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我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ，一 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 摘要 海岸带拥有十分丰富的自然资源，是高密度、高强度开发利用的区域。海洋资源的 开发利用，海洋生态系统的保护等8 0 以上的活动集中在海岸带和极浅海区，所要协调 管理的问题8 0 以上也在这个区域。 海岸带综合管理是通过政府职能行为，对海岸带进行协调和监督管理。海岸带综合 管理对于保持生态系统的平衡，控制环境污染，保护渔业和旅游资源，维持海岸带可持 续性发展具有重要意义。 9 0 年代以后，各国对海岸带的管理越来越重视，纷纷建立起了自己的管理机制，而 我国目前海岸带管理属条块分割、单项管理、分散执法的管理体制，基本上是以各行业 和各部门管理为主，这种管理形式对重大决策的失误和破坏性事件的发生可以起到一定 的抑制作用，但它有一个严重的缺陷在于它没有把海岸带作为一个独立的综合系统看 待，不能充分考虑海岸带的特殊性。尤其是涉及海岸带的行业性法规之间、执行机构之 间缺乏横向协调，往往人为地造成管理上的真空或重复、冲突。由于管理部门分散，相 互合作不够，形成了政出多门、令出多头的局面，在加上部门之间、地方之间、部门与 地方之间权益纷争，力量不集中，造成管理上的混乱因此探讨我国的海岸带综合管理 模式及其运行机制具有十分重要的现实意义 本文第一部分( 第l 至3 章) 介绍了海岸带及其综合管理的基本问题、国内外的海 岸带综合管理现状，我国现行海岸带管理及其运行机制存在的问题。， 本文第二部分( 第4 章) 根据我国海岸带管理较长时期已形成的管理方式和传统习 惯，借鉴国际成功经验和做法，在分析有关因素的基础上，依据有关原则，综合平衡有 关利益关系，构建了我国海岸带综合管理体制的两种适用模式一海岸带管理委员会模式 和权力集中管理模式。 本文第三部分( 第5 章) 在我国海岸带管理模式的基础上，以有利于实现海岸带综 合管理目标为原则，从效率和效果两个角度考虑，统筹兼顾，对我国海岸带综合管理的 运行机制进行了初步构建，构建内容主要包括海岸带执法体制、协调机制、海陆一体化 开发机制、科学参与机制和信息保障机制等 塞里塑苎堕堡鱼竺垩堡苎墨茎墨堑垫型堡塞二一 ；聋 本文第四部分( 第6 章) 以框图的形式对我国海岸带综合管理模式及其运行机制作 了大致概括和相互联系。 关键词；海岸带综合管理模式运行机制 l 。i!一l-，；i；l；：；，。， i|：；!_1 ；il；曩i一_ ： =i|#!i； 目i一_ i!|一a 、，一“，l r i，；：o，*；：； 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 矿，。 a s t u d yo nc h i n e s ec o a s t a lz o n e s i n t e g r a t e dm a n a g e m e n tm o d ea n do p e r a t i o n a lm e c h a n i s m a b s t r a c t c o a s t a lz o n e si sah i g h l yd e v e l o p e da n du t i l i z e da r e a , w h i c he n j o y ss p e c i a lt e r r i t o r i a l a d v a n t a g ea n dc o n t a i n sa b o u n d a n tn a t u r a lr e s o u l c 2 m a n ya c t i v i t i e s s u c ha st h ep r o t e c t i o no f m a r i n ee c o s y s t e ma n dt h ee x p l o i t i o no f o c e a nr e s o u r c e ，a r ea l lc e n t r a l i z e dt h e r e a c c o r d i n g l y , h o wt om a n a g et h ec o a s t a lz o n e ss c i e n t i f i c a l l ya n de f f i c i e n t l yh a sb e c o m ea ni n c r e a s i n g l y u r g e n ta n di m p o r t a n ti s s u e i n t e g m t e ac o a s t ；a l 7 d r i e sm a n a g e m e n to c z m ) i so 盘e na c t u a l i z e d v i ag o v e r n m e m s c o o r d i n a t i o na n ds u p e r v i s i o n i ti so fg r e a ts i g n i f i c a n c ei nk e c p 吨t h eb a l a n c eo fe c o s y s t e m * c o n m f l l i n gt h ee n v i r o n m e n t a lp 0 1 1 1 i i i 6 n ，p i o t t i i l gt h ef i s h i n ga n dt r a v e l l i n gr e s o i l c e ，a n d m a i n t a i n i n gt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t f r o mt h ep 盯s p l e c 嘛幛o fa d m i n i s t r a t i v em a n a g e m e n t , t h ep r e s e n tt h e s i sc o n d u c t sa p r e l i m i n a r yi n v e s t i g a t i o no nc h i n e s ei c z mm o d ea n di t so p e r a t i o n a lm e c h a n i s m t h e o r g a n i z a t i o no f t h e w h o l e t h e s i sg o e s 嬲f o l l o w s ： t h ef i r s tp a r t ( c h a p t e r l - c h a p t e r 3 ) i n t r o d u c e ss o m eb a s i ck n o w l e d g ea b o u tc o a s t a lz o n e s a n di t sm a n a g e m e n t , t h ep r e s e n ts t a t u so fi c z mh o m ea n da b r o a d , t h ee x i s t 锄tp r o b l e m so f i c z mm o d ea n di t so p e r a t i o n a lm e c h a n i s mi no u rc o u n t r y i nt h es e c o n dp a n ( c h a p t e r 4 ) ，r e f e r r i n gt ot h ei n t e r n a t i o n a ls u c c e s s f u le x p e r i e n c ea n d b a s e do nt h ea n a l y s i so fs 咄l e v a n tf a c t o r s ，t w op r a c t i c a li c z mm o d e s 黜p r o p o s e d ： c o a s t a lz o n em a n a g e m e mc o m m i t t e em o d ea n dp o w c r - c e n t r a l i z e am a n a g e m e n tm o d e i nt h et h i r dp a r t ( c h a p t e r 5 ) , a no p e r a t i o n a lm e c h a n i s mo fi c z mi si n i t i a u yc o n s t r u c t e d , w h i c hi n c l u d e sl e g i s l a t i o ns y s t e m , c o o r d i n a t i o nm e c h a n i s m , o c e a n - l a n di n t e g r a t i v ee x p l o i t i o n m e c h n i s m , s c i e n t i f i cp a r t i c i p a t i o nm e c h a n i s m , i n f o r m a t i o ng u a r d n t e cm e c h a n i s m , d c t h el a s tp a r t ( c h a p m f 6 ) r e c a p i t u l a t e sa n di l l u s w a t e s ；c z m , i t so p e r a t i o n a lm e c h a n i s m , m a dt h er e l a t i o n s h i p 0 e “v e e nt h et w ow i t hc h a r t s k e yw o r d s ：i n t e g r a t e dc o a s t a lz o n e sm a n a g e m e n t ( i c z m ) ：r e e d e ；o p e r a t i o n a lm e c h a n i s m 3 - 独创声明 ，舟 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据 我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的 研究成果，也不包含未获得洼! 垫邃查墓丝差薹缱别壹塑丝：奎 拦互窒2 或其他教育机构的学位或证书使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的 任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。 糊文作糍：噶，l 莲稗臁炒年二月扛日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并向国家有关 部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权学校可以将学位论 文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存， 汇编学位做。( 保密的学位论脚密后适用本授权书) 学做作糍：酋 i 琶 签字日期：口年月1 日 学位论文作者毕业后去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签字： 签字日期： 电话： 邮编： 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ，一 u刖青 海岸带是陆地和海洋的交汇地带，对自然和社会都具有十分重要的意义。 海岸带的海岸平原和浅海水城，约占全球陆地面积的8 9 6 ，提供了全球生物生产的 2 5 ，并支持着全球渔业的绝大部分和其它主要生物资源。全世界的海岸带上拥有港口 2 3 0 0 多个，担负着国际贸易货运量的9 0 。海上的各类活动除了海洋权益维护外，其它 的资源开发利用、海洋生态系统的保护等8 0 9 6 以上的活动集中在海岸带和极浅海区，所 要协调管理的问题8 0 9 6 以上也在这个区域。因此，海岸带就成为被高密度、高强度开发 利用的地带。 正是人类的海岸带活动，造成了海岸带生态系统破坏；海岸及其近海海域污染加重， 环境质量急剧下降；渔业资源开发过度，致使生物资源衰退；海平面上升和海岸侵蚀的 加剧等严重问题 海岸带的开发与管理一直以来是全世界研究的热点，但以往的实践中，一般采用的 是单因素的管理方式，导致了闯题越来越严重。海岸带日趋严峻的形势引起了人们的警 醒，意识到海岸带综合管理是唯一的、必然的选择。只有实施综合管理，才能维持海岸 带生态平衡、保护海岸带环境和资源、维持海岸带可持续发展。 在经历了国际政治，经济变化，重大事件等问题后，越来越多的沿海国家和地区将 海岸带视为一个特定的区域和独立系统，认为海岸带综合管理应从国家的海岸带权益， 环境、资源的整体利益出发，通过政策、法规、区划、规划的制定和实施，统筹协调、 综合平衡海岸带开发、利用和保护的关系，达到维护海岸带权益，保护海岸带环境，合 理开发海岸带资源，促进海岸带经济持续、快速、协调发展的目的 进入2 0 世纪9 0 年代，海岸带管理体制中开始出现为实施海岸带综合管理而建立的 集中统一的专职管理机构，成为海岸带管理体制的主导形式和方向； 我国的海岸带管理至今还是松散型的行业管理模式，没有明确的管理边界、海岸带 法律、区划和规划、专职管理机构等，没有把海岸带作为一个整体来系统看待，或者说 只停留在口头上，而没有付诸实践。 我国对海岸带的研究，技术层面比较多，也比较成熟，但是在管理方面的论述较少。 本文试着从公共管理的角度，借鉴国外的成功经验和做法，在充分注意到我国以往较长 时期已形成的管理方式和习惯，又要有利于问题解决的基础上，对我国的海岸带综合管 理模式及其运行机制进行了初步探讨 限于水平和能力，本文的不足之处，恳请各位专家学者批评指导! 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 i海岸带及其综合管理概述 1 1 海岸带 1 1 1 海岸带概念 人类对海岸带的认识经历了一个漫长的过程，并将继续揭示海岸带更丰富的内涵。 关于海岸带的定义，世界各国的说法形形色色，学术界的论述也很不统一。地理学 家可能把它定义为海洋与陆地连接处，生态学家则可能定义为诸如红树林或珊瑚礁等海 岸的特殊生境，而社会学家又可能把依靠海洋谋生的人口生活区域都看作海岸带“1 。联 合国经济与社会理事会编著的海岸带管理与开发一书指出“海岸带的一般定义是陆 地与海洋相互作用的地带，因此它包括向陆部分，大陆架被淹没的土地及其上覆水域” ，长 大陆内部 ，i 海岸带大洋 j 誊 陆架海 陆架边缘帮 耋 一_ 粤 口 海弹界面 盐诏 一j ? 高地一 低地 沙丘 近海 1 、一 7 l 一一 7 l 套 河流盆地内陆泉 外陆荒 妓 。 太陆莱 失陆墟 图i - i 海岸带概念【1 i 1 9 8 6 年国际科学联合会( l c s u ) 批准了国际地圈一生物圈计划( l g b p ) ，国际地圈生 物计划( l g b p ) 于1 9 9 1 年成立了海岸带陆海相互作用( l o i c z ) 核心项目计划委员会 ( c p p c ) 。对于l o i c z 计划的目标而言，所谓海岸带( c o a s t a lz o n e ) ，是指从沿海平原、 河口、三角洲、浅海大陆架一直延伸到大陆边缘的地带，大致相当于晚第四纪时期，由 于海平面波动而交替被海水淹没和暴露于海水之外的地区( 见图卜l 海岸带概念) 有 些海岸地貌学家也曾提出过类似的定义，但是各国海岸带调查的范围多是在狭义的海岸 带中即向海为2 0 i 等深线( 大致相当于中等海浪的l 2 波长) ，向陆延伸l o k m 左右， 或近历史时期的大潮高潮线上“。 海岸带是一个具有显著生物和非生物特性及过程的海岸系统，如沼泽，红树林、珊 瑚礁、盐碱滩、泻湖、潮间带等。l o i c z 的规划中，以两种方式考虑了海岸带：( 1 ) 作为 手 - 2 t l ； 一 - 撕 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ，囊 地球系统的一个主要组成部分，海岸带对全球生物循环及气候的相互作用有显著贡献 海岸带环境由于受海水、淡水、冰、降雨、蒸发、陆地和大气的影响，所以对各种自然 过程( 包括海平面变化以及各种人类活动) 引起的环境扰动比较敏感。( 2 ) 在强烈的开发 利用与波动的气候和海平面条件下，海岸带系统生物资源的可持续性具有支持人类需要 的能力。 无论选择何种定义，都不能忽视海岸带在社会，经济和环境中的重要性。 1 1 2 海岸带资源状况 海岸带是地球上最富饶的地区之一，拥有十分丰富的自然资源，另外还蕴藏有潮汐 能、盐差能、波浪能等可再生的海洋能资源“3 。 生物资源：我国海洋生物物种繁多，已鉴定的有2 0 2 7 8 种。由于我国海域外缘基本 为岛屿所环绕，属半封闭性海域，因此海洋生物种类具有半封闭性和地域性特点，多为 地方性种类，还有少数定居种和特有种，而世界广布种较少。海洋植物主要为藻类，另 有少量种子植物。海洋动物几乎从低等的原生动物到高等的哺乳动物的各个门、纲类动 物都有代表性种类分布 矿产资源：我国目前已发现9 个大型含油气盆地和近百个含油气构造。现已勘探证 实具有商业价值的油气田2 0 多个，具有工业价值和储量的滨海砂矿有1 3 种，包括锆石， 锡石、独居石，金红石、钛铁矿等 港口资源；我国有基岩海岸5 0 0 0 多公里，沿岸有1 6 0 多个面积在1 0 平方公里以上 的海湾，1 0 多个大、中河1 3 ，深水岸段总长达4 0 0 多公里。据初步统计，可供选择建中 级泊位以上的港址1 6 0 多处但我国港口资源地理上分布不均，资源主要集中在基岩港 湾和大、中河口，而平原海岸港口资源贫乏 可再生能源资源：据初步调查，我国潮汐能资源量约为1 1 亿千瓦，大部分分布在 浙闽两省；波浪能理论功率约为0 2 3 亿千瓦；海流能可开发的装机容量约为0 1 8 亿千 瓦；温差和盐差能蕴藏量分别为l5 亿和1 1 亿千瓦。不过，这些能源的规模开发尚需 时日，目前仅是一种潜在的能源。 滨海旅游资源：据初步调查，我国有滨海旅游景点1 5 0 0 多处，滨海沙滩1 0 0 多处。 按资源类型分，具有2 7 3 处主要景点，其中有4 5 处海岸景点，1 5 处最主要的岛屿的景 点、8 处奇特景点、1 9 处比较重要的生态景点、5 处海底景点、6 2 处比较著名的山岳景 点、以及1 1 9 处比较有名的人文景点。 海岸带潮上带土地资源：我国海岸带地区的土地资源类型较多，有盐土，沼泽土、 风沙土、褐土等1 7 个类型，5 3 个亚类。海岸带不仅现有土地资源丰富，而且是地球上 惟一的自然造陆地区 海水资源：海水资源可分为两大类，即海水中的水资源和化学元素资源由于海水 一3 一 我雷海岸带综合管理模式及其运行机制研究 具有可流动性和可再生性，因此海水资源可谓是取之不尽，用之不竭的资源。 1 1 3 人类的海岸带开发和利用活动 人类的海岸带开发和利用活动主要有以下几类徊： 航行与通讯：包括海运、港口建设、航海辅助工程和通讯电缆工程。 生物资源开发利用：包括捕鱼、海水养殖，海洋有机物开发利用。 矿产资源和能源开发：包括油气资源勘探开发、海上钻井、铺设管道、海上平台 建设和各种形式的能源开发。 旅游业：包括建造沿海旅馆、度假村、旅游服务设施和海洋公园、开展潜水和渔 钓活动等。 沿海基础设施：包括修路、建桥、建设供水和水处理设施、海水养殖场。 废物倾倒和污染防治：包括进行污水处理、疏浚物倾倒、治理非定点污染源( 农 业、河流和沉积等) 、溢油等。 滨海和岸线管理：包括海侵防治，建筑物保护、护滩、防止海平面上升等。 海岸带和海洋环境保护：包括开展海洋污染和赤潮防治，建立海洋自然保护区。 军事活动。 各种方式的海洋科学研究。 1 1 4 海岸带面临的问题 海岸带是一个自然过程极为活跃的地带，即使在无人类活动参与的情况下，其演变 也是较剧烈的，因此，就稳定而言，海岸带应是较为脆弱的地理单元嘲。同时，海岸带 对于人类开发利用海洋，又有诸多的优越性，所以海岸带又必然成为高密度、高强度开 发利用的地带，这样人类对海岸带的影响和损害，自然也是在所难免。正是在自然和人 类双重力量的影响作用下，海岸带的环境与资源正经历着前所未有的异常变化，发生了 许多有碍可持续利用的严重问题。 海岸及其近海海域污染加重，环境质量急剧下降：人类活动所产生的废污水，都 要通过直接或间接的途径，最终进入海洋，只是时间问题。随着人类生产方式的多样化 和规模的扩大，由陆域、大气和海上开发活动等进入海洋的废污水、废弃物的物质越来 越多，近年来增加的速度是非常快的。大量的污染物入海，海岸带遭受损害是首当其冲， 不仅破坏了自然景观，使一些优美的景观资源变得污浊不堪，失去利用价值，使海水水 质严重下降，失去原有的功能价值，而且破坏了海岸各种高生产力生态系统，使得局部 岸段成为海上的荒漠，已无大型生物存在，甚至出现了除微生物细菌外，其它生物绝迹 的情况：目前，我国近海营养盐污染甚为严重，存在许多严重超标区域，这些超标区， 基本上是分布在海岸带及邻接近海，造成了因污染引发的事件大量增加。同时，海水中 的大多数有害物质，通过食物链传递，在生物体内积累、残留，经食用水产品危及人类 本身伽。 睾 - 。!i!tfl_niif， 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ，一 渔业资源开发过度，致使生物资源衰退，局部海域甚至枯竭：中国海域的渔业资 源在大捕捞量、强捕捞下，已很难支持捕捞的持续性，资源状况越来越差，近来，已达 到无鱼可捕的状况。海水养殖的形势也不容乐观，其发展虽然很快，但不论海域，还是 海岸带的滩涂，养殖都会遇到适宜容量的限制，否则就会造成可养殖资源基础的破坏。 近几年养殖区环境污染，病害多发，水产品品质下降就是很好的证明。 海平面上升和海岸侵蚀的加剧：在中国4 8 个长期验潮站的资料中，总的趋势显 示，我国海平面呈上升趋势旧。海岸侵蚀是世界沿海各地普遍发生的问题，海岸侵蚀的 后果是综合的，不仅吞没了大片滨海土地，而且毁掉众多的工程设施与建筑物，甚至逼 迫一些城镇、村庄与工矿企业搬迁，损失巨大。我国海岸侵蚀比较严重，不论大陆海岸， 还是海岛海岸，都存在侵蚀问题，有的地段还是十分激烈的。近些年，由于开发利用的 不合理而引发，加剧的侵蚀现象层出不穷，其中三个问题最为突出：一是海底挖沙石使 海底失去自然平衡发生海岸侵蚀不少沿海地方挖沙出口销售他国，如日本等国建人工 岛和其它建筑用沙，主要从我国采挖，为了眼前的局部利益，这种挖沙引起的海岸侵蚀 非常之大m 二是海岸工程建设引起动力条件改变而发生侵蚀。不论何种目的建筑海岸 堤坝或其它工程构筑物，都势必改变海岸冲淤条件，使海岸动态发生改变，有时会造成 侵蚀加剧。三是入海河流输沙量的减少，河流携带大量泥沙入海是维持海岸带动态平衡 的一个基本因素。一旦河流输沙量减少。就会打破原来的平衡状态。我国海岸侵蚀，还 有其它人为原因引起的，如低平原海岸过度开采地下水，致使地面下沉海水入侵而造成 侵蚀等，但是，不论哪一种原因造成的侵蚀，其危害都是严重的，它已成为我国海岸带 保护必须关注的问题册 围垦和海洋生态系统破坏；围垦是一项利弊共存的开发。关于海岸带及邻近海域 的生产力问题，韩国的一位海洋学家通过对比分析认为，海岸带水域的生物生产力较外 海高1 4 一1 5 倍，较相邻之陆地的生产力要高4 5 倍就我国的开发实践来看，也能证 明这一点鲫做比较的目的在于为讨论海滩围垦的是非提供一个认识基础，过去的围垦 大部分是为了增加农业耕地，也有一部分是为了开辟工程建设用地，仅就增加耕地而言， 事实上是把高生产力区域变成了低生产力区域。此类情况还在继续。我国海岸带生态系 统的破坏，也是比较严重的，尤其是红树林、珊瑚礁、河口，湿地等生态系统的损坏。 灾害多发，损失严重：海岸带是灾害比较集中的区域，既有自然灾害，也有人为 影响而酿成的灾害。我国海岸带较为严重的灾害主要有大风大浪和暴潮、海水入侵、沿 海土地盐渍化，赤潮、突发性污染事件及海冰活动等灾害嘲当前，人为活动引起或人 为和自然影响叠加的灾害表现出增加和加重的趋向。 1 2 海岸带综合管理 1 2 1 海岸带综合管理的概念 一般认为，海岸带综合管理是海洋综合管理的一个组成部分。何为海岸带综合管理? - 5 一 墨曼堂兰堂堡鱼笪里堡茎墨茎堡堡垫型堕塞 目前有如下几种定义： ( 1 ) 1 9 9 3 年世界海岸大会有关文献对海岸带综合管理的定义为：是一种政府行为，协 调各有关部门的海洋开发活动，应确保制定目标、规划及实施过程尽可能广泛地吸引各 利益集团参与，在不同的利益中寻求最佳方案，并在国家的海岸带总体利用方面，实现 一种平衡l 。 ( 2 ) 1 9 9 6 年美国海洋管理专家约翰克拉克在其专著海岸带管理指南中提出： 海岸带综合管理是通过规划和项目开发，面向未来的资源分析，应用可持续概念等检验 每一个发展阶段，试图避免对沿海区域资源的破坏“”。 ( 3 ) 海洋法专家杰拉尔德曼贡认为：所谓海岸带综合管理，就是根据各种不同的用 途，以战略眼光，站在国家高度进行规划，由中央政府来制定规划，并监督地方政府通 过足够的资金来实旅”。 ( 4 ) 1 9 9 7 年美国海洋学家索伦森在海岸管理一文中对海岸带综合管理定义为： 以基于动态海岸系统之中和之间的自然的社会的以及政治的相互联系的方式，对海洋资 源和环境进行完全规划和管理，并用综合方法对严重影响海岸资源和环境数量和质量的 利害关系集团进行横向( 跨部门) 和纵向( 各级政府和非政府组织) 协调m 1 。 ( 5 ) 我国著名海洋管理专家鹿守本在总结我国海岸带管理经验和吸收有关专家所给 定义的基础上，对海岸带综合管理定义为：它是高层次的管理，是海洋综合管理的区域 类型，通过战略区划规划、立法、执法和行政监督等政府职能行为，对海岸带的空间， 资源、生态环境及其开发利用的协调和监督管理，以便达到海岸带资源的可持续利用“。 上述定义，均有一定的差别，可能是定义者的立足点、着眼点不同而造成的。但总 的指导思想是对海陆一体化的认识，把海岸带作为一个整体系统看待，其根本目的是达 到海岸带的可持续利用。 1 2 2 海岸带综合管理的重要意义 海岸带的海岸平原和浅海水城，约占全球陆地面积的8 ，提供了全球生物生产的 2 5 ，并支持着全球渔业的绝大部分和其它主要生物资源，全世界百分之九十的海洋鱼 获量来自近海。全世界的海岸带上拥有港口2 3 0 0 多个，担负着国际贸易货运量的9 0 “”。 海上的各类活动除了海洋权益维护外，其它的资源开发利用、海洋生态系统的保护 等8 0 以上的活动集中在海岸带和极浅海区，所要协调管理的问题8 0 以上也在这个 区域蚴 从一些学者的研究也可以看出，人类生产和生活所产生的污染已严重的改变了海岸 带的环境质量状况，所造成的环境影响使包括人类在内的生物生存与发展存在严重危 机海岸带的。无序、无度、无偿”开发不但造成了环境和生态的破坏，还导致了国家 海岸带资源的浪费和大量流失 ， 一6 一 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ， 因此，海岸带综合管理对于保护海岸带环境和资源、维持生态平衡、保障海岸带 合理有序开发，维持海岸带可持续发展具有重要意义。 1 2 3 海岸带综合管理的原则 ( 1 ) 系统性原则：由于海岸带是一个相互联系的涉及自然资源系统、海岸环境、社 会经济系统的复合系统，因此，海岸带综合管理模式打破传统的分工分类的单目标管理 模式，采用一种相互联系的系统观点，从整体上来管理海岸带。 ( 2 ) 预防原则；海岸带综合管理的注意力应放在预防上，而不是治理上，海岸带综 合管理应是前导性的而不是反应性的。目前对环境变化的积累和关联的影响研究和了解 还不足，为防止出现不可挽回的变化，在海岸带开发与管理中应遵循预防的原则，通过 对环境影响的评估，重视海岸带开发和海岸工程可能对未来的海岸带和海洋生态环境造 成的影响。 ( 3 ) 污染者付费原则：污染者付费的原则既是可持续发展的原则，也是海岸带综合 管理的重要原则，这一原则的实行有利于积累资金，改善和恢复受破坏的海岸带生态与 环境通过这一原则的实施，使污染者付出一定的经济代价，。认识到这种行为继续下去 会得不偿失，必要时，视其具体情况和所造成的后果，采取果断的法律制裁。 ( 4 ) 环境成本原则：无论采用何种核算方法，都应将海岸带的资源和生态环境代价 纳入项目成本中考虑，这是实现海岸带多目标开发、提高海岸带开发利用效果的基本措 施，是合理布局海岸带生产力、建立正常海岸带开发秩序的基本手段，有利于实现海岸 带开发的社会。经济、环境效益的优化。 ( 5 ) 资源利用的承载力限制原则：在海岸带管理活动中，充分注意自然界诸多因子 之间的关联性、海岸带生态系统所有组成部分的彼此制约关系和生物与生态环境之间的 平衡关系，将海岸带开发利用的规模和强度控制在正常生态系统维持的允许范围内。 ( 6 ) 动态原n - 海岸带综合管理的动态原则是由海岸带本身的特点所决定的，由于 海岸带资源和环境是一个经常变动的自然系统，无论多么成功有效的管理，也难以避免 变动、演化的发生，当海岸系统发生变化后，应相应的调整海岸带管理策略，使海岸带 管理能及时地响应所发生的变化。 另外还有空间综合( 海洋、海岸带和陆地之间的综合) 、科学管理的综合( 涉及近 海和海洋管理十分重要的各不同学科之间的综合，如自然科学、社会科学和工程等) ， 国际间的合作和环境安全原则等1 1 2 4 海岸带综合管理的特征 ( 1 ) 动态性：海岸带综合管理是一个动态的概念。由于海岸带外在和内在的不断变 化，导致海岸带系统处于动态变化之中，这就要求海岸带综合管理计划需要连续不断的 更新和修改，因此，海岸带综合管理应是一个连续的动态过程。 一7 一 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ( 2 ) 综合性：海岸带综合管理与以往的单一目标行业管理相比，在内容上更具有综 合性，主要包括：海岸带系统的综合、海岸带管理功能的综合、海岸带开发利用政策的 综合、有关海岸带部门之间的综合、海岸带研究学科之间的综合、海岸带管理在时间和 空间上的综合等。海岸带综合管理是通过实施多学科、综合性的海岸带资源管理计划来 达到海岸带资源的可持续利用啪。 ( 3 ) 协调性：海岸带综合管理的核心是各种协调措施，协调是海岸带综合管理的重 要机制之一，包括纵向的协调和横向的协调。海岸带综合管理的协调性主要表现在通过 多部门的协调，采用综合的战略方式，从而在竞争性用途之间合理分配海岸带资源，最 大程度地减少海岸带开发利用中不必要的自然资源及环境负效应。 ( 4 ) 预测性：在海岸带开发的不同阶段和不同的水平条件下，预测海岸带开发的多 元化和复杂化可能需要解决的问题，使海岸带管理规划工作更富有“超前性”而不是“即 时性”因此良好的海岸带综合管理应具有一定的预测性。 1 2 5 海岸带综合管理的内容 引起人们重视海岸带综合管理的问题主要有两个方面：一是海岸带自然灾害和生 态、环境的破坏，主要由海岸线的侵蚀、海洋风暴、海水入侵、沿海低地的淹没、渔业 资源的退化、湿地干涸与减损、海岸环境的污染，生物多样性的破坏等；二是海岸带开 发和经济发展的需求，主要的需求驱动有渔业、自然保护区系统、水源、娱乐和旅游开 发、港口开发、能源和矿物的开发、工厂的选址、农业开发和海产品的开发等。海岸带 综合管理的内容与上述两个方面相联系，主要包括环境的污染、生境的退化、非最佳的 资源开发、海岸线侵蚀和其它资源利用中的冲突等。 海岸带管理的关键内容一般还与当地经济发展的内容、规模及城市化之间存在着相 互关系“”。在以依赖自然资源为基础的单一经济形态下，主要问题是自然资源的过度开 发所导致的生态环境的退化，以及由此引起的自然资源生产力的丧失，相对应的是较为 传统的管理，其管理内容常与海岸带资源开发速度有关，在管理方式上注重处理资源的 开发速度与水平。城市地区海岸带管理的内容与城市地区的混合活动相联系，管理问题 一般都与污染有关，主要内容是水质下降，固体和有毒废物的处理不当，以及沿海地区 不适当的城市和工业开发布局可能造成的关键生境( 如红树林、湿地等) 丧失，在管理 上主要是控制排污，注重与污染防治有关的问题。 归纳海岸带综合管理的内容主要有四类：某一海岸带活动对其他活动的影响； 海岸带灾害或自然扰动对海岸带利用活动的影响；海岸带开发的需求和部门规划； 海岸带组织管理的有关闯题 在海岸带综合管理中，又可依据管理的侧重不同，将海岸带管理分为一些单项的管 理，如灾害管理、海岸防护、水资源管理，环境管理和土地利用的管理等。 一8 一 l i_i_p墨 一 ” ， ， 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ， 2国内外海岸带综合管理的现状分析与比较研究 2 1 国外海岸带综合管理现状 2 1 1 国外海岸带管理的发展过程” 海岸带的开发与管理一直以来成为全世界研究的热点。随着开发的进程和人们对海 岸带资源体系认识的加深，海岸带管理活动也随之相伴产生并不断发展，以适应海岸带 开发利用与保护的需要。 世界上最早提出海岸带综合管理的是美国，早在2 0 世纪3 0 年代，美国的j m 阿 姆斯特朗和p c 赖特，就提出了对伸展到大陆架外部边缘的海洋空间和海洋资源区域 采用综合管理方法，接着，世界各国开始重视了对海岸带周围活动的管理。 自本世纪5 0 年代，世界上的沿海国家都开始重视采用立法的办法来调节和控制海 岸带地区的活动。各国制定和颁布海岸带法规的目的，最初都是为了解决这一区域的某 一专门问题，如1 9 4 9 年英国颁布了海岸保护法以规范海岸防护工程的建设和管理； 1 9 5 6 年日本颁布了海岸法重点解决海岸防护问题；1 9 7 2 年荚国正式颁布海岸带 管理法，将海岸带综合管理作为一种政府活动正式开始实施；哥斯达黎加于1 9 7 7 年 通过了海岸带管理法，。但这些管理法规大都是以保护海岸带的独特环境为主要目的。， 7 0 年代以后，出现了各种海岸带管理的相关概念。1 9 7 3 年，联合国社经理事会评 价了海岸带在国家发展中的作用，认为海岸带是一项“宝贵的国家财富”，并明确指出， 对这一地带的。正确管理与开发”是国家发展计划的重要组成部分。泰国于7 0 年代中 期拟订了海岸带发展总体规划，培训了海岸带资源管理的人员，开展和进行了海岸带管 理和规划工作，并向着更为广泛的海岸带利用潜力的地区和管理方向发展。法国和英国 等许多发达国家针对海岸带地区出现的人口压力大、开发利用程度高、以及生态环境破 坏、不同利益群体之间冲突加剧一系列问题，开展了多种形式的海岸带管理从相继出 现的几个相关概念“沿海地区管理与规划( c a 胛) ”、“海岸带资源管理( c r d ”、。海 岸地区管理( c z m ) ”，可以看出，当时的这些计划都是处理单一方面的问题，并不综合 解决整个海岸带及其全局的资源问题。 8 0 年代以后，人们认识n t 海岸带各子系统之间的复杂关联性，意识到仅依靠单一 的管理是不行的1 9 8 2 年，联合国社经理事会编辑出版了海岸带管理与开发一书 该书以4 0 多个沿海国家为例论述了海岸带管理与开发的理论与政策衄题，并提出了一 些用于管理方面的技术标准和措施。8 0 年代中期开始，各国发现通过各个不同政府和机 构，执行为数众多的单一目标法规来管理海岸带，往往会造成管理上的空白、冲突和重 叠，无法解决海岸带出现的复杂问题。试图采用单一做法来管理海岸带越来越困难，海 岸带综合管理成为必然选择。 1 9 8 9 年在美国迈阿密大学召开的国际海岸带研讨会上，。海岸带综合管理”正式成 - 9 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 为专家普遍接受的科学术语。1 9 9 2 年的联合国环境与发展大会一致通过的( 2 1 世纪议 程第1 7 章海洋保护部分，更是阐明了海岸带综合管理的重要意义。1 9 9 3 年，世界海 岸大会提出了海岸带综合管理的概念，使海岸带管理方面的研究更前进了一步。除联合 国有关机构外，海岸带综合管理得到了联合国气候变化框架公约( f c c c ) ，政府间气候变 化专家组( 1 p c c ) 、小岛国家联盟、经济合作与发展组织( o e c d ) 等国家组织的提倡与积极 介入，海岸带综合管理在沿海国家中得到了广泛的开展。近年来，很多沿海国家已经意 识到依靠专为解决某一问题的专项法规的管理办法的局限性，开始探讨新的、更加全面 和更加有效的管理办法。 9 0 年代以后，各国对海岸带的管理越来越重视，纷纷建立起了自己的管理机制，对 海岸带综合管理的研究也越来越多。从国外的海岸带开发与管理的实践来看，由于各个 国家在海岸带开发与管理中面临的主要问题和自然地理环境以及社会经济条件的不同， 各个国家的海岸带综合管理的进程以及侧重点也有所不同。新西兰1 9 9 4 年起从地方到 中央建立了海洋管理机构，实行自上而下的海岸带综合管理，在某些方面比美国的海岸 带管理水平还要先进，其它一些国家也各有自己的特点，表明了海岸带综合管理是一个 在认识上不断深化，发展较快，涉及面及其广泛的新领域。1 9 9 6 年，国际知名的海岸带 管理专家，美国学者约翰r 克拉克出版了海岸带管理手册一书，该书全面总结了 3 0 多个不同类型沿海国家海岸带管理的经验、教训，提出了海岸带综合管理的原则、方 针、步骤及其不同的管理体制，全面论述了不同类型沿海国家海岸带综合管理面临的挑 战和实际问题。 此外，国外在海岸带综合管理中十分重视信息和计算机技术的利用，进行了大量有 关方面的研究工作。 随着管理内容的变化，虽然行业管理依然在海岸带管理体制中起着重要作用，但协 调机构和专职机构已得到加强。进入9 0 年代，海岸带综合管理、海岸带可持续发展已 广为提倡，海岸带管理体制中开始出现为实施海岸带综合管理而建立的集中统一的专职 管理机构，成为海岸带管理体制的主导形式和方向。综合各国的情况，在经历了国际政 治，经济变化、重大事件等问题后，逐步形成了各自独特的管理体制，从海岸带开发初 期到建立起海岸带综合管理体制，大体上经历了海岸带管理的初期阶段、行业性管理阶 段、复合型管理阶段和综合管理阶段“” 2 1 2 国外海岸带管理体制的模式及特点 从美、加、英、法、俄、澳、日、韩及印度、印尼这些或海岸带经济规模较大、或 海岸带科技较为先进，或海岸带事业比较发达的国家的情况来看，其国家海岸带管理体 制大致存在3 种管理模式：集中管理型、半集中管理型和松散管理型“4 ( 1 ) 集中管理型模式：实行集中管理型模式的国家，其国家的海岸带综合管理已 经从组织上具备了现代海岸带管理的特征。尽管各国海岸带主管部门的职责范围及管理 的侧重点不同，有些职能可能还没有到位，但已能充分反映出这些国家实施海岸带综合 ， 一1 0 一 ：+，；，；i l；li#置 一 ；一 我田海岸带综合管理模式及其运行机制研究 ， 管理的客观需要，代表着海岸带管理发展到高级阶段的必然成果 集中管理型模式的特点是：第一，有专职、高效的国家海岸带管理机构，海岸带管 理职能覆盖海岸带管理的各个方面；第二、有健全、完善的海岸带管理体系；第三、有 较为系统和完善的国家海岸带法律法规及海岸带政策；第四、有统一的海上执法队伍； 第五、管辖范围包括海岸带和海域。这一类国家有美国、法国、加拿大、印尼和韩国等。 ( 2 ) 半集中型模式：实行半集中管理型模式的国家，尽管还没有建立海岸带职能 部门，但通过高层次、有效的政策协调也能达到海岸带综合管理的目的，是实现海岸带 综合管理的另一种途径，是向集中管理型模式的过渡。 半集中管理型模式的特点是：第一、全国没有统一的海岸带管理职能部门，海岸带 管理职能分散在多个部门；第二、建有海岸带工作的协调机构，负责协调解决涉海岸带 部门间的各种矛盾；第三、已经建立了统一的海上执法队伍。这类的国家有日本和澳 大利亚等。 ( 3 ) 松散管理型模式t 实行松散型管理模式的国家，由于海岸带管理工作分散在 政府各个部门之中，又没有统一的执法队伍，使管理效率和效果受到影响。 一 松散型管理模式的特点是；第一、全国没有统一的海岸带管理职能部门，海岸带管 理分散在较多的部门，海岸带管理力度不大；第二、没有统一的法规、规划，政策等； 第三、没有统一的执法队伍。这一类的国家有俄罗斯、英国等 2 i 3 国外海岸带综合管理现状 国际组织和沿海国家日益关注和重视海岸带综合管理，密切关注海岸带、合理开发 海岸带、依法管理和保护海岸带，已成为一股不可阻挡的时代潮流。 自7 0 年代以来，越来越多的沿海国家和地区将海岸带视为一个特定的区域和独立 系统，并制定出专门法规、规划及自成体系的管理机构，对海岸带实施。综合开发、合 理保护、最佳决策”管理。在这方面美国的海岸带管理很具代表性卿 美国的海岸带问题在6 0 年代以前仅仅停留在学术界的研究阶段。4 0 年代初，是单 独研究的起源阶段，5 0 年代中期，进入基础研究阶段。6 0 年代中期进入海岸带调查阶 段政府机构，各大学和私人企业积极地从事海岸带调查和成立各种协会是这一阶段的 显著特点。6 0 年代后期进入海岸带开发和管理的阶段，这一阶段的一个重要特点是加强 海岸带立法1 9 7 2 年1 0 月，美国通过了第一个海岸带管理法，1 9 7 3 年在美国国家海洋 大气局设立了联邦海岸带办公室，1 9 7 4 年开始执行第一个海岸带管理规划。美国的海岸 带管理很重要的一点就是从联邦到地方分级制定海岸带管理法，确立联邦政府和州政府 分别在海岸带管理中的职能，从而很好的明确了中央和地方的管理范围及权限，保证了 中央与地方在各自的职权范围内有效的实施海岸带管理，在短短的几年里，美国的海岸 带管理取得了显著成绩脚美国拥有的具有海上综合执法能力的海岸警备队，是一支强 大、高效、权威的执法队伍。 我国海岸带综合管理模式及其运行机制研究 韩国对海岸带管理体制进行了改革，海洋水产部把原来松散型的海岸带管理转变为 高度集中型管理，克服了行业管理存在的弊端，实现了海岸带发展战略、政策和规划的 统筹制定，加强了海岸带立法的综合和协调，推进了海岸带环境保护管理工作，提高了 行政管理和服务质量。并从考虑海岸带的独特性出发，改变了过去仅从陆地资源开发的 角度看待海岸带资源开发的观点，引进了海岸带综合管理的概念，把它作为管理海岸资 源与环境的创新模式。加拿大通过强化海岸带管理部门的职权提高海岸带管理的权威和 管理能力，从而保证了海岸