（教育经济与管理专业论文）我国县级教育行政组织生态平衡机制研究——以河南省县为例.pdf

中文摘要 国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 2 0 2 0 年) 中提出“健全统筹 有力权责明确的教育管理体制一的我国教育管理体制改革目标，具体为“推进中 央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进 管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。一 而县级教育行政体制是我国教育管理体制的重要组成部分。本文以我国县级教育 管理体制中的县级教育行政组织为研究切入点，分析其在行使职能、发挥作用及 完成任务过程中面临的问题，以组织生态为视角，运用生态学与系统论的基本原 理与方法，对我国县级教育行政机制进行生态化分析，探视我国县级教育行政组 织的外部生态、内部生态及其两者之间的互动制约关系，以期通过建立我国县级 教育行政平衡机制，实现我国县级教育行政组织的和谐教育行政生态。故此，本 文从理论研究和实践研究两个层次，按组织外部生态平衡、内部生态平衡及两者 动态平衡三个维度，运用系统分析法、结构功能分析法对我国县级教育行政组织 的内外生态中内在变量间的互动机制进行平衡分析，并选取我国河南省爿c 木县教育 局为例，从而透视我国县级教育行政组织生态的失衡问题。最后提出我国县级教 育行政组织和谐生态构想及其实现的平衡机制，如沟通机制、保障机制、服务机 制、合作机制、组织再造机制与问责机制。基于以上思路，本文分为以下四部分 进行论述。 第一部分，导论，主要介绍本课题的研究背景及意义、国内外研究现状、研 究方法及可能创新之处。 第二部分，我国县级教育行政组织生态平衡机制的理论研究，主要介绍我国 县级教育行政组织生态平衡机制研究的核心概念、理论依据以及平衡机制的应有 特点、结构类型与价值意义。 第三部分，我国县级教育行政组织生态的现状及失衡问题分析，主要从现实 层面透视我国县级教育行政组织生态存在的失衡问题。具体讲，本文以我国河南 省某县为例，进行调查研究，探视内部和外部生态现状及存在的失衡问题，并分 析问题背后存在的原因，已达到解剖麻雀，以小见大的归旨。 第四部分，实现我国县级教育行政组织生态平衡的机制构想，本章提出我国 县级教育行政组织和谐生态的构想及其实现的平衡机制。 关键字：县级教育行政；组织生态；和谐生态：平衡机制 a b s t r a c t t h er c f 0 咖a t i o n9 0 a l so fc 衄峪se d u c a t i o n a lm a n a g 锄c l l ts y s t 锄”h i l p r o n g a s 0 咖de d u c a t i o nm a n a g 锄e n ts y s t 锄f e m l r i n ge 毹砸v e l yc 0 。o r d i n a t i o na i l dc l e 砌y s p e c i f i e dp o w e r sa n dr e s p o n s i b i l i t i 伪”p u tf 0 侧a r di n ( 2 0 1 m 2 0 2 0 ) ，m es p e c i f i c c o n t e n t so f 、j i 栅c ha r e 竹p r o m o 缅g l cd e c 锄昀l i z a t i o no fc e i l t r a l9 0 v e n 姐e n tt ol o c a l ， t l l ed e l e g a t i o no f 锄廿1 0 r i 锣t 0s c h 0 0 l s ，d e a rr e s p o i l s i b i l i t yo f a l l l e v e l so f9 0 v 明 1 l l l t ， 鲥d en l e a c t i o no fn l l l i l i n gs c h 0 0 l s ，p 舳o t i n g t l l es 印删i o no f 。a d i n 姗s t r a n o n m 锄a g e r l l e n t 锄dj u d 鲫蹦t f o l m i n ga e d _ u c a t i o nm 锄a g a 脒斌s y s t 锄o ts 印a r a t m gt n e 劬c t i o n so f9 0 v 锄n 铋t 台锄也o s eo fm ei 璐t i 伽o i l s ，r i 对n s 觚d 嗍舢蜥t i 鹤c l e 鸥 c o o r d i n a t e da n do r d 甜yo p e r a t i o n 什a n d 廿l ec 0 珊t ) ro d u c a t i o na d i i l j 雠s t m t i o ns y 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学位获得者( 学位论文作者) 签名：塾! 逵兰叠 2 0 加年占月z 日 学位论文指导教师鍪名： 2 0 历年多月二日 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 第一章导论 组织的决策者如何把握组织的环境，如何看待环境的变化以及组织与组织间 的关系，这是当今管理学研究的重要课题之一。外部环境的急剧变化，导致了2 0 世纪7 0 年代后期组织理论的发展，而对外部环境的分析和诊断则成为组织发展的 核心问题。组织环境和组织之间的理论先后有伊麦里与特里斯特的理论、h 伊戈 尔安索夫的理论、资源依赖理论、组织生态理论和协作网络理论。这些理论主要 是强调组织发展对外部生态环境的“外适应性 ，与其生态环境中其他组织的协作， 主要缺点是忽视了组织发展过程中自身的主动性和创造性，即组织内部生态环境。 1 9 8 5 年中共中央关于教育体制改革的决定提出：实行基础教育由地方负 责，分级管理的原则，基础教育管理权属于地方：除了大政方针和宏观规划应由 中央决定外，具体政策、制度、计划的制定和实施，以及学校的领导、管理和检 查，责任和权力都交给地方。2 0 0 1 年关于基础教育改革和发展的决定提出： 进一步完善农村义务教育管理体制实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级 管理、以县为主的体制。2 0 0 2 国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的 通知中进一步指出：农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、 分级管理、以县为主 的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、 地( 市) 、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。 随着我国教育体制改革和社会主义市场经济发展的不断深入，我国的教育行 政体制确立了“统一领导，分级管理的原则，应该说，这种权力下放符合世界 潮流，赋予基层教育行政组织更大的办教育的权力，极大提高了我国地方办教育 的积极性，但是，这种权力下放实际上是教育经费筹措权力的下放，这样就造成 了地方教育的发展严重依赖当地社会经济发展状况，即我国基层教育行政组织工 作的开展和职能的发挥受到其生态坏境的影响加大。 新时期，国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2 0 1 0 2 0 2 0 年) 中提出“健 全统筹有力权责明确的教育管理体制 的我国教育管理体制改革目标，具体为“推 进中央向地方放权、政府向学校放权，明确各级政府责任，规范学校办学行为， 促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体 制。一本文从生态学的角度分析我国基层教育行政组织在管理当地教育事务，促进 当地教育事业发展方面所遇到的问题及其原因，并提出优化我国基层教育行政组 织的组织生态的机制，进一步促进我国基层教育行政组织工作的开展和职能的发 挥是我国面临的重要课题。 另外，2 0 0 5 年中国共产党十六届四中全会进一步提出“构建社会主义和谐社 会 的任务。2 0 0 7 年中国共产党第十七次全国代表大会报告( 以下简称“十七大 报告 ) 中提出：“要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、 人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、 最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相 处的局面，为发展提供良好社会环境。 当前我国政府正在领导全国各族人民为构 建社会主义和谐社会而努力奋斗。关于社会主义和谐社会的内涵，本文认为社会 主义和谐社会包括三个层次或类型，宏观上人类活动与自然的和谐；中观上社会 组织之间的和谐；微观上人与人之间的和谐。笔者在本文中提出的我国教育行政 组织和谐生态应是建设社会主义和谐社会的重要内容。 1 1 2 研究意义 l - 1 2 1 理论意义 第一，有利于促进组织生态学理论的丰富和发展 在组织生态理论的发展上，提出组织内部生态概念，主张建立组织内部和外 部生态有机沟通和联动机制，是对组织生态学只注重外部环境影响力的一种弥补 和发展。组织的决策者如何把握组织环境，如何看待环境的变化以及组织与组织 间的关系，这是当今管理学研究的重要课题之一。2 0 世纪7 0 年代后期外部环境 的急剧变化使组织理论的发展集中在对外部环境的分析和诊断上，并相应出现了 许多新理论。这些理论关注组织的生存能力，强调组织的“外适应性，如与其生 态环境中其他组织的协作问题，其主要缺点是忽视了组织自身在其发展过程中的 主动性与创造性，即组织内部生态能动性缺失。另外，在组织内外部生态之间如 何建立有机的沟通、联动机制以增强组织的生存竞争能力方面的理论性研究也尚 2 存不足。 第二，有利于中国特色教育行政生态理论的完善与丰富 当前，公共行政学界的理论，如新公共管理理论、服务型政府理论，在政府 和公民、社会的关系上，越发重视政府的服务性、政府的外部战略和“顾客导向打， 即注重政府公共行政的外部生态，所以，目前我国公共行政的理论工作者和实践 工作者的一项重要任务就是研究公共行政内外部生态之间存在互动关系，并在认 识我国公共行政内外部生态的特点和要求的基础上建立中国特色的公共行政和谐 生态系统，通过高效的行政活动和积极稳妥的行政改革，推动我国政治文明的建 设和发展。本文所提出的我国县级教育行政组织和谐生态系统，作为中国特色的 公共行政和谐生态系统的子系统，无疑是对中国特色教育行政和谐生态系统理论 研究的完善和丰富。 1 1 2 2 现实意义 第一，有利于提高我国县级教育行政组织的行政效率 本文提出优化我国县级教育行政组织内外部生态的机制，对促进新时期下我 国县级教育行政组织更好地完成工作，履行职能和发挥作用有着重要的现实意义。 我国现行的“统一领导，分级管理 教育行政体制，赋予了基层教育行政组织 更大的办教育的权力，加大了我国县级教育行政组织的任务，就造成了我国基层 教育行政组织的教育事权和教育财权的矛盾，我国地方教育事业的发展受到其生 态环境的影响力加大等问题。新时期，从生态学的角度分析我国基层教育行政组 织在管理当地教育事务，促进当地教育事业发展方面所遇到的问题及其原因，并 提出优化我国基层教育行政组织的组织生态平衡机制，对进一步促进我国基层教 育行政组织工作的开展和职能的发挥有着重大的现实意义。 第二，有利于县级教育行政组织与其环境形成良性互动关系 本文通过平衡机制的建设，力图实现我国县级教育行政组织中组织目标、组 织结构与组织职能间步调一致、协调统一的内部生态稳态，以及组织与外部自然 环境、经济环境、政治环境和文化环境形成有效连接、运转协调、良性互动的和 谐外部生态稳态。从而，组织内部和外部生态的和谐稳定为建立办事高效、运转 协调、行为规范的县级教育行政组织提供保障。 3 1 2 相关文献综述 自从高斯( j o h nm g a u s ) ，正式把“生态学 一词引入行政学研究领域，理 论集大成者弗雷得里格斯( f r e dw r i g g s ) 运用生态学的理论与方法，重点研究 发展中国家的行政问题以来，用生态学的原理和方法来研究社会科学领域的诸多 问题逐渐形成一种新的思维方式和研究范式。目前关于县级教育行政组织生态平 衡的专题性研究还处于空白或半空白状态，只是在相关的研究领域零星的涉及到， 但是可以从国内外在行政生态、组织生态、县级教育行政体制改革和县级教育行 政职能等方面的研究来梳理和扫描我国县级教育行政组织生态平衡机制的研究现 状。 1 2 1 国内研究现状 行政生态研究方面的研究。行政生态学诞生于二十世纪六十年代，是利用生 态学原理和方法研究行政现象与其周围环境的一门科学。它主要研究文化、历史 传统、社会经济背景和公众期望、群体意识等因素对公共行政的影响，以及公共 行政对相应社会变迁与发展的深层次制约和行动。我国的行政生态学研究兴起于 上世纪八十年代，王沪宁著的行政生态分析认为“行政生态环境与行政系统 有关的各种条件之总和 。张康之、李传军、张璋在公共行政学( 2 0 0 2 0 9 第 3 2 1 3 2 3 页) 中指出：“行政环境是指与行政系统有着直接或间接联系的以及对 行政系统有着直接或间接影响的各种客观因素的总和。行政环境分包括宏观、中 观和微观三类。对我国政府而言基本的外交政策以及经济和社会发展战略等是宏 观行政环境，中观行政环境是指行政管理的组织结构和运行情况，微观行政环境 是指一个具体的行政组织所处的工作环境，如单位内部的人际关系、办公设备、 工作作风、制度建设等。在论述行政生态中各生态因子与行政系统的关系时，根 据生态因子的影响力的大小，将生态因子分为独立要素、依赖要素和相互要素。 组织生态方面的研究。国内学者对组织生态理论经过了引进、消化、应用的 过程，主要是将组织生态学理论和企业管理结合起来进行研究，并取得了一定的 成果。希酉民等编著的管理研究介绍了组织生态学理论( 2 0 0 0 ) 。罗珉在组 织理论的新发展一种群生态学理论的贡献( 2 0 0 1 ) 中应用种群生态学的观点解释 了为什么随着新公司的增加，组织的多样性也在不断增强，经过变革、选择和保 4 留，一些组织生存下来并得到发展，另一些组织则消亡了。另外，罗珉在其著的 组织管理学( 2 0 0 3 ) 中第十三章组织之间相互关系的发展中专门介绍了种群生 态学理论，可以说这是国内学者第一次系统全面的介绍该理论。 县级教育行政生态方面的研究。在这方面的研究虽然没有直接进行专题研究， 但在教育行政体制和教育行政职能方面涉及到了行政组织的外部和内部生态。 教育行政体制研究方面。王誉在我国县级教育行政研究( 2 0 0 5 ) 中认为县 级教育行政体制是县级教育行政机构和县级教育行政规范的统一体或结合体，它 是由县级教育行政机构体系和县级教育行政规范体系所组成的。这里的教育行政 规范体系指建立并保证县级教育行政机构正常运转的规章制度，它规定了县级教 育行政机构的职责权限和机构内人员的岗位责任。程斯辉在教育行政组织机构 改革刍议( 1 9 9 9 年第1 期) 中提出教育行政组织机构改革应处理好的六个关系： 即教育行政组织机构与政府机构的关系：教育行政组织层级与国家行政组织层级 的关系；各级教育行政组织机构之间的关系：教育行政组织机构与各级政府其它 职能部门中教育行政组织机构之间的关系；教育行政组织机构与学校的关系；教 育行政组织机构与社会的关系。同时在教育行政组织结构方面，提出机构改革应 朝着强化决策指挥系统、咨询反馈系统、监督系统，相对弱化执行系统的方向运 作。张新平在教育行政组织的创新和发展中认为主要是组织规模和职能应相 协调，组织内部结构的分工协作应合理( 2 0 0 3 0 6 ) 。 我国学者的研究主要集中在讨论教育行政机构的设置及其权力划分上，将其 划分为“中央集权制 、“地方合作制和“地方分权制”三种类型。在充分讨论 三种类型的优缺点并结合我国现实情况的基础上，提出了我国的教育行政体制改 革的方向，形成了我国现行“统一领导，分级管理，以县为主”的体制。这些研 究主要是从宏观上来说纵向的各级政府在教育行政权力和责任的划分，其实这些 研究都涉及到了我国县级教育行政组织的外部生态，如行政权力和责任划分的“六 个关系 ，内部生态如组织结构的设置上，但是缺少教育行政组织的外部和内部生 态的提法和分类研究。 教育行政职能方面。张新平在教育行政组织的创新和发展中认为“县教 委职能总体上经历了一个由简单到复杂、单一到多样、单纯的政治职能向指导、 服务、监督等综合职能的转变、发展过程。第一，从县教委发挥作用的领域与行 政看，教委工作的政治职能与经济职能比较明显。第二，是从县教委职能自身的 内容看，主要有基本职能和专门职能两大类。( 2 0 0 3 年第9 1 页卅3 页) 。余生在 5 论中国教育行政职能的转变中认为“教育行政职能的转变要以服务为核心， 加强教育行政人员的专业化建设，教育行政规划要注重国家社会的需求与发展， 实现教育行政的法制化，加强对教育行政的监督。一( 2 0 0 8 0 6 ) 王誉在我国县级 教育行政研究提出“如要重构权力体制必先要转变职能，要树立服务行政的观 念，改变以往教育行政部门事事都管的局面，集中精力于公共政策的制定和监督 及提供公平竞争的教育环境。 ( 2 0 0 5 0 6 ) 张新平的研究是对教育行政职能进行了 分类。余生和王誉指出了我国教育行政职能的转变方向从统治型行政到管理型行 政再到服务型行政，模糊地提到了教育行政职能对外部环境的回应性。 上述我国学者关于我国县级教育行政组织生态平衡的研究，在县级教育行政 权力划分，县级教育行政组织机构的设置和县级教育行政职能等方面的不合理、 不科学等失衡问题和如何建立平衡机制方面进行了论证和研究，但是这些研究都 不太系统和深入。 1 2 2 国外研究现状 行政生态研究方面的研究。美国学者高斯( j o h nm g a u s ) 正式把“生态学 一词引入行政学研究领域，可谓行政生态理论的先驱。高斯在1 9 3 6 年发表了美 国社会与公共行政，提出了行政管理与行政环境之间的关系问题，在1 9 4 7 年又 发表了 ：政府生态学，强调了外部生态因素对环境管理的重要性。他认为研究一 个国家的行政系统不能仅仅停留在行政系统内部机构功能的研究上，而应将社会、 政治、经济环境看作与行政系统统一的整体，注重研究行政系统内外部环境之间 的信息、能量和物质的交换和博弈。他开创了行政系统研究的新思路。里格斯( f r e d w r i g g s ) 是行政生态学的集大成者，他在1 9 5 7 年发表了比较公共行政的模式， 在1 9 6 1 年发表了公共行政生态学，他运用生态学的原理和方法，通过对发展 中国家的行政问题进行比较研究，认为一个国家的行政模式应与其文化生态相适 应并提出了融合型的农业行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行 政模式三种人类的行政模式。 组织生态方面的研究。汉南与弗里曼( h a n n a na n df r e e m a n ) 是组织生态理 论的创始者，1 9 7 7 年两人发表的组织种群生态中认为组织是一个生态系统， 重点在于研究组织的生存如何适应环境的问题，其基本假设是环境影响着组织的 产生、发展和消失，并提出种群生态进化模型，即：变种、选择和保留。1 9 8 9 年 两人出版了组织生态学一书，可谓是组织生态学的开山之作。 6 1 3 研究方法 1 3 1 收集资料方法 文献法。笔者在研究中进行了以下三方面的文献搜集，第一，通过学校图书 馆收集教育行政、组织管理学、教育生态学的著作，如吴志宏、萧宗六、孙绵涛 等国内学者编写的教育行政学著作，通过查看分析这些著作对教育行政、县级教 育行政及其体制有了更加明确的认识，另外翻阅组织管理学、教育生态学和公共 行政学的教科书，学习其中组织生态的相关理论及其分析方法。第二，通过在中 国期刊网上以“教育行政 、“组织生态”为关键词搜索相关的论文，对论文进行 分类和梳理，了解本课题国内外的研究现状。第三，查阅了国家相关的政策报告 和木木县的教育年鉴等，以此梳理国家对县级教育行政的政策规定和料县的教育经 费的投入情况。 问卷法。纵观我国县级教育行政的研究，大都集中在对教育行政体制改革和 教育行政职能方面，并且采用的方法主要是规范分析，缺少实证研究，为了更好 地了解影响料：县教育局职能发挥的外部生态和内部生态，笔者编制了一份调查问 卷，但被调查者可能会存在不填写或不认真填写的情况，这样会影响到调查来资 料的信度和效度，所以笔者又对县教育局相关工作人员进行了访谈。 访谈法。访谈法是指通过访谈员和受访者之间面对面的交谈，来了解受访者 有关典型和个人经历的研究方法。笔者在走访料县教育局期间，对教育局长和有 关科室主任进行了访谈，通过访谈，对县教育局开展工作过程中的主要问题有了 更全面的了解，同时也发现了很多其他问题，为文章的写作提供了丰富的材料。 观察法。在自然情景中对人的行为进行有目的地有计划地系统观察和记录， 然后对所做记录进行分析的方法。在文章第三部分我国县级教育行政组织生态现 状和生态失衡的调查分析时，笔者选择一个县的教育行政组织进行调查研究，试 图通过“解剖麻雀 ，以小见大，通过深入调查现场观察其组织结构和相关领导的 日常工作来分析组织面临的主要工作和任务。 1 3 2 分析资料方法 首先，对通过文献法搜集到的相关国内外文献进行归类整理分析，理清该论 题的国内外研究现状。其次，通过整理调查问卷和访谈提纲，运用s p s s 软件进行 7 统计分析，按照组织的外部生态失衡和内部生态失衡两个维度将相关问题的呈现 数据化。再次，利用系统分析法来分析我国县教育行政组织生态失衡的根源。在 分析过程中，将我国县级教育行政组织的目标、结构、职能等内部系统和外部生 态环境看作一个相互联系、相互依赖、相互制约、相互作用的有机的统一体，认 为失衡就是组织的内部生态、外部生态及两者间进行的物质、能量和信息交换过 程输入与输出的不平衡。最后，通过比较分析生物生态和组织生态的异同，利用 生物生态学中的共生原理、交换原理、动态原理、控制原理和平衡原理来建立我 国县级教育行政组织生态平衡的机制，解决失衡问题。 1 4 创新之处 1 4 1 研究视角和方法的创新 本文用组织生态的视角来研究我国县级教育行政组织的在行使职能、发挥作 用和完成任务时所面临的问题，即从组织的外部生态和内部生态两个维度来分析 我国县级教育行政组织生态的失衡问题。另外，关于本课题的研究以往学者大都 采用的是思辨研究，而本文采用了实证研究的方法，通过问卷和访谈调查法进行。 1 4 2 拓展了组织生态理论的应用范围 组织生态理论自诞生以来，主要用于企业组织领域，解释为何有许多新企业 产生和破产，即企业怎样在企业组织生态中生存与消亡的问题。本文依据组织生 态理论分析行政组织，将组织生态理论分析工具用于行政组织改革和发展的分析， 着力研究行政组织行使职能、发挥作用和完成任务时所面临来自外部生态和内部 生态方面的问题，在某种程度上拓宽了组织生态理论的应用范围。 1 4 3 提出了我国县级教育行政组织和谐生态的构想 本文提出一个我国县级教育行政组织和谐生态构想，我国县级教育行政组织 的组织生态分为外部生态和内部生态，外部生态包括经济、人口、公共卫生环境， 政治环境，经济环境，文化环境；内部生态包括组织目标，组织文化，组织结构， 组织职能。认为在县级教育行政组织的内外部生态通过信息、资源和能量的交换、 流动和循环过程中建立平衡机制可以达到动态平衡的状态。 8 第二章我国县级教育行政组织生态平衡机制理论研究 2 1 基本概念解释 2 1 1 教育行政组织 要解释教育行政组织的概念，笔者认为首先要搞清楚行政、教育行政和组织 的概念。 行政。行政的概念具有狭义和广义之分，狭义的行政是指政府的内部管理， 及政府自身运行中的管理；广义的行政除了包括政府自身运行的管理之外，还包 括政府对社会公共事务的管理，这种对公共事务的管理表现为政府的外部职能。w 其内涵和外延是随着社会的发展不断变化的，其发展历程经历了统治行政和管理 行政，发展方向是服务行政，现代的行政处于管理行政向服务行政的转变过程。 王誉整理了行政的发展历程，提出了行政的含义：“是指国家各级各类行政机关及 其授权组织为实现国家目标和统治阶级的利益，依据法律行政权力，管理自身、 国家和社会事务的活动。掣王誉对行政的定义显然是广义的行政，是从国家怎样 进行行政活动的角度下的定义，指出了行政主体、行政客体和行政手段。笔者比 较同意王誉这种观点，符合我国国情，也符合本课题的研究。 教育行政。关于教育行政的概念国内的学者的认识很不相同。如吴志宏从广 义的角度来理解教育行政，将教育行政定义为：“有关人员在一定的社会背景之下， 为完成特定教育目标而实施的各项教育管理活动的总称。 掣这种观点实际上包括 了教育管理，是一种大教育行政观。萧宗六和贺乐凡认为：“教育行政是国家行政 的重要组成部分，是国家通过政府的教育行政部门对教育事业进行领导和管理。” 这种观点实际上说明教育行政活动的主体是国家各级教育行政机关。孙绵涛认为： “教育行政就是国家对教育的管理。从教育行政机关而言，主要是指教育行政机 关的活动；从教育行政的层级而言，主要指中央的教育行政，也指地方的教育行 政；从教育行政的范围而言，大到方针政策和教育体制的建构，小到具体规章制 张康之，李传军，张璋编：公共行政学，北京，经济科学d 版社，2 0 0 2 年，第3 页。 王誉：我国县级教育行政研究，浙江师范大学，2 0 0 5 年，第1 5 页。 吴志宏：教育行政学，北京，人民教育出版社，2 0 0 0 年，第4 页。 9 度及其实施，都应包括到教育行政之中。 综合以上观点，本文根据研究需要，将教育行政看作是政府教育职能部门管 理国家教育事业的行政活动，是政府相关部门管理国家教育事业的职能彰显，所 以可以将教育行政定义为：政府各级教育行政机关为了达到国家的教育目的，实 现国家的教育目标，依据教育相关法律法规政策，对国家的教育事业进行管理的 活动。 组织。组织在医学、社会学和管理学范畴中有不同的含义。医学范畴的组织 是指有一群形态相似、功能相同的一群细胞和细胞间质组合起来的结合体。社会 学范畴的组织是指社会组织，可以说自人类产生以来，便有了社会组织，社会组 织是与人类相伴而生的，社会组织产生的原因也正是解决人类社会生活中单个人 能力的有限性和单个人需要的无限性矛盾。著名的德国组织社会学家马克思韦 伯( m a xw e b e r ) 认为，组织是一个法人团体，是一个用规章制度限制外人进入的 一个封闭的团体。w 理查德嘶科特( w r i c h a r ds c o t t ) 和( 英) 米切尔( m i t c h e l l ， g d ) 认为，正式组织是在有权威地领导下，为了一个共同目标而合作共事并需要相 互协调的活动系统。管理学范畴的组织有静态和动态之分，静态组织是将组织看 作名词来讲，指为了共同目标按照一定的原则所形成的具有一定结构和功能的集 合形态。动态组织是将组织看作是动词来讲，指为实现组织目标，调配、整合组 织各种资源的一种活动。本文根据社会学和管理学上的组织含义，结合本课题的 研究，认为组织是指具有一定权威，为了共同目标，按照一定原则设立的具有一 定结构和职能的有机结合体。 教育行政组织。根据以上对行政、教育行政及组织含义的界定，笔者认为教 育行政组织可以定义为由国家设立的具有国家权威，为实现国家的各项教育方针 政策，按照国家法律的规定，行使国家教育行政权的行政有机结合体。其是政府 行使国家教育事业管理权的职能部门，是教育事业管理权的运行载体，是国家各 类各项教育政策的执行机构。就我国的教育行政组织来说，在纵向层级上，有五 级教育行政组织，包括中央的教育部，地方的省级教育厅，市级的教育局，县级 的教育局，乡镇级的中心学校。 2 1 2 县级教育行政组织生态 生态。在我国古代，生态意为：“显露美好的姿态。一如在南朝时梁简文帝的 孙绵涛：教育行政学 ，武汉，华中师范出版社，1 9 9 2 年，第2 5 页。 1 0 筝赋中的“丹荑成叶，翠阴如黛。佳人采掇，动容生态。 在西方，生态，源 于希腊字“o i k o s ，原意为“房屋 或“居住地 。现代的含义一般是指生物在 特定的自然环境下的生存状态，也指生物的生理特性和生活习性。生态学一词最 早由博物学家索罗( t h o r e a u ，h d ) 于1 9 8 5 年提出，后来由德国生物学家赫克 尔( h a e c k e l ，e ) 下了个定义：“研究动物与其无机环境和有机环境的全部关系 科学。一现在较普遍的解释是“研究有机体或有机群体与其周围环境的关系的科 学。w 但随着时代的发展，生态一词越来越多的应用到其他领域，如教育生态， 组织生态，行政生态等，赋予了更多新的含义。 组织生态。社会中存在着各种类型的组织，组织的生存和发展面i 临着各种环 境，并与其有着相互作用、相互影响的关系。故组织生态可以定义为组织的生存 和发展所面临的各种生态因子及其之间的相互影响、相互作用关系的有机统一体。 组织生态包含着微观的单个组织与其他组织间的关系，中观的组织种群之间的关 系，宏观的组织与其生存和发展的整个社会系统的关系。在本文中选择的是单个 组织为研究对象，研究内容为影响组织生存和发展的各种敏感型生态因子。 教育行政组织生态。根据以上教育行政组织和组织生态的论述，本文认为教 育行政组织生态指与教育行政组织发挥作用和履行职能有着密切关系的各种有机 环境。 县级教育行政组织生态是指在与我国县级教育行政组织发挥作用和履行职能 有着密切关系的各种有机环境。在我国是指区、县、县级市、自治县、旗、自治 旗的教育局。 2 1 3 组织生态平衡机制 机制。机制一词原是物理学术语，“原指机器的构造原理和工作方式、机器内 部各部分问的组合、传动的制约关系。 后被应用到社会科学领域，形成了心理机 制，社会机制，经济机制和政治机制等概念，其中机制泛指“引起、制约事物运 动、转化、发展的内在结构和作用方式，包括事物内部因素的耦合关系，各因素 相互作用的形式，功能作用的程序以及转变的契机等。 生态平衡。我国生态学会曾对其概念进行较为规范的界定，即“生态平衡是 生态系统在一定时间内结构和功能的相对稳定状态，其物质和能量的输入输出接 范国睿：教育生态学，北京，人民教育出版社，2 0 0 0 年，第4 页。 刘建明，张明根：应用写作大百科，北京，中央民族大学出版社，1 9 9 4 年，第1 5 0 页。 1 1 近相等，在外来干扰下，能通过自我调节( 或人为控制) ，恢复到原初的稳定状态。 当外来干扰超越生态系统的自我调节能力，而不能恢复到原初的稳定状态时谓之 生态失衡或生态平衡破坏 。w 而根据以上生态平衡的定义，县级教育行政组织生 态平衡是指在履行其职能、发挥作用和完成任务的时候能与外部生态存在的物质、 能量和信息的输入和输出达到相等，其组织内部中的组织目标、组织结构和组织 职能之间相对稳定的状态。而在这种物质、能量和信息的交换、流通过程中出现 的不顺畅、不平衡的状态称县级教育行政组织生态失衡。 根据以上定义，本文将县级教育行政组织生态平衡机制理解为能够促使我国 县级教育行政组织和谐生态实现，促进县教育行政组织履行职能、完成任务的， 引起、制约组织生态因子有序运动、合理转化、顺畅交换的程序方法、相互作用 方式或耦合关系。 2 2 理论基础 2 2 1 组织管理学理论 组织管理学是研究组织如何整合有效资源以实现组织目标等管理活动的学 科，其研究对象是组织，研究内容包括组织与环境的关系，组织战略，组织资源 的有效配置与利用，组织结构设计，组织文化，组织变革和发展，并在其领域形 成了社会合作系统理论，系统管理理论，权变管理理论，资源依赖理论，种群生 态学理论。 2 2 1 1 社会合作系统理论 社会合作理论是组织的社会学，其研究内容集中在组织的社会网络和依附于 这个网络中的个体和群体，以及他们嵌入组织社会网络的经济行为。其认为组织 是指人们在其中能够互通信息，并为一个共同目的而自觉地做出贡献的一切协作 系统。其主要观点有，组织是社会中的组织，是处于一个相互协作的社会系统之 中，其生存和发展依赖于组织的平衡。组织平衡包括内部平衡、外部平衡和动态 平衡。内部平衡是指个人利益和组织利益的平衡。外部平衡是指组织与外部环境 转引吴红霞：当前我国行政机制的生态平衡分析 ，2 0 0 1 年，第3 页。 1 2 的平衡，即组织作为环境中的有机体其适应环境的情况。动态平衡是指组织内外 所有相关因素都处在变化之中，不断打断旧平衡建立新平衡的过程。 2 2 1 2 系统管理理论 系统管理理论是指应用系统理论的范畴、原理，全面分析和研究企业和其他 组织的管理活动和管理过程，重视对组织结构和模式的分析，并建立其系统模型 以便于分析。w 其主要观点：组织是一个若干要素组成的人造系统，是社会系统 的一个子系统，是开放的系统。组织与环境进行着物质、能量和信息的交换，在 这个交换过程中组织能与环境之间达到动态平衡。管理人员应该树立全面观念、 系统观念、协作观念和动态适应观念。