 理论和实施现状具有了全面而深刻的了解，进而从现有研究文献的不足入手，确立本文 研究的角度和内容。 第二，规范分析和实证分析相结合的方法。一方面，论文总结了农村最低生活保障 制度建立和发展的理论基础，明确了影响该制度建立和完善的因素；另一方面，通过制 度实施中的统计数字，阐明该制度运行中存在的问题和不足，进而提出解决对策。 第三，比较分析法。论文系统地借鉴了国外在农村社会救助体系和最低生活保障方 面的经验和教训，总结了我国各地实施的经验，取其精华，并根据我国经济和社会的现 状，提出了在一定经济发展水平下完善农村低保制度的有效路径。 5 论文的创新之处 ( i ) 研究内容的创新。国内现有的文献中，大部分学者仅局限于最低生活保障制 度的本身开展研究，与其他方面的联系也仅局限于配套设施中的简单阐述。本文建立起 了农村最低生活保障制度与新型农村合作医疗制度、计划生育政策实施的有机联系，在 此基础上探索了农村最低生活保障制度的完善对策。 6 导论 ( 2 ) 研究角度的创新。论文在前期的研究基础上，从思想层面、政策层面、操作 层面和配套层面等方面阐述了农村最低生活保障制度的完善路径，这种分类在国内已有 的文献中还比较少见。 ( 3 ) 突出了最低生活保障制度的城乡衔接机制。将城乡联动、共同推进作为指导 最低生活保障制度的理念，同时将最低生活保障制度作为统筹城乡社会保障制度的突破 口。 6 研究的难点与对策 ( 1 ) 研究的难点 第一，农村最低生活保障制度长效机制的建立。加大政府的财政投入，在农村地区 普遍建立起最低生活保障制度并不是特别困难，关键在于如何保持制度长久的生命力和 活力，即实现制度的可持续发展。我国各地农村的经济水平、社会环境、历史传统、道 德水准并不完全一致，因此探索出一条适合农村实际、能够持久运行的筹资模式、补偿 模式、资金监管和运营模式是一件很困难的事。 第二，逐步探索一条城乡衔接的最低生活保障体系，最终实现“一元 社会保障制 度。“二元”向“一元”的转化是社会保障制度的发展趋势。在最低生活保障领域，如 何实现城乡的对接，是研究的难点之一。 ( 2 ) 解决对策 首先，通过搜集大量的数据，总结出制约农村最低生活保障制度推广的因素，同时 充分考虑相关利益主体的关系，使得制度的设计能够形成一种各方相互制约的机制，避 免道德风险问题的发生。 其次，借鉴城市居民最低生活保障制度建设中积累的成熟经验，结合农村经济现状， 对最低生活保障制度进行深层次分析，进而设计出符合现实需求的农村最低生活保障制 度。 再次，按经济发展水平和收入水平对农村进行分类，经济发展水平高的农村地区可 以逐步设计与城市相衔接的最低生活保障体系。同时，将农民工的最低生活保障制度单 独进行讨论，避免这部分人群最低生活保障的边缘化。 7 河北大学管理学硕十学位论文 第l 章农村最低生活保障制度的界定及其理论基础 1 1 农村最低生活保障制度的概述 1 1 1 农村最低生活保障制度的含义 自1 6 0 1 年伊丽莎白济贫法颁布实施以来，政府介入贫困居民救济已经有4 0 0 多年的历史，但是至今，国际上并没有形成严格、公认、明确的定义。 著名学者e a r d l e y ( 1 9 9 6 ) 等人在对欧盟国家最低生活保障研究后指出：发达国家 通常要为那些缺少充足收入的居民提供最低收入保障，而缺乏充足收入被界定在贫困线 以下。如果那些没有其他收入来源的人也未受到安全网的保护，他们就会陷入贫困或表 现为其他需要未能得到满足。大部分国家在这种制度实施中需要对得到国家救助的申请 人拥有的资源进行某种形式的评估，然后通过对无法自立的申请人提供现金或服务的方 式实现。但是，在欧盟并非每一个国家都有这种全面的安全网。这种形式的给付通常 被称为“最低生活保障 。 1 9 9 8 年欧盟的一项研究报告中将最低生活保障定义为：以家庭财产调查为基础，以 现金或实物为支付形式，通过资格条件审查将给付定位于那些处于低收入阶层或低于类 似收入门槛线的个人或家庭的援助。 在我国，学者也从各个不同的角度对最低生活保障进行了界定： 台湾著名社会保障法学者江亮演( 1 9 9 0 ) 认为，只有明确了最低生活保障制度的性 质、实施主体、实施方式、政策目的和目标才能正确地界定最低生活保障的含义。 他 指出，救助意指一种长期持续、以救困助危为目的的政府行为，是一种积极的减贫政策。 张海鹰在社会保障词典( 1 9 9 3 ) 将最低生活保障界定为在其( 居民) 不能维持 最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定标准向其提供满足最低生活需求的资金 和实物援助的社会保障制度。 陈良瑾在其著作中国社会工作百科全书( 1 9 9 4 ) 中指出最低生活保障制度就是 国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年 9 e a r d l e y , t l e t ，a l l ，s o c i a la s s i t a n c ei no e c dc o u n t r i e s ( v o l u m e ) ：s y n t h e s i sr e p o r t ，l o n d o n ：h m s o i ，1 9 9 6 ”o e c d ，t h eb a t t l ea g a i n s te x c l u s i o n ，p a r i s ，o r g a n i z a t i o n gf o re c o n o m i cc o o p e r a t i o na n d d e v e l o p m e n t ，19 9 8 o 江亮演社会救助理论与实践【m 】台北棒冠图书公司，1 9 9 0 ：9 7 8 第1 章农村最低生活保障制度的界定及其理论基础 人或者因天灾人祸造成生活困难而不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民 给予物质帮助的一种制度。 时正新、廖鸿在中国社会救助研究( 2 0 0 2 ) 一书中认为，最低生活保障是在公 民因各种原因导致难以维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的程序给予款物接 济和服务，以使其生活得到基本保障的制度。 蒋月的社会保障法概论认为，最低生活保障是指家庭人均收入低于当地政府公 告的最低生活标准的人口，由国家给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需 的社会救助制度。 综上，各位国内外学者分别从不同的角度，不同的侧重点对最低生活保障制度进行 了界定。但这些界定又有很多相似之处：首先，该制度是一项政府行为，是政府为保障 居民生活的一种救助行为；其次，享受者都以收入水平或生活水平低于某一标准为前提； 再次，采用以现金为主的多种救助形式。总而言之，最低生活保障制度就是社会的一道 安全网。借鉴这些共同点，可以将农村最低生活保障制度界定为：国家和社会对年最低 生活水平低于最低生活保障标准的农村贫困人口，给予一定的资金、实物或提供相应服 务等方式进行援助，以保障其基本生存需要的制度安排。农村最低生活保障制度实质上 是一种保障贫困农村基本生存权和发展权的制度。 1 1 2 农村最低生活保障制度的特点 ( 1 ) 政府责任为主 传统的社会救济的思想渊源在于民间互助共济的美德和教会道义的宣传，政府对灾 民的社会救助多是零星的、临时的，因此，在社会救助制度建设中，政府责任一直存在 缺失，即使在这些少量的救济中也一直渗透着恩赐和施舍的价值理念。随着人权理念的 不断发展，社会保障相关理念也受到冲击。在现代，当社会成员陷于贫困时，从政府和 社会获得社会救助成为他们的一项法定权利，而不再是一种恩赐。既然保障社会成员生 存权和发展权是一个国家的职责，因此，在制度实施过程中，政府就应该承担起主要的 责任，其中包括通过财政支出和转移支付制度承担起筹资责任、通过政策制定和机构设 置承担起管理责任和通过相应运行机制的建立承担起监督责任，等等。但是，在国家财 力不足的情况下，调动社会各界的积极性，共同援助贫困者仍也不失为一种理性的选择。 ( 2 ) 覆盖对象普遍 9 河北大学管理学硕十学位论文 对覆盖范围普遍需要辩证的理解，一方面，作为所有社会成员平等的权利，最低生 活保障制度应该将所有生活处于最低生活标准以下的居民都覆盖进来，不能仅局限于农 村现有的弱势群体。因此，需要建立一种动态机制，对有劳动能力但在市场经济中经营 失败或因遭遇风险且社会保险制度无法给予保障的人群也覆盖进来。另一方面，尽管社 会救助是面向全体社会成员的，但真正有资格享有社会救助的是生活陷于困境，难以维 持生计的那部分社会成员。 ( 3 ) 保障水平较低 保障水平的设定一方面与该制度本身的性质有关系，它以保障社会成员生存权为目 标，这是最低生活保障与社会保障其他项目在保障水平上存在的差异；另一方面，也跟 该制度的历史渊源密不可分。1 8 3 4 年英国的新济贫法中就提出了劣等处置的原则， 即社会救助制度标准相对于社会平均生活水平而言只能是低层次的。1 9 3 5 年罗斯福在颁 布社会保障法时也指出，社会保障从来就不是一个致富计划，它只是一个保障基本 生活水平的制度。这些传统观念导致各国社会救助制度都处于相对较低的水平。而且根 据福利经济学，适当的收入差距有利于提高激励，而保障标准的低水平设置不仅能够兼 顾公平与效率，还能有效地防止道德风险的发生。 ( 4 ) 享受条件无偿性 农村最低生活保障制度作为一项保障社会弱势群体的基本制度，其享受对象是生活 陷入困境、难以维持生计的那部分社会成员。保障对象的特殊性决定了社会救助本身的 无偿性，即最低生活保障制度必须以财政拨款或社会捐赠为经济后盾，按照法律法规规 定的条件，依照严格的程序，无偿将款物发放给符合条件的社会成员。这也是最低生活 保障制度区别于社会保险项目的重要标志。也正因为这种无偿性的性质，因此在最低生 活保障制度实施中需要进行严格的资格审查，防止出现道德风险和制度的负向激励效 应。 1 1 3 农村最低生活保障制度与传统社会救济的区别 ( 1 ) 制度的性质和约束力不同。最低生活保障制度是一种经常性的保障制度，作 为一种法律规范，实施的主体和保障对象都负有明确的责任和义务，一旦制度规定的风 险出现，就会有相应的机制作为保障，对双方都具有较强的约束力。一方面，政府必须 。于兰杰中国农村居民最低生活保障制度法律规制研究【d 】兰州：兰州大学经济法专业，2 0 0 6 4 l o 第l 章农村最低生活保障制度的界定及其理论基础 按照法律规定向生活困难的居民提供资助；另一方面，居民也需要据实申报，否则也会 受到法律的制裁。传统的社会救济除对“五保户 和优抚对象采用定期救济外，其他的 救济多为灾害发生后的临时性救济。而且其救济主体除了国家外，还包括一些团体、社 会组织甚至个人，这时当事人双方就无须形成统一的权利义务关系，无须动用国家强制 力保障实施。 ( 2 ) 价值理念不同。最低生活保障制度强调国家或社会在保障公民最基本权利一 一生存权方面的责任。公民( 居民) 在收入水平低于最低生活保障线时，就有从国家获 得物质帮助的权利。国家和享有者之间的关系是一种责任和权利的契约关系。在传统的 社会救济中，公民能否享受社会救济，在很大程度上取决于制度实施者的主观愿望，随 意性较大，更重要的是这种救济往往建立在施舍和恩赐的价值观之上，因此，这种救济 常常附带一些苛刻条件或者以剥夺享有者自尊为代价。 ( 3 ) 保障范围不同。最低生活保障制度主要侧重于对保障对象物质生活的保障， 并且以最低生活保障线为标准；传统社会救济的范围则宽泛的多，从实施主体看，它不 仅包括国家救济，也包括社会组织和个人的救济。救济的内容除了包括最低生活保障内 容外，还包括住房救助、教育救助、司法救助等生活的各个方面。 1 2 农村最低生活保障制度的理论基础 1 2 1 马斯洛的需求层次理论 需求层次理论( h i e r a r c h yt h e o r yo fn e e d s ) 亦称“基本需求层次理论 ，是行为 科学的理论之一，是美国心理学家马斯洛1 9 4 3 年发表的人类动机的理论( at h e o r y o fh u m a nm o t i v a t i o np s y c h o l o g i c a lr e v i e w ) 一书中首创的一种理论。在这一理论中， 马斯洛提出需要五层次论，他认为：第一，人是有需要的动物，其需要什么取决于他已 经得到了什么，还缺少什么，只有尚未满足的需要能够影响行为，满足了的需要不能充 当激励工具；第二，人的需要都有轻重层次。人的某一级的需要得到最低限度满足后， 才会追求高一级的需要，如此逐级上升，成为推动其继续努力的内在动力。马斯洛还指 出，在特定的时刻，人的一切需要如果都未得到满足，那么满足最主要的需要就比满足 其他需要更迫切。 马斯洛提出需要的五个层次包括：第一，生理需要，即个人生存的基本需要。如吃、 喝、住、衣等基本需要。如果这些需要得不到满足，人类的生存就成了问题，在这个意 河北大学管理学硕十学位论文 义上说，生理需要是推动人行为的最强大的动力。第二，安全需要，包括心理上与物质 上的安全保障。安全需要包括劳动安全、职业安全、生活稳定、希望未来有保障。安全 需要要比生理需要高一级，当生理需要得到满足后就要保障这种需要。第三，社交需要， 又称归属与爱的需要，人是社会的一员，需要友谊和群体的归属感，人际交往需要彼此 同情互助和赞许。这种需要比生理和安全需要更细致和难以捉摸。第四，尊重需要，包 括要求受到别人的尊重和自己具有内在的自尊心。马斯洛认为，尊重需要得到满足，能 使人对自己充满信心，对社会满腔热情，体验到自己活着的用途和价值。第五，自我实 现需要，指通过自己的努力，实现自己对生活的期望，从而对生活和工作真正感到很有 意义。自我需要是一种最高级的需要。这五个层次是从低级( 生理性) 需要到高级( 心 理性) 需要呈上升状的，并且有时是几种需要并存的。 我国受n - 元经济结构的影响，农村社会保障制度发展非常滞后。我国贫困人口主 要集中在农村，对于农村绝对贫困人口，马斯洛提出的“第一需要 即生理需要或生存 需要是亟待满足的头等需要。而这与“以人为本 的科学发展观是契合的。因此，马斯 洛的“需要五层次论 为最低生活保障制度的完善提供了理论支撑。 1 2 2 贫困理论 贫困是一个动态的、历史的和地域性的概念。人类对贫困的认识随着经济的发展、 社会的进步、文明水平的提高和对基本人权认识的深化而不断变化的。从价值观角度分 析，对贫困的理解可以分为以下几个阶段： ( 1 ) 贫困的个人责任说 传统观念中认为贫困的成因是由于自身道德的堕落和依赖心理造成的，所以应由个 人对贫困负责。英国经济学家斯宾塞就主张，为了防止穷人产生社会依赖，应该坚持个 人对自己福利负责的原则。弗罩德曼也有类似的观点，认为不能获得工作和收入机会的 责任在于个人而非政府管理。 在这种观念的指导下，最低生活保障最初很难形成政府的制度性规定，对穷人的帮 助则主要局限于社会团体、教会的救济，范围非常有限，水平也很低。伊丽莎白济贫 法实施之后，政府虽然承担了部分社会救济责任，但是受到“个人责任说 的影响， 在对穷人进行救济的同时，往往伴随着残酷的管制。 ( 2 ) 贫困的“结构因素说 1 2 第l 章农村最低生活保障制度的界定及其理论基础 伴随着社会的发展和对人权的重视，关于贫困的看法也有了很大的转变，形成了“结 构因素说，这种学说认为贫困的成因不仅仅在于个人，同时也是社会制度和社会结构 的产物，因此，政府需要承担相应的责任。马克思主义理论、改良社会主义理论和集体 主义价值观念都曾对此有过相关论述，并且影响越来越大。马歇尔认为，国家应当“透 过就业、教育和文化机会的平等使阶级之间的冲突削弱，将资源的再分配同公民享有福 利的社会权利相加以结合，使福利国家成为一种扩大公民权范围的手段 。 对贫困认识的转变，改变了政府社会救助实施中的恩赐和施舍的思想，使社会救助 的建立成为政府不可推卸的责任，并逐渐形成了一种以政府为主体、积极倡导民间力量 参与的社会事业，对经常性的最低生活保障制度的建立也是一种推动作用。 ( 3 ) 贫困内涵的扩大 1 9 世纪末，英国著名贫困问题研究专家朗特罩将贫困分为“初级贫困 和“次级贫 困 ，即绝对贫困和相对贫困。所谓绝对贫困是就社会上人们的绝对生活水准而言的，即 用纯粹客观的物质指标去测量贫困，因而我们可以把它定义为：低于最低物质生活水准 的一种生活状况。所谓相对贫困是指相对于社会上其他部分的人的生活水