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兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 中文摘要 公共政策的整个过程都与网络媒体有着密不可分的关系。从公共政策的生命 周期来看，从社会问题的判断和政策问题的确认到政策议程的建立，从政策的制 定到政策的执行，从政策效果的评估到政策的调整和改变，哪一个环节都离不开 网络媒体的参与。因此，网络媒体在公共政策的任何环节都有发挥作用的充足空 间。 本文以近年来国内网络媒体和公共政策发展实践为分析背景，通过收集、分 析大量的经典案例，运用新闻传播学与公共政策学的相关理论，来研究网络媒体 与公共政策之间的关系。 本文借助公共政策学的政策过程阶段理论，将公共政策过程分为公共政策问 题与议程形成、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估四个阶段，并分析 网络媒体在公共政策过程中每个环节所发挥的作用：在政策问题到政策议程过程 中，网络媒体“监测 “把关”功能使公共政策问题受瞩目、“议程设置 功能促 使政策议程形成；在公共政策制定过程中，网络媒体对政策制定过程进行公开， 建构公众参与政策制定的网络平台；在公共政策执行过程中，网络媒体为公共政 策执行营造良好的舆论环境，并监督政策执行过程；在公共政策评估过程中，网 络媒体成为政策评估的一个重要手段。同时，本文还根据网络媒体的特性，分析 了网络媒体参与公共政策过程的优势与局限。 关键词：网络媒体；公共政策；作用 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 a b s t r a c t t h ew h o l ep r o c e d u r eo ft h ep u b l i cp o l i c yi sc l o s e l yi n t e r w o v e nw i t ht h en e t w o r k m e d i a e v e r ys e g m e n to ft h ep o l i c yl i f ec i r c l ec a nn o tb ea c h i e v e dw i t h o u tt h e p a r t i c i p a t i o no ft h en e t w o r km e d i a , i n c l u d i n gs o c i a lm a t t e r sj u d g i n g ，p r o b l e m s a c k n o w l e d g i n ga n dt h es e t t i n go fp o l i c ya g e n d a , f r o mp o l i c ye s t a b l i s h m e n tt oi t s i m p l e m e n t a t i o n , a n df r o mp o l i c ya s s e s s m e n tt oa l t e r a t i o n s t h e r e f o r e ，t h en e t w o r k m e d i ah a ss u f f i c i e n ts p a c ei ne v e r yp a r t so ft h ep u b l i cp o l i c y t h ep a p e rt a k i n gt h en e t w o r km e d i aa n dp u b l i cp o l i c yd e v e l o p m e n tp r a c t i c e a n a l y s i sa sab a c k g r o u n d ，t h r o u g hc o l l e c t i n g , a n a l y z i n gp l e n t yo fc l a s s i c a lc a s e sa n d u s i n gr e l a t e dj o u r n a l i s m ，c o m m u n i c a t i o na n dp u b l i cp o l i c yt h e o r i e s ，a i m sa te x p l o r i n g t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e nn e t w o r km e d i aa n dp u b l i cp o l i c y t h er e s e a r c hh a st h ea i do ft h ep r o c e s ss t a g e st h e o r i e si np u b l i cp o l i c ys t u d i e s ， d i v i d i n g t h e p u b l i cp o l i c yp r o c e s s i n t of o u r s t a g e s ：f o r m i n g ，e s t a b l i s h i n g , i m p l e m e n t i n g , a n da s s e s s i n g ：a n dt h er o l en e t w o r km e d i ap l a y si ne a c hs t a g ei sa l s o s t u d i e d ：f r o mt h ep o l i c yp r o b l e mt o p o l i c ya g e n d as t a g e ，t h em o n i t o r i n ga n d g a t e k e e p e ro f n e t w o r km e d i ag e t sm u c ha t t e n t i o nt op o l i c yp r o b l e m sa n dt h ea g e n d a s e t t i n gf u n c t i o ne n h a n c ef o r m i n gt h ep o l i c ya g e n d a ；d u r i n gt h ep u b l i cp o l i c y s e t t l e m e n tp h a s e ，t h en e t w o r km e d i ap u b l i c i z et h ew h o l ep r o c e s se s t a b l i s h i n ga n e t w o r kp l a t f o r mf o rp u b l i cp a r t i c i p a t i o n ；d u r i n gt h ei m p l e m e n t i n gp h a s e ，t h e n e t w o r km e d i ab u i l d sag o o dp u b l i co p i n i o ne n v i r o n m e n ta n da l s oa no v e r s e e i n g p r o c e s s i nt h ep h a s eo f p o l i c ya s s e s s m e n t ，n e t w o r ki sa ni m p o r t a n tc h a n n e lt of u l f i l li t m e a n w h i l e ，t h ep a p e ra l s oa n a l y s e st h ea d v a n t a g e sa n dl i m i t a t i o n si nt h ep r o c e s so f n e t w o r kp a r t i c i p a t i o ni nt h ep u b l i cp o l i c yp r o c e s sa c c o r d i n gt h ec h a r a c t e r i s t i c so ft h e n e t w o r km e d i a k e yw o r d s ：n e t w o r km e d i a ；p u b l i cp o l i c y ；f u n c t i o n 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位论文，是在导师的指导下 独立进行研究所取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或 未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。除文中已经 注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写 过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：塞左整e l 期：2 旦丝蚴丝旦 关于学位论文使用授权的声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产 权归属兰州大学。本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论 文的规定，同意学校保存或向国家有关部门或机构送交论文的纸 质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权兰州大学可以 将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以 采用任何复制手段保存和汇编本学位论文。本人离校后发表、使 用学位论文或与该论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名 单位仍然为兰州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 论文作者签名：盘左辉导师签名：日期：逝髟 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 第一章绪论 一、研究缘起 随着社会的进步发展和公民主体意识的觉醒和提高，越来越多的公众希望参 与并影响公共政策制定活动；而当今社会形势的复杂性和建设和谐社会的需要， 政府也越来越需要公众的积极参与，以便综合考虑各方面的利益需要，促进公共 政策过程的科学化、民主化。公共政策己成为我国当前政治生活中一个事关亿万 人民利益福祉和国家兴衰成败的重要课题。 目前网络媒体的发展，正在对中国的政治、经济、文化和社会生活等领域产 生深远的影响。其中公共政策的运行也受到互联网发展的深刻影响，特别是网络 媒体被政府和公民用作利益综合和利益表达的新渠道后，网络为公民参与政策制 定提供了一个更加方便、快捷的途径，使公民直接参与公共政策过程成为可能。 近几年，从收容制度的改变、城市拆迁制度的修订、政务信息公开制度的建立等， 再到全国医疗制度改革、带薪年假、传统节日法定化等政策的酝酿与形成等，都 有网络媒体参与到公共政策过程的身影。网络媒体参与公共政策过程已不只是一 种要求和愿望，而成了活生生的实践。网络媒体参与公共政策过程的现实为我们 提出了新的研究命题，有待我们将这一问题深入研究下去。 二、研究意义 ( 一) 理论意义 在当今网络化时代，公共政策的整个过程都与网络媒体有着密不可分的关 系。从公共政策的生命周期来看，从社会问题的判断和政策问题的确认到政策议 程的建立，从政策各选方案的提出、评估、选择到政策方案的执行，从政策效果 的评估到政策的调整和改变，哪一个环节都离不开网络媒体的参与。公共政策借 助网络媒体实现与公众的紧密联系，公众通过网络媒体实现参与公共政策的权 利，因此，网络媒体在公共政策的任何环节都有发挥作用的充足空间。 然而，与网络媒体和公共政策紧密相联的现实不相称的是，新闻传播学者很 少关注这一领域，研究成果非常少。本文将公共政策引入新闻传播学的研究视野， 拓展了新闻传播学的研究领域，丰富了新闻传播学的研究成果。 ( 二) 实践意义 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 随着互联网的快速兴起，网络媒体表现出的影响力、社会地位、政治认可度、 对重大事件的报道能力都清楚地证明，它们已经成为中国的主流媒体之一。网络 正在成为人们进行政治参与的新平台。 互联网的飞速发展与公共政策实践迫切需要网络媒体参与其中并发挥其独 特的功能。因此，研究网络媒体在公共政策过程中每一个环节所起到的作用，对 于政府改善与公众关系、对于政府层面的体制改革、对于构建具有中国特色的公 共政策体系都具有积极而深远的现实意义。另外本研究选题来自网络媒体参与公 共政策过程的实践，通过对两者关系系统分析，探讨其中的一般性规律，因而对 提高网络媒体参与公共政策过程的水平，保证公共政策的科学化、民主化，都具 有普遍的指导意义。 三、研究现状与评价 ( 一) 大众传媒与公共政策 1 、国外相关研究 在英美等西方国家，媒体作为“第四权力部门对政府公共权力始终保持一 种监督与干预的角色，媒体对政府政策行为产生影响的话题在西方的政治学、政 策学研究领域已经引起部分学者的关注。公共政策研究学者拉雷n 格斯顿在 其公共政策的制定程序和原理中将“大众传媒”看作议程建构者之一。 文章指出，大众传媒在政府政策行为中的影响体现为：它能够把一度是私人的问 题通过公开报道而转化为公共问题，使之成为政策议程的一部分。1 政治学者唐 纳德肯德在其事关重要的新闻中将传媒的报道视作政策问题的“触发机制 ， 他认为，如果问题是严重的，并且得到有效的新闻曝光，使问题引起足够过的人 重视，该问题就可能找到进入政府议程的途径。2 政策学者c 埃尔德和r 科布 在美国政策参与者：议题选定的动态过程中论及“扩散议题战略时指出， 要把利用新闻传媒作为一种推动议程的策略，他们的扩散议题战略就是适当界定 议题和积极地利用大众传媒。3 托马斯戴伊和哈蒙齐格勒在其民主的嘲讽 中指出，传媒具有推动政府确定议事日程的功能：新闻媒介的真正功能在于它们 1 【美】拉雷n 格斯顿：公共政策的制定程序和原理，朱子文译，重庆出版社2 0 0 1 版。 2 转引自陈堂发：新闻媒体与微观政治传媒在政府过程中的作用研究，复旦大学出版社2 0 0 8 版， 第l l 页。 3 【韩】吴锡泓：政策学的主要理论，金东日译，复旦大学出版社2 0 0 5 年版，第3 3 0 - 3 3 4 页 2 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 能够决定将被决定的事。规定问题的范围，分辨可选择的政策，将民众的目光引 向社会、经济及政治危机。1 詹姆斯e 安德森同样把“大众传媒的注意”看作 “一般社会问题进入政府议事日程 的途径之一。2 加拿大政策学者迈克尔豪 利特和澳大利亚学者m 拉米什在 ，复旦大学出版社2 0 0 8 版，第1 4 页。 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 谢明在 公共政策导论1 中将大众传媒作为政策议程建立的条件之一来简 要提及。陈庆云主编的 ：公共政策分析2 一书中，在分析影响社会问题进入政 策议程的因素时，提到了大众传媒的作用。陈振明的 ：公共政策分析3 在讨论 政策议程的建立途径时，也将大众传媒列为社会问题进入政策议程的途径之一。 虽然许多学者在分析公共政策主体构成以及公共政策主体权利序列、政策问题确 认、影响公共政策制定的因素、公共政策的民间评估等问题时，均考虑到大众传 媒这一要素，但类似的著作都没有细化而深入地展开。 胡宁生曾把国内外学术界关于大众传媒影响政策制定的研究归纳为三种观 点：一种观点是将大众传媒看作镜子；第二种观点是将大众传媒看作守门人；第 三种观点将大众传媒看作是对显示理论的建构。另外她还归纳出四种大众传媒在 政策制定中的独特功能：提高政策问题的认知度；扩大政策诉求群体；形成强烈 的政策舆论；扩大公众对决策的参与。4 论文方面，聂静虹在论大众传媒与政策议程构建一文中对如何构建大众 传媒与政策议程之间的良性互动关系进行了探讨。她认为大众传媒缩短了公众议 程的时间、缩短了正式议程的时间、扩大了政策问题提出的数量。大众传媒在政 策问题认定方面的作用可从传播学的“议程设置理论”和“构建现实理论找到 注解。5 王绍光依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设 置的模式，并在内参模式、动员模式、借力模式和外力模式中都考察了大众传媒 的作用。6 新闻传播学者从大众传播学的视角研究大众传媒与公共政策关系的著作和 文章数量则更少，如大众传媒与政治( 刘华蓉，2 0 0 1 ) 和转型中国：媒体、 民意与公共政策( 汪凯，2 0 0 5 ) ，这些研究成果未对大众传媒所能发挥或应当发 挥的诸多功能作系统、细致而深入地分析。这里值得一提的是同在2 0 0 8 年出版 的，何志武教授的大众媒介与公共政策对武汉市“禁麻 的个案研究与 陈堂发副教授的新闻媒体与微观政治传媒在政府过程中的作用研究两本 著作，两人都从新闻传播学的视角系统地研究了大众传媒在政府政策过程中每一 1 谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社2 0 0 8 年第2 版，第1 1 6 页。 2 陈庆云主编： ，复旦大学学报( 社会科学版) 2 0 0 3 年第2 期。 4 孙旭培：施放“决策气球”与公共政策制定，当代传播2 0 0 6 年第6 期 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 本的公共讨论平台；四、大众媒介对政策的执行情况与政策绩效能够进行客观地 监督与评估。1 ( 二) 网络与公共政策 近些年，有部分学者开始关注网络与公共政策的关系问题，根据笔者对中国 期刊网的检索，从网络的角度研究公共政策的论文仅二十篇左右，相关的理论体 系的建立和方法研究都还处在基础阶段，对此进行系统研究的尚不多见，研究力 度和深度均待加强。主要视角是研究网络舆论、网络民意、网络舆情对政府行为、 公共政策的影响、利弊以及在公共政策中的网络民意引导等。李戈认为：l 、对 公共政策的提供者来说，“网络舆论给公共政策的提供者一副扩大视野的眼镜，一 2 、对公共政策的面向者公众来说，“网络舆论成为他们参与政治的渠道，他 们通过评价公共政策反映公共政策的效果，提供公共政策改进的方向和方案。3 、 网络舆论可能是公共政策本身出台的来源。2 还有学者从提高政府对公众的回应 层面考察认为，网络充当了一种利益表达渠道的作用，基于网络表达的民意是对 现实社会问题的关注和思考，反映了现实中社会利益群体的利益要求，因而也应 该成为政府积极回应社会、构建公共政策的基础。3 在现实生活中网络民意就像一把“双刃剑”，既可以起到促进决策民主化、 科学化的作用，也存在信息失真与言论极端化等问题。有学者认为非主流的民意 通过网络这一平台就有可能以主流民意的姿态出现，并严重影响决策部门信息的 真实性和可靠性，导致决策议题偏离实际主题而最终导致决策失误。4 刘祖华和 周湘智从网络民意的特点出发，指出网络民意对公共政策产生积极与消极两方面 作用。他们认为在政府公共决策中，对网络民意应该秉承“兼听则明、偏听则暗 的原则兼收并蓄，将其作为一种重要的民意依据而正确地加以引导、甄别和合理 吸纳。5 也有部分学者从信息论的角度探究网络信息与公共政策的关系。朱水成在 论政府信息网络化对中国公共政策的影响中指出，在网络化时代，由于公众 参与决策的普遍化、决策过程透明度的加强、公众对政策绩效信息反馈的敏捷、 1 陈堂发：公共政策的完善机制：大众传媒，江淮论坛2 0 0 6 年第6 期。 2 李戈：网络舆论对政府公共政策的影响，南方论刊2 0 0 7 年第7 期。 3 郭春甫，定明捷：网络民意影响公共政策构建的力度和效度，宁夏大学学报( 人文社会科学版) 2 0 0 8 年第l 期。 4 贾宝林：网络民意与政府决策，内蒙古大学学报( 人文社会科学版) 2 0 0 7 年第3 期。 5 刘祖华，周湘智：网络民意在公共决策中的双面解读，云南行政学院学报2 0 0 7 年第6 期。 6 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 全面，必然使作为公共产品提供者的政府以公众的满意度为政策的根本目标。1 信 息网络化在给公共政策系统带来福音的同时，也必然会对其造成不利影响。周海 生认为：“信息网络化实现了高层决策层与公众之间直接的交流与互动，可在一 定程度上弱化基层及中层对高层决策权的制衡作用，但为政策决策权在高层的集 中、垄断提供了可能。 2 孟华、刘志军认为，虽然信息的匮乏、失真是决策失误 的根本原因，但信息的过滥、过泛、过杂会令决策者无所适从、盲目决策或优柔 寡断。3 ( 三) 研究现状评价 笔者通过对相关文献梳理后发现，目前学界对公共政策的研究多限于政治学 和公共管理学，而公共政策研究领域，在民意表达机制、公共政策体系等方面的 研究将互联网纳入研究视角的还比较少；从媒介的视角研究公共政策相当薄弱， 尤其是单独从网络媒体角度关注公共政策的研究成果更是还没有出现。 从新闻传播学角度研究大众媒体与公共政策之间关系的已有研究成果主要 论及的是传统的大众媒体在公共政策过程中所起的作用。传统大众媒体是指报 刊、广播和电视，是相对于新兴的“第四媒体 一网络媒体而言的。但是由于传 统大众媒体“事业性质 的上层建筑属性的局限，会更多受到政治权力、利益集 团的影响，使得其在公共政策中功能的萎缩和缺失。与传统大众媒体相比，网络 媒体的开放性、主体多元性及信息传播的及时性、交互性等特点，使网络媒体在 政策问题的搜寻、政策公布后搭建公众意见平台，政策执行中的监督与反馈，政 策评估等方面弥补了传统媒体缺陷，在充分而自由地表达民意方面较之传统媒体 有着更大的话语权空间。笔者检索1 9 9 4 年至今的相关论文，大量关于网络媒体 的研究还停留在归纳网络媒体的传播特点，比较网络媒体与传统媒体的异同等基 础理论上。因此，笔者从新闻传播学的角度对网络媒体在公共政策过程中发挥的 作用进行细致、成系统的研究，正是本文的创新之处。 ( 四) 研究问题假设 公共政策是一个综合性、跨学科的研究领域。关于公共政策的科学化、民主 化问题的研究方兴未艾，而网络媒体也仍然处于发展阶段，它在公共政策过程中 1 朱水成：论政府信息网络化对中国公共政策的影响，湖北行政学院学报2 0 0 2 第2 期。 2 周海生：论基于网络的公众诉求与公共政策变迁趋势，江西金融职工大学学报2 0 0 6 年第6 期。 3 孟华、刘志军： 网络技术推动中国行政决策民主化，探索与争鸣1 9 9 9 年第2 期。 7 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 究竟能起到什么样的作用，多大的作用，人们的认识仍然不是很清晰。因此，对 网络媒体在公共政策过程中发挥的作用的研究具有很强的理论价值和现实意义。 本文拟从新闻传播学的角度出发，力求能够理清一些事，解决一些现实当中的问 题： 一、网络媒体如何介入公共政策过程? 并在公共政策过程的各个环节扮演什 么样的角色? 发挥了什么样的作用? 二、随着互联网的发展和公共政策科学化、民主化的要求，网络媒体开始逐 渐介入到公共政策过程中，那么与传统媒介相比，网络媒体在影响公共政策方面 又具有那些优势? 面临什么局限? ( 五) 论文不足 本文的不足之处在于，由于本研究属于跨学科性质，涉及政治学、管理学、 公共政策学、新闻学、舆论学等学科，限于自己的学科局限，研究难度较大。另 外，互联网现在还处于快速的扩张期，此研究还是一个全新的课题，尚处于实践 阶段，前人可供借鉴的见解不多，更囿于自己认识的限制，论文中的概括分析可 能过于简单粗浅，理论高度也显得有些欠缺，不少的问题还需要进一步地深入探 讨。故本文对网络媒体在公共政策过程中作用的研究只能起到一个抛砖引玉的作 用。 四、研究理论与方法 ( 一) 研究理论 本文涉及新闻传播学、舆论学、社会学、政治学、管理学等多学科理论的综 合。笔者将主要运用新闻传播学与公共政策学的相关理论对网络媒体在公共政策 过程中的作用进行分析。在借助贯穿全文的公共政策学的政策过程阶段理论的基 础上，从新闻传播学的角度考量网络媒体与公共政策过程之间的关系，提出网络 媒体分别体现出的“把关人 功能、“议程设置 功能、舆论引导与舆论监督功 能、信息公开与信息反馈功能等，并分析网络媒体参与公共政策过程的优势与局 限。 ( 二) 研究方法 本文以定性研究为主，以新闻传播学、公共政策学、政治学、管理学、舆论 8 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 学、社会学等学科的理论为基础，以近年来国内网络媒体和公共政策发展实践为 分析背景，通过收集、分析大量的经典案例，采取系统分析的思路，在政策系统 不同环节中结合网络媒体特质提出政策优化的路径。 本研究采取的具体方法主要以案例分析法为主。案例分析是公共政策的研究 中值得重视的一个研究方法，社会学家米切尔黑尧认为：“政策过程研究可能 是案例研究，所使用的主要是定性方法。川对公共政策案例的定性分析就是分析 者运用经验、知识、直觉和智慧等，对公共政策案例综合运用理论思维逻辑推理， 从而对政策对象进行质的分析、判断，进而进行评价的一种方法。它是以政策活 动中网络媒体实际产生作用的既成事实作为研究对象，通过对选择的案例进行微 观剖析，从具体的事例中抽象出一般理论性认识或提炼问题。近年来，诸多的网 络媒体积极介入政策过程并取得良好政策效果和社会效果的典型案例，已经对该 研究的理论认知给予了经验上的证明。因此，笔者选择了数起在公共政策过程中 不同阶段网络媒体产生积极作用的典型性案例，经由从演绎到归纳的过程，证明 了网络媒体正在介入到公共政策过程当中，并发挥着积极的作用，扮演着重要的 角色。 五、研究思路 公共政策过程被视为由一系列的政治活动所构成，就是根据政策过程的每一 步骤的特点，对政策加以分析，从而发现政策是如何形成的以及决策应当如何做 出。因此，本文的研究框架是依据公共管理学中公共政策运行过程几个阶段为框 架，运用新闻传播学的相关理论来分析网络媒体在每一阶段中的作用。通过参照 网络媒体在公共政策过程中每个环节所发挥的作用，笔者将公共政策过程分为公 共政策问题与议程形成、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估四个阶段 以便本文论述的展开。 1 【英】米切尔黑尧：现代国家的政策过程，中国青年出版社2 0 0 4 年版，第2 2 页。 9 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 第二章网络媒体的发展与公共政策的过程分析 一、网络媒体的发展 ( 一) 网络媒体的概念、特点 网络媒体最初被称为“第四媒体 。1 9 9 8 年5 月，联合国新闻委员会年会上 正式提出“第四媒体 的概念：继报刊、广播和电视后出现的因特网和正在兴建 的信息高速公路。在对网路媒体在公共政策过程中的作用的研究之前，有必要先 对网络媒体的概念进行一个基本的定义。 目前学界和业界对网络媒体的定义林林总总，匡文波认为“网络媒体是指通 过计算机网络传播信息( 包括新闻、知识等信息) 的文化载体。目前主要指互联网， 也称因特网。川钱伟刚认为“网络媒体从广义上说通常就指互联网，从狭义上说 是基于互联网这一传播平台进行新闻信息传播的网站。 2 还有学者认为“网络媒 体是借助国际互联网这个信息传播平台，以电脑、电视机以及移动电话等为终端， 以文字、声音、图像等形式来传播新闻信息的一种数字化、多媒体的传播媒介。 ，彭兰认为“网络媒体是指具有一定资质的、利用网络这样一种媒介从事新闻与 信息传播的机构。 4 熊澄宇提出，“今天的网络媒体，是建立在计算机信息处理 技术和互联网基础之上，发挥传播功能的媒介总和。它包括数字化信息、互联网、 发布平台、编辑制作系统、信息集成界面、传播通道和接受终端等要素”5 在此，笔者并倾向于认同闵大洪研究员对网络媒体界定：“在中国，当我们 谈及网络媒体时，首先想到的主流新闻媒体网站和从事综合性新闻传播的门户网 站两大类。因为它们在网络新闻传播领域占有最重要的地位。如果从这一角度去 定义网络媒体，或许也可以这样表述：按照新闻媒体传播流程( 即由专业人员对 新闻和信息进行采集、整理、加工、发布) 运作的、具有公信力的、能够产生巨 大社会影响力和能够迅速形成社会舆论的互联网站。6 作为大众传媒的一种重要形态，网络媒体与传统的报纸、广播、电视相比， 1 匡文波：网络媒体概论，清华大学出版社2 0 0 1 年版，第l 页。 2 钱伟刚：第四媒体的定义和特征，新闻实践2 0 0 0 ( 7 、8 ) 合集。 3 雷跃捷、金梦玉、吴风：互联网媒体的概念、传播特性现状及其发展前景，现代传播，2 0 0 1 年第l 期。 4 彭兰：中国网络媒体的第一个十年，清华大学出版社，2 0 0 5 年7 月第l 版，第4 页。 5 熊澄宇：信息社会4 0 ，湖南人民出版社2 0 0 2 年版，第l l o 页。 6 闵大洪：数字传媒概要，复旦大学出版社2 0 0 3 年版，第7 2 页。 1 0 兰州 ￥十学位论女论m 络媒伴在2 共政荒n 中作州 显示出自己的许多优势特点：一是海量信息、超时空链接、全球流动；二是传播 方式的双向交互性；三是传播手段的多媒体化；四是传播的高效性( 能随时更新、 实时传播) ：五是传播者与受众身份的隐匿性；六是传播内容的无限性和易检索 性。网络媒体的这些优势特点不仅使它在与传统媒介的竞争中显示出旺盛的活 力，而且在对社会渗透力方面也远远地超过了传统媒介。 ( 二) 网络媒体的发展历程 互联网的发展给大众的生活方式带来了许多变化，其中信息传播方式的改变 最为突出。“信息高速公路和现代网络正在企图改造人类，让四海之内皆兄弟”( 马 特拉：1 9 9 9 ) 。网络媒体作为一种新媒体，是基于互联网发展起来的。从互联 网的发展史可以看出，互联网的发展大致经历了军事应用科研应用一网络媒体 三个时期。只有当国际互联网被作为传递各种信息，特别是新闻信息的技术手段， 而不是商业手段、教育手段时，它才具有新闻传播学的意义，才能成为真正的网 络媒体。 1 9 9 4 年，中跚正式接入互联网，从1 9 9 5 年1 月我国第1 家网络媒体神卅l 学人网站开通至今，网络媒体在中国从无到有已经走过f 六个年头。目前已形 成了以中央重点新闻网站为骨干、中央和地方重点新闻网站优势互补，发挥商业 网站积极作用的有中国特色的网络媒体体系的基奉框架。这十六年，网络媒体在 中国新闻传播领域引发的革命方兴未监，它已全面而深刻地渗入到人们的政治、 经济、文化生活等各个方面。 万人 引 2 0 0 22 0 0 32 w 42 0 0 52 9 2 0 0 72 0 0 2 0 0 9 _ 同民规模 一增长率 金梦 h 镕斩月宴并，| 匕京广插学m 版社2 0 0 1 年版第6 页 i 啪 啪 噼 。 ! 州 m 学位论文诧月络媒体 ：b 共政* 过程中”月 万个 斟 图2i2 0 0 2 2 0 0 9 年中国州比规模与增长率 0 0 61 22 0 0 762 0 0 7122 0 0 862 0 0 5122 0 0 962 0 0 912 一网站数量 十增长率 图2 2 2 0 0 6 2 0 0 9 年中国网站规模变化 中国互联网络信息中心( c n n i c ) 在2 0 1 0 年1 月发布的第2 5 次中国互联网 络发展状况统计报告显示，截至2 0 0 9 年1 2 月3 1 日，中国网民规模达到38 4 亿人，普及率达到2 89 ，宽带网民规模达到34 6 亿人，手机上网网民规模达 到23 3 亿人，农村网民规模达到1 0 6 8 l 万人，国家c n 域名数达1 6 8 2 万个。1 随 着我国网民数量的大幅度增加，网络成为获取信息的最重要途径之一，它对于公 共政策的制定，实施和监督过程都产生了一定的影响。 二、公共政策及过程理论 ( 一) 公共政策的概念 作为研究行政学和政策科学的基础公共政策如何定义，受到了相关研究者 的普遍关注。对于公共政策的概念和内涵的界定，中外学者的认识与解释差别很 大。在此，笔者对几种代表性的观点进行了梳理： 作为政策科学的创立人，哈罗德d 拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) 提 出，“公共政策是一种含有目标、价值和策略的丈型计划”。2 托马斯戴伊( t h o m a s r d y e ) 认为，“公共政策是关于政府所为和所不为的所有内容”。3 戴维- 伊斯 ：黜焉黧翟赫篙：鼎。涨“”。一”。2 “” ：饕1 霁嚣! 嚣燃：强舞? 蕃笳。n e w y 。o r k ：学出m c 。g r a 。w - ：h 。i l 。l 瓣，鬻” 渺 兰i _ 珈 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 顿( d a v i de a s t e n ) 认为，“公共政策是对全社会的价值作权威性分配 。1 詹姆 斯安德森( j a m e se a n d e r s o n ) 认为，“政策是一个有目的的活动过程，而这些 活动是由一个或批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的 。2 理查德罗 斯( r i c h a r dr o s e ) 提出，应该把公共政策看作是由“或多或少有联系的一系列活 动所组成的一个较长的过程一，以及这些活动对有关事物的作用和影响。3 国内学 者张金马认为，政策是执政党和政府采取的用以规范、引导有关机构团体和个人 的行为准则或指南。4 ( 二) 公共政策过程理论 本文涉及的政策过程这一分析角度就是公共政策分析的一个重要维度。公共 政策是一种复杂的社会现象，它涉及众多相互作用着的因素，一般都有一个生命 过程，即公共政策过程，它由一系列功能环节构成。作为一门研究政策内容和政 策过程的学科，政策科学从一开始便把政策过程作为核心主题。政策过程( p o li c y p r o c e s s ) 是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策内 容、评估和反馈政策效果、政策修正等一系列政策循环周期的总和。公共政策过 程包括公共政策的制定、公共政策的执行、公共政策的评估、公共政策的调整与 公共政策的终结等环节。 迄今为止，了解政策过程最成熟和最有影响的途径就是阶段途径。最早尝试 对政策过程进行阶段划分的是拉斯韦尔( h a r o l dd l a s s w e l l ) ，他在决策过 程一书中提出一种所谓的功能过程论，这种功能过程论包括了情报、建议、规 定、行使、运用、评价、终止七个环节。5 此后，不断有学者对政策过程的阶段 提出自己的看法。琼斯的公共政策研究导论把政策过程看作是由如下1 1 个 功能活动环节或阶段所构成的过程，即感知定义、汇集或累加、组织、表述、 议程确立、方案形成、合法化、预算、执行、评估、调整终结；6 安德森将政策 过程划分为如下几个范畴：问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政 策的实施、政策的评价。7 1 d e a s t o n ”t h ep o l i t i c a ls y s t e m ”，n e wy o r k ：k n o p f , 19 5 3 ，e12 9 2 【美】詹姆斯e 安德森：公共决策，唐亮译，华夏出版社1 9 9 0 年版，第4 页。 3 谢明：公共政策导论，中国人民大学出版社2 0 0 2 年版，第4 页。 4 张金马：公共政策分析，人民出版社2 0 0 4 年版，第4 2 页。 h a r o l dd l a s s w e l l 1 1 l cd e c i s i o np r o c e s s c o l l e g ep a r k , m d ：b u r e a uo f g o v e r n m e n t a lr e s t o h , u n i v e r s i t y o f m a r y l a n d ，l9 5 6 6 c h a r l e s0 j o n e s ，a ni n t r o d u c t i o nt ot h es t u d yo f p u b l i c ，1 9 8 4b yw a d s w o r t h ，i n c p 2 7 2 9 7 【美】詹姆斯e 安德森：公共决策，唐亮译，华夏出版社1 9 9 0 年版，第3 l 页。 1 3 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 在研究公共政策过程时，目前国内学者普遍采用的分析方法也是政策过程的 阶段论，如陈庆云提出公共政策分析包括：公共政策问题的构建、公共政策方案 的制定与通过、公共政策内容的实施以及公共政策效果的评价；1 陈潭把公共政 策运行过程分为：公共政策问题与议程阶段、公共政策决定与设计阶段、公共政 策宣示与执行阶段、公共政策评估与调整阶段。2 张金马把政策过程分为：政策 问题的确认、政策规划、政策合法化与政策采纳、政策执行、政策评估、政策终 结六个阶段；3 陈振明将政策系统的运行看作是由政策制定、政策执行、政策评 估、政策监控和政策终结等环节所组成的过程，而这些环节构成了一个政策周期。 4 通过参照网络媒体在公共政策过程中每个环节所发挥的作用，笔者将公共政策 过程分为公共政策问题与议程形成、公共政策制定、公共政策执行、公共政策评 估四个阶段以便本文论述的展开。 三、网络媒体与公共政策 ( 一) 网络媒体发展与公共政策的关系 闵大洪认为，中国网络媒体表现出的影响力、社会地位、政治认可度以及对 重大事件的报道能力都证明，它们已经成为中国的主流媒体之一。网络媒体的影 响已经深刻地渗透到了人们经济、政治、文化生活的诸多层面，其中包括公共政 策这一长期为政治精英所主导、普通民众较少直接参与的领域，越来越多的人正 试图通过互联网表达其自身对经济、政治及社会问题上的利益诉求或观点。 来自中国社会科学院社会发展研究中心 2 0 0 3 年中国1 2 城市互联网使用状 况及影响调查报告的调查表明：7 1 8 的网民和6 9 1 的非网民都非常赞成 或比较赞成“通过互联网，可以有更多的机会表达观点 ；6 0 8 的网民和6 1 5 的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网，可以有更多的机会评论政府的 工作 ；7 9 2 的网民和7 7 4 的非网民都非常赞成或比较赞成“通过互联网， 可以更加了解政治 ；7 2 3 的网民和7 3 3 的非网民都非常赞成或比较赞成 “通过互联网，政府官员可以更多地了解群众的看法 。 据( 2 0 0 9 年中国互联网络发展状况统计报告显示，有4 1 9 的网民认为互 1 陈庆云：公共政策分析，北京大学出版社2 0 0 6 年版，第2 1 2 2 页。 2 陈潭：公共政策学原理，武汉大学出版社2 0 0 8 年版，第2 4 页。 3 参见张金马主编：政策科学导论，中国人民大学出版社1 9 9 2 年版，第二部分 4 陈振明：公共政策分析，中国人民大学出版社2 0 0 2 版，第“页。 1 4 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 联网是其发表意见的主要渠道。随着互联网的发展和公共政策科学化、民主化的 要求，网络媒体开始逐渐介入到公共政策过程中，网络媒体被公民和政府用作利 益表达和利益综合的新渠道后，网络为公民参与政策制定提供了一个更加方便、 快捷的途径。网络媒体使公民直接参与公共政策的制定成为可能。 ( 二) 网络媒体参与公共政策的意义 2 0 0 4 年9 月举行的中共十六届四中全会指出，要高度重视互联网等新型媒 体对社会舆论的影响。第四届中国网络媒体论坛与会的官员和专家指出，网络媒 体已发展成为引导和洞察社会舆论的重要窗口，网络舆论对政府决策发挥着越来 越大的影响。t 回望2 0 0 7 年，网络已经深刻介入中国的许多公共事件，近两亿中国网民正 以他们自己的方式改写时代进程，影响并参与公共政策。网络打造的平等、互动、 多元、人性化的交流平台，越来越受到党和政府的重视。回望2 0 0 8 年，这一年 广被媒体称为“中国网络问政元年 。当年6 月2 0 日，胡锦涛总书记做客人民网， 与网友在线交流，成为令人难以忘怀的“幸福网事”，掀开了中国互联网发展崭 新的一页。两年来，从总书记和总理与网民互动，到省委书记、省长请网民“拍 砖 ，党和政府越来越重视网络民意，越来越重视互联网的作用，网络成为越来 越多领导干部汲取民意的新渠道、服务群众的新平台。 近几年，从收容制度的改变、城市拆迁制度的修订、政务信息公开制度的建 立等，再到全国医疗制度改革、带薪年假、传统节日法定化等政策的酝酿与形成 等，都有网络媒体参与到公共政策过程的身影。 1 网络媒体已跻身主流媒体，网络舆论影响政府决策新华网，2 0 0 4 年1 1 月1 2 日， h t t p ：n c w s x i n h u a n c t c o m n c w m c d i a 2 0 0 4 - 11 1 2 c o n t e n t _ 2 2 0 9 1 6 6 h u n 1 5 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的作用 第三章网络媒体参与政策问题到政策议程过程 从公共政策全过程来看，政策议程构建、政策制定以及政策执行这几个阶段 并不是完全割裂的，而是往往交织在一起。不过，把政策议程的构建作为一个单 独的环节来讨论，仍然是因为它在整个政策过程中的地位是至关重要的如果 一个问题不被列入政策议程，将很难有机会得到解决。政策议程构建的过程极为 复杂，其中各种力量交互作用、各种方法和手段用到极致，换言之，社会问题进 入政策议程的渠道是多样化的。随着信息技术的发展，“第四媒体刀网络媒 体作为民众表达自己利益与意愿的有力工具，日益成为社会问题进入政策议程的 有效途径之一，引起了广大网民特别是决策者的注意。 一、网络媒体“监测刀、“把关刀功能使公共政策问题受瞩目 ( 一) 公共政策问题及形成 政策议程的创立是从政策问题的认定开始的。任何社会每天都会面临着成千 上万的问题，这些问题有些是私人性的，而有些则是公共性的。政府的功能和社 会政策的意义就在于及时有效地解决这些社会公共问题。但是，由于政府资源和 解决问题的能力的有限性，绝大多数的问题事实上是被排除在公共政策决策者的 议程之外的。因此，对公共决策问题的判断与分析，就成为公共决策活动的一项 重要的内容。1 公共政策理论认为：在政策问题进入议定程序之前，是由一个问题社会 问题社会公共问题公共政策问题的发展过程。如图3 1 ： 图3 1 所谓问题，是指事物的现有状态与人们期望状态之间的差异。或者说是“应 有现象与实际现象的偏差”。所谓社会问题，是由社会内部矛盾引发的人与人的 关系或人与环境的关系的失调，对社会造成广泛的影响，由此产生的现实状态和 期望状态的差距。所谓社会公共问题，是指公众性的社会问题，是人们的价值、 1 刘熙瑞：公共管理中的决策与执行，中共中央党校出版社2 0 0 3 年版，第1 1 7 页 1 6 兰州大学硕士学位论文论网络媒体在公共政策过程中的