（教育经济与管理专业论文）我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析.pdf

1 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 内容摘要 内容摘要 作为保障公民平等受教育权的基本规范， 就近入学政策关系到国民直接和现 实的利益，然而近年来这一政策却受到普遍的质疑和反对。就近入学政策的价值 问题，是就近入学政策研究最根本最核心的问题。本研究在探讨就近入学政策的 相关概念的基础上， 运用教育政策分析的理论和方法对我国义务教育阶段就近入 学政策进行价值分析，在此基础上提出改进就近入学政策的相关建议。论文主要 包括五个部分： 第一章：导言。主要说明本文的研究缘起、研究任务、文献综述、研究意义 和研究方法。 第二章：就近入学政策价值分析的基本概念研究。主要对就近入学、教育政 策、就近入学政策、就近入学政策的价值分析等基本概念进行阐述，以揭示各概 念的本质特征，为就近入学政策的价值分析奠定逻辑基础。 第三章：就近入学政策价值分析的标准构建。主要是在理论分析和事实分析 的基础上，构建就近入学政策价值分析的具体标准。 第四章：我国就近入学政策的价值分析。主要是运用构建的标准，从主体需 要、客体属性、实践活动三个范畴对就近入学政策进行具体分析，探究其中存在 的问题及其成因。 第五章：我国就近入学政策的改进建议。主要是针对我国就近入学政策存在 的问题及其成因，从主体需要、客体属性和实践活动三个范畴提出我国就近入学 政策的改建建议。 关键词：义务教育；就近入学政策；就近入学政策的价值分析 关键词：义务教育；就近入学政策；就近入学政策的价值分析 2 the value analysis of nearby enrollment policy in chinese compulsory education abstract as the basic measure which ensures citizenss access to equal education.nearby enrollment policy bears on citizens direct and realistic interests.but in recent years, the implementation of this policy has been widely questioned and opposed. the value question in nearly enrollment policy researching is the basic and central problem. using the theories and methods in education policy to make value analysis about nearly enrollment policy and giving some advice to improve the nearly enrollment policy, the research is made up of four parts: chapter1:preface.this part mainly talks about the origin, purpose, literature used, meaning and methods concerning the research. chapter2: concept research on the nearly enrollment policy. elaborate some concepts including the nearby enrollment, education policy, the nearby enrollment policy, the value analysis of the nearby enrollment policy in order to reveal the essential character of the concepts and found a logic basis for the value analysis of nearby enrollment policy chapter3: the standard construction of the nearly enrollment policy. through the theory and fact analysis, the study of this part is to build the standards of the value analysis about the nearly enrollment policy. chapter4: the value analysis of nearly enrollment policy. this part uses the criterion to analyze the nearly enrollment policy from the main need, object properties, practical activity so as to find the problem and its cause of formation. chapter5: the suggestions to the nearly enrollment policy .according to the problems in chapter 4, this part will give some advice to improve the policy. keywords: compulsory education, nearby enrollment policy, the value analysis of nearby enrollment policy 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 1 第一章第一章 引引 言言 一、问题提出一、问题提出 随着我国社会发展和教育转型，义务教育已经被定位为社会的公益性事业。 这一新的定位需要相应的政策体系作为保障， 就近入学政策就是这一体系中的重 要组成部分，具有积极的政策价值。作为保障公民平等受教育权的基本规范，就 近入学政策关系到广大民众的直接和现实的利益， 然而近年来这一政策却受到普 遍的质疑和反对。 如 2006 年 6 月中旬到下旬， 中国教育报 以 “透视 小升初 ” 为题在第一版进行了系列报道，包括扑朔迷离小升初 、 飘在空中的规则 、 还教育应有生态等等。1986 年 3 月 6 日原国家教委正式颁布了关于在普 及初中的地方改革初中招生办法的通知 。当时的目的有两个：第一是提高普通 中学教育质量问题；第二是减轻学生的过重负担。在接下来的 10 年内，原国家 教委多次提及初中招生办法改革问题。1995 年原国家教委再次对通知进行重申。 据统计，在过去 20 多年的时间里，国家教育行政管理部门就这个问题先后颁布 了 4 条专门的政策，还在 9 条相关的政策条文。但就政策的执行过程来看，就近 入学政策受到了各种干扰，并发生了部分变异现象；就政策的执行效果来看，就 近入学政策并没有获得所期望的减轻学生负担的目标， 并且引发了社会公众的广 泛争论。问题是，其中的缘由何在？就近入学政策要如何调整才能适应社会发展 的新目标和义务教育的新定位，更好地体现和保障义务教育的公益性特点?在我 国大力推行就近入学政策的同时，国外许多国家却纷纷放松这一政策，转而推行 形式各异的择校政策，允许甚至鼓励家长的择校行为。相比之下，我国目前强调 在义务教育阶段实施就近入学政策是否是一种价值错位？国内外就近入学政策 的价值基础是否相同？我国就近入学政策是否存在需要改进的地方？我国是否 应该仿效国外的做法？近年来教育政策研究取得了长足的发展，这为政策制定、 实施和评价的科学性提供了保障， 也为我们研究现有政策提供了新的视角和方法 论。对于就近入学政策来讲，如何吸收教育政策科学研究的先进成果，丰富和完 善我国就近入学政策的内容，这是本研究在实践层面的问题意识。 从理论层面来看， 目前我国学者对就近入学问题的研究已经取得了丰厚的成 果，但并不尽人意。问题主要体现在两个方面：第一，许多研究尤其是对择校现 象的研究大多停留在表面现象的描述上， 并且对这些现象的描述也缺乏一个逻辑 严密的理论框架，因而对就近入学政策问题的描述和分析显得零散杂乱。很多研 究实际上只是对一些政策文件的解释性说明，并没有自己独到的见解。对就进入 学问题的分析也都大同小异，较少有对隐藏在政策背后的因素进行深层次思考。 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 2 本研究认为，就近入学政策既具有理论的背景支撑，同时它的具体内容也受到社 会发展和教育发展的制约， 对现实教育实践中不公平现象的描述和原因探析更是 一个我国目前教育实践中的现实问题。所以，就近入学问题的研究要在理论演绎 的基础上，走进现实的教育生活，通过对教育实践的反思，来完善和丰富理论的 建构。 相应地， 采用的研究方法既要有理论分析的方法， 又要有事实分析的方法。 然而，目前的研究却大都停留在宏观描述、经验总结和介绍评论的层面，少有深 入教育实践的质的研究。第二，普遍缺乏对就近入学政策进行科学的、规范的政 策研究和政策分析。 教育政策是国家在某个历史时期对教育改革与发展所做出的 战略性和准则性的规定。国家对义务教育阶段招生工作的管理，国家对就近入学 问题的规范，主要是通过制定和实施相关教育政策来实现的。对就近入学问题， 国家或政府已经相继颁布了许多重要的规范性文件， 因而对于它的研究和分析就 不能简单止于运用一般的教育理论，而必须在教育政策论域内进行讨论。离开了 就近入学问题的政策研究和政策分析， 就不可能科学合理地解释和指导现实的教 育政策实践活动。因此说来，对就近入学政策进行科学、规范的政策研究和政策 分析，是一个具有重大理论价值和实践意义的课题。 二、研究目的二、研究目的 本研究将从教育政策学的研究视角出发，运用科学、规范的教育政策分析的 理论和方法，对我国义务教育阶段就近入学政策进行价值分析，找出其中存在的 问题及其成因，在此基础上，一方面为完善我国就近入学的政策内容提供改进建 议，另一方面为就近入学政策的实施提供科学合理、行之有效的实践方案，使其 更好地体现义务教育的公共性和公益性。正是基于以上研究目的，本研究主要探 讨了四个方面的内容：第一，就近入学政策价值分析的基本概念研究；第二，就 近入学政策价值分析的标准构建；第三，我国义务教育阶段就近入学政策的价值 分析；第四，我国义务教育阶段就近入学政策的改进建议。 三、文献综述三、文献综述 文献综述是对某一学科、专业或专题的大量文献进行整理筛选、分析研究和 综合提炼而成的一种文献产品。本研究通过图书馆查阅和网络检索，对有关就近 入学的政策文献和研究文献进行了充分检索。 本研究的文献综述包括政策文献综 述和研究文献综述。 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 3 （一）政策文献综述（一）政策文献综述 本研究共收集到建国以来有关就近入学的政策文本约 40 余部。这里要强调 的是，本研究对政策文献的收集依据了广义的教育政策概念。在中国公共政策背 景下，教育政策主要包括四类：一是中国共产党的政策；二是国家领导人的重要 讲话；三是人民代表大会的立法，包括宪法、基本法、其他法律、地方性法规、 自治条例和单行条例等；三是行政决策，包括行政法规、行政措施、部门规章、 地方性规章、地方性行政措施、决议、命令和通知等。国家对义务教育阶段招生 工作的管理，国家对就近入学问题的规范，主要是通过制定和实施相关教育政策 来实现的。通过政策文献综述，我们可以弄清楚一定历史时期义务教育阶段招生 政策的结构和内容，寻找国家或政府制订或修订就近入学政策的战略意图。根据 战略意图的变化，我们可以把我国就近入学政策的实行划分为两个阶段。 第一阶段，从建国后到 1993 年。这一阶段与就近入学相关的主要政策法规 有：1952 年教育部颁布的小学暂行规程(草案) 、1980 年中共中央国务院颁布 的关于普及小学教育若千问题的决定 、1983 年 8 月教育部颁布的关于进一 步提高普通中学教育质量的几点意见 、1985 年 3 月 28 日教育部印发的长春、 石家庄、厦门、大同、昆明等五市初中招生制度改革的有关材料、1986 年 4 月 颁布的中华人民共和国义务教育法 、1986 年原国家教委发出的关于在普及 初中的地方改革初中招生办法的通知 、1986 年 12 月原国家计委发布的中小 学校建筑设计规范 、1987 年原国家教委发布的关于制定义务教育办学条件标 准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见 、1989 年 5 月 4 日国务 院办公厅转发的国家教委等部门关于发展特殊教育若干意见的通知 、1992 年 2 月 29 日国务院批准实施的中华人民共和国义务教育法实施细则等等。 考察和分析这一阶段的教育法规不难看出，由于教育发展总体较为平稳，社 会贫富总体差距不是太大，社会性公平问题还不太突出，同时许多地方在初中招 生制度上仍然采取考试方法，因此就近入学政策并没有成为社会关注的焦点。从 政策定位的角度来看， 就近入学政策主要是针对实施义务教育而负有主要责任的 政府而言的，是一种规范政府实施义务教育行为的规定，少年儿童就近入学是国 家或政府实施义务教育所必须提供的诸多保证之一。即是说，按照教育法规的规 定，各级政府在具体实施义务教育的过程中有责任对所辖区域进行统筹规划，对 实施义务教育的学校进行合理布局，使适龄少年儿童能够就近接受义务教育。由 此可见，在这一时期，就近入学实际上是教育法规给政府规定的一项法定义务； 而对少年儿童来说则是教育法规赋予他们的一项法定权利。 第二阶段，从 1993 年至今。这一阶段与就近入学相关的主要政策法规有： 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 4 1993 年国务院颁布的中国教育改革和发展纲要 、1994 年国务院颁布的关于 的实施意见 、1994 年原国家教委颁布的关于全面 贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见 、 关于治理中小学乱收费工 作的实施意见 、原国家教委发布的关于进一步推动和完善初中入学办法改革 的通知 、1996 年原国家教委、原国家计委等四部委颁布的关于 1996 年在全 国开展治理中小学乱收费工作的实施意见 、原国家教委发布的全国教育事业 “九五”计划和 2010 年发展规划 、原国家教委颁布的小学管理规程 、1998 年教育部发布的关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见 、1999 年 6 月 13 日中共中央国务院颁布的关于深化教育改革全面推进素质教育的决 定 、2000 年教育部发布的关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知 、2001 年国务院颁布的关于基础教育改革与发展的决定 、2002 年教育部发布的关 于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知 、2002 年教育部发布的关于加 强基础教育办学管理若干问题的通知 、2002 年国家计委和教育部联合颁布的 城市普通中小学校校舍建设标准的通知 、1996 年原国家教委印发的城镇流 动人口中适龄儿童少年就学办法(试行) 、1998 年 3 月原国家教委和公安部联合 颁布的流动人口儿童、少年就学暂行办法 、2003 年 9 月 20 日国务院颁布的 国务院关于进一步加强农村教育工作的决定 、2003 年 9 月 30 日国务院办公 厅转发的教育部、中央编办、公安部、发展改革委、财政部、劳动保障部关于 进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见 、2004 年教育部发布的 20032007 年教育振兴行动计划 、2006 年 6 月颁布实施的中华人民共和国 义务教育法(修订案)等等。 考察和分析这一阶段的就近入学政策， 总体来说在不同的时间段表现出不同 的特点。 就近入学政策首先是针对过重的学生负担和乱收费问题而实施的一种政 策措施；然后随着进城务工人员子女受教育问题的突显，就近入学政策具有了保 障弱势群体利益的特征；最后随着择校现象的加剧，教育公平问题引起了全社会 的广泛关注，就近入学政策成为了促进义务教育均衡发展、保障学生平等入学权 益的重要措施。 通过政策文献分析发现， 建国以来我国就近入学政策的调整目标是随着形势 的发展和新问题的呈现而变化的，总体来说越来越趋近就近入学政策的本质特 征。但是从政策内容本身来看，一是我国就近入学政策的一些内容阐释还不够清 晰和具体，如什么是“就近”等问题容易产生歧义，影响了政策的实际操作；二 是就近入学政策与国家其他法律和部门规章之间存在着矛盾和冲突。 如按照我国 就近入学政策，少年儿童就近入学是指就户籍所在地之“近” ，而按照中华人 民共和国户口登记条例的规定，户籍所在地应该就是实际的经常居住地。但随 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 5 着社会的发展，特别是市场经济的发展，社会人口的流动变得极为广泛和频繁， 使得户籍管理制度根本无法保证人们的户籍所在地一定就是人们的经常居住地 了，这就为进城务工子女就学设置了障碍。因此，本研究的基本任务之一就是要 对我国就近入学的政策文本进行分析，找出其中的问题及其成因，在此基础上提 出就近入学政策内容的改进建议。 （二）研究文献综述（二）研究文献综述 通过文献检索，本研究查阅了相关著作共 50 余部，相关论文 200 余篇。通 过研究性文献综述，我们可以明晰学者们为本研究做了哪些基础性工作，这样一 方面可以把握就近入学政策研究与实践的发展趋势， 说明本研究的重要性和必要 性，另一方面可以揭示就近入学政策研究的局限性，印证本研究所要探讨的主要 问题。通过研究文献分析发现，学者们对就近入学政策的态度不尽相同。 一些研究者赞同实施就近入学政策，反对各种形式的择校行为。劳文认为， 就近入学主要不是一个入学的地域概念，而是入学平等权利思想的反映，也许用 “无选择入学”来说明义务教育的入学方式可能更为确切。 1郑晓鸿认为，实施 就近入学政策体现了教育公平。我们只能把就近入学的公平性放在现实中来思 考，追求相对的教育公平。 2朱茹华则进一步指出，我国教育法规都十分重视基 础教育的奠基作用，衡量基础教育的标准不是着眼于培养精英的多少，而是要看 所有国民素质是否得到了普遍提高，因而基础教育“恩泽全民”的作用必须发挥 到最大。 3张治国认为，择校现象造成了教育资源的非合理布局和非均衡配置， 不仅造成了教育资源的巨大浪费，而且择校巨额收费还造成了腐败现象，另外还 给家庭带来沉重负担。 4袁蕾和田汉族认为，择校现象造成了教育不公，使“富 者越富”和“贫者越贫” ，最后只会使两极分化的现象更加严重。 5胡育安认为， 择校现象在学校外部和内部都助长了一些不正之风， 实际上是为以权谋私提供了 机会。 6 而一些学者对就近入学政策提出了种种质疑， 认为应该允许中小学的择校行 为。冯明等从公共政策学的视角对就近入学政策进行了分析，认为就近入学政策 实际上阻碍了一种以个人素质为主要依据的择校行为， 阻碍市场协调的新型优质 教育资源分配机制的形成。 7黄兆龙认为，就近入学政策是教育行政部门为掩盖 1 劳文.就近入学与义务教育的发展j.中小学管理 1994(7，8). 2 郑晓鸿.就近入学是否公平j.中小学管理，1998(12). 3 朱茹华.“就近入学”与教育公平j.基础教育研究，2005(5). 4 张治国.对义务教育阶段择校现象的思考j.陕西教育学院学报，2003(8). 5 袁蕾，田汉族.从“择校”看我国义务教育资源配置的公平性j.湖南师范大学教育科学学报，2003(9). 6 胡育安.择校负面影响的调查及其解决对策j.教学与管理，1999(3). 7 冯明.公共政策学视野下的“就近入学”j.上海教育科研， 2003(10). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 6 教育内部种种问题(如学校发展极不平衡、改造薄弱校不力、教育投入不足等) 所作出的敷衍。同时它完全无视学生素质的显著差异，因而是与因材施教原则相 悖的政策措施。 1徐玉斌则认为就近入学不会比按成绩入学更公正、更有助于实 现教育机会均等，就近入学不一定能更有效地提高整个义务教育质量，就近入学 并未提高初中办学的积极性和效益，就近入学对初中实施素质教育没有多大作 用。 2 他还认为，按成绩入学和就近入学两种入学方式均有弊端，而就近入学 会引起重点初中的消失、质量下滑和生源流失。 4翟静丽认为，就近入学政策强 化了公立学校的垄断地位，在解决教育公平问题上存在很多局限性，为寻租活动 创造了空间，与教育发展的大趋势背道而驰。她认为，要解决就近入学政策引发 的问题，最根本的办法就是让择校合法化。 3潘为烈认为，家庭和学生自由择校 是受教育权利题中应有之义。就近入学政策不仅使择校成为“非法” ，而且使择 校和一系列不良社会问题联系在一起，形成了一个所谓“择校问题” 。 5罗峻峰 认为，择校现象是由教育的供求矛盾所造成的，因而需要导之以行，通过挖掘学 校潜力，多招计划外学生，为择校生正名，同时把择校生纳入规范化管理，从根 本上改变因择校而产生的乱收费现象。 6孟令熙认为，从教育政策、儿重发展、 社会发展、学校发展和国外经验等几个角度来审视，义务教育阶段存在择校现象 有一定的合理性和不可避免性。在当前基础教育资源配置严重失衡的情况下，择 校现象还会在较长一段时间内存在， 即使到将来基础教育资源配置已相对均衡的 情况下，择校也不可完全避免。 7何梅认为，对就近入学政策的强制实行、对择 校行为的绝对反对和强行禁止，根本无助于实现教育机会均等，相反会使家长和 学生更加不择手段地择校。想通过就近入学来改善薄弱学校，以消除校际差异只 能是一种教育的“乌托邦” ，没有实现的可能性与现实性，更没有必要性。 8罗 海燕认为，随着我国现代教育的发展，就近入学政策暴露出愈来愈明显的不公平 性，主要体现在压抑了学校和学生的选择权、忽视学生的个体差异、对流动群体 的子女就学造成不良影响、使教育资源配置出现异化等，而择校却可以有效地改 善这些状况。 9 还有一些研究者认为，就近入学与择校之间并没有冲突，只是一个问题的两 个方面，将两者对立起来不合适。张淑锵等从教育机会均等的角度对就近入学和 择校现象进行了研究，认为就近入学保证了广大适龄少年儿童基本的入学权利， 1 黄兆龙.就近入学质疑j.中小学管理，2001(l). 2 徐玉斌.关于义务教育阶段初中就近入学的反思j.河南社会科学，1999(5). 4 徐玉斌.自由入学：我国初中入学方式的必然选择j.河南师范大学学报(哲学社会科学版)，2002(5). 3 翟静丽.个人教育选择问题研究d.华中师范大学，2004. 5 潘为烈.关于“择校问题”的思考j.铜陵财经专科学校学报，2002(1). 6 罗峻峰.既然禁而不止何不导之以行j.教育导刊，1996(4). 7 孟令熙.对义务教育阶段择校现象合理性的思考j.教育探索，2003(9). 8 何梅.对就近入学的几点质疑j.基础教育参考，2004(3). 9 罗海燕.从义务教育阶段存在的择校现象中探析教育公平j.教育探索，2005 年(9). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 7 使人人有权接受义务教育，解决了教育机会均等在“量”上的规定，却无法保证 人人接受高质量的教育，在我国目前的情况下，择校也许能解决这种教育机会均 等在“质”上的规定，即让就近入学和择校互相制约互为补充，从而真正实现教 育机会均等。 1朱家存等从权利和义务的角度对就近入学政策进行了分析，认为 就近入学是我国义务教育阶段的基本政策， 其根本宗旨在于保障少年儿童的就学 权利，是对政府行为做出的必要规范，但并非学生及其家长必须履行的责任或必 须做出的行为。义务教育阶段的免费、就近、平等受教育应是一个整体，都是为 了保证学生享有平等的受教育权， 因此择校是学生及其家长维护平等受教育权利 的正当要求， 限制择校是为了维护社会公正、 保障施教区内少年儿童的就学权利， 义务教育的标准化、均衡化是顺利推行就近入学政策的关健。 2 除了对就近入学和择校现象提出自己的观点外， 还有研究者对择校现象背后 的思想理论根源进行了思考。杜育红认为，择校现象从本质上说是一种教育制度 变迁或者说是一种教育体制改革。 择校之所以产生是因为社会上某些利益集团凭 借各种力量和手段影响了教育部门，使教育制度有利于其子女教育。而择校之所 以引起公众的极大不满，是因为它触犯了一些人的利益，而且与已有的观念相抵 触。 3石中英认为，无论是赞成还是反对就近入学政策的人都用“公正”的名义 为自己的态度辩护，这是两种在政策取向上明显不同的“公正”诉求：一个是从 古典正义理论的“国家主义” 、 “集体主义”原则出发将就近入学政策判断为“公 正的” ，一个是从现代正义理论的“个人主义” 、 “差别原则”和“补偿原则”出 发将就近入学政策判定为“不公正的” 。 4 由于就近入学政策与户籍制度密切相关， 这必然会引起研究者对于流动人口 子女就近入学问题的关注， 其中农民工子女就近入学问题的研究具有较大的代表 性。从现有文献来看，我国关于流动人员子女就近入学问题的研究始于 20 世纪 90 年代中期。1995 年 l 月 21 日中国教育报刊登记者李建平的文章流动的 孩子哪上学流动人口子女教育探讨之后，教育行政部门和教育理论界都开 始对这一问题给予广泛地关注。此后出现了大量相关研究成果，如原国家教委基 础教育司与教育管理信息中心等部门于 1996 年下半年组织北京、上海、天津、 深圳、浙江、河北等六市(区)对流动适龄少年儿童就学情况进行了调研； 5海南 省流动人口子女教育问题课题组对海口市流动人口子女的教育问题进行了调研； 6黄志法等撰写了上海市流动人口子女教育问题调查报告；1张守礼通过对北京 1 张淑锵，程宏宇.就近入学与择校现象：教育机会均等问题浅析j.教育理论与实践，2001(l). 2 朱家存.就近入学：是权利还是义务j.中国教育学刊，2001(6). 3 杜育红.关于择校问题的理性分析j.教育科学，1998(2). 4 石中英，教育公正与正义理论j.现代教育论丛，2001(4). 5 余航等.我国部分地区流动人口适龄儿童、少年入学情况调查报告j.教育研究，1997(9). 6 海南省流动人日子女教育问题课题组.海口市流动人口子女教育问题的调查报告j.海南师院学报， 1997(4). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 8 市流动儿童少年的生存和受教育状况、流动人口家庭的教育选择、北京打工子弟 学校基本情况进行了调研； 2韩嘉玲对北京流动儿童义务教育市场化的形成，流 动儿童学校的办学状况，教师和学生情况进行了调研； 3段咸荣则从流动人口对 子女教育问题的关注、流动儿童教育问题的重要性、规范打工子弟学校的管理等 方面进行了研究。 4这些调查报告对流动人口适龄少年儿童人数、入学率、占当 地适龄在校生数的相对规模、父母或监护人的基本情况、流动人口适龄少年儿童 的入学形式，以及他们在校学习的大致情况等进行了广泛调查，在此基础上对流 动人口子女教育存在的问题和解决对策开展了广泛探讨。 以上研究成果为本研究提供了丰富的理论资源，但却并不尽人意。问题主要 体现在两个方面：第一，许多研究尤其是对择校现象的研究大多停留在表面现象 的描述上，并且对这些现象的描述也缺乏一个逻辑严密的理论框架，因而对就近 入学政策问题的描述和分析显得零散杂乱。 很多研究实际上只是一些对政策文件 的解释说明，并没有自己独到的见解。对就进入学问题的分析也都大同小异，较 少有对隐藏在政策背后因素的深层思考。本研究认为，就近入学政策既具有理论 的背景支撑，同时它的具体内容也受到社会发展和教育发展的制约，对现实教育 实践中不公平现象的描述和原因探析更是一个我国目前教育实践中的现实问题。 所以，对就近入学问题的研究要在理论演绎的基础上，走进现实的教育生活，通 过对教育实践的反思，来完善和丰富理论的建构。相应地，采用的研究方法既要 有理论分析的方法，又要有事实分析的方法。然而，目前的研究却大都停留在宏 观描述、经验总结和介绍评论的层面，少有深入教育实践的质的研究。 第二，普遍缺乏对就近入学政策进行科学的、规范的政策研究和政策分析。 教育政策是国家在某个历史时期对教育改革与发展所做出的战略性和准则性的 规定；国家对义务教育阶段招生工作的管理，国家对就近入学问题的规范，主要 是通过制定和实施相关教育政策来实现的。对就近入学问题，国家或政府已经相 继颁布了许多重要的规范性文件， 因而对于它的研究和分析就不能简单止于运用 一般的教育理论，而必须在教育政策论域内进行讨论。李军的博士论文我国义 务教育阶段就近入学政策分析 ，曾经尝试对我国义务教育阶段就近入学政策进 行分析。 5但总体来说，他是把就近入学政策作为一种客观存在，仍然运用一种 传统的教育学科理论对就近入学现象和问题进行诠释， 并没有达到政策研究和政 策分析的实质效果。问题表现在：一是对“就近入学政策”概念缺乏研究，因而 没有准确地把握就近入学政策的本质，使得整个研究缺乏逻辑基础。与一般性议 1 黄志法等.上海市流动人口子女教育问题调查研究报告j.上海教育科研，1998(1). 2 吕绍青，张守礼.城乡差别下的流动儿童教育j.战略与管理，2001(4). 3 韩嘉玲.北京市流动儿童义务教育状况调查报告j.青年研究，2001(8). 4 段咸荣.要重视流动儿童的教育问题j.教育科学研究，2000(5). 5 李军.我国义务教育阶段就近入学政策分析d.华东师范大学博士学位论文，2007. 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 9 论就近入学问题相比，从教育政策学视野研究就近入学问题，其过程和结论应该 具有政治学味道，因为政治是政策的本源。二是缺乏科学的、规范的教育政策分 析理论和方法作指导。科学的、规范的教育政策分析应该有严格的分析范畴、规 范的分析程序、合理的分析标准，但该论文在这个方面却非常缺乏，这样就使得就 近入学政策的问题剖析、原因探究、建议提出等都缺乏教育政策学的理论依据。可 以说，离开了就近入学问题的政策研究和政策分析，就不可能科学合理地解释和指 导现实的政策实践活动。本研究将从教育政策学的研究视角出发，运用科学、规范 的教育政策分析的理论和方法，对我国义务教育阶段就近入学政策进行价值分析。 四、研究意义四、研究意义 本研究在探讨就近入学政策的相关概念的基础上， 运用教育政策分析的理论 和方法对我国义务教育阶段就近入学政策进行价值分析， 在此基础上提出改进就 近入学政策的相关建议。本研究的理论价值在于，构建一种适应我国义务教育改 革与发展的招生政策理论体系， 充实和完善义务教育阶段招生政策分析的理论与 方法， 以丰富和发展教育学、 教育管理学、 教育政策学等理论； 其实践价值在于， 为我国制定、修订和实施就近入学政策提供科学合理、行之有效的政策建议，以 促进我国义务教育的均衡、有序地发展。 五、研究方法五、研究方法 本研究主要采取了收集资料和分析资料两种方法。 （一）收集资料（一）收集资料 收集资料主要采用文献检索、调查访谈两种技术路线。 1.文献检索 本研究主要通过以下几种渠道进行了文献检索：第一，通过中国图书馆、沈 阳师范大学图书馆、沈阳师范大学教育科学学院资料室、沈阳师范大学教育经济 与管理研究所资料中心， 主要查阅已经出版的相关专著； 第二， 通过中国期刊网、 天宇网、超星数字图书馆、万方数字化期刊、人大复印报刊资料网络版、ebsco 全文数据库、中国优秀博士论文数据库等电子资源来检索相关文献，主要查阅相 关的期刊论文和学位论文；第三，通过 baidu、google、sina 等各大网络搜索引 擎，主要查阅相关的实证材料或案例分析。文献检索的关键词包括“义务教育” 、 “招生” 、 “招生政策” 、 “就近入学” 、 “免费入学” 、 “小升初” 、 “择校”等等。 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 10 本研究采取了“顺查法”与“逆查法”相结合的文献检索方式。首先采用顺 查法，按时间和事件发生的先后顺序，由远及近、由旧及新，对与义务教育阶段 就近入学政策相关的文献进行全方位检索；然后采用逆查法，从已掌握的文献中 所列的引用文献、附录的参考文献中检索有关资料。另外，本研究还采用了“跟 踪关键学者文献法” ， 1首先通过调查获知国内教育政策研究领域的关键学者， 然后尽力收集这些学者有关就近入学政策方面的相关论述。 2.调查访谈 调查访谈可以了解到研究对象的所思所想和耳闻目睹的有关事件及其看法， 以便对某个问题或事件从不同视角和侧面进行深入细致地描述。 本研究采用调查 访谈的主要目的在于， 通过了解受访者对就近入学政策在制订和实施中所存在的 一些具体问题的基本看法， 一方面为就近入学政策价值分析的标准构建提供事实 依据， 另一方面为有效的调整对策提供现实资料。 本研究采取了访谈法和问卷法。 本研究根据研究目的和研究内容，首先在借鉴已有问卷的基础上，通过征询 专家意见，设计了“义务教育阶段就近入学政策实施现状调查问卷” （分校长卷 和家长卷两套） ；然后从沈阳市二十所小学和十所初中随机抽样 20 位校长、100 位家长作为调查对象，问卷都采用当面发放和当面回收的形式；最后运用 spss11.5 统计软件及 excel 软件对有效数据进行了分析处理 （调查问卷及其数 据处理见附录二） 。 本研究还选择沈阳市大东区教育局的基础教育负责人进行访谈。 访谈的主要 问题包括： 您单位就近入学方案(划片)的由哪些部门制定？就近入学方案的制定 过程如何？您们是怎么规定入学距离的？有没有家长和社会的民主参与和沟 通？流动人口在城市就近入学的情况如何？监督与责任机制怎样？本研究主要 采取了开放式访谈，并且以个别访谈为主（访谈提纲及其内容记录见附录三） 。 （二）分析资料（二）分析资料 资料分析就是将资料按照不同的类别进行分类，并找出它们之间的联系。资 料的分析主要包括两种技术路线：一是资料归类，二是概念抽象。 1.资料归类 资料归类是将收集到的资料按不同标准进行分类。 本研究把资料分为文献检 索类和调查访谈类。在资料的内容方面，本研究首先把资料分为教育政策类、就 近入学政策两个类别。在对资料进行归类整理后，再对其中的概念和命题进行了 对照和比较，寻求各概念、各命题之间的内在联系，从而为本研究的概念抽象奠 定了基础。 1 孙绵涛、罗建河.教育管理理论若干问题的探索j.教育研究，2004(9). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 11 2.概念抽象 所谓概念抽象就是在资料归类的基础上概括或发掘出本研究所涉及的一些 基本概念。本研究把从资料中抽象出来的概念分为“原生概念”和“创生概念” 两种。 1本研究首先运用教育政策研究和教育政策分析的基本范畴从归类整理的 资料中找出了本研究的原生概念或本土概念，如“教育政策” 、 “就近入学” 、 “择 校” 、 “教育政策的价值” 、 “教育政策分析”等等；然后再从归类整理的资料中抽 象出了反映就近入学政策价值分析的创生性或建构性概念，如“就近入学政策” 、 “择校政策” 、 “就近入学政策的价值” 、 “就近入学政策分析” 、 “就近入学政策的 价值分析”等等；最后当确立了这些最基本的概念和相关命题之后，本研究探讨 了这些概念和命题中的逻辑关系，并将“前人的理论” 、 “本人所获提的理论”共 同构成了“我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析”理论整体。 1 孙绵涛.提高教育管理研究理论品位，创建教育管理理论新体系j.教育管理研究，2005(1). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 12 第二章第二章 就近入学政策价值分析的基本概念研究就近入学政策价值分析的基本概念研究 一、就近入学一、就近入学 就近入学是一个充满争议和歧义的概念。 本研究将在分析就近入学法律条文 解读的基础上，对就近入学概念的内涵和外延进行阐释和说明。 （一）就近入学的法律解读（一）就近入学的法律解读 从现有研究文献来看，研究者对于就近入学概念的理解主要是对中华人民 共和国义务教育法等相关法律条文的解读。如陈根芳认为，从现行有关义务教 育法规的具体规范来看，就近入学是教育法规科以政府的一项义务，这项义务的 实际内容是要求政府根据服务半径来合理设置义务教育学校， 义务教育适龄少年 儿童有权在户籍所在地和规章规定的服务半径内接受法定的义务教育。 1朱茹华 也认为，就近入学实际上是针对实施义务教育负有主要责任的政府而言的，是一 种规范政府实施义务教育行为的规定。 各级政府在具体实施义务教育的过程中有 责任对所辖区域进行统筹规划，对实施义务教育的学校进行合理布局，使适龄少 年儿童能够就近接受义务教育。 就近入学实际上是教育法规给政府规定的一项法 定义务；而对少年儿童来说则是教育法规赋予他们的一项法定权利。 2张淑锵等 对就近入学的具体形式进行了阐释，认为就近入学是为了贯彻和实施义务教育 法，教育行政部门采用“学区制” ，以特定的某一学校为中心，以一定地理范围 为标准，学生不得跨学区选择学校，学校也不得选择学生，一切适龄少年儿童就 近入学。 3 但从方法论上讲， 这种对就近入学概念的法律解读带有明显的结构功能主义 范式特征， 是预先认同和被动接纳其现存法律意义并为其提供合法性和合理性论 证，因而在理论上不能完全解释就近入学的现象和问题，在实践上不仅造成了大 量的择校问题，而且也对农民工子女在城市就学设置了种种障碍。 问题之一是，社会不同利益主体对就近入学的期待和理解并不完全一致。对 于政府而言， 就近入学是义务教育阶段所有适龄少年儿童在户籍所在地就近进入 政府设立的义务教育学校；如果不就近入学而任意择校，那就意味着违反或规避 了义务教育法。对于父母或监护人而言，就近入学是对义务教育阶段适龄少年儿 童就学方式的一般化规定，而对具体的少年儿童来讲，如果家庭与学校双方能在 1 陈根芳.“就近入学”探究j.杭州师范学院学报，2000(4). 2 朱茹华.“就近入学”与教育公平j.基础教育研究，2005(5). 3 张淑锵，程宏宇.就近入学与择校现象教育机会均等问题浅析j.教育理论与实践，2001(1). 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 13 一定经济条件下达成协议，那么在什么学校接受义务教育则是人们的自由选择。 对于农村外出打工者而言， 就近入学就是他们的子女应该就自己打工地点之近进 入相应的学校接受义务教育。 问题之二是，就近入学政策与国家其他法律和部门规章存在着矛盾和冲突。 中华人民共和国户口登记条例第 6 条规定： “公民应当在经常居住的地方登 记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口” 。其含义显而易见， 即户籍所在地应该就是实际的经常居住地。但随着社会的发展，特别是市场经济 的发展，社会人口的流动变得极为广泛和频繁，实施了几十年的户籍管理制度的 缺陷日益显现，加上其改革的滞后性，使得户籍管理制度根本无法保证人们的户 籍所在地一定就是人们的经常居住地了。这时，就近是就户籍所在地之近还是就 经常居住地之近的问题就凸显了出来。这种法律法规之间的矛盾和冲突，直接影 响到了就近入学政策的有效实施。 （二）就近入学的涵义新解（二）就近入学的涵义新解 通过对就近入学的相关法律解读发现， 关于就近入学概念的歧义主要集中在 两个方面：一是适龄儿童究竟是在“住所地”还是在“居住地”就近入学的问题； 二是适龄儿童是否可以择校的问题。这是理解就近入学概念的关键所在。 户籍管理是政府社会管理和公共服务中的一项重要基础性工作， 也是公民参 与社会活动和行使法律赋予的各项权利的前提和保障。 我国建国以来便开始实施 的户籍管理制度，其主要职能在于证明公民身份、维护社会治安秩序，本身并不 具备歧视性质，但我国在户籍制度基础上建立起来的一系列社会制度，却人为地 利用了城镇和农业户口的区分，使户籍成为了区分社会地位和身份的重要标签。 当前我国户籍管理改革的目标是逐步取消农业、非农业二元户口性质，探索居住 证制度，以实现公民身份的平等。这也是户籍管理改革的世界性潮流和趋势。对 于公民来说，住所的重要性在于其有关的法律关系大多发生在住所周围，法律要 求当事人的诉讼必须在住所地进行， 目的也在于便于查清与当事人有关的法律关 系。 但是， 住所地和居住地的变化， 只是管理区域的变化， 并不影响户籍的性质。 中华人民共和国民法通则第 15 条规定：“公民以他的户籍所在地的居住地 为住所，经常居住地与住所不一致的，经常居住地视为住所”。2005 年施行的 中华人民共和国临时居民身份证管理办法也肯定了临时居民身份的法 律效力。不论是从法律意义的实然层面还是应然层面上来讲，住所地和居住 地之分已经不再是影响就近入学的制度障碍。因此说来，就近入学的确切内涵应 为：政府履行自身义务，提供各种资源保障，使适龄少年儿童在自己的经常居住 地，进入一定服务半径内的学校接受法定义务教育的行为。 我国义务教育阶段就近入学政策的价值分析 14 从概念的外延上进一步分析， 就近入学既不同于 “自由入学” ， 也不同于 “最 近入学” 。 自由入学主要是从入学权利的角度而言的，是指每一个少年儿童自主 地选择学校，学校无权拒绝；但就近入学主要是从入学方式而言的，即就近入学 是相对自由入学，是在特定区域内自主地选择学校。从一定意义上讲，自由入学 是就近入学的一种理想方式。 就近入学也不是一个入学