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基于社会福利视角的 政府投资项目绩效审计研究 摘要 随着我国经济的不断发展，政府投资项目数量和投资金额都在快速增加，但 随之也暴露出了许多不容忽视的问题：投资项目决策失误，损失、浪费严重，低 水平重复建设等等。这些都是当前政府公共投资决策和管理中亟待解决的问题。 作为公共投资的投资者和使用者，各级政府和社会公众十分关心公共投资的正确 性、效率性和效果性。在强调政府投资项目效益的呼声中，政府投资项目的绩效 审计应运而生。审计署从2 0 0 3 年开始，在审计工作发展规划里都提出到了加大 效益审计的力度，并提出到2 0 1 2 年所有项目都要开展绩效审计的宏伟目标。毫 无疑问，政府投资项目绩效审计将成为我国今后一段时期内投资审计的重心和发 展的主流趋势。而政府投资项目的绩效审计研究也成为审计理论研究面临的一个 新课题。 本文主要采取规范研究和实践经验总结研究相结合的方法。在借鉴国外绩效 审计先进的理论和成熟的经验基础上，从社会福利这一视角，重新审视政府投资 项目绩效审计的目标定位，从政府投资项目绩效审计的相关理论基础入手，研究 了政府投资项目绩效审计的选项、目标定位、评价指标体系内容，系统阐述政府 投资项目绩效审计从选项到实施到结果的运行机制。 本文主要分为八个部分。在第一章中提出了政府投资项目绩效审计研究的背 景、目的和意义，对政府投资项目绩效审计的国内外研究现状作了综述和分析， 提出了自己本课题研究的创新之处；第二章介绍了政府投资项目、绩效审计、投 资项目绩效审计和社会福利的概念及内涵，阐述了政府投资项目绩效审计的理论 基础；第三章分析了我国开展政府投资项目绩效审计的现状及存在的问题。为更 好地指导我国的政府投资项目绩效审计，本文分析了国外开展政府绩效审计的现 状并总结出六个方面的启示；第四章站在社会福利的角度，重新审视国家审计机 关开展政府投资项目绩效审计的目标定位的问题，并提出了选择绩效审计项目和 目标定位应遵循的原则，对准确把握审计目标定位起到了一定的指导作用；第五 章则是针对开展政府投资项目绩效审计的具体评价问题，系统阐述了如何科学地 评价政府投资项目的综合效益，选用哪些指标进行评价，构成怎样的评价体系， 以及选用怎样的方法确定评价指标的权重；第六章实证分析政府投资项目绩效审 计在项目选择、审计目标定位、审计评价标准、审计方法、审计关注的重点内容 等与社会福利的内在联系，验证了从社会福利角度进行政府投资项目绩效审计的 理论指导意义与层次分析法应用于绩效审计实践的可行性；第七章则有针对性地 提出开展政府投资项目绩效审计的建议。第八章提出了本研究尚需努力的方向。 本文的创新点在于尝试从社会福利的视角建立政府投资项目目标函数，重新 审视政府投资项目绩效审计目标，为我国刚刚起步的绩效审计理论研究提出了新 的研究思路，探寻政府投资项目绩效审计的发展轨迹和趋势，以期对我国政府投 资项目绩效审计乃至政府绩效审计总体起到一定的推动作用。 关键词：政府审计；社会福利；政府投资项目；绩效审计 s t u d y o np e r f o r m a n c ea u d i to f g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t sb a s e do n v i e wo fs o c i a lw e l f a r e a b s t r a c t w i t ht h er a p i dd e v e l o p m e n to fs o c i a l 锄de c o n o m y ，t h eg o v e m m e n t - i n v e s t e d p r o j e c t sa 1 1 dm e 锄o u n to fi 1 1 v e s t m e n ti si n c r e a s i n gf 瓠t ，t 1 1 e a r e ao fi n v e s t i l l e n th a s a l s oe x p o s ean m n b e ro fp r o b l e m st h a tc a 堇1n o tb ei g n o r e d ；m eg o v e m m e n t _ i n v e s t e d p r o j e c t sd e c i s i o n m a k i n gf a u l t ； l o s s w a s t e d ； l o w l e v e lr e d u n d a n tc o n s t n l c t i o n ； l o w l e v e lr e d u n d a l l tb u i l d i n gp r o j e c ta n ds oo n t h e s ea r eu r g e n tp r o b l e m so fp r e s e m g o v e m m e n t i n v e s t e dd e c i s i o na 1 1 dm a n a g e m e m a 1 1k i n d so fg o v e m m e n ta r ec a r do f v e r a c i t y ，e f ! f i c i e n c y a n de 虢c t i v e n e s s w i t hn l ep u b l i cd e m o c r a t i cc o n s c i o u s n e s s e i l 1 a n c i n g ，t h ep u b l i ca l s o w a n tt 0k n o wt 1 1 ei n f o m a t i o no ft l l ea c t i o no ft h e g o v e m m e n t e m p h a s i z i n gg o v e m m e n t a li n v e s t m e n tr e t u m st h ec a l l ， t h ep e 墒皿a n c e a u d i to ft h eg o v e n m e r l t - i n v e s t e dp r o j e c t sc 锄ei n t ob e i n g t h ea u d i tb u r e a up u tf o r w a r dt oi n c r e a s et h ed e a lo fp e r f o n n a n c ea u d i t i 1 1a u d i td e v e l o p i n gl a y o u tb 印e e n2 0 0 3a n d2 0 0 7 ，a l s oi na u d i td e v e l o p i n gl a y o u t b e t w e e n2 0 0 6a n d2 0 1 0 i tp u t sf o r w a r dt ot h em a g n i f i c e n tt a r g e tt od e v e l o p p e r 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i n v e s t e dp r o j e c t s t h ec h a p t e rt 、) ，o ：i n t r o d u c e st h ec o n c e p to fg o v e l l 埘e n t - i n v e s t e dp r o i j e c t s ， p e r f o 肌a n c ea u d i t ，p e r f o r m a i l c ea u d “o fg o v e n u n e n t i n v e s t e dp r o je c t sa 1 1 ds o c i a l w e l f 打e a c c o r d i n gt or e s e a r c h ，m i st h e s i s ，e x p o u n d st h et 1 1 e o 巧a b o u tt h ep e 怕m l a i l c e a u d i to f g o v e m m e n t - i n v e s t e dp r o j e c t s ： p u b l i cl i a b i l i 够 o fm e g o v e m m e n t ， g o v e m m e n t ”e c o n o m ym a n ，m e o 吼d e v e l o ph 删n o l l i o u s l ya n di n c r e a s ei n c e s s a n t l y t h e o r y ，a i l d 、l f a r ee c o n o m ym e o 够 t h ec h a p t e rt h r e e ：a n a l y s e st h ea c t u a js t a t ea n dq u e s t i o n so f p e r f o n 】【l a n c ea u d i to f g o v e 舢n e n t i n v e s t e dp r o j e c t sh o m e f o rg u i d i n go u rp e r f o r n l a n c ea u d i tb e t t e r ，t h i s m e s i s a n a l y s e s t h ea c t u a ls t a t e a 1 1 d q u e s t i o n s o f p e r f o n 】咀c e a u d i to f g o v e m m e n t i n v e s t e dp r o j e c t sa b r o a d ，a 1 1 ds 啪m l a r i z e ss i xa p o c a l y p s e s t h ec h a p t e rf o u r ：r e s c 2 u l st l l ep e r f o n n a r l c ea u d i tt a 唱e to fg o v e n 】m e n t i n v e s t e d p r o j e c t so nt h ev i e wo fs o c i a lw e l f a r e 丘o mt h ep o i n to f v i e wo fs o c i a lw e l f a r e 孤1 d p u tf o 刑a r d st h ep r i n c i p l e s 、v h e na u d i td e p a r t m e n t sc h o o s ea u d i tp r o j e c t sa n dc o n f i r m t h et a r g e to fa u d i t i to f j f e r ss o m e h e l pt oh o w t 0h o l dt h ep e r f o h n a n c ea u d i tt a 增e t t h ec h a p t e rf l v e ： a c c o r d i n gt ot l l ei d i o g r a p h i cq u e s t i o n so fd e v e l o p i n g p e r f o m a n c ea u d i to fg o v e 砌m e n t i n v e s t e dp r o je c t s ，i n t r o d u c e sh o wt o v a l u et h e g e n e r a lb e n e f i tb yt h en 啪b e r s ，w h i c hi n d e xt oc h o o s e ，w h a tv a l u es y s t e mt of o 肌， a n dw h a tm e t h o dt oc h o o s et oc o i mm ei n d e xp r o p o r t i o n t h ec h a p t e rs i x ：u s e sa nc a s e c o u l 】t r ) rp o o rh a i l d i c a p p e dl i v i n gp r o j e c tt o v a l i d a t et h ei m m a n e n tr e l a t i o nb e t 、v e e nt h ep e r f o r m 鲫【c ea u d i to f g o v e m m e n t i n v e s t e d p r o j e c t sa n ds o c i a lw e l f 蔚eo nm ea s p e c to fc h o o s i n gp r o j e c t s ，c o n f i m i n gt h ea u d i t t a r g e t ，c h o o s i n gv a l u es 切n d a r da n da u d i tm e t h o d s ，b e i n gc a r eo f t 1 1 es t i e s s ，a i l ds oo n r n l ec a s ev a l i d a t e sm ea c a d e m i cg u i d a n c em e a n i n go fd e v e l o p i n gp e r f o n n a n c ea u d i t o fg o v e m m e n t i n v e s t e dp r o j e c t so nt t l ev i e wo fs o c i a lw e l f h e na l s oa p p r o v e sm e f e a s i b i l i t yt ou s ea h p i nt h ep e r f o m a i l c ea u d i tp r a c t i c e t h ec h a p t e 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，n 锄e l y ，r e s c a nt h ep e r f o m a n c e a u d i tt a r g e to fg o v e m m e n t i n v e s t e dp r o je c t so nt h ev i e wo fs o c i a lw e l f 打e u s et t l e m e a s u r a b l em e t h o d ( a h p ) t oc o n f i n nt h ei r l d e xp r o p o r t i o n ，a n ds 0 1 v et h ed i 珩c u l t q u e s t i o no fh o w t oc o n f i r mm ei n d e x p r o p o r t i o n k e y w o r d s ： g o v e r n m e n ta u d i t ；s o c i a lw e l f a r e ； g o v e r n m e n t i n v e s t e dp r o j e c t s ； p e r f b r m a n c ea u d i t 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 注；翅遗查墓丝盂塞挂别直贸鲍! 奎拦互窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 兰竺兰竺兰堑兰三竺竺三二! 二兰一 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 一虢辩 签字日期掰年f 月弓口日 p ，、， 月 室f ， 乏 车 中绀 孝 姜协 ： 期 字 日 签 字 师 签 导 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 1 绪论 1 1 研究背景 我国的绩效审计应涵盖哪些对象，目前理论界和实务界还存在着争议，较具 代表性的有“二分法与“三分法 。李敦嘉( 1 9 9 6 ) 认为，政府绩效审计可以分 为行政事业单位的绩效审计和公共工程的效益审计；赵玉华等( 2 0 0 0 ) 认为，绩效 审计包括管理审计和项目审计两个方面；陈守德等( 2 0 0 0 ) 认为，绩效审计应包括 盈利性支出部分( 基建投资、重点建设项目投资及国有企业资金使用等) 和非盈利 性支出部分( 行政收支、公共工程收支和各种基金的收支) 两部分；而石爱中等 ( 2 0 0 2 ) 认为，“3 e ”审计表明了我国政府绩效审计的对象、内涵和内容，其它对 象均应视为“3 e ”审计的具体表现形式n 1 。 笔者比较赞同李敦嘉的“二分法”，即我国政府绩效审计包括了两类审计对 象，一是“机构 ，即政府机关和事业单位，它们是公共资源、财政资金的主要 使用、管理、支配者；二是“项目”，包括各种专项资金支出、投资支出、国债 和外债支出项目等。本研究的对象即为政府投资项目。选择本课题主要源于以下 几点： 一是政府的职能与公众的关注。目前我国国家财力正逐步加大对城市基础设 施等公共性的建设投资，以推动经济快速增长，改善经济结构，促进国民经济良 性发展。在市场经济条件下，政府主要的职能主要是提供公共产品，弥补市场失 灵雎3 。但当前政府投资项目仍然存在不少有悖于政府初衷的现实问题，特别是政 府投资中损失浪费和重复投资严重、实际运作效率和效益低下等，这些都是当前 政府公共投资决策和管理中亟待解决的问题。各级政府也十分关心其投资的正确 性、效率性和效果性及其运行过程中出现偏差的纠正情况。随着公众民主意识的 日益加强，公众也希望获得政府执政行为的信息，要求政府加强经济责任的呼声 也越来越高。杨时展教授说过，“在民主启蒙时期，人民只要求取之于民的能有 所限度，过此限度，人民有权拒绝，至于取之于民的如何花费，人民并不过问； 随着社会的发展，民主意识的增长，人民逐渐要求取之于民的必须用之于民，不 按人民意志来使用，人民就要求他负政治责任；随着社会的再进一步发展，民主 权利的再进一步增长，人民又进而要求，一切取之于民的，必须经济有效地用之 于民，用于民而不经济，用于民而没有达到人民预期的效果，政府仍要负责”。 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 美国学者r e 布朗等提出：“公众及他们的代表、公务官员，对公共资金的使用 情况获得了简单易懂的信息，需要对公共资源的使用情况及使用的结果得到答 案，绩效审计是为满足这些需要应运而生的。”口3 因此，开展政府投资项目绩效审计，监督投资过程的合法性，为社会提供客 观公正的反馈信息，评价政府投资决策行为的正确性与投资结果的效益性，是我 国经济建设发展到今天的必然趋势，也是审计机关面临的一项新挑战、新任务。 二是国际政府审计已步入绩效审计的发展进程。1 9 8 6 年4 月，最高审计机 关国际组织( i n t o s a i ) 在澳大利亚的悉尼发表关于绩效审计、公营企业审计 和审计质量的总声明，正式要求各国审计机关开展政府绩效审计。到2 0 世纪 9 0 年代，绝大多数欧美发达国家的政府审计已完成了从以财务合规审计为中心 向以绩效审计为中心的转变，形成了以绩效审计为主，绩效审计与财务审计并存 的现代政府审计格局。下面一些数据能够有力的说明发达国家的这种政府审计格 局：早在2 0 世纪7 0 年代，美国政府审计人员8 5 以上的工作量是从事“3 e 审计( 即经济性、效率性、效果性审计) ，现在，美国审计总署9 0 以上的审计工 作是绩效审计；加拿大仅在1 9 9 2 年的审计长年度报告中就有8 0 的篇幅讨论综 合审计，特别是现金价值审计中发现的问题及提出的建议，所涉及的部门达1 7 个之多；英国每年投向政府绩效审计的审计力量约占政府审计力量的3 5 ，并有 逐年上升的趋势；澳大利亚1 9 9 l 至1 9 9 2 年度的政府绩效审计工作量在全部工作 量中所占比重已超过3 0 ；在瑞典国家审计局的三个审计业务部门中有两个是效 益审计部门，从事效益审计业务的审计人员约8 0 人，占审计人员总数的3 6 。 机构效益审计( )财务审计( o 南)其他业务( ) 荷兰市计院6 83 1 英同国家审计署 3 84 31 9 瑞典国家审计局 3 9 2 1 4 0 芬兰同家宙计局4 83 51 7 法国审计法院 6 7 美囝g a 08 51 0 一1 4 加拿大 4 0 资料来源：彭华彰，周铁锐，贺明明国外效益审计的启示与开展中国特色效益审计的探索审计研究2 0 0 5 年1 期 三是我国的政府审计也逐步迈向绩效审计的轨道。审计署在2 0 0 3 至2 0 0 7 年审计工作发展规划中明确提出，未来五年审计工作的主要任务之一就是“积 极开展效益审计，促进提高财政资金的管理水平和使用效益。h 同时，国务院 2 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 于2 0 0 4 年下发的国务院关于投资体制改革的决定也特别指出：“审计机关要 依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理 水平和投资效益”。审计署在2 0 0 6 至2 0 l o 年审计工作发展规划中再一次明 确提出，未来五年审计工作的主要任务之一是“全面推进效益审计，促进转变经 济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和 环境友好型社会。嗍 2 0 0 8 年，审计署在2 0 0 8 至2 0 1 2 年审计工作发展规划 提出了到2 0 1 2 年所有项目都要开展绩效审计的宏伟目标口3 。在2 0 0 7 年度全国审 计工作会议上，原审计长李金华对审计署及部分省市开展的绩效审计工作给予了 肯定呻1 ，政府投资项目绩效审计得到了较大的发展。 毫无疑问，投资项目绩效审计将成为我国今后一段时期内政府投资项目审计 的重心和未来投资审计发展的主流趋势。 几年来，对绩效审计的研究可谓百花齐放、百家争鸣。但大多数研究局限于 企业或财政资金经济效益审计的问题，或者是从政府绩效审计总体研究，关于政 府投资项目绩效审计的研究非常少，与政府投资在政府支出中的地位不相匹配； 很少有学者从事政府投资项目绩效审计理论与评价方法的研究，已有的少数研究 也是针对绩效审计总体而谈，缺乏针对性和操作性。 在这样的背景下，对政府投资项目绩效审计问题进行专门的研究和讨论，对 我国绩效审计的开展具有非常重要的理论指导意义。 1 2 研究目的和意义 1 2 1 研究目的 本研究旨在通过理论与实务相结合、国外与国内比较相结合，借鉴国外绩效 审计先进的理论和成熟的经验，从社会福利这一视角，重新审视政府投资项目绩 效审计的目标定位，系统阐述政府投资项目绩效审计从选项到实施到结果的运行 机制，以期对推动政府投资项目绩效审计研究起到抛砖引玉之作用。 1 2 2 理论意义和实际应用价值 目前关于绩效审计的研究大多数局限于财政资金绩效审计尤其是经济效益 审计方面，对政府投资项目绩效审计宏观方面的研究比较少；很少有学者从事政 府投资项目绩效审计基础理论和方式方法的研究，更鲜有学者能够从社会福利这 样一个高度上研究政府投资项目的绩效审计。 3 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 笔者从政府投资项目绩效审计的相关理论基础入手，比较全面地研究了政府 投资项目绩效审计的选项、目标定位、评价标准和评价指标体系内容，一定程度 上为我国政府审计机关开展绩效审计提供了理论借鉴和技术指导。有助于督促政 府改善公共财政支出结构，提高政府的责任性，更好地履行其公众受托经济责任， 强化对权力的监督与制约，实现其各项投资活动的经济性、效率性、效果性、环 境性、公平性，实现政府投资功能的综合效益最大化，从而树立良好的公众形象。 1 3 研究现状 1 3 1 国外研究现状 1 3 1 1 国外政府绩效审计研究现状 在此需要说明的是，国外在开展政府绩效审计时，将政府投资项目作为政府 的职能之一，囊括在整体的政府绩效审计中，因此，国外研究现状描述的是政府 绩效审计整体的研究状况。 在大多数发达国家，财政支出在扩大，税收的征收范围在拓宽，税基与税率 在提高，巨大的福利补贴难以为继，民众不满意的呼声日趋高涨3 ，于是对公共 资金的投资绩效评价提上了也就提上了政府议事日程。2 0 世纪3 0 年代美国首先 将绩效审计引入了政府审计，起初为经济性和效率性的“2 e 审计，后又将效果 性引入提出“3 e 审计。随着经济的发展和社会的进步，考虑到环境污染和生态 保护等问题，美国政府又将政府绩效审计扩展至“5 e 审计( 增加了公平性和环 境性) 。7 0 年代以来，英国、加拿大、瑞典等国的政府绩效审计也蓬勃发展起来 并日益受到重视。这些国家的政府纷纷通过强制性立法的形式将政府绩效审计引 入法定审计的范畴。 为了支撑审计实践，国外关于政府绩效审计的理论研究相对较为成熟，形成 了一套较为完善的政府绩效审计理论体系。二十世纪八十年代以来，政府绩效审 计研究日益得到西方学者的关注和重视n 引。1 9 4 8 年3 月，阿瑟肯特在美国内 部审计师杂志上发表的经营审计一文，这是政府绩效审计的首篇论文。而 据相关文献记载，最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉伦纳德 于1 9 6 2 年撰写的管理审计( w i l l i 锄p l e o n a r d ，1 9 6 2 ) 。随后，也有一些述 及该方面的文章和专著，如1 9 9 6 年美国学者n e i l c 幽u r c h i l l 和 r i c h a r d m c y b e r 发表的“a ne x p e r i m e n tm a n a g e m e n ta u d i t i n g ( t h ej o u r n a l 4 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 o fa c c o u n t a n c y ，f e b r u a r y ，1 9 6 6 ) ，1 9 8 8 年美国利奥赫伯特所著的管理绩 效审计学，1 9 9 0 年英国约翰格林所著的绩效审计，1 9 9 2 年美国r e 布朗， f 加勒，c 威廉斯合著的政府绩效审计等。 2 0 世纪9 0 年代以后，西方国家出现了大量政府绩效审计方面的专著及论文， 形成了比较系统的绩效审计理论体系。其研究领域大致可概括为政府绩效审计比 较研究、整体制度安排下的政府绩效审计研究和政府绩效审计角色和作用研究三 个主要领域。 1 9 9 5 年，经济合作和发展组织下属的公共管理服务部对各成员国最高审计 机关开展绩效审计的情况作过调查，获得了1 3 个国家的数据。b a r z e l a y ( 1 9 9 7 ) 以这些数据为基础进行了研究。研究表明：除葡萄牙外，其他1 2 个国家最高审 计机关都开展了不同类型的绩效审计n 。 p o l l i t t 曾于1 9 9 5 年主持了一项为期三年的针对欧洲五国( 芬兰、法国、荷 兰、瑞典和英国) 最高审计机关开展绩效审计的状况的研究，比较分析了五国绩 效审计方法、绩效审计标准、绩效审计产品和绩效审计专业技能等方面并得出了 相关结论。 j o h n s e n 等( 2 0 0 1 ) 以挪威和芬兰两个北欧国家市、县级地方政府的绩效审计 为对象，进行比较研究。他认为，政府绩效审计不仅是代表政府，更主要的是代 表公众的利益n 刳。这项比较研究已经涉及到资金和项目的社会效益。 还有一些学者致力于研究整体制度安排与政府绩效审计之间的相互作用关 系，其代表人物主要有h a m b u r g e r 、p a r k e r 、g u t h r i e 、m c c a r e 和v a d a 等，研究 的对象主要是澳大利亚审计机关的绩效审计情况。 h 砌b u r g e r ( 1 9 8 9 ) 曾描述绩效审计技术在澳大利亚的发展，认为绩效审计的 产生和发展，是利益冲突的个人和团体间不断争论的过程。p a r k e r 和 g u t h r i e ( 1 9 9 1 ) 对澳大利亚总审计长对绩效审计的管辖权进行了研究。研究表明， 虽然审计署的绩效审计已经包括了效果性审计，但这里所说的效果性审计是指被 审计单位内部控制设计是否起到了改善和监督效果性的作用，而并不是对项目目 标的实现程度发表意见n 引。m c c a r e 和v a d a ( 1 9 9 7 ) 检验了1 9 9 2 1 9 9 4 年间的澳大 利亚审计署2 3 份绩效审计报告所提出的4 4 0 个审计建议，其中有2 1 9 个涉及到 效果性，占建议总数的4 9 7 7 ，表明审计署在广泛开展效果性审计。在效果性 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 审计建议中，有1 6 8 个被接受，占所提建议的7 7 ，表明对于被审计单位来说， 效果性审计与其他类型的绩效审计同等重要n 4 1 。 j a c o b s ( 1 9 9 8 ) 以新西兰政府绩效审计的发展为研究对象，解释了绩效审计角 色不断变化与政策过程的关系，作者把政府绩效审计置于广阔的社会、政治等制 度环境之中，分析绩效审计制度的产生、运行和变化。研究表明，作为政府追求 经济性、效率性和效果性以及公共受托责任的产物，新西兰政府绩效审计一方面 为政府部门管理层提供独立的检查和咨询服务，另一方面为议会各专业委员会提 供专门研究和顾问服务n 5 1 。 m o r i n ( 2 0 0 1 ) 认为，绩效审计隐含着审计师和被审计者之间的相互作用，审 计师试图通过绩效审计影响被审计组织的管理层。一方面，审计师作为影响源， 尝试引导被审计组织进行变革，改进工作绩效：另一方面，被审计者作为影响目 标，必须确定是否遵从审计师试图施加的影响。作者采用案例分析法，选择了魁 北克省审计部门和加拿大审计署1 9 9 5 到1 9 9 6 年间实施的六个绩效审计案例，研 究结果表明其中4 个案例并不成功，这说明绩效审计的实际效果不佳。m o r i n 认 为，绩效审计并不像人们所期望的那样，已经促使公共管理产生了积极的改进n 引。 还有一部分学者将政府绩效审计的角色和作用作为研究对象，开辟了政府绩 效审计研究的新领域，主要的代表人物有g 1 y n n 、m u r p h y 、r a a u m 和m o r g a n ， p o l l i t t 也加入了这一行列。 g 1 y n n 和m u r p h y ( 1 9 9 6 ) 认为，在传统的财产保管受托责任下，审计程序是确 保记录的可靠性，确保业绩陈述与既定标准的一致性。但在绩效导向的受托责任 关系下，审计师应充当裁决人的角色，至少部分判断什么是绩效评价的适当标准。 绩效审计关注项目的执行方式，审计师不是关注政策本身，而是政策效果，以及 效果与政策的初衷是否一致。因此，绩效审计并非政治判断的补充，而是通过提 供信息，评价现行政策的经济性、效率性和效果性，改进公共资源的运用。 r a a u m 和m o r g a n ( 2 0 0 1 ) 提出，绩效审计是信息拓展审计，通过公平和公正的 评价，提供有关项目、功能和作业的绩效信息，通过改进政府运行方式和结果， 实现价值增值。不断产生新信息是绩效审计的特征，政府绩效审计师在整个政府 范围内提供各种信息，包括财务绩效和非财务绩效，这些信息涉及到客户满意度、 成本效益、质量、数量、经济性、使命实现程度、财务状况、及时性及效率性等 6 基于社会福利视角的政府投资项目绩效审计研究 等。 p 0 1 l i t t ( 2 0 0 3 ) 认为，政府审计扮演的角色是复杂的，但至少应发挥四种作 用；( 1 ) 作为公共会计师，提供旨在改进公共组织受托责任和透明度的报告；( 2 ) 作为管理顾问，帮助公共组织自我改进；( 3 ) 作为一个科学或研究性组织，创造、 发现或区分关于公共组织和项目运作的新知识；( 4 ) 作为裁决者，对公共组织的 行为合法性做出判断n 7 l 。 除了学者们的个体研究之外，国际组织、发达国家政府审计机构、职业组织 也