（人文地理学专业论文）耕地保护机制研究——以天津市为例.pdf

耕地保护机制研究以天津市为例 摘要 随着我国改革丌放的r 益深入，社会经济飞速增长，各项建设不可避免地占用了 和将继续占用大量土地尤其是耕地，致使我国的人地矛盾越来越突出，引起了世界对 中国粮食供给的关注。 要实现耕地保护目标，除了采用法律、政策、规划等手段外，还需要从利益关系 出发，利用博弈的思想分析耕地保护中各利益主体间的关系，通过重新分配非农化收 益，提高其保护耕地的积极性，建立更合理的耕地保护机制。本文通过系统分析耕地 保护过程中各利益主体间的多层博弈关系，构建以地方政府和农民为双核心，从数量 和质量两方面着手进行耕地保护的框架，具有一定的理论价值和实践意义。 首先，本文分析了耕地保护问题的根本原因。在阐明耕地非农化的增值过程和收 益分配的基础上，分析了市场机制和国家调控对耕地非农化的影响。一方面，由于耕 地对整个社会具有很强的外部经济性，因此会产生市场失灵；而另一方面，由于地方 政府的经济利益冲动以及拥有对地方耕地的实际掌控能力，使得地方政府调控失效， 甚至向反方向发展，由此产生了政府失灵。 接下来进行策略研究。分析耕地保护各利益主体间的利益关系，建立了优化博弈 模型。耕地保护主要参与主体包括中央政府、地方政府、集体和农民。通过建立博弈 模型，构建以地方政府和农民为双核心，从数量和质量两方面着手进行耕地保护的框 架。 最后结合天津市耕地保护现状及非农化过程中的利益分配状况，揭示天津市耕地 保护机制存在的问题，并提出了重新调整利益分配方案，政府引导、市场主导的征地 模式、加强农地流转等建议。 关键字：耕地保护，保护机制，博弈论，天津市 耕地保护机制研究以天津市为例 a b s t r a c t w i t hc h i n a s 胁h e ro p e n i n gt ot h eo u t s i d ew o r l d ， 伊e a tr e f 0 彻a n dr a p i di n c r e a s eo f s o c i a le c o n o m y t h eu s eo fl 锄de s p e c i a l l yo ff 锄l a n df o rc o n s t m c t i o np u 印o s e sh a v e b e 锄i n “i t a b l yi n c r e a s i n ga n dm ec o n n i c tb e t 、v e 饥h u m a n s 锄df a n n l a n dw i l lb e c o m e m o r e 觚dm o r ei n t e i l s e t 1 1 i sh 嬲a r o u s e dw o d d w i d ec o n c e n la b o u tf o o ds u p p l yi nc h i n a i i lo r d e rt oa c h i e v et l l ef a m l i n gl 觚dp r o t e c t i o ng o a l ，w ec 蛐o to m yd 印e n do nm el a w p o l i c y p l a i l i l i n g b u ta l s oh a v et o 锄a l y z et l l em u l t i p l ei n t e r a c t i o nr e l a t i o i l s 锄o n gd i 伍g r e n t s t a l ( e h o l d e r s ，a 1 1 di n c r e 嬲ep e o p l e si n c e n t i v et 0 i n s i s t0 nt 1 1 es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t a b o u tf a 加l a n d ，s 0 嬲t 0 器t a b l i s hm o r er c 硒o n a b l eb e f i t sm e c h a n i s m i nt l i sp a p w e s y 砒e n l a t i c a l l ya n a l y z et l l em u l t i p l ei m e r a c t i o nr e l a t i o r 岱锄o n gd i 行旨e n ts t a k e h o l d e r s d u 血l gm ei m p l 锄e n t a t i o no f 钿ml a n dp r o t e c t i o n 觚dt l l o m u 曲l y h a v ee s t a b l i s h c dt l l e 廿l e o f e t i c a l 纳m e w o r kd b o u tf 锄l a i l dp r o t e c t i o n 自o mb o mq u a n t i t y 锄dq u a l i t y p e 印e c t i v e ，f o c u s i n go nb o t l ll o c a l 卸l o r i t ya n dm e 触研，w i l i c hi sh e l p 如li nt l l c 0 巧锄d p 阳反i c e f i r s t l mw ea i l a l y z e dm e 船s c l l t i a lr e a s o no fp r o b l e mi n 钿m i n g1 a 1 1 dp r o t e c t i o n i l l 啪i n a t i n gt h ei n c 崩n e mp r o 伊e s s 觚di n c o m ea l l o t i n e 咄w ea n a l ) ，z e dm ei n f l u 饥c eo f m 破e tm e c h a l l i s m 锄dg o v e m m e n ti n t e e n ei n1 a r l du s ec o r e r s i o n o no n eh 觚d ，f 撇 l 锄dh 嬲h i 曲e x t e n l a l i 吼、州c hh a v ei n d u c e dm 破e tf a i l u r e o nt l l eo t l l e rh a n d ，l o c a l g o v e m m 锄tm a d ei n v a l u a b l er e g u i a t i o nb e c a u s eo fm ee c o n o m i cb 饥e f i t sa 1 1 dt h ep o w c ro f c o n 仃0 1 i n gl o c a lf a ml 锄d ，w h i c hi n d u c e dg o v e m m e n tf a i l u r e f u r t l l 锄o r e ，m ep a p e rc o n d u c tas 仃a t e g yr e s e a r c h i ta n a l ) r z e dt h em u l t i p l ei n t e r a c t i o n r e l a i i o n s 锄o n gd i f l f 打e n ts t a l ( e h o l d e r sa 1 1 de s t a b l i s h e dt l l eb a 略a i n i n gm o d e l t h em a i n p a f t i c i p a t o r si n c l u d e l ec 仃a l g o v e m m e n t ， t l l el o c a lg o v 湖e n t ，t h ec o l l e c t i v e e c o n o m yo 玛a j l i z e 锄df 抽m e r s t h ep a p e re s t a b l i s h e dt h eo r e t i c a lf 锄e w o r ka b o u tf a 咖 l a n dp r o t e c t i o nf b mb o t hq u a n t i t ya n dq u a l i t yp e r s p e c t i v e ，f o c u s i n go nb o t hl o c a la u m o r i t y a i l dt l l ef i a n n e r f i n a l l y b a s e do nt h ea c m a l 时o ff a 册l a i l dp r o t e c t i o na 1 1 di n c o m ed i s t r i b u t i o ni nl a n d u s ec o n v e r s i o ni nt i a n j i n ，w ep o i n to u tt l l ep r o b l e n li nt h ef i 锄l a n dp r o t e c t i o nm e c h a i l i s m ， a i l ds h o ws o m ee 伍c i e n tp r o p o s a l sa b o u tt l l er e v i s eo fi n c o m ed i s m b u t i o nr u l e s ，锄da 耕地保护机制研究以天津市为例 9 0 v e n l m 饥t - d i r e c t e d 锄dm a r k e t o r i e n t e dl a i l dc o n l i ) u l s o r ye x p r 0 皿a t i o np a t t e m k e y w o r d s ：f 蚴l a n dp r o t e c t i o n ，f 姗踟dl 沁g l l l a t i o n ，g 锄e1 1 1 e o d r ，t i a n j i i l n 耕地保护机制研究以天漳市为例 1 1 问题的提出 第一章绪论 土地作为人类生存的最基本条件和生产的最基本要素，历来为人类社会所关注和珍 视。耕地作为农业发展不可替代的生产资料，既是农民的劳动对象，又是农民通过一系 列投入，获得土地产品，增加土地收益，谋求生存与发展的“物质资本”与“福利资本 。 1 9 9 6 年底，全国已有北京、上海、天津3 个直辖市和湖南、浙江、广东、福建、贵 州五省人均耕地低于联合国粮农组织确定的0 8 亩的警戒线。近年来，随着社会经济的 发展，我国耕地数量急剧减少，1 9 9 6 年至2 0 0 6 年十年间，全国耕地面积净减少1 2 4 亿亩， 耕地减少的原因主要是生态退耕、农业结构调整、建设占地和灾毁。其中生态退耕和农 业结构调整占地多在西部地区，建设占用耕地主要发生在东部经济发达地区，灾毁耕地 每年也占了一部分。每年减少的耕地数量很大，而补充的耕地数量除了满足建设占地外， 还有很大的缺口【3 3 1 1 。 目前，我国耕地资源面临的主要问题有： ( 1 ) 土地供求矛盾日益突出，耕地流失依然严重。有关研究已经表明，经济发展 和耕地损失间存在类似库兹涅茨曲线倒u 关系，随着经济的发展，耕地损失率呈现先减 少后增加再减少的趋势。我国目前正处在工业化、城市化的发展阶段，耕地损失率应该 还在增加阶段。“发展与保护”的矛盾加剧，使耕地保护制度与经济、社会发展呈现不 协调性。 ( 2 ) 耕地资源投入仍属于外延式发展模式，违法占地、低效用地现象依然严重。既 然农业用地的减少和建设用地的大量增加是必然趋势，那么我们要做的就是最大限度地 提高非农用地的利用效率，延缓农地非农化的步伐。目前我国的土地资源投入仍是典型 的外延式发展模式，这种投入模式虽然见效快，但受到土地资源的有限性约束，是一种 非持续性的增长方式。在建设用地和保护耕地矛盾不断激化的时候，非但没有促使土地 的集约利用，而且违法占地、低效用地现象大量出现，主要表现为滥用征地权、随意修 改规划、盲目和违法圈占土地、未批先建、边批边建、占而未用、多占少用等。 ( 3 ) 补充耕地重开发，轻整理复垦。建设占用耕地的占补平衡政策，要求建设占用 耕地必须补充数量相同、质量相当的耕地，国家虽然实行了“积极推进土地整理，加大 耕地保护机制研究以天津市为例 土地复垦力度，适度开发未利用地”的方针，然而与土地开发相比，土地整理复垦的成 本明显要高，同时土地整理净增耕地只有整理面积1 0 左右。基于以上原因，地方政府 更多会考虑经济成本与简便实用，在补充耕地上势必会向土地开发上倾斜，而忽视土地 整理与复垦。 ( 4 ) 耕地后备资源不足。全国目前未利用地为2 6 2 亿公顷，其中可开发复垦的耕地 后备资源面积仅为7 3 3 3 3 万公顷，西部地区为5 2 6 6 7 万公顷，占7 0 以上。因此，必须 转变重开发轻整理的土地开发模式，特别是在后备耕地资源尤其短缺的东部和中部地 区，更加需要注重土地整理复垦，并作为补充耕地面积的主要来源。 1 2 研究内容及意义 1 2 1 研究内容 根据本研究要求达到的目的，从理论到实证分以下几个部分： ( 1 ) 耕地保护相关经济理论，从基础经济学理论出发为本文提供基础理论依据。其 中包括公共物品理论、外部性理论、公平理论、效率理论和博弈论等。 ( 2 ) 耕地非农化增值收益形成及分配及其中的市场失灵和政府失灵 天津市作为四个直辖市之一，位于东部沿海地区；经济基础较好，二、三产业发展 迅速，城市化进程加快，耕地减少的首要去向为耕地向建设用地的转变。因此，这部分 主要介绍耕地非农化过程中的增值收益形成及分配理论，并分析非农化过程中存在的政 府失灵和市场失灵。本部分深入剖析了当前东部大城市耕地资源减少的内在原因。 ( 3 ) 耕地保护中各利益主体间的多层博弈关系 这部分建立了耕地保护过程中的多层博弈关系。耕地保护中依次涉及到农村集体经 济组织、农民、政府和用地者。耕地保护不仅仅包含耕地数量的保护，还要保证地力和 产出效益。耕地保护中除政府对保证耕地数量起决定作用外，农民对保证耕地质量和产 出效益起到至关重要的作用，形成以地方政府一农民为双核心的中央政府、地方政府、 农民、集体经济组织和用地者多利益主体间的多层博弈关系。本部分为耕地保护提供解 决问题的策略。 ( 4 ) 天津市耕地资源现状分析及耕地保护相关实证调查研究 本部分是对二、三部分理论研究的相关实证调查分析，主要分为三部分：天津市耕 2 耕地保护机制研究以天津市为例 地资源现状分析、天津市耕地非农化增值收益形成及分配、农民对征用土地的态度调查 以及对农地内部流转的认识的调查分析，并提出相应的对策。 1 2 2 研究意义 ( 1 ) 耕地保护的研究涉及到国家的粮食安全、社会稳定。 耕地资源是经济发展中不可替代的生产要素，是农业生产中最重要的生产资料。我 们不仅要生存，更要发展，所以既要保证人口对食物的持续需求，又要保证经济社会的 健康、稳步和有序发展。无粮不稳，无粮则慌。如果滥用、浪费耕地的问题不能得到彻 底遏止，那就不仅仅是粮食安全的问题，还会影响到社会稳定。 ( 2 ) 深入剖析耕地资源减少的内在原因，研究耕地保护机制，为政府制定耕地保 护政策提供依据。 文章运用经济学和博弈论的方法分析耕地保护内在机制，通过非农化增值收益的形 成与分配研究以及各利益主体间的博弈分析，得出以地方政府和农民为核心，从数量和 质量两方面进行保护的耕地保护机制，为政府制定耕地保护政策提供理论依据和参考。 ( 3 ) 现行的耕地保护制度亟待改革 我国现行耕地保护制度存在重量轻质，制度规范成效不显著等问题。只有从利益主 体出发研究现有耕地保护主体的利益格局及其存在的问题，采取措施打破原有格局，调 动各主体耕地保护的积极性，才能有效地保护耕地资源。本文重点分析地方政府和农民 耕地保护的利益分配，提出征地过程政府引导、市场主导的补偿机制以及农地市场化流 转和提高农民耕作积极性等建议。 1 3 研究方法和技术路线 1 3 1 研究方法 ( 1 ) 定性分析和定量分析方法 主要采取定性分析和定量分析相结合方法。通过定性分析方法可以找到事物的本质 和内在的联系，揭示事物发展的规律和方向。定量分析则是对定性分析进一步量化，寻 找事物之间量的关系。本文土地收益和土地利用问题、农地非农化的理论框架分析主要 采用定性分析方法，而在实证部分采用了定量分析方法。 耕地保护机制研究以天津市为例 ( 2 ) 实证分析和规范分析方法 实证分析和规范分析是科学研究的两个组成部分。实证分析是客观的描述现象，回 答“是什么的问题。规范分析则在于形成一种解释这些现象的理论，回答“应该是什 么”的问题。本文在介绍农地非农化的收益分配的过程和现状时采用了实证分析方法， 而在研究土地收益构成和运行机制时运用了规范分析方法。 ( 3 ) 博弈论分析方法 博弈论是一种分析工具包，它被设计用来帮助我们理解所观察到的决策主体相互作 用时的现象。这种理论隐含的基本假设是：决策主体追求确定和理性的外部目标，同时考 虑他们自身的知识或其他决策主体行为的期望。在本文收益分配实证研究时，用博弈论 分析各用地主体不同的选择会产生不同的土地收益分配格局，从而出现多层博弈结果。 1 3 2 技术路线 外部性理论 公平效率理论 博弈论 增值收益分配 缺乏公平 以农民和地 方政府为双 核心的博弈 实证研究 1 4 课题研究的创新之处 论文研究的技术路线图 耕地保护 数质 量量 上土 地方农 政府民 ( 1 ) 构建了以地方政府和农民为双核心，从数量和质量两方面着手进行耕地保护的理 4 耕地保护机制研究以天津市为例 论框架。从耕地保护的内涵出发，注重耕地资源数量、质量以及生态坏境的全面保护。 耕地数量保护要以地方政府为核心，通过利益机制的转变，改变地方政府耕地非农化的 利益驱动，提高耕地与建设用地转化的效率，促进土地的集约利用。耕地质量的保护要 以农民为核心。作为耕地的直接耕作者，农民要享受非农化正外部性损失补偿，并为其 提供农地与建设用地收益剪刀差补贴，通过对农地规模经营的资助与扶持，促进耕地规 模经营，提高耕地收益。 ( 2 ) 将耕地非农化增值收益形成与分配过程与其过程中的市场失灵和政府失灵问题 结合起来，阐明了耕地非农化的深层次原因。其中指出地方政府享受了过多的增值收益， 在经济利益驱动下，政府职能范围过大的便利条件下，带来了政府失灵问题；农民在增 值收益中未能得到保护耕地应有的正外部性补贴，不能享受非农化带来的应有的增值收 益，耕地保护积极性不高，正是市场失灵所致。 ( 3 ) 从解决问题的策略角度出发，建立了耕地保护中各利益主体间的多层博弈关系。 通过博弈分析，较完整、系统地阐明耕地保护中各利益主体间的利益格局，并通过博弈 的方法进行解决问题的策略研究。其中包括地方政府和农民各自的单方博弈，中央政府 和地方政府之间利益重新分配博弈，中央政府与地方政府、地方政府与村集体之间监督 检查与保护耕地博弈，中央政府与农民之间投资、补贴与保护耕地博弈，政府主导与政 府引导、市场主导下用地者与农民之间补偿交易博弈，村集体与地方政府、农民之间的 合作博弈关系等。 耕地保护机制研究以天津市为例 第二章国内外耕地保护研究进展 2 1 国外耕地保护研究现状及经验借鉴 ( 1 ) 对整合土地资源，进行集约化利用的研究 日本是个人多地少、土地资源十分稀缺的国家，在提高用地效益方面主要采取了以 下方式：a 实施土地开发、耕地整顿和町村合并。通过耕地整顿和町村合并，行政村大 幅度减少，开发整顿出大片成规模的优质耕地。b 集中型的城市化道路。城市化过程也 是人口从农村及小城镇地区向太平洋东岸城市移动的过程。 台湾也是个土地资源十分紧张的地区，为了提高土地利用效益，台湾采取了土地开 发、土地重划和集中的城市化道路并举的集约用地方式。a 在土地开发方面，不断开发 山坡地、海埔地与河川地等边际土地，以增加耕地及其他用地。b 土地重划是提高土地 利用效率、缓解土地资源稀缺的一种重要手段，台湾土地重划包括农地重划与市地重划。 c 集中的城市化道路。台湾走的是一条典型的集中型城市化道路，其城市化过程是人口 从农村及小城镇地区向西海岸城市移动的过程，结果形成台北、台中和高雄三大都市区。 ( 2 ) 对限制耕地非农化的研究 美国政府在限制耕地非农化方面采取了一系列多样、创新、可操作性强的措施：a 税收偏好政策。税收偏好政策是通过运用制定的税收计划，更有效、低成本的利用农业 用地，使更多的土地继续为农用。b 设定他项权。在农地上设定限制启用与农业用途的 他权项，即把农地所固有的开发权依法通过不同的方式一次性转让给他人，是农地永远 失去用作城市建设的开发权，但失去开发权的农地仍然可以买卖。这种农地保护手段主 要有两种操作方式：首先是购买丌发权，其次是转移开发权。c 制定农业区划。农业区 划就是把农业用地同工业一样严格划片，在该区域内，只准进行农业生产或者与农业生 产有关的活动，严禁修建住宅和发展其他城市基础设施。 英国在对农地非农化进行调控时，实行计划许可制，这项政策渗透在整个规划体系 中。在英格兰和威尔士被保护不得开发的非农耕地有：国家公园，具有显著美景的地区， 绿带和环境敏感区。此外，英国注重发展环保型农业，在耕地转为建设用地时，主要考 虑的是耕地的环境价值而不是农作物的生产能力，这很好的将耕地的正外部性效益体现 出来。 ( 3 ) 关于促进耕地生产效率，提高耕地质量的研究 6 耕地保护机制研究以天津市为例 加拿大在保护耕地促进农业生产方面主要采取了以下措施：a 提高各级政府对保护 性耕作的认识，加大对保护性耕作技术推广支持力度，编制并组织实施国家保护性耕 作示范工程规划；b 遵循因地制宜、实事求是发展原则，稳步推进保护性耕作技术应 用；c 加大对保护性耕作的培训和宣传。 日本注重通过耕地流转，提高耕地生产效率。农地流动向“认定农业者”集中。“认 定农业者”指那些在改善农业经营效率和扩大规模上有积极性的农业经营者，培养掌握 现代技术的农业经营接班人。“认定农业者 可获得农地方面的税收、政策优惠的政策 支持，并可参加有关经营管理方面的培训和进修。 韩国政府为了提高耕地的利用效益，放宽土地买卖和租赁的限制，在农业振兴区内 鼓励农户拥有更大规模的土地面积( 1 0 _ 2 0 公顷) ；政府还推出了农民退休支付计划，规 定年龄超过6 5 岁以上的农民，如果愿意把土地出售或出租给专业农民5 年以上，可获 得一定的补贴。这些政策的推行旨在进一步扩大农户的土地经营规模和提高农业的现代 化水平；不但为退休农民解决养老问题，也使每一块耕地都充分发挥其潜力。 ( 4 ) 关于征地补偿的研究 加拿大对土地征收的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和 最佳用途，按当时的市场价格补偿。在同本，当土地征用这种行政措施直接给私人财产 造成损失时，既要照顾公共利益又要尊重私人的产权，对被征地对象的损失进行补偿。 由于土地征收是为了公共利益而使某些土地所有者作出牺牲，因此必须用租税机这些公 共事业的利用费形成的公共财源对他们进行补偿。英国对土地征收补偿原则是，以愿意 买者与愿意卖者以市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。与 其它国家不同的是英国设有专门的土地法庭，土地征收补偿金额的确定既可以通过征地 当局和所有当事人双方之间达成的一致意见，又可采用土地法庭裁决补偿费。台湾的征 地补偿制度较为灵活。除土地征收补偿的范围因征收的种类不同而有所区别外，还有“残 余土地之一并征收制度 ，即土地征收若对接连土地所有权人产生较大影响时，接连土 地所有权人也可请求一并征收其土地。 ( 5 ) 国外耕地保护的经验借鉴和存在问题 纵观各国耕地保护制度，在耕地非农化补偿方面都具有三个方面的共同特征：a 征 地是为了公共目的或公共利益需要。它是为了发展公共事业，建设公共设施，或实施国 家经济政策需要使用特定区位的土地。b 耕地非农化补偿要以被征耕地的市场价格为基 础，由所有者和使用者直接进行市场交易价格的补偿；c 为了保护原土地权利人的合法 7 耕地保护扫【制研究以天津市为例 利益， 限制政府行政机关的自由裁量权，征用土地必须按照法定程序进行。 在提高耕地产出效益，增强耕地质量方面有以下特征：a 提倡耕地规模经营，倡导 耕地向大户流转，对于经营大片耕地者给予税收和政策等方面的优惠：b 加强耕地的流 转，减少流转过程的法律障碍；c 进行保护性耕作技术的推广，组织培训和宣传教育。 在整合土地资源，集约利用土地方面，注重土地的重新规划、开发和合理利用。，通 过乡村合并，整合土地资源，腾出的大片土地集中进行耕作。另外，城市化、工业化进 程走集约利用的道路，通过城市用地的集约利用解决用地紧张问题，尽量减少并控制农 地向建设用地的转化。 以上国外在耕地保护过程中的经验值得我们学习和借鉴。特别是国外耕地保护特别 重视耕地综合价值的体现，耕地保护在保持粮食生产能力的基础上，还要充分发挥耕地 生态价值。但是，我国的国情与外国有所不同，我国人多地少，耕地资源相当紧缺，人 均占有耕地资源的数量只有世界平均水平的4 0 。由于我国人口基数大，经济正处于快 速发展的阶段，因此在未来几十年里，耕地资源面临着更为严峻的挑战。另外，我国的 耕地多数属于集体所有制，目前存在集体所有权概念产权模糊，农地流转缺乏市场运行 机制等问题，与外国的农地私有制和市场化流转机制有着本质的区别。我们需要在研究 我国特有的耕地制度的基础上，借鉴国外的先进经验，走中国特色的耕地保护的道路。 2 2 国内耕地保护研究现状 ( 1 ) 关于耕地保护内涵的研究 关于耕地保护的内涵，我国在这个世纪初，开始赋予了新的内涵：不仅注重耕地数 量的保护，更要注重耕地质量和生态环境的保护。 陈海燕( 2 0 0 1 ) 认为：耕地保护是为了满足国家计划和区域可持续发展的需要，所 必需保有的具有较高的生产能力，适宜的生态环境，优越的立地条件，直接服务于农业 生产的农田以及立法、管理、监测等手段的总和 吴次芳( 2 0 0 2 ) 建立了现行耕地保护理念内涵的函数表达。他提出现行耕地保护理 念是在时间t 的坐标上，通过实施耕地数量a k 、耕地质量a l q 。和生态环境质量e q 。的保护 g ( 舭卯，舭9 ，国d ，从而达到由粮食安全f s ，构成的目标函数以脚值的最优， 它可表示为： 张f 岛= g ( 、a l q n ，a l q i ，e q n 耕地保护机制研究以天津市为例 其在实践中又进一步体现为，为达到由粮食安全尽，构成的目标函数以脚的最优， 在时间，的坐标上，着重落实耕地数量舭卵的保护g ( 舭卵，7 ) ，而对耕地质量舭口- 及 生态环境质量励珀勺保护韶( 舭9 ，励，) 则重视不够，即可表示为： 以脚= ( 舭卵，7 ) + 韶( 舭g j ，励，丁)( 9 2 l col e c + d ) ；经济人不仅得不到收益 还要受到处罚f 。当经济人采取违规行为，上级部门没有进行监督检查，则经济人可获 得v 的收益，这部分收益主要来源于征地后土地出让收益、土地非法流转收益等；上级 监督部门承担由经济人破坏耕地带来的损失d 。当上级部门采取监督策略，经济人保护 耕地时，监督机构负担监督成本c 。 表5 1 监督检查与保护耕地博弈的效用矩阵 上级 经济人 监督机构违规占用、使h 耕地保护耕地 监督 f c d ，f ， - c ，o 不监督d ，v0 ，0 在这个博弈中，我们给定p 代表监督机构实施监督的概率，q 是代表经济人违规的 概率。给定q ，监督机构选择监督( p = 1 ) 和不监督( p = 0 ) ；给定p 后，经济人选择违规( q = 1 ) 和不违规( q = 0 ) 。 当经济人以概率q 进行违法，要使经济人总收益为零，可得： 一f 幸p + v ( 1 - p ) = 0求得：p ：v ( f + 当监督机构以概率p 进行监督，要使监督机构总收益为零，可得一下式子： ( ( f c d ) p + ( - d ) ( 1 - p ) ) - q + ( ( - c ) p ) ( 1 - ：1 ) = o求得：q c ( f d p ) 通过分析计算，可得到纳什均衡为：p k v ( f + v ) ，q b c ( f d p ) ，也就是说，监督机 构以v “f + v ) 的概率实施监督，经济人以c ( f + r ) 的概率选择违法。这个均衡的另一个更 为合理的解释是，监督机构以v ( f + v ) 的比例对社会上许多个经济人进行监督，在 v ( f + 的监督比例下，有c ( f d p ) 比例的经济人选择违法，1 c ，( f d p ) 比例的 经济人选择保护耕地。实质上，p 反映了监督机构进行合理监督检查的力度，而q 反映 出在此监督力度下，经济人选择违法或不违法的比例。p 和q 成反比，即上级有关部门 耕地保护机制研究以天津市为例 监督检查力度越大，经济人违规占用、使用耕地的比例越小；反之亦然。 5 4 双方博弈：中央政府与农民之间投资、补贴与保护耕地博弈 耕地本身具有较强的外部性，其生态环境、保障生存、粮食安全等价值不能在市场 中直接体现出来，致使耕地比较利益低下，农民保护耕地积极性不强。既然农民在进行 耕作过程中，产生的外部性价值不能直接归还给农民，那么中央政府有必要采取一定的 投资和补贴措施，改善农业生产条件，加大农业补贴，弥补耕地与建设用地的收益差。 具体措施为：一方面加强农业固定资产投资，改善耕作条件，提高农业生产率；另一方 面加强对农民正外部性耕作效益的补贴，提高农民耕地的积极性，最终实现耕地保护， 特别是耕地质量的保护。 以下建立中央政府与农民之间的投资、补贴博弈模型。在上文中央与地方政府收益 重新分配博弈中，我们尝试中央政府从地方政府手中多分得一定的征地收益，这部分收 益构成耕地保护专项基金应该用于农业固定资产专项投资和对农民的补贴。可以看出， 政府征地行为越多，这部分专项基金数量越多，对耕地的投资和农民的补贴力度越大。 假设农业固定资产专项投资为a i ，外部性补贴为e c ，二者构成农业专项基金。设粮食 价格为p ，不投资补贴时，农民在保护耕地情况下，单位面积净收益为u ，耕作面积为 s ，在不保护耕地情况下，单位面积净收益为u 宰p ( p 代表农民不保护耕地情况下净收益 占保护耕地情况下净收益的比例，p 1 ) ，耕作面积减少为s 幸q ( q 代表农民不保护耕作 情况下耕作面积占保护耕地情况下耕作面积的比例，q 1 ) ；进行投资补贴时，农业固 定资产专项投资带来单位耕地净收益增量a i u ，投资整合零碎地块、改造荒地带来耕 地面积增量a i s ，单位面积外部性收益补贴为e c u ，u = a i u + e c u 、s - a i s ，假设此时单位面积净收益和耕地面积两个指标，在农民不保护耕地情况下的数值 占保护耕地情况下数值的比例仍然分别为p 、q ，农民在不保护耕地情况下，获得的其他 收益为u7 。 耕地 5 | 护机制研究以天津市为例 中央政府 护 地 p ( u + 聊( s + s )p ( u + p ( s + s ) 。q + u p u s p ( u ) ( s q ) + u 图5 2 中央政府和农民之间投资补贴与保护耕地 上述中央政府和农民之间的投资、补贴与保护耕地博弈关系属于完全信息动态博弈 关系。目前，由于国家对农地投入力度不够，农地收益低下，此时农民保护耕地的收益 p 木u 木s 与不保护耕地的收益降( u 掌p ) 宰( s 栩) + u7 的差，远远小于农民外出打工兼业 的收益，于是农民会选择外出打工兼业，而不保护耕地。该博弈关系建立需要达到一种 均衡则是中央政府投资补贴下，农民保护耕地与不保护耕地的收益差要大于外出兼业的 收益，即p 木( u + u ) 木( s + s ) 一陆( u + u ) 木p 木( s + s ) 木q + u 大于外出兼业的收益， 此时农民会选择保护耕地，而不会选择外出打工。 5 5 双方博弈：政府主导与政府引导、市场主导下用地者与农民之间补偿交 易博弈 我国农地征用行为，既包括了公益性项目征地( 如道路、公园、学校等) ，又包括经 营性项目征地。目前，我国农地征用行为是一种政府行为，完全政府化的征地行为带来 的弊端已在大量地方政府违法占地现象中体现出来。政府主导下的征地行为，由于本身 具有了行政强制性，因而农户缺乏交易的退出决策权，这也意味着交易往往并不是一种 自愿交易，农民与用地者之间缺乏公平性。在政府主导的情况下，农民成为交易中的弱 势群体，不具有任何谈判和讨价还价的地位。 作为弱势群体，既然所有的单个农民的利益受到损害，为什么不组成一个团体进行 集体谈判，维护自己的利益呢? 其原因可以用博弈论中的“搭便车概念来解释。由于 集体经济组织土地产权主体不清晰，单个的农户与用地者交易面临的不确定性很大且需 要支付的监督成本很高，而把众多的农民组成一个团体又产生很高的组织成本。这时， 耕地保护机制研究以天津市为例 单个农民的搭便车行为也出现了【3 4 1 。 如表5 2 ，政府主导下用地者与农民之间的补偿交易博弈所示：假设用地者通过征 地所得到的比较利益为r j ，农民在交易过程中获得的补偿收益为r 2 。在政府主导情况 下，为获得更高的补偿收益，农民若抵制征地，则要承担与地方政府冲突的成本，假设 为l 。如果用地者在对方抵制的情况下做出让步，增加补偿费，假设为s ，则农民的收 益为r 2 l + s ；如果开发商不接受对方抵制，不增加补偿费，由于政府的介入，农民处 于弱势地位，只能接受现状，最终收益为r 2 l 。 政府主导情况下，博弈双方的收益情况如下表： 表5 2 政府主导下的博弈 用地者 农民 不抵制抵制 接受 r l ，r 2r l - s ，r 2 一l + s 不接受r l ，r 2 - l 如果我们在政府规范限制的基础上，给予用地者与农民一定的市场化交易的空间， 可以带来耕地的进一步合理利用。在政府引导、市场主导的情况下( 政府只是在土地规 划用途上做出行业准入限制) ，用地者与农民完全进入市场交易。农户有了自主权，也 没有与政府发生冲突的成本，可以与多个用地者协商，直至达到自己满意的收益为止。 政府引导、市场主导情况下的博弈双方收益如表5 3 ： 表5 3 政府引导、市场主导的博弈 农民 刚地者 不抵制抵制 接受r i r 2r l - s ，r 2 + s 不接受0 ，00 ，0 笔者认为，为了使农地非农化行为走向更合理化，给予征地行为一定的市场化空间 不失为一个有效的途径。面对目前8 0 面积的非法占地行为都源于政府行为，我们除了 采取监督检查等法规制度约束之外，是否应该尝试引入一定的市场化因素，尝试政府引 导、市场主导的征地行为，从而减弱地方政府在征地过程中的政府权力，给予农民一定 的自主权? 耕地保护机制研究以天津市为例 5 6 三方博弈：村集体与地方政府、农民之间的合作博弈关系 根据宪法第十条，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属 于集体所有。目前，农地的所有权人形同虚设，与其说农村集体是一个独立的经济人， 不如说具有更强的政治意义。面对征地行为，村集体基本没有选择的权利，如果与国家 征地相抵制，即使付出巨大的抵制成本，也很难改变征地决定，最多只能尽可能争取不 错的补偿费用。而另一方面，村集体往往是征地行为中政府与农民之间的利益冲突缓冲 器，政府依靠村集体做好农民工作，防止农民闹事，还要尽量减少政府的开支。这就是 征地过程中村集体的作用所在。 而从村集体自身利益考虑，家庭联产承包责任制后农村集体的一部分功能转移到了 农户，但有一部分责任却仍然需要集体承担：一是部分生产组织功能。耕地由集体投入 改为家庭投入了，但打井、修渠等基础设施工作还得集体干。二是提供公共产品和福利 的责任。村里要盖学校、改电线、修路架桥、设管，件件都要钱。三是公共接待等问题， 也需要一定的集体花销。而这些花费从哪里来? 一方面，我国耕地收益之低已是不争的 事实，农民自身生活都顾不了，哪能顾及集体的利益，从农民手里拿到钱不可能；另一 方面，目前我国投放于农业基础设施和农村福利方面的资金很低，农业固定资产投入量 及增长率还远远比不上对二三产业的投入量及增长率。因此，从村集体自身利益考虑， 除了违法进行农地流转获得建设用地收益之外，通过国家征地也可以分得一部分集体经 济组织补偿费。征地可以给农村集体带来收益，政府也恰恰需要集体在征地过程中起到 缓冲器的作用，二者各求所需，相互合作。 作为农地所有权人的村集体，本来应该与农民利益保持一致，共同珍惜并保护好耕 地，现在却出现村集体与农民相分离、弃农地所有权不顾，与地方政府勾结的怪圈。要 改变这种状况，我们首先要从村集体利益出发，提高村集体保护耕地的收益。上面中央 政府与农民的博弈中，我们提到应成立耕地保护专项基金用于农业固定资产专项投资和 耕作者补贴，这将给耕作者带来切身的收益，提高农民保护耕地的积极性。对村集体来 说，耕地收益的提高，有利于突出其农地所有者地位，增强村集体在耕地组织管理中的 领导作用。除国家进行投资和补贴之外，村集体应注重提高自身管理能力、改革管理方 式，笔者建议尝试对农村土地承包责任制进行股份公司制改革，村集体作为公司管理者 具体负责农户的入股、收益分配以及具体耕作过程中的规范化管理、监督等，形成农地 集聚化、产业化经营，提高耕地的产出效率，也是提高耕地质量的有效措施。成立股份 耕地保护机制研究以天津市为例 公司，进行农地产业化经营，不仅村集体有了组织管理、运营收益，而且村集体利益与 农民利益紧密联系在一起，有利于挖掘耕地的最大效益，保护耕地数量与质量。同时， 在征地过程中，公司制改革避免了农民“搭便车 思想的存在，村集体代表了全体农民 的意愿，集体进行耕地保护。 除以上博弈关系外，王万茂教授还提出了东西部地区地方政府之间的耕地保护博弈 模型，阐述了地方政府间的博弈关系。现实耕地保护中还存在农民与农民之间的双方博 弈，在此不作详细分析。 5 7 耕地保护各利益主体多层博弈理论框架 下图是以“地方政府一农民为双核心的耕地保护利益主体间的多层博弈关系图。 该理论框架剖析了中央政府、地方政府、村集体、农民以及丌发商之间的多层博弈关系， 并通过利益重新分配和适度的监督管制，达到优化的耕地保护利益格局。优化的利益格 局主要体现在：1 中央政府和地方政府之间要调整利益分配，缩小地方政府收益，扩 大中央政府收益，或者执行收支两条线，地方政府土地收益全部上缴国家，土地管理的 一切开支全额财政拨款；2 中央政府要加大对农民的补贴，建议成立耕地保护基金， 专项用于耕地保护工作；3 地方政府和农民之间应坚持集体土地征用由政府主导向政 府引导、市场主导转变，给予农民承包经营权更大的权力，可以在政府约束下，规范进 行土地交易；4 拓宽承包经营权的内涵还有利于农民之问保护耕地的优化博弈，通过 农地的内部的自由流转，实现其规模化、集约化经营；5 地方政府之间要根据其经济 发展和耕地资源实际状况，尝试跨区域占补平衡等。该框架系统分析了耕地保护各利益 主体间的多层博弈关系，并构建了优化利益格局，为改进耕地保护机制，实现耕地保护 目标，提供了研究策略。 耕地保护机制研究以天津市为例 耕地保护各利益主体间多层博弈关系 图5 3 耕地保护各利益主体间多层博弈关系 3 5 耕地保护机制研究以天津市为例 第六章天津市耕地保护实证研究 基于上述对耕地保护机制的理论分析，我们将对天津市耕地保护状况进行实证研 究。主要从天津市耕地现状及动态变化分析、天津市农地非农化增值收益形成与分配分 析、农民对耕地非农化态度和对耕地内部流转的认知度调查四方面进行。 6 1 天津市耕地现状及动态变化分析 6 1 1 天津市耕地现状分析 到2 0 0 6 年底，全市土地总面积为1 7 8 7 5 9 7 8 7 亩，共分为农用地、建设用地和未利 用地三大地类。其利用现状结构、布局分述如下： 农用地面积1 0 5 9 8 0 6 2 4 亩，其中：耕地6 6 7 8 6 5 6 1 亩；园地5 5 6 8 4 0 亩；林地5 5 0 7 6 0 1 亩；牧草地9 0 5 8 6 亩；其他农用地2 8 0 2 7 4 7 6 亩。 全市耕地面积为6 6 7 8 6 5 6 1 亩，占全市土地总面积的3 7 3 6 ，其中有8 1 8 2 分布 于宁河、武清、静海、宝低和蓟县等五区县，1 2 9 8 分布于新四区，滨海三区仅占5 2 1 。 从总体上看耕地相对集中于平原地区，而北部山区和东部滨海三区相对稀疏。如图6 1 所示，我们将天津市2 0 0 6 年末耕地数量分布情况与1 9 9 9 年末作对比，可以发现，新四 区和滨海三区耕地数量所占比重减少，新四区及市区耕地面积比重由1 5 3 1 减少到 1 2 9 8 ，滨海三区由6 3 3 减少到5 2 1 ；其他五区县所占比重增大，由7 8 3 6 增加到 8 1 8 2 。在耕地中包括：灌溉水田8 3 3 6 7 2 2 亩，有5 1 3 4 分稚于宁河县，此外，东丽区、 宝纸区和津南区分布比较多；水浇地3 1 5 6 0 4 2 8 亩，主要分布于武清、蓟县、宝低、宁 河、大港等区县；旱地2 3 4 5 5 5 7 7 亩，主要分布于静海、宝纸、武清等县；菜地3 4 3 3 8 3 4 亩，主要分布于近郊的新四区、武清和静海。 耕地保护机制研究以天津市为例 天津市2 0 0 6 年末耕地数量分布图天津市19 9 9 年末耕地数量分布图 目其他五区基 一新l ! ! 区 口滨海三区 囹其他五区县 瞄新蹦区和i l 区 口滨海三区 图6 1 天津市耕地数量分布图 天津市后备土地资源非常紧缺。未利用地总面积为5 9 8 万亩，占总土地面积的3 3 5 ，其中可以进行改造并开发利用的土地资源主要是荒草地、盐碱地和沼泽地，共4 7 万 余亩，占未利用土地总面积的近8 0 。这些可开发的未利用