（行政管理专业论文）乡村治理：结构困境与改革路径——基于政治学的分析视角.pdf

中文摘要 以政治系统理论为分析框架，从乡村治理结构的历史变迁和转型 期乡村治理实践两个维度来展开叙述，分析了转型期乡村治理的结构 性困境，提出了后农业税时代乡村治理结构的改革路径。 第一，对我国乡村治理结构的历史演变进行了梳理。从历史变迁 的维度来看，中国乡村治理结构主要经历了传统时期的“县政乡 治 、清末民初的经纪体制、建国初期的人民公社体制和改革开放以 来的“乡政村治”的结构演变过程。 第二，对转型期乡村治理的结构困境进行了系统分析。由于压力 型体制的过分彰显和农民的低组织化，乡村治理的中层结构乡村 两级组织发生了功能性病变：县级政府对乡镇政府的绝对控制和超额 输入，使乡镇政府在价值取向上“亲上疏下”，在行为效应上政府自 利性过度膨胀，乡镇政治系统出现了向上制度性说谎和向下加重农民 负担、公共服务短缺的“输出失灵”现象，合法性基础不断减弱；村 庄保护型治理精英在农民负担沉重的治理环境下，纷纷选择退出村级 组织，赢利型精英乘机钻进村级村庄权力体系，进一步加大了对农民 的压榨索取，村级组织及其精英对农民的经济利益和政治诉求进行吸 纳整合的“守门者”功能丧失，治理权威不断流失；处于原子化失语 状态的农民面对乡村两级组织的过度索取，只能采取越级上访、暴力 抗税及日常反抗等非制度化政治参与方式，直接导致农民和基层政权 冲突升级恶化，农村社会出现严重的治理危机。 第三，提出了乡村治理结构的改革路径。后农业税时期的乡村治 理结构应按照权力均衡化、利益异质化、信息对称化的逻辑理路进行 重构。具体路径是：在县乡管理体制上，实现从压力型体制向合作体 制转变；在乡村关系上，实现从管制型向服务型转变；在村级组织和 农民的关系上，实现从权威性自治向代表性自治转变；在乡镇政府与 农民的关系上，实现从国家授权向社会授权的转变；在农民政治参与 结构上，实现从个体式参与到团体式参与的转变；最终实现乡村社会 的善治、和谐与发展。 关键词：乡村治理结构，政治系统分析，结构困境，改革路径 a b s t r a c t b a s e do nt h ea n a l y s i sf r a m e w o r ko ft h ep o li t i c a ls y s t e m t h o e r y ，t h i sp a p e ra n a l y sisw i t ht w od i m e n si o n so ft h ev ill a g e g o v e r n a n c es t r u c t u r ea sw e l la st h eh i s t o r i c a lc h a n g e s ，t h e nt o l o o ka f t e rt h ev ill a g eg o v e r n a n c es t r u c t u r er e f o r mp a t hi n a g r i c u l t u r a lt a xe r a f i r s t l y ，o nv i e wo ft h eh i s t o r i c a lc h a n g e s ，c h i n ar u r a l g o v e r n a n c es t r u c t u r ee v o l u ti o ne x p e r ie n c e df o u rf o r m s ：c o u n t y a d m i n i s t r a t i o na n dr u r a ls e l f g o v e r n a n c ei nt r a d i t i o n a lp e r i o d ， b r o k e r a g es y s t e mi nt h el a t eq i n gd y n a s t y ，t h ep e o p l e sc o m m u n e s y s t e mi nt h es t a t e b u i l t i n gp e r i o d ， a n dt o w n a d m i n i s t r a t i o n a n dv i l l a g es l e f g o v e r n a n c ep r e s e n t s e c o n d l y ，f r o mt h ev i e wo fr u r a lg o v e r n a n c ep r a c t i c e ，d u e t ot h ee x c e s s i v ep r e s s u r e t y p es y s t e ma n dh i g h l i g h tt h e l o w o r g a n i z a t i o no ff a r m e r s ，t h ef u n c t i o no fr u r a lg o v e r m e n th a s d is f u n c ti o n c o u n t yg o v e r n m e n tf o rt h et o w n s h i pg o v e r n m e n ta n d t h ea b s o l u t ec o n t r o lo v e ri n p u t ，t h et o w n s h i pg o v e r n m e n ti nt h e c o u n t y o r i e n t e dv a l u ec h o i c e ，i nt h eb e h a v i o r a le f f e c t so f o v e r e x p a n s i o no fs e l f g o v e r n m e n t ，t h ep o li t i c a ls y s t e mi nt h e t o w n s h i ps y s t e mo ft h eu p w a r da n dd o w n w a r dh e a v i e rl y i n gt h e b u r d e no n p e a s a n ts ， a n dt h e s h o r t a g e o fp u b lics e r vic e s “o u t p u tf a i l u r e p h e n o m e n o n ，t h eb a s i so fl e g i t i m a c y o f d w i n d li n g u n d e rt h eh e a v yb u r d e n s o n p e a s a n t s ，t h e p r o t e c t t y p ev i l l a g eg o v e r n a n c ee l i t eh a v et oo p t e do u tt h e v i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o n sa n dt h ep r o f i t o r i e n t e dv i l l a g e s e l i t ei n t oi t ，a n df u r t h e rt i g h t e n e dt h es q u e e z ef r o mt h e i i i f a r m e r s ，v i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o n so ff a r m e r sa n dt h ee l i t e t h ee c o n o m i c i n t e r e s t sa n d p o l i t i c a la s p i r a t i o n s f o r i n t e g r a t i o nt oa b s o r bt h e “g a t e k e e p e r s ”f u n c t i o nl o s s ，t h e l o s so fm a n a g e m e n ta u t h o r i t y ：i nas t a t eo fa p h a s i aa t o m so f r u r a lf a r m e r sf a c eo ft h et w oo r g a n i z a t i o n sf r o mo v e r ，o n l yt o i e a p f r o gt h eh i g h e ra u t h o r i t i e s ，a n dt h ee v e r y d a yf o r m so f r e s i s t a n c e ， a n do t h e rn o n i n s t i t u t i o n a li z e dp o l i t i c a l p a r t i c i p a t i o n ，l e dt oc o n f l i c t a n dc r i s i sd i r e c t l yb e t w e e n f a r m e r sa n dt o w n s h i p a t l a s t ，o np o s t a g r i c u l t u r a l t a xp e r i o d ，t h er u r a l g o v e r n a n c es t r u c t u r es h o u l db ei na c c o r d a n c ew i t hl o g i cw a y o f t h eb a l a n c eo fp o w e r ，t h ei n t e r e s t so fh e t e r o g e n e i t y ， a n d i n f o r m a t i o ns y m m e t r yo far e c o n f i g u r a b l e t h ec o n c r e t ep a t hi s f o ll o w i n g ：t h em a n a g e m e n ts y s t e ma tt h ec o u n t ya n dt o w n s h i p ， c h a n g e df r o map r e s s u r et y p es y s t e mt oas y s t e mo fc o o p e r a t i o n ， t h er e l a t i o n sb e t w e e nt o w n s h i pa n dv i l l a g e l e v e lo g a n i z a t i o n c h a n g e df r o mac o n t r o l t y p et oas e r v i c e s t y p e ，t h er e l a t i o n n s b e t w e e nv i l l a g e l e v e lo r g a n i z a t i o n sa n d tt h ef a r m e r sr e f o r m e d f r o mt h ea u t o n o m y - b y - a u t h o r i t yt ot h ea u t o n o m y b y r e p r e s e n t a ti v e ： i nt h et o w n s h i pg o v e r n m e n tr e l a t i o n sw i t ht h ep e a s a n t s ，f r o m ac o u n t r ye m p o w e r e dt oa u t h o r i z et h es o c i a lc h a n g e s ，i nt h e s t r u c t u r eo ff a r m e r sp o l i t i c a lp a r t i c i p a t i o nc h a n g e df r o m t h ei n d i v i d u a l t y p et og r o u p s t y p e ：u l t i m a t er e a li z a t i o no f t h er u r a l c o m m u n i t y o f g o o dg o v e r n a n c e ，h a r m o n y a n d d e v el o p m e n t k e yw o r d ：r u r a lg o v e r n a n c es t r u c t u r e ，p o l i t i c a ls y s t e mt h o e r y ， i v s t r u c t u r a ld ii e m m a ，r e f o r mp a t h 图表索引 图0 1 政治系统的简化系统( 7 ) 表2 1 湘南g 县四乡镇1 9 9 9 年度财税任务分配表( 2 2 ) 图2 1 湘北y 乡1 9 9 5 - - 2 0 0 0 年财政任务增长趋势( 2 3 ) 表2 2 湖南t 镇2 0 0 3 年签定的工作目标责任书( 2 5 ) 图2 2 转型期乡村治理的结构困境( 4 3 ) 表3 1 乡村治理结构的理想运行状态( 4 7 ) 图3 1 乡村治理结构的现代转型( 5 0 ) 湖南师范大学学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。 对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方 式标明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 ，乓 学位论文作者签名：函炒垮 办固侔6 月f 6 日 湖南师范大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规 定，研究生在校攻读学位期间论文工作的知识产权单位属湖南师 范大学。同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印 件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权湖南师范大学可 以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在年解密后适用本授权书。 2 、不保密日。 ( 请在以上相应方框内打“ ”) 作者签名：妇趟咩日期：毋叠啤月f6 日 导师签名：别殄 日期：砌g 年勿 月 ，日 乡村治理：结构困境与改革路径 绪论 o 1 选题背景与研究意义 当代美国著名政治学家亨廷顿在论及发展中国家的政治稳定时 曾经指出：“得农村者得天下 ，“农村的作用是个变数，它不是稳定 的根源，就是革命的根源。”中国是一个以农耕文明著称的农业大国， 农村人口一直占据中国人口的绝大多数，农村的治理是国家治理的基 础和前提，乡村社会的治理变迁在中国社会变革中起着至关重要的作 用。自古以来，历代王朝无不以发展农业、稳定农村、安抚农民为立 国兴邦之本，非常重视对乡村社会的控制与治理。实现国家对乡村社 会的有效统治，一直是历代统治者努力探索和梦寐以求的政治目标。 但由于历代封建王朝治理乡村的根本目的不在于解放农民和服务农 民，而在于统治奴役和索取压榨农民，终究难以跳出“其兴也勃焉， 其亡也忽焉”的历史周期律。直到中国共产党深刻认识到农民的历史 作用，领导工农联盟进行新民主主义革命建立起统一的民族国家，才 真正结束了中国长期割据动荡的历史格局。中国几千年王朝更迭、治 乱因循的历史启示我们：谁抓住了农民，谁就抓住了中国，谁丢掉了 农民，谁就会丢掉中国。 随着现代化建设的深入，中国乡村政治社会正在发生结构性的历 史变迁。1 9 8 0 年代以来，两股强大的力量市场与民主把中 国农村社会卷入了一场恢宏壮阔的变革之中。家庭联产承包责任制的 实行与市场经济的启动，激活了农民被长久压抑的利益夙愿，农民的 独立利益主体性在分田单干的畴垄阡陌中得到了承认与张扬。人民公 社体制的瓦解与村民自治制度的推行，在中国农村社会建构起国家基 层政权设立在乡镇、在乡镇以下实行村民自治的“乡政村治 的治理 格局，农民的民主权利与参政能力在方寸选票中孕育滋长。但现行体 亨廷顿变化社会的政治秩序【m 】北京：三联书店，1 9 8 9 ：2 6 7 硕士学位论文 制在运行中也暴露出许多问题，并不能完全适应中国农村社会发展的 要求。特别是2 0 世纪9 0 年代中后期，乡镇政府面向农民的集资、摊 派等行为的不断扩张，农民负担问题更加突出，以至在一些地方最终 酿成农民集体围攻乡镇政府和大规模上访等恶性事件的屡屡发生，部 分地区的乡村社会出现了严重的治理性危机。2 0 0 6 年农业税的取消 让农民告别了延续2 6 0 0 多年的“皇粮国税”，它标志着以农业税为主 要支撑的农业财政时代的终结，乡村社会进入了“工业反哺农业、城 市支持农村 的后农业税时代。后农业税时代农村基层工作正在发生 历史性的转折，新体制的框架亟待重构，新机制的建立亟待破题。 乡村治理结构是国家为治理乡村社会建构的一整套机构设置、权 力配置与制度安排，属于国家政治体系的基础性结构。根据结构一功 能主义的观点，不同乡村治理结构决定着乡村治理的不同绩效。乡村 治理结构的优劣，不仅关系到我国中央和地方政府的职权能否在农村 社会内合理有效的行使，而且对于中国历史发展的方向性选择同样具 有基础性的影响。乡村治理结构如何实现现代转型以适应农村发展的 需要，已成为破解“三农”问题的一条重要路径。研究中国农村基层 治理如何创新，探讨如何完善农村基层治理结构，对于农村和整个社 会的稳定和谐都具有重要的理论和现实意义。 o 2 国内外研究综述 o 2 1 国外研究现状 国外研究者主要以中国历史材料为分析对象，从政治历史学、社 会学、人类学等视角对我国乡村治理进行了研究，并形成了许多有意 义的分析概念和理论框架。如黄宗智提出的“第三领域”，舒提出的 “蜂窝结构，萧凤霞的“细胞化社区”，杜赞奇的“权力的文化网络”， 戴慕珍的“地方政府法团主义”等等。在这些理论解释中，主要形成 了以下几种乡村治理结构观。 “家国同构论。费正清在对美国和中国的比较研究后认为，中 国的家庭是自成一体的小天地，是一个微型的邦国。中国的社会单元 是家庭而不是个人，家庭才是当地政治生活中负责任的成分。每个农 乡村治理：结构困境与改革路径 家既是经济单位，又是社会单位，村子中的中国人直到最近，主要还 是按家族组织起来的，其次才组成同一地区的邻里社会。而村子通常 由一群家庭和家族单位( 各个世系) 组成。这种理论的实质是认为 中国乡村及整个社会是基于家庭和家族网络而组织起来的，国家透过 家族体系而运用权力实现对乡村社会的组织、控制和管理。 “经纪体制论 。杜赞奇通过对2 0 世纪3 0 年代华北农村的研究， 以“权力的文化网络 这个核心概念解释了国家与农村社会相互对抗 及制度扭曲的社会根源，提出了一个“经纪人”模型或“经纪体制 范式来描述当时的中国乡村政治体制特征。杜赞奇的分析发现，在 近代中国社会里，国家权力试图将农村社会纳入自己的势力范围，但 国家的财力却无力支撑一个直接控制农村社会的官僚队伍，必须在乡 土社会寻求代理人。这些代理人实际上在“农民”与“官府”之间扮 演着“经纪人”的角色。然而，这些代理人的异化( 利用国家权力盘 剥农民) 导致了“国家政权的内卷化”，引起了农民的反抗，使“权 力的文化网络”遭到破坏，动摇和削弱了国家的统治基础。 “市场结构论”。当代美国经济人类学家施坚雅从农民的经济行 为、民间市场及其空间结构的角度对旧中国乡村社会的经济体系、城 市系统及社会政治体系的形成和构造进行深入研究后，对乡村治理结 构提出了“市场结构”的理论解释。作者认为，在中国传统社会中 人们的经济和交换行为依然存在，由于商品流动及交易成本等因素的 作用，人们的交易行为会相对集中在某些地方，进而形成大小不同、 功能各异且相互依存的不同“市场”，如“基层市场”、“中间市场” 和“中心市场”等，它们构成一种市场等级结构或体系。乡村的社会 体系、城市系统及政府体系基于市场体系而形成，国家政府机构，通 常也是依据不同的市场和城市而设立，国家权力透过这些市场体系发 生作用来管理控制乡村社会。 美】费正清美国与中国 m 】北京：世界知识出版社，19 9 9 ：2 2 - 2 8 【美】杜赞奇文化、权力与国家：1 9 0 0 - - 1 9 4 2 年的华北农村【m 】南京：江苏人民出版 社，1 9 9 5 【美】施坚雅中国农村的市场和社会结构【m 】北京：中国社会科学出版社，1 9 9 8 硕士学位论文 “蜂窝结构论”。维维尼舒( v i v i e n n es h u e ，1 9 8 8 ) 对人民公 社时期的乡村社会分析指出，人民公社时期中国乡村治理结构是一种 “蜂窝结构”。国家权力虽然纵向伸入了基层，但横向权力扩展不足， 且没有制度化；农村社会和管理呈现为一种“蜂窝结构”，这种类似 细胞状的、紧密内聚的相对孤立的社区单位还形成了一种地方主义的 副文化，阻碍和削弱了国家对农村社会和基层的控制能力。 “地方法团主义论”。戴慕珍( j e a no i ，1 9 8 9 ) 在对财政改革激 励下的基层政府行为进行经验描述的基础上提出了“地方法团主义” 理论。她发现2 0 世纪8 0 年代以来中国乡镇企业的迅速发展主要归功 于地方和基层政府及乡村干部基于自身政治和经济利益而寻求新的 资源的努力的结果。在经济发展过程中，基层政府通过工厂管理、资 源分配、行政服务、投资与贷款四个杠杆控制和介入企业的经营运作， 基层政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行 动，她把这种政府与经济结合的新制度形式称之为“地方政府法团主 义( l o c a ls t a t ec o r p o r a t i s m ) 。 “细胞结构论 。萧凤霞( s u i ，1 9 8 9 ) 通过对广东新会县环城乡 的人类学研究，分析了近代以来国家政权通过培植和拉拢地方精英， 并把这些地方精英吸收到国家势力的控制范围，从而使国家权力下沉 农村社会并建立行政控制结构的过程。在国家行政权力不断延伸下沉 的过程中，村庄也就成了被国家控制的政治单位或“细胞组织 ，从 而造成了农村社区国家化的倾向。 o 2 2 国内研究现状 2 0 世纪8 0 年代以来，随着村民自治制度的实施，乡村治理作为 农村政治研究的核心内容，逐步成为国内学术研究的热点之一。围绕 乡村治理形成了多领域、深层次、宽视野的研究态势，研究成果达到 v i v i e n n es h u e ，t h er e a c ho f t h es t a t e ：s k e t c h e so ft h ec h i n e s eb o d yp 0 1i t i c ， s t a n f o r d ：s t a n f o r du n i v e r si t yp r e s s ( 1 9 8 8 ) 3 e a no i ，f is c a lr e f o r ma n dt h ee c o n o m i cf o u n d a t i o no fl o c a l s t a t ec o r p o r a t is i l l i nc h i n a ，w o r i dp o iiti c s 。v 0 1 4 5 ，n o 1 ( o c t o b e r ，1 9 9 2 ) s u i ，h e l e l lf ，a g e n t sa n dv i c t i i l l si ns o u t hc h i n a ：a c c o m p ii c o si nr u r a lr e v o l u t i o n ， n e wh a v e n ：y a l eu n i v e r s i t yp r e s s ( 1 9 8 9 ) 乡村治理：结构困境与改革路径 了相当的水平。早在1 9 8 2 年张厚安先生就提出了“乡政村治”的概 念，对中国当代乡村治理结构进行了精当的概括。1 9 9 0 年代中后期， 随着农村的发展和农村治理危机的浮现，乡村治理结构改革问题再次 成为研究热点，学界提出了各种见仁见智的理论构想。综观之，主要 有三种比较有影响的理想模式。 1 “县政乡派村治”模式。徐勇( 2 0 0 2 ) 认为随着农村社会的发展， 现行“乡政村治 的治理结构随着市场化、现代化和民主化的发展， 其不适应性越来越显现出来，主张实行“县政、乡派、村治”的结构 性转换。县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任， 直接对本县政务和人民负责；乡派是指县以下的乡成为县的派出机 构，接受县政府的委派，专事县政府委托的任务；村治是在村一级实 行村民自治，使村民委员会成为自治性组织。在随后的一系列论文中， 他又提出在改革幅度上的强村、精乡、简县的设想( 2 0 0 3 ) ；在乡级 治理体制的结构性改革上，应该采取精乡扩镇、乡派镇治的策略 ( 2 0 0 4 ) 。 2 “乡治村政社有模式。沈延生( 1 9 9 9 ) 基于对中国现代化与 政治发展的总体设想，针对“乡政村治 、“村社合一的现行体制， 参照日本、台湾的治理模式，借鉴西方的自治理念，提出了实行“乡 治村政社有 的理论构想。“乡治就是乡镇自治的简称，乡镇长由 选民直接选举产生，并应算作政务官，乡镇干部均纳入地方公务员序 列。在乡一级以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制与人事 制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡的操纵。“村政就是 将政府组织延升到行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构村 公所。在行政村设立村民代表会议，作为议事机关。“社有”即通过 立法明确规定农村土地属于村社所有。 张厚安等中国农村基层政权建设 m 】重庆：四川人民出版社，1 9 8 2 分别参见徐勇县政、乡派、村治：乡村治理的结构性改革 j 】江苏社会科学，2 0 0 2 ( 2 ) ； 强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向【j 】开放时代，2 0 0 2 ( 1 ) ；精乡扩镇、乡派镇 治：乡级治理体制的结构性改革 j 】江西社会科学，2 0 0 4 ( 1 ) 沈延生村政的兴衰与重建【j 】战略与管理，1 9 9 9 ( 6 ) 5 硕士学位论文 3 “乡政自治 模式。吴理财以黄宗智提出的“第三领域”为主 要理论基础，提出了“乡政自治”的新主张，建议建立国家与社会、 官民有效合作的乡村治理结构。所谓“乡政自治”，就是及时开放乡 镇领导人和乡镇人大代表、党代表的竞争性选举、重新配置乡镇的权 力，建立和扩大乡镇政府和乡村社会新型的多元的民主合作机制，扩 展乡镇人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到 乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中来， 使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中，达成全面积极有效的合 作。郑法( 2 0 0 0 ) 则主张撤消乡镇政权，将国家的基层政权单位收缩到 县一级，并在村民自治的基础上，实行乡镇自治。于建嵘( 2 0 0 2 ) 通 过对晚清以降的乡镇自治考察后，也认为随着国家对乡村经济依赖性 的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化 的转变，国家的行政权力应退出乡村的政治领域，实行乡镇自治将成 为改革的重要目标 。 0 3 研究思路与结构安排 按照马克思辩证唯物主义联系的观点，研究乡村政治必须从乡村 社会中的政治主体间的有机结构进行分析，以此为分析框架对乡村社 会中的政治关系进行梳理，将其作为一个互有联系的系统来加以考 察。从这个角度而言，政治系统理论及其方法为我们提供了诸多有益 的启示。 政治系统分析是2 0 世纪中叶以后将系统论运用于政治生活而形 成的一种理论。其代表人物伊斯顿认为，社会的政治生活是一个系统， 参与政治生活的社会各个组成部分即角色均是互相依存、互相影响 的。特定角色的组合称为系统的结构，并且这个结构还与周围的环境 形成一定的关系。政治生活本质上是一个行为系统，它处于一个环境 之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。政治系 吴理财官民合作体制：“乡政自治”【a 】李昌平、董磊明( 主编) 税费改革背景下的乡 镇体制研究 c 】武汉：湖北人民出版社，2 0 0 4 ：3 3 - 6 5 郑法农村改革与公共权力的划分 j 】战略与管理，2 0 0 0 ( 4 ) 于建嵘乡镇自治：根据和路径战略与管理，2 0 0 2 ( 6 ) 乡村治理：结构困境与改革路径 统理论建立的系统模型中变量众多，与社会生活( 环境) 全面对接， 几乎概括政治学说以往涉及的全部政治现象，是一个抽象层次较高、 概括性较强的方法论体系，可以把大多数的政治问题置入到同一个逻 辑体系中进行分析探讨。而且这一方法体系，还适应于不同水平、层 次的政治研究，如国际政治研究，比较政治研究，地方区域性政治研 究，都可采用同样的方法。 环境环境 输 要求 - 决策和行动 入 政治系统 r 支持。 j 环境环境 图0 1 政治系统的简化系统 根据戴维伊斯顿的定义和描述，政治系统是指维系一个社会政 治生活正常运行的有机体，由系统组织、系统成员以及组织的能力和 成员的权威性影响力等要素组成。政治系统的主要功能是将政治输入 转化成为官方的政策、决定和执行行动，对社会价值进行权威性的分 配。公民的要求和支持形成“输入”( i n p u t ) ，被政策制定者有选择 的接受，后者会将其变为政府的决定和行动，形成“输出”( o u t p u t ) ， 这些输出对社会、经济和政治环境产生影响，并对公民生活发生作用。 公民重新表达他们的要求，这就是系统的重要的“反馈 ( f e e db a c k ) ， 这些输入又通过不同的政治结构和过程转变成输出和政策，后者又反 过来影响社会环境，这些影响通过种种不同的复杂的社会过程再反馈 到政治系统中。政治系统的维持取决于两个基本的条件：其一，能够 持续地对社会价值进行权威性的分配；其二，设法使社会的大多数成 员服从这种权威性价值分配并把服从当作义务。一旦政治系统不能有 效地进行决策，或者不能使这些决策按照确定的规则为社会大多数人 房宁、赵会民现代西方政治理论 m 】北京：北京出版社，1 9 9 4 ：2 4 1 7 硕士学位论文 所接受，政治系统就将面临崩溃。也就是说，当政治系统不能采取合 适的措施对付即将形成或业已形成的社会压力或政治替代力量时，它 就不可能继续维持下去。 本文把乡村治理结构理解为一个有机的政治系统，以政治系统理 论中的“输入”、“输出 、“反馈 等核心概念为主轴，把转型期乡村 治理危机阐释为乡村政治系统的“输入”与“输出”出现了功能病变， 通过对县、乡、村、农民四个主体之间的互动联系的考察，分析转型 期乡村治理的结构困境及其转型路径。全文共分为五个部分： 绪论部分交代了研究背景、文献综述、研究思路和方法等。 第一章主要从历史发展的脉络对中国乡村治理结构的演变进行 了梳理。乡村治理结构的历史变迁经历了四个时期，即传统时期的“县 政乡治 结构、清末明初的“经纪体制结构、人民公社时期的“全 能主义”结构和转型时期的“乡政村治”结构。 第二章对转型期乡村治理的结构性困境进行政治系统分析。由于 压力型体制在县一乡一村三级组织的传递效应，形成了县级政府对乡 镇政权及其对村级组织的超常控制结构。这种结构导致的后果是县级 政府对乡镇政权需求的输入过量和村级组织及农民需求的输入失败， 乡镇政权的输出表现为农民负担加重和公共产品提供不足，导致乡村 两级组织陷入上压下项的结构性困境之中。在乡村合流的境况下，一 方面农民的负担越来越重，另一方面农村公共服务的需求长期得不到 满足，诱发了农民的上访、群体性事件等非制度化政治参与，使乡村 社会出现治理危机。 第三章提出了乡村治理结构改革的逻辑理路与具体路径：在县乡 体制上要由过去的压力型体制向民主合作体制转变，在乡村管理体制 上要从“管制”的状态向“服务”转变，在村级组织与农民的关系方 面，由过去的权威性治理向代表性治理转变，在基层政权与农民的关 系上，实现基层政权权力来源由“国家”向“社会”的转换，逐步推 行乡镇自治，农民政治的参与结构由个体方式向团体方式转变。 结语部分对全文研究结果进行了总结，对乡村治理结构改革的系 乡村治理：结构困境与改革路径 统特点进行了归纳。 0 4 研究方法 本文以马克思主义辩证唯物主义和历史唯物主义为方法指南，运 用系统分析法进行具体分析。自1 9 3 7 年奥地利生物学家贝塔朗菲创 立了一般系统理论之后，系统论逐渐成为许多学科共同的哲学基础。 但作为一种方法论的系统分析，最早是由美国兰德( r a n d ) 公司在第 二次世界大战结束前后提出并加以使用的。美国政策科学家克朗 ( r o b e r tm k o n e ) 认为：“系统分析可以被视为由定性、定量或者两者 相结合的方法组成的一个集合，其方法论源于科学方法论、系统论以 及为数众多的涉及选择现象的科学分支。应用系统分析的目的，在于 改进公共的和私营的人类组织系统。系统分析既是一种解释性的，又 是一种规定性的方法论”。马克思主义辩证唯物观要求人们用普遍 联系的观点看待世界和分析事物。“当我们深思熟虑地考察自然界或 人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的是一 幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面”。因此，在研 究过程中要用系统的思维，从客观世界( 即研究对象) 的整体与要素、 整体与层次、整体与部分的辩证统一出发，揭示事物的整体关系与整 体特征。在分析乡村治理结构中，本文主要以戴维伊斯顿提出的政 治系统理论为分析框架，把乡村治理阐释为持续不断且相互关联的一 连串行为，从政治系统的一般过程来分析和建构乡村治理结构。为达 到研究目标，在使用系统分析方法的同时，本文还将借鉴和应用结构 功能分析法、制度分析法和调查研究方法。本文主要以笔者对湖南农 村调查材料为研究样本，并参考借鉴其他研究者的文献资料来展开分 析。在分析过程中，笔者之所以不采取选择一个调查点的“麻雀解剖 式研究，主要缘于文章的理论关怀与研究旨趣，本文希冀通过对各地 调查材料的分析，能够寻求和提炼出乡村治理结构困境的一些共性问 题，从而使得乡村治理结构的改革能够在体制、制度和机制上寻找到 美】r m 克朗系统分析和政策科学 m 】北京：商务印书馆，1 9 8 5 ：2 0 ( ( 马克思思格斯选集第3 卷，北京：人民出版社，1 9 9 5 ：3 5 9 硕士学位论文 一般性逻辑思维和操作路径。而要实现这个理论目标，囿于地域性经 验的个案分析显然是力不能及的。 o 5 创新之处 从已有农村研究文献来看，人们主要把焦点放在了对乡村两级组 织关系的探讨上，把县级政府和农民置入到乡村治理内部系统来进行 整体性分析的鲜有所见。本文把县、乡、村和农民四个治理主体整合 到政治系统理论分析框架之中，在一定程度上对当前农村研究的疏漏 起到了拾遗补漏的效果，拓宽了乡村治理研究的理论视野。同时，政 治系统理论虽然从动态角度对政治生活展开宏观分析，对政治理论与 方法的研究做出了独到的贡献，但因为这种理论与分析方法过于宏 观，而且太抽象，多年以来却没有太大的发展，以至于人们无法运用 它来分析具体的政治现象。本文对乡村治理结构的分析采用“微观入 手、宏观把握”的方法，宏观上以政治系统理论为支撑，微观上以乡 村社会调查材料为基础，使宏观概念和微观分析有机结合，丰富了政 治系统理论的运用研究。 乡村治理：结构困境与改革路径 第一章乡村治理结构的历史演化 中国是一个以农耕文明著称的国家。历代王朝无不以发展农业为 立国兴邦之本，也非常重视对乡村社会的控制与治理，乡村治理结构 在中国经历了一个艰难而复杂的发展和嬗变过程。因循历史发展的演 进轨迹，我们可以观察到中国乡村治理结构主要经历了四个特征明显 的变化时期。 1 1 传统时期的“县政乡治 结构 受统治者权力、治理资源与统治能力的限制，传统国家奉行的是 一种“无为而治 的消极行政。“皇权止于县政”，县以下的地方事务 如教育、道路、赈济等则主要由乡绅处理。早在2 0 世纪初，马克斯 韦伯就提出了传统中国“有限官僚制”的看法：“事实上，正式的皇 权统辖只施行于都市地区和次都市地区。o ol oio 出了城墙之外，统辖权 威的有效性便大大减弱，乃至消失”。因而，传统中国的治理结构由 两个不同的部分组成，其上层是中央政府，并设置了一个白上而下的 的官制系统，其底层是地方性的管制单位，由族长、乡绅或地方名流 掌握。这种治理结构表现为产生于乡村社会内部的自治权和来自于乡 村外部的行政权二元分离的特点：一种是“官制”秩序和国家力量； 另一种是乡土秩序或民间力量。前者以皇权为中心至上而下形成等级 分明的梯形结构；后者以家族( 宗族) 为中心，聚族而居形成大大小 小的自然村落。以“县为分界，国家被分化成官制领域和地方体权 威两种互不干扰的秩序中心，形成了“县政乡治”的“二层架构 模 式：代表皇权的县级政权浮在上面，行使实际管治权的乡绅隔在中间， 县是国家的基层政权，县以下主要实行乡村宗族一伦理自治。在社会 力量的区划上，则形成一种不平等的三角结构：皇权、乡绅与农民， 相互制约，形成一种动态平衡。然而由于农民的这条边最短，平衡终 有被打破的可能。历史学家秦晖把这种乡村治理范式表述为：国权不 【德】马克斯韦伯儒教与道教 m 】南京：江苏人民出版社，1 9 9 3 ：1 1 0 1 1 硕士学位论文 下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅。是故， 在中国，三代之始虽无地方自治之名，然确实有地方自治之实，自隋 朝中叶以降，直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶 层成为乡村社会的主导性力量。 尽管乡村制度建构的历代名称有所不同，传统中国乡村治理结构 基本上由三个功能要件构成。其一是道德教化和自我服务功能。在传 统社会，知识的分布相对均匀，农村社会产生了一大批知识精英。这 些不能通过科举进入政治领域的知识精英以及告老还乡的官员构成 了农村社会的乡绅阶层。他们一方面通过自己的地位和教学等活动传 播儒家价值理念，维持乡村社会思想的稳定，另一方面凭借自己与官 场的联系缓和国家与乡村社会在征税派役等问题上的矛盾，发动诸如 水利、路桥、学堂、赈灾等公益性活动，从而维持乡村社会的基本秩 序。其二是资源汲取功能，即征集赋税。传统中国官吏以士绅家族为 收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民做中间人，他们在执行官吏压 迫农民的任务时，也能减轻些官方的压迫。地方官吏在应付水灾、饥 荒或早期叛乱以及众多的次要刑事案件和公共建筑工程时，都要靠士 绅的帮助，他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层。其三是耕读法令 及其社会控制功能。家族是维系传统乡村秩序的重要工具。家族通过 “家法”、“族规 和教化来调节日常生活冲突，将社区生活控制在 一定范围内，并强化成员对本家族的认同感。正是在这种具有自组织 功能，并能得到社会成员自觉认同的家族社会里，自然而然地生长出 乡村社区成员自我管理内部事务的自治权，即族民自治。地方乡绅以 其在土地、权力、声望三个方面的优势，能够将自上而下的行政权和 乡村社会内部的自治权融为一体，成为乡村地方的实际统治者，由此 决定了族民自治的实质是乡绅治乡，一般村民不可能享有平等权力。 由于古代中国的乡村自治是国家权力囿于统治资源的有限授予 和让渡，国家官僚体系历来凌驾于社会自治之上，所谓“普天之下， 秦晖传统中华帝国的乡村基层控制- 汉唐间的乡村组织【a 】黄宗智( 主编) ，中国乡村 研究第一辑【c 】北京：商务印书馆，2 0 0 4 ：1 3 1 乡村治理：结构困境与改革路径 莫非王土，率土之滨，莫非王臣 ，社会自治力量根本无法对国家权 力形成制约，甚至随时都可能遭到国家权力的侵犯。随着王朝的稳定， 自上而下的官僚体制日益庞大，成为追求自我利益的封闭体制。由此 必然造成国家与乡村社会的疏离，行政力量扩张，财政负担加重，农 民不堪负重，与国家日益对立。加之随着社会经济形势的变化，乡绅 阶层亦发生了分化，一些乡绅从传统的“社会精英”蜕变为土豪劣绅， 横行乡里，“乡绅治乡 演变为“劣绅治乡 ，引发农民的极大不满， 这种治理结构和方式日益丧失其合理性，最终加速了王朝崩溃瓦解的 进程。 1 2 清末民初的经纪体制结构 1 9 世纪末2 0 世纪初，中国农村社会的治理结构与运作逻辑被两个 巨大的历史进程所打破：第一，由于西方入侵的影响，经济方面发生 了一系列的变化；第二，国家竭尽全力，企图加深并加强其对乡村社 会的控制。在经济方面，中国小农经济被卷入世界资本主义体系，加 速了小农生产者的破产，但并没有改变小农经济的本质。在政治方面， 自“清末新政 开始，中央政府为了富国强兵和加强对乡里社会的户 籍与税收管理，稳固政局，便顺应当时的世界潮流，倡行自治，只是 “自治”的目的并不在于分权而治，而是借机构设置确定地方权威在 官僚体系中的位置，从而促进国家政权的官僚化和合理化，为军事和 民政之开支从乡村社会提取更多的资源，这就对乡村的领导构成和村 财政产生了深刻的影响。乡村政治的这一变化也就是学界所谓“国家 政权建设”的开始，中国农村政治自此开始成为中国现代化进程中的 一支重要影响力量。在内忧外患的双重困扰下，为了增强对乡村社会 的资源汲取能力，国家权力必须以一定的方式进入乡村社会，保证国 家政权对乡村社会的统治。但由于资源缺乏和行政成本高昂，国家不 可能在幅员广阔的各个村庄建立官守机器，必须依托村庄内生的民间 权威，在村庄内部确立一个国家代理人集团，凭借这个代理人集团来 实现国家的政治经济目标。出于统治成本的考虑，国家被迫通过乡村 社会内部的中介实现间接治理，形成了国家和乡村社会之间的经纪人 硕士学位论文 治理结构。 从清末“新政”到国民党统治时代的保甲制，这种乡村经纪体制 的主要功能是：( 1 ) 把农村社区传统