（区域经济学专业论文）政府公共投资项目代建制管理模式研究.pdf

重庆大学硕士学位论文 中文摘要 i 摘 要 政府公共投资项目是政府利用财政性资金投融资的建设项目政府在市场失 灵的投资领域投资可以弥补市场机制的不足调节市场机制分配的差异促进 整个社会资源配置效率的提高发挥强大的社会功能作用政府公共投资项目的 投资规模巨大对其他投资具有诱导性因此在改善国民经济结构和在国民经济 的宏观调控中同样发挥着重要作用然而政府公共投资项目应采用何种管理模 式却是世界各国普遍关心的难题同时也是我国政府投资管理体制改革的焦点 为此各国都进行了广泛的理论研究和实践探索论文以政府公共投资项目代建制 管理模式为研究主题运用经济学管理学原理与理论进行了系统性理论研究 论文介绍了政府公共投资项目的基本概念及其特点以及我国政府公共投资 项目管理模式的历史沿革分析了传统管理模式存在的弊端指出落后的管理模 式是政府公共投资项目投资效益低下的重要原因之一并以大量翔实的数据作了 论证通过对国外发达国家和地区的政府公共投资领域的管理体制及管理模式的 系统研究总结出可供借鉴的成功经验并在此基础上指出我国政府公共投资项 目管理模式应以实施代建制为改革方向 论文详细阐述了代建制管理模式的基本概念及其相关问题指出代建制管理 模式克服了传统管理模式的弊端实现了政府公共投资项目的专业化管理并将 其与工务局模式项目管理服务进行了比较分析指出代建制管理模式具有工务 局模式不可替代的优势论文还介绍了代建制管理模式在我国各地实施的情况和 在实践中的两种具体操作模式剖析了现阶段代建制管理模式存在的问题针对 存在的问题提出了完善完善代建制管理模式的四项对策建议一是加强代建合 同管理二是加强委托代理风险管理三是加强代建单位的管理和培育四是加 强制度建设 关键词代建制委托代理管理模式政府公共投资项目专业化管理 重庆大学硕士学位论文 英文摘要 ii abstract the management pattern of government public investment project is not only given lots of attention by many countries, but also the focus of reformation of government public investment management system. therefore there are extensive theory research and practical probe in the world. the paper specifies the basic conception and characteristics of government public investment project as well as evolution of management patterns of government investment project, analyzes the deficiency of traditional management pattern, points out that outdated management pattern is one of the main reason causing the low benefit of government public investment project and provides full and accurate data to demonstrate. then making a systematic research on management system and patterns of government public investment project in international developed countries and areas, the paper summarizes successful experience and points out that the reformation of management pattern of government public investment project should be focused on developing attorney management system. the paper carries on thorough research on basic conception and related problems of agent construction, figures out that agent construction has progressed comparing to traditional management patterns and achieves the objective of specialization management in government public investment project, and points out the advantages of agent construction by comparing and analyzing the public works office pattern and project management service. then paper analyzes the problems of agent construction in present stage on basis of practice in china, and puts forwards the suggestions on improve the attorney management system. keyword: agent construction, management patterns, government project, specialization management 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 1 1 绪 论 1.1 研究背景 任何一个国家和城市都不能缺少基础设施医疗卫生科技文教等建设项目 在经济学理论里这些项目称之为公共物品或准公共物品由于公共物品具有消费 的非排他性和非对抗性1因而人人都希望别人来提供公共产品 而自己坐享其成 最终结果便很可能是大家都不提供公共产品出现市场失灵现象而缺乏必 要的公共产品就不能满足社会经济的客观需求这就需要政府以社会管理者的 身份组织和实现公共产品的供给并对其使用进行监管2但如何实现公共物品的 有效供给无论是在国内还是在西方发达国家都是一个棘手的问题 在计划经济体制下的我国政府公共投资项目建设主要采用两种管理模式第 一类是基建处型经常有工程建设项目的政府部门和机关事业单位如教育文 化卫生体育等都设有基建处专门负责本部门本单位的工程项目建设管 理第二类是工程指挥部型也称为业主委员会或工程管理委员会即由政府成 立临时专门机构负责某一工程施工建设与监督管理全过程3上世纪 80 年代 随着市场经济体制的建立政府对原有管理模式进行了变革开始推行项目法人 型企业法人型等模式项目法人是为某一建设项目设立专门的独立机构由其 负责工程建设的项目策划资金筹措建设施工经营管理债务偿还和资产保 值增值等全过程对一些主要由政府投资的基础设施工程如高速公路港口 机场地铁等建设项目则由市政府设立企业法人由其负责项目建设资金的筹 措和建设管理项目建成后负责该项目的运营管理4但项目法人型和企业法人型 模式主要适用于营利性项目对于非营利的公益性项目仍主要是采用基建处和 临时指挥部型管理模式 传统的管理模式存在很多弊端主要表现在工程项目投资建设监管 使用多位一体工程建设管理政企职责交叉许多工程建设管理者既是政府 派出的官员又是项目的法人代表此外建设项目业主众多而分散从中央部 委到省市厅局再到地县级政府层层设置从政府部门的常设机构临时机构到 各个工程的项目法人处处分布政府公共投资项目业主成千上万由于项目主 要管理人员多是临时抽调的政府官员并非工程建设管理专业人员许多人既不 具备基本的工程管理知识与经验也不了解国家有关政策法规和工程建设标准规 范造成工程建设非专业化管理效率极为低下 二十年来我国政府公共投资项目管理模式虽有较大改进但总体上仍以传统 计划经济管理方式为主投资建设监管使用多位一体5存在投资主体 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 2 缺位责任虚化管理薄弱浪费严重等问题造成项目的投资效益极为低下 由于传统管理模式已经很不适应社会经济发展的客观要求因此近年来一些 地方正在探索一种新的管理模式即代建制模式具体做法是市政府组建或者 通过招标的方式择优选择项目管理公司由其对政府公共投资项目进行专业化管 理实行代建制模式虽然不能彻底解决主体缺位责任虚化等问题6但解决了 管理薄弱带来的问题和减少政府官员的寻租行为有利于提高建设效率和投资效 益是我国政府公共投资项目管理模式的一大进步目前国内很多城市和省份 都在积极探索和推行代建制北京上海重庆宁波等城市已取得初步成效 当然作为一种新的管理模式代建制不可避免地存在很多未理顺和待解决的问 题如业主的观念没有完全转变缺乏健全完善的代建制法律法规代建制的市 场化程度较低缺乏高水平的项目管理公司代建单位处于弱势地位等等问题 因此要把代建制作为政府公共投资项目(公益性项目)管理模式的改革方向还需 要进一步的理论研究和实践探索切实解决这些问题完善代建制模式 1.2 研究目的和意义 由于政府公共投资项目的资金来源于国家财政收入因此政府如何支配和管 理这部分资金是每个纳税人都十分关注的问题政府公共投资项目采用何种管 理模式直接影响到政府能否有效地利用资金合理地配置资源影响到能否及时 有效地提供公共物品以满足人民社会经济生活的需要我国政府长期以来一直在 不断地研究和改革有效的政府公共投资项目管理模式代建制管理模式便是近年 来研究和改革的一项重要成果 代建制作为政府公共投资项目的一种新管理模式还存在一些问题和很多不 完善的地方如委托方和代理方的法律地位不明确双方的职责范围不明晰监 督机制不健全等等本文的目的就在于通过对代建制管理模式进一步的理论研究 和实施现状的分析借鉴国外先进国家的管理经验和国内城市的实践经验对目 前代建制实施过程中存在的问题提出相应的对策建议从而促进代建制的推广 切实发挥代建制的作用 政府公共投资项目是全社会固定资产投资和基本建设投资的重要组成部分 有关统计数据充分显示每年用于政府公共投资项目的资金占全部财政收入的相 当大的比例投资规模巨大因而采取有效的管理模式意义重大以重庆市为例 从 1995 年到 2003 年间全市基本建设和财政预算内基本建设投资呈增长趋势财 政收入用于基本建设的资金逐年增多由 1995 年的 5.10% 增长到 2003 年的 21.17%如表 1.1 所示7 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 3 表 1.1 重庆市 19952003 年财政预算内基本建设投资与财政收入情况(单位万元) table 1.1 state budgetary investments in capital construction and financial revenue in chongqing from 1995 to 2003 年份 财政预算内基本 建设投资 全市基本建 设投资 地方财政收入及 中央两税 预算内/全市基本 建设投资 预算内基本建设投 资/财政收入 1995 42685 692686 837748 6.16% 5.10% 1996 56448 884040 942682 6.39% 5.99% 1997 77654 1208667 1180555 6.42% 6.58% 1998 152412 1864898 1338867 8.17% 11.38% 1999 226189 2114327 1402935 10.70% 16.12% 2000 258184 2629302 1632353 9.82% 15.82% 2001 406801 3283225 1961761 12.39% 20.74% 2002 604036 4747585 2396240 12.72% 25.21% 2003 640685 6654920 3026950 9.63% 21.17% 在政府公共投资项目中采用代建制管理模式克服了传统管理模式分散化管 理和非专业化管理的弊端对提高项目的投资效益转变政府职能以及反腐倡 廉起着积极作用 第一有利于规范政府行为传统管理模式中政府兼具甲方和监管的职能 政府投资项目的负责人常常既是行政官员又是企业领导既是建设者又是 市场监管者这就使得一些政府部门尤其是权力部门角色严重错位他们从部 门利益出发千方百计扩大规模增加功能同时一些官员则利用手中的权力进 行寻租活动从而使得三超工程层出不穷实行代建制将促进政府活动在 工程采购中的公平公正和公开割断使用单位与市场政府与市场的非规范直 接联系防止和减少腐败促进廉政建设创造良好市场环境树立政府良好形 象 第二有助于转变政府职能和政府管理社会事务的方式采用代建制模式 在政府公共投资项目管理领域中引入市场机制将投资与建设管理分开这样 使得政府能够集中精力处理关键事务主要保证项目投资方向符合国家产业政策 要求保证工程项目符合国家经济和社会发展规划和环境生态等要求而不直接 对项目进行管理 第三实现了集中管理专业化管理有助于提高项目实施质量和投资效益 政府公共投资项目工期长投资大协作单位多因而管理难度相当大这就势 必要求项目管理者具备扎实的专业技术知识和高水平的管理能力实施代建制 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 4 政府将项目管理任务委托给专业项目管理公司由专业的技术人员和管理人员负 责整个项目的建设管理实现了集中管理和专业化管理极大地改变了过去分散 的由非专业人士管理项目的局面有助于工程质量的提高也有助于建设效率 和投资效益的提高 1.3 国内外研究现状 政府公共投资项目管理模式主要应用现代项目管理理论和方法对建设项目 进行全过程全方位的控制与管理以实现项目的预期目标现代项目管理理论 是近年来管理学科发展起来的一个新领域发展起源于二十世纪 50 年代美国和英 国在军事与航空航天领域项目实施过程中项目管理形式的运用是在总结了各种 各样项目管理的一般规律的基础上建立起来的一套管理理论和方法由于政府公 共投资项目管理模式一般是在实践中逐渐形成的因而研究人员更注重对实践操 作的研究 在发达国家和地区政府公共投资项目管理模式主要有两种类型第一种类 型是根据政府公共投资项目的专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格 的管理即由政府专业机构行使管理职能对政府公共投资项目的实施进行全过 程的集中管理建设完成后再交付使用单位使用第二种类型是政府按照规定 的程序选择和委托相应的工程咨询公司工程项目管理公司由其承担项目建设 的管理任务政府实施监督作用即采用项目管理承包模式(pmc 模式) 在我国 长期以来政府公共投资项目实行的是工程指挥部 基建处等管理模式 改革开放后国家对政府投资管理体制进行了一系列的改革引进了项目法人制 政府企业型等模式但受计划经济体制的影响仍以工程指挥部基建处模式为 主这些传统的管理模式存在临时性分散性非专业化管理等弊端是造成项 目投资效益低下的重要因素之一上世纪 90 年代初一些城市和省份开始试行代 建制管理模式代建制对克服传统管理模式的弊端提高建设效率和投资效益 取得了一定的成效总的说来对政府公共投资项目管理模式的理论研究还较少 有关代建制的系统性理论研究尤为薄弱 2002 年 12 月由天津理工大学尹贻林教授和闫孝砚教授主编的政府投资项目 管理模式研究出版该书是尹贻林教授主持的政府投资项目管理模式研究 课题的研究成果也是国内第一本对政府公共投资项目管理模式进行全面理论性 研究的书籍全书从两个方面对政府公共投资项目的管理进行了研究首先结 合经济学和管理学的一些基本原理和最新成果分析了原有政府公共投资项目管 理模式的弊端提出应对原有管理模式进行改革具体办法是营利性项目实行项 目法人制和公益性项目采取业主负责制并对政府公共投资项目建设的各个重要 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 5 环节进行了专题研究其次对我国香港及台湾地区和西方一些发达国家如日 本英国美国等的政府投资项目管理模式进行研究 借鉴其先进管理经验进 一步对我国的政府公共投资项目管理模式的改革进行理论探讨 2002 年国家建设部政府投资工程管理方式改革研究课题组对政府公共 投资项目管理模式现状作了深入分析指出存在三大弊端缺乏专业性机构重 复设置浪费现象严重同位一体化现象非常严重针对存在的问题在借鉴国 外成功经验和国内管理模式实践改革的基础上提出了相应的改革措施和方案 首先将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来对两类工程实施不同 的管理前者强调建立政府投资专门机构借助社会中介机构的力量直接实施管 理后者则强调用市场的办法进行调控政府只管建筑市场秩序建筑物安全 施工安全和环境卫生等其次将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投 资工程和经营性政府投资工程实行不同的管理方式对经营性政府投资工程仍 然坚持项目法人责任制对非经营性政府投资工程设立专门的管理机构进行管理 2003 年 上海重大市政工程代建制项目管理研究 课题组研究人员根据现代工 程建设项目管理面临的市场经济和知识经济两大冲击跟踪国际上现代项目管理 创新性的研究前沿进行了代建制项目管理模式及其有效性和高效率抗风险和 高效率以及计算机应用的研究并将研究成果应用于上海重大市政工程大连路越 江隧道取得了极大成效 1.4 研究思路和基本框架 本文以工程项目管理理论委托代理理论等管理学经济学理论为基础 深入分析政府公共投资项目管理代建制管理模式系统全面研究在实施中存在 的问题运用比较研究方法借鉴国内外的前沿理论和先进经验结合我国政府 公共投资项目的特点对存在的问题提出相应的对策建议 本文共分为六章 第一章绪论介绍本文的研究背景目的意义以及国内外研究现状本 文的研究思路基本框架和研究方法 第二章政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革首先简单介绍了 政府公共投资项目的基本概念特点和项目管理模式的概念接着分析研究了政 府公共投资项目的各种传统管理模式及其弊端并以大量翔实的数据论证了传统 管理模式是造成政府公共投资项目投资效益低下的重要原因之一通过对国外发 达国家和地区的政府公共投资领域的管理体制及管理模式的系统研究总结出可 供借鉴的成功经验并在此基础上指出我国政府公共投资项目管理模式应以实施 代建制为改革方向 重庆大学硕士学位论文 1 绪 论 6 第三章政府公共投资项目代建制管理模式的基本问题分析对代建制管理模 式的基本概念及其相关问题进行了深入研究主要介绍了代建制管理模式产生的 背景理论基础及其一般界定与适用范围全面详细地阐述了代建制管理模式 中的相关各方及其职责以及委托代建的一般程序并将其与工务局模式项目 管理服务进行了比较分析指出代建制管理模式克服了传统管理模式的弊端实 现了政府公共投资项目的专业化管理具有工务局模式不可替代的优势 第四章政府公共投资项目代建制管理模式的实施现状及存在问题介绍了代 建制在我国的应用和发展情况以及两种具体操作模式并详细分析了实践中存 在的问题 第五章完善我国政府公共投资项目代建制管理模式的对策建议针对代建制 现存问题提出四项对策建议 第六章结论通过对政府公共投资项目代建制管理模式的系统分析总结论 文的研究成果并提出了有待进一步研究的问题 1.5 研究方法 本文从政府(委托方)项目管理的角度出发采用了纵向和横向的比较研究方 法首先采用纵向研究方法对政府公共投资项目管理模式的历史沿革进行研究 通过比较各种管理模式的优劣提出改革的必要性其次采用横向比较研究方 法分析了国外政府公共投资项目的管理模式总结出若干可供我国借鉴的先进理 论和实践经验在研究代建制管理模式时也通过横向比较研究方法将代建制模 式与其他相关管理模式作了比较研究指出代建制管理模式的优势得出实行代 建制是政府公共投资项目管理模式改革方向的结论 本文还采用了访谈调查研究方法调研对象包括重庆市建设委员会发展与 改革委员会财政局统计局审计局等政府部门以及重庆市城市建设投资公 司重庆市城市建设投资公司等事业单位通过调研掌握了丰富的有关政府公共 投资项目管理模式现状的资料以及重庆市代建制管理模式实践情况的第一手资 料在这些资料的基础上结合理论研究分析了代建制管理模式的实施现状及 存在问题提出了完善代建制管理模式的若干对策建议 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 7 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 2.1 政府公共投资项目的概念辨析及其特点 2.1.1 政府公共投资项目的概念辨析 在我国传统的计划经济体制下政府将投资高度集中其行政控制之下不仅 制定宏观经济政策直接参与生产流通和分配而且直接配置资源因此在 这一阶段不存在政府投资与私人投资之说改革开放以后经济体制已逐步由 计划经济体制转变为社会主义市场经济体制 投资主体已由过去的单一主体(政府) 逐步向多元化发展除了国有经济类型中的政府和国有企业这两大投资主体以外 还有集体经济联营经济股份制经济.外商投资经济港澳台投资经济和其他经 济等六种投资主体 5 尤其近年来国家对原有的投融资体制作了进一步改革初 步形成了投资主体多元化资金来源多渠道投资方式多样化项目建设市场化 的新格局这时政府不再统揽所有的项目投资而主要是负责提供公共物品或准 公共物品为区别于其他经济成分投资的项目把政府投资的项目称作公共投资 项目财政性基本建设资金投资项目8政府投资建设项目9以及政府投资项目10 等自 2000 年 3 月深圳市政府首次在深圳市政府投资项目管理条例中提出政 府投资项目这一概念起政府投资项目便成为一种对政府投资的项目较为通用的 称谓然而随着投资主体的多元化使得原先很多必须由政府投资的项目也能 吸收民营资本因此对政府公共投资项目有各种不同的界定 本文中政府公共投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展 为了满足社会的文化生活需要以及出于政治国防等因素的考虑由政府通 过财政投资发行国债或地方财政债券利用外国政府赠款以及国家财政担保的 国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目8因代建制一 般应用于非营利性项目(公益性项目)为简要表达需要在本文第三章至第六章中 使用的政府公共投资项目均指代政府投资的非营利性项目(公益性项目) 2.1.2 政府公共投资项目的特点 政府公共投资项目具有工程项目的一般特点包括单件性固定性复杂性 和系统性协作要求高投资与风险性大12等特点除此之外政府公共投资项 目还有区别于一般工程项目的固有特点 第一投资主体具有特殊性政府是项目的唯一出资人项目使用单位并不 是真正意义上的业主这是政府公共投资项目的最大特点也是政府公共投资项 目与其他项目本质上的最大不同 第二具有公益性政府投资侧重于社会效益项目投资期长风险大是 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 8 一般民间资本不愿或不宜涉足的领域或至少不宜由民间私人资本全部覆盖的领 域和项目因为在市场经济体制下一般经济组织的投资活动都追求自身利益的 最大化一般不愿涉足对非盈利难以盈利或投资回收期较长的项目而这些项 目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施是关系到改善投资环境 改善人民生活加强国防安全的设施所以国家财政基本建设资金必须集中投资 在这些公益性项目上2004 年颁发的国务院关于投资体制改革的决定中明确 指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领 域包括加强公益性和公共基础设施建设保护和改善生态环境促进欠发达地 区的经济和社会发展推进科技进步和高新技术产业化能够由社会投资建设的 项目尽可能利用社会资金建设 第三较大的外部效应5外部效应是指项目投资对其他生产者或消费者产生 的有利或不利影响政府公共投资项目由于具有较大的社会影响因此项目外部 效应较大如果项目决策正确方案先进可行不仅仅是取得巨大的社会经济效 益还将为公众创造方便舒适和安逸的环境但是如果项目决策不科学事 先没有充分考虑各种风险因素从而致使项目失败那么带给国家或地区的将是 沉重的财政负担资源环境的破坏和污染甚至是整个生态系统的严重失衡人 类生存环境的毁灭比如上游修建了一座水电站下游的居民可从电站大坝的修 建中免费获得了减少洪水灾害的收益又比如工业项目的建设可能带来的环境污 染对当地生态环境产生极大破坏给人民生活造成极大的困难因此在可行性 研究时应加强项目的社会评价与可持续发展评价 第四投资成本与收益构成复杂由于政府公共投资项目具有较强的外部效 应因此项目的经济效益除了项目直接得到的内部效益外还涉及到项目对外 部社会环境发生的间接影响而且有些很重要的外部影响难以用货币来衡量从 而削弱了项目支出与回报之间的内在联系导致投资者对投资效果不够关心同 时也缺乏对项目事前事后的有力监督 2.2 项目管理模式的概念 按照中国现代汉语词典的解释模式是某一种事物的标准形式或可使 人照着样子去做的一种标准样式模式不是框架也不是简单的问题的解决方案 模式必须是典型问题的解决方案有其研究价值与交流价值 项目管理模式指是在一个确定的时间范围内为了完成一个既定的目标并 通过特殊形式的临时性组织运行机制通过有效的计划组织领导与控制充 分利用既定有限资源的一种系统管理方法 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 9 2.3 我国政府投资项目管理模式的历史沿革 我国政府公共投资项目管理模式呈多元化状态 它是随着社会经济的发展而不 断发展变化的也是各级政府一直寻求各种有效管理模式的产物从 50 年代至 90 年代归纳起来采用过的管理模式主要有工程指挥部型基建处型政府部门 型项目法人型企业法人型五种其中后两种管理模式产生于 90 年代 基建处型 经常有工程建设项目的政府部门和机关事业单位如教育文化卫生体 育等都设有基建处专门负责本单位本部门的工程项目建设管理这种模式 也是从 50 年代以来一直沿用至今在计划经济下这种项目管理组织得到了广 泛的应用这种管理模式的优点是项目执行线路明确使用单位亦可较早地参与 到项目中并可根据自身的使用要求提出合理化建议然而随着社会经济的发展 它的弊端也日益凸显由于建管一体难以控制工程投资规模标准项目实施 完毕后投资经常超出概算扰乱了政府总体的投资计划安排专业人员少项目 管理在低水平上重复是典型的封闭式小生产管理模式 工程指挥部型 工程指挥部多为临时的一次性业主即计划部门下达基本建设计划后由政 府有关部门牵头从各相关部门中抽调人员组建一个临时性的基建班子负责 某一工程施工建设与监督管理全过程机构负责人多由政府部门主管领导担任 其他管理人员从有关政府部门或单位临时抽调项目建成后机构即撤销工作人 员回原单位这种方式产生于 50 年代并延续至今目前主要用于地方大型公共建 筑市政工程以及环境治理工程等一些平时没有或很少有建设项目的单位在 有项目任务后也常常组建临时的工程管理班子一般称为项目筹建处其职责和 管理方式与工程指挥部基本相同 这种模式的优点是各相关部门通力合作较快完成项目缺点是临时性太 强缺乏项目管理的程序和方法非专业化管理缺乏项目管理的专门人才和经 验项目建成后管理人员即回原单位或转业积累的经验或有过的教训不能为以 后项目的实施提供好的借鉴项目结束后的遗留问题难以解决并且对项目存在 的问题无法进行责任追究 从整个国家来看 是年年“交学费” 不断地走前车之覆 造成建设项目的巨大浪费和损失甚至导致建设项目巨额的无效投资 政府部门型 该模式指项目由政府部门直接负责组织建设和管理这种方式一般用于城市 道路桥梁等市政工程以及水务工程这些部门的工作人员系公务员编制其经 费由财政全额拨款这种模式的优点是由于项目的专业性强采取行业主管部 门直接管理的方式可充分发挥该部门专业人员的优势提高建设管理效率和效 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 10 益缺点是政府部门管理任务繁重建管合一职责不清重庆市的“八小时重庆” 区县重点干线项目和半小时主城项目的长江路改造工程就是采用该模式分别由 市交委和市建委负责管理 项目法人型 项目法人是为某一建设项目专门设立的独立机构负责工程建设的项目策划 资金筹措建设施工经营管理债务偿还和资产保值增值等全过程11机构的 法定代表人一般由政府行政官员担任工程项目管理班子由项目建成后的使用或 经营单位组建工程完工后该班子一般转为经营管理班子这种模式产生于 90 年代1996 年国家计委颁布了关于实行建设项目法人责任制的暂行规定其目 的是为了建立投资责任约束机制规范项目法人的行为明确其责权利提 高投资效益项目法人型模式主要用于具有经营性质的重要基础设施建设项目 如水利电力港口高速公路等 自 1996 年推行项目法人制以来工程项目管理体制改革取得了很大的进展 项目法人制主要有以下优点一是有利于逐步培育建立专业化社会化市场化 的工程项目管理制度项目法人制在一定历史时期较有效地扭转了在计划经济 体制下非专业性临时性行政管理型的筹建处或指挥部式的项目管理模式 有效配置和利用社会资源提高工作效率和质量降低消耗增进效益完善市场 机制二是有利于实现建管分开最大限度地发挥政府职能实施项目法人制 促使市政府主管部门充分发挥宏观协调监督控制等管理职能变原来的集“裁 判员”与“运动员”一身为专职“裁判员”较好的实现了建管分开为监管的良好衔 接奠定了基础三是有利于引入竞争机制增加政府投资效益保障工程质量 项目法人制可以从建设单位施工单位监理单位等诸多方面引入市场机制从 而较大幅度地降低工程造价提高工程建设的透明度发挥政府投资的最大效益 四是有利于工程质量责任终生制的贯彻执行有利于对项目存在的违规违法行为 进行责任追究从而最大限度地保障了工程项目的建设质量但是目前相应的项 目法人资质管理办法及配套政策缺位在一定程度上还存在随意性不规范性 此外项目法人型主要用于营利性项目而不适用于公益性项目 企业法人型 市政府设立企业法人由企业法人负责项目建设资金筹措和建设管理项目 建成后负责该项目的运营管理这种模式主要应用于基础设施工程如高速公路 港口机场地铁等建设项目重庆南方高速公路有限公司重庆市轨道交通总 公司等便是政府设立的企业法人 以上五种管理模式各有其优劣和适用的范围具体见表 2.1 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 11 表 2.1 政府公共投资项目管理模式的比较 table2.1 comparison of management patterns of government project in china 管理模式 概念 特点 应用范围及情况 基建处型 由建设单位的基建处负 责项目的建设管理任务 小生产方式与社 会化专业化方式 相悖 从 50 年代开始应用至今 主要用于经常有工程建 设项目的政府部门和机 关事业单位 工程指挥部型 政府有关部门牵头从 各相关部门中抽调人 员组建一个临时性的 基建班子 管理班子临时组 成非专业化管理 不能积累经验建 管一体 50 年产生并应用至今 主 要用于地方大型公共建 筑市政工程以及环境治 理工程等 政府部门型 项目由某一政府部门负 责管理 非专业化管理建 管一体 一般用于专业性强的城 市道路桥梁等市政工程 以及水务工程 项目法人型 为某一建设项目专门设 立的独立机构负责整 个项目的资金筹措与运 用以及项目建设的全 过程管理建设完成后 转为经营班子 是对前三种方式的 重大变革实现 建管分离 利于提高项目的投 资效益不适用于 非营利性项目 主要用于具有经营性质 的重要基础设施建设项 目如水利电力高速 公路等 企业法人型 政府设立企业法人由 其负责项目建设资金的 筹措和建设管理 类似于项目法人型 应用于大型经营性项目 如高速公路 港口 机场 地铁等建设项目 2.4 传统管理模式的弊端及其原因分析 90 年代以来项目法人型企业法人型模式得到广泛应用但这两种模式主 要用于基础设施建设对大量的非营利性项目仍主要采取工程指挥部型基建处 型政府部门型等传统管理模式这些传统管理模式存在很多弊端管理效率较 为低下 投资建设管理使用多位一体 由于投资建设管理使用多位一体的管理模式权力缺乏有效的制约 行为缺乏监督造成管理较为混乱职责不清的局面许多政府公共投资项目的 业主既负责建设项目的组织实施又负责建筑市场的监管建管合一甚至从勘 察设计招标施工到监理审计等全管以致经常出现违反工程建设基本程 序和强制性标准的行为1999 年建设部组织整顿规范建筑市场大检查被查处的 21224 项违法违规行为属于业主违法违规的 18460 项占 86.98%其中不少是 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 12 政府公共投资项目业主同年国家计委对 78 个国家投资项目的稽查发现其中真 正公开公平招标的只有 4%其余 96%项目招投标“失灵”3 此外还有很多政府公共投资项目由使用单位自建自用所有者(政府)与使用 者(政府机关或事业单位)的责任与利益分离政府投资并承担风险使用者只受益 无风险由此许多使用者为了单位小集体利益甚至领导者个人利益或擅自提 高标准或扩大规模或搞“钓鱼工程”导致投资失控工程“三超”大量发生我 国政府工程项目真正计划投资完成者是少数多数都要超过预算的 20 30%超 过 1 2 倍的也屡见不鲜3更有甚者一些“三超”并非用于工程建设本身而是 在工程造价上有意搞“高估冒算”一边将多得资金用于其它用途甚至中饱私囊 管理机构临时性强而且分散 大量政府公共投资项目都是由临时组建的工程指挥部负责势必导致社会资 源重复配置人财物力严重浪费临时性班子在工程建成后即解散许多人参与 工程管理只是偶然的工程管理知识一次学习一次使用用后就丢经验无法 积累教训无法汲取同时这些人也难有真正事业心和长期责任心深圳市调 查象市民中心会展中心少年宫图书馆等中小项目的筹建班子多则 30 人 少则 5 人另外还须聘用不少社会人员深圳市政府每年要为这类政府公共投资 项目管理花费几千万元3 非专业化管理 工程建设管理经验有很强的专业性技术性尤其是工程建设程序质量安 全标准与建筑市场监管等都需要有专门的知识政府投资工程多是关系国计民 生的重点工程工程规模造价工期质量等方面要求高标准严但是大量 政府工程都是由临时设立的班子当项目业主人员素质参差不齐管理者大多不 是建设专业人才不了解国家有关工程建设的法律法规和规范标准不熟悉法定 建设程序甚至缺乏起码的工程建设知识由外行主管政府工程导致瞎指挥 乱干预投资浪费质量低劣安全不保等一系列后果重庆綦江彩虹桥在建桥 过程中几次技术验收都是由作为总指挥的政府领导拍板过关的垮塌云南投资 3.8 亿元的昆禄公路正式通车才 18 个月即出现路基沉陷路面开裂省里只 得再拨 1 亿元重建贵州省近几年用国家无偿资金修建的水利和坡改梯工程不 能正常发挥作用的分别高达 40%和 60%3 2.5 传统管理模式下政府公共投资项目效益分析 由于政府公共投资项目这一概念是近年来才提出来的其界定也不统一国 家统计局及各地统计局发布的统计年鉴和统计数据均未有政府公共投资项目的相 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 13 关数据因此我们难以直接对其效益进行分析但由于政府公共投资项目是基本 建设和固定资产投资的重要组成部分因此力图通过对基本建设以及固定资产的 投资效果分析间接地把握政府公共投资项目的情况 建成投产率分析 下表反映的是 19582001 年全国基本建设投资项目建成投产率的情况(单位 个%)13 表 2.2 19582001 年全国基本建设投资项目建成投产率的情况(单位个%) table 2.2 the rate of completion and production of infrastructure investment project from 1958 to 2001 年份 施工项目 全部建成投产项目 建成投产率 19581980 814430 374879 46.03 19811995 1169498 618160 52.86 19961999 359183 202150 56.28 20002001 182568 103687 56.79 19582001 2525679 1298876 51.43 总的来说19582001 年基本建设投资项目建成投产率是逐年上升的从 1958 1980 年的 46.03%升至 1981 1995 年的 52.86%1996 1999 年的 56.28% 直至 20002001 年的 51.43% 表 2.3 反映的是 19852000 年四川重庆基本建设全部项目建成投产率图 中数据显示四川重庆基本建设项目建成投产率仅在 50%左右19982000 年 更是降落到 45%左右 表 2.3 19852000 年四川重庆基本建设项目建成投产率14-15 table 2.3 the rate of completion and production of infrastructure project in chonqing and sichuan from 1985 to 2000 年份 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 四川 53.3 62.5 54.1 56.3 52.5 50.9 53.7 55.1 年份 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 重庆 54.0 45.2 45.5 45.3 四川 57.3 54.6 52.9 54.3 55.4 48.7 56.3 57.1 投资效果系数分析 表 2.4 反映的是 19812000 年全国固定资产投资额及其投资效果16 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 14 表 2.4 19812000 年全国固定资产投资额及其投资效果(单位亿元) table 2.4 amount of capital asserts investment and investment effect from 1981 to 2000 年份 固定资产投资额 固定资产投资率 国内生产总值增加值 投资效果系数 1981 961.0 19.8 344.6 0.36 1982 1230.4 23.2 432.3 0.35 1983 1430.1 24.1 639.8 0.45 1984 1832.9 25.6 1236.5 0.67 1985 2543.2 28.4 1793.4 0.71 1986 3120.6 30.6 1237.8 0.40 1987 3791.7 31.7 1760.3 0.46 1988 4753.8 31.8 2965.8 0.62 1989 4410.4 26.1 1980.9 0.45 1990 4517.0 24.4 1638.7 0.36 1991 5594.5 25.9 3069.9 0.55 1992 8080.1 30.3 5020.3 0.62 1993 13072.3 37.7 7996.3 0.61 1994 17042.1 36.4 12125.0 0.71 1995 20019.3 34.2 11718.7 0.59 1996 22974.0 33.8 9406.5 0.41 1997 24941.1 33.5 6578.0 0.26 1998 28406.2 36.3 3882.6 0.14 1999 29854.7 36.4 3722.3 0.12 2000 32917.7 36.8 7336.1 0.22 从以上图表可知198419851994 年的投资效果系数最高在 0.7 左右 19881991199219931995 年投资效果系数超过 0.5其余均在 0.5 以下1998 图 2.1 19812000 年全国固定资产投资效果 figue 2.1 investment effect of captial asserts from1981 to 2000 0 . 0 0 0 . 1 0 0 . 2 0 0 . 3 0 0 . 4 0 0 . 5 0 0 . 6 0 0 . 7 0 0 . 8 0 1 9 8 1 1 9 8 3 1 9 8 5 1 9 8 7 1 9 8 9 1 9 9 1 1 9 9 3 1 9 9 5 1 9 9 7 1 9 9 9 年份 投资效果系数 重庆大学硕士学位论文 2 政府公共投资项目管理模式的相关概念及历史沿革 15 年骤降至 0.142000 年仅只 0.22由此可见全国固定资产投资项目的投资效益 是极为低下的 政府公共投资项目投资效益相关数据及资料 1998 年国务院在国家发展计划委员会内设置重大项目稽查特派员办公室向 政府出资的重大建设项目派出稽查特派员依法对重大项目的建设和管理进行程 序性稽查据统计19982001 年重大项目稽查办围绕国债项目先后派出稽 查组 318 个出动稽查人员 1800 人(次)稽查各类项目 543 个(次)在 427 个重点 稽查的项目中(约占项目总数的 5%)共查出挪用挤占建设资金项目 182 个涉及 金额 65 亿元违规招投标项目 107 个存在质量隐患项目 85 个其中发生质量 事故项目 15 个4 年来共对 115 个项目下发了整改通知书其中冻结建设资金项 目 16 个停拨财政资金项目 8 个暂停 2 个项目建设经过整改追回被挪用挤 占的建设资金 34 亿元17 1999 年原国家计委对全国 22 个公路建设项目和 23 个水利建设项目进行了稽 查在稽查的 45 个项目中有 27 个项目不同程度地挪用挤占项目建设资金挪 用挤占金额共计 12.05 亿元在 45 个项目中有 14 个项目建设单位管理费超支 项目完成投资比例较低 2002 年国家审计局对