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太原理工大学硕士研究生学位论文 转型经济中的政府经济职能研究 摘要 政府的经济职能是指政府从社会经济生活宏观的角度，履 行对国民经济进行全局性规划、协调、服务和监督的职责和功 能，它是经济运行本身内生出来的对政府的要求。在向市场经 济转型的过程中，不同的国家在不同历史时期，由于不同的社 会条件和经济发展状况，形成了不同的政府经济职能模式。我 国正处于由计划经济向市场经济转型的过程中，由于转型经济 的特殊性和我国社会主义初级阶段的独特国情，决定了我国政 府不仅要履行发达市场经济中的政府应履行的基本经济职能， 还应履行具有中国特色的特殊经济职能和属于过渡时期的过 渡经济职能。 本文运用历史分析、比较分析和规范分析的方法，在借鉴 国际经验的基础上，结合转型经济的特殊性和我国政府面临的 特殊环境，以政府与市场的关系为切入点，通过对计划经济和 市场经济中政府经济职能的分析，首先界定了转型经济中我国 政府的经济职能，指出了政府“应该干什么”，但是，应该干 什么不等于“就是什么”，所以又通过对目前我国政府经济职 能转变中存在问题及制约因素的分析，探讨了加快我国政府职 奎堕望三查兰堕主婴塞兰堂堡笙壅 能转变应遵循的原则和实现政府经济职能转变的基本途径，解 决了政府“应该怎么干”的问题。 笔者认为，目前我国经济运行中存在的许多问题都与政府 的经济职能转变滞后有关，而市场化改革走到今天，政府经济 职能转变的时机已经成熟。要加快政府经济职能转变，应遵循 以下的原则：把握政府经济职能的定位，积极推动政府理念创 新与政府管理方式创新，加快政企分开、政市分开和政社分开， 实现政府从全能政府、管制政府、审批政府和封闭政府向有限 政府、服务政府、法治政府和公开透明政府的转变。实现政府 经济职能转变的基本途径有：弱化对微观经济主体的干预，强 化公共服务职能，转化市场和社会可以承担的职能，理顺中央 与地方的关系，建设法治政府，建设公共服务型政府。 转型经济中的政府经济职能是特殊历史时期的产物，具有 自己独特的特点，要实现政府经济职能的顺利转换，必须合理 借鉴西方国家的理论和实践经验，根据我国社会主义市场经济 体制的完善程度，正确认识政府与市场的关系，科学界定政府 “作为与不作为”的领域，正确把握政府经济职能转变的合适 时机，探索符合中国国情的政府经济职能模式。 关键词：市场缺陷，转型经济，政府经济职能，转变 i i 太原理工大学硕士研究生学位论文 r e s e a r c ho ng o v e r n m e n te c o n o m i c f u n c t i o ni nt h ec o u r s eo f t r a n s f o r m i n ge c o n o m y a b s t r a c t g o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o nr e f e r st o t h er o l eo f g o v e r n m e n tmp l a n n i n g ，c o o r d i n a t i n g ，s e r v m m ga n ds u p e r v i s i n g f u n c t i o ni nn a t i o n a l e c o n o m y i t i st h e r e q u i r e m e n tt o t h e g o v e r n m e n td e r i v i n gf r o me c o n o m i co p e r a t i o ni t s e l f i nt h ec o u r s e o ft r a n s f o r m a t i o nt o w a r dm a r k e te c o n o m y , d i f f e r e n tc o u n t r i e si n d i f f e r e n tp e r i o d ，o w i n gt od i f f e r e n ts o c i a lc o n d i t i o n s ，a r ef o r m i n g v a r i o u sg o v e m m e n te c o n o m i cf u n c t i o np a t t e r n s t o d a yw ea r ei n t h ec o u r s eo fe c o n o m i ct r a n s f o r m a t i o nf r o mp l a n n i n ge c o n o m yt o m a r k e te c o n o m y b e c a u s eo ft h ef e a t u r e so ft h e t r a n s i t i o n a l e c o n o m ya n dt h es p e c i a ls t a t e ，o u rg o v e r n m e n tn o to n l ys h o u l d c a r r yo u tt h eg e n e r a le c o n o m i cf u n c t i o ni nd e v e l o p e dm a r k e t e c o n o m yb u ta l s oi nas p e c i a lo n ew i t hc h i n e s ec h a r a c t e r i s t i c s a t t h es a m et i m ec a r r yo u tt h et r a n s f o r m i n gf u n c t i o ni nt r a n s f o r m i n g p e r i o d b yu s i n gm e t h o d sl i k eh i s t o r i c c o m p a r a t i v ea n ds t a n d a r d a n a l y s i s ，i nt h i sp a p e r ，t h ea u t h o rf i r s ta n a l y z e st h ep l a n n i n g e c o n o m ya n dt h em a r k e te c o n o m y t h e nb a s i n go nt h er e f e r e n c e o fi n t e r n a t i o n a l e x p e r i e n c e s ，c o m b i n i n g o u r c o u n t r y s c h a r a c t e r i s t i c ，t h ea u t h o rd e f i n e st h ee c o n o m i cf u n c t i o no ft h e g o v e m m e n ti nt h ec o u r s eo ft r a n s i t i o n a le c o n o m y h e r ew e k n o w w h a tg o v e m m e n ts h o u l dd o t h el a s tb u tn o tt h el e a s t t h ea u t h o r a n a l y z e st h ep r o b l e m sa n dt h er e s t r i c tf a c t o ri nt h et r a n s f o r m a t i o n o fg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o na n ds u p p o r t sab a s i ci d e ao n h o wt ot r a n s f o r mg o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n 1 l i 太原理丁大学硕+ 研究生学位论文 t h ea u t h o rt h i n k st h a t m a n yp r o b l e m si nt h ep e r i o do f e c o n o m yo p e r a t i o n a r ec o m b i n e dt ot h et r a n s f o r m a t i o no ft h e g o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n h o w e v e gw i t ht h ed e v e l o p m e n t o ft h er e f o r m a t i o no fm a r k e t i z a t i o n 。t h ec h a n c ei sr i p ef o r t h e t r a n s f o r m a t i o no fg o v e r n m e n t w h e r e a s ，c e r t a i nr u l e ss h o u l db e f o l l o w e dt os p e e du pt h et r a n s f o r m a t i o n ：d e c i d ew h e r ei ts h o u l d s t o p ；b r i n gf o r t hn e wi d e a so nt h eg o v e r n m e n tf u n o t i o n sa n d e n t e r p r i s em a n a g e m e n t ，g o v e r n m e n tf u n c t i o n sa n dc i t yp o w e ra s w e l la ss o c i e t ys e r v i c e s ；r e a l i z et h et r a n s f o r m a t i o nf r o mt h e a l l a r o u n dp o w e r 、c l o s e dg o v e r n m e n tt ol i m i t e d 、o p e n e do n e t h e r ea r em a n yw a y st or e a l i z et h et r a n s f o r m a t i o no ft h e g o v e r n m e n t l i k ew e a k e nt h e p o w e r t om i n o r e c o n o m i e s ， s t r e n g t h e nt h ef u n c t i o nt op u b l i cs e r v i c e s ，a n dt r a n s f o r mt h e f u n c t i o no ft h em a r k e ta n dt h e s o c i e t y , m a k et h er e l a t i o n s h i p b e t w e e nc e n t r a la n dl o c a lg o v e m m e n ti no r d e r e s t a b l i s hal e g a l g o v e r n m e n ta sw e l la sap u b l i cs e r v i c e sg o v e r n m e n t t h e g o v e r n m e n t e c o n o m i cf u n c t i o ni nt h e t r a n s f o r m i n g e c o n o m yi st h er e s u l to fas p e c i a l i z e dp e r i o dw i t hi t su n i q u e c h a r a c t e r s t or e a l i z et h et r a n s f o r m a t i o ns m o o t h l y ，s o m ew e s t e r n c o u n t i e sp r a c t i c a la n d 也e o r e t i c a le x p e r i e n c e sm u s tb er a t i o n a l l y f o l l o w e d a c c o r d i n gt ot h e1 e v e lo fo u rc o u n t r y ss o c i a l i s tm a r k e t e c o n o m y ，j u d g et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t c o r r e c t l y , d i s t i n g u i s ht h ef i e l d sb e t w e e n “d o ”a n d “u n d o ” s c i e n t i f i c a l l y , g r a s p t h es u i t a b l e o p p o r t u n i t y o nw h e nt h e g o v e r n m e n ts h o u l dt r a n s f o r mi t sf u n c t i o n ，e x p l o i tt h eg o v e r n m e n t e c o n o m i cf u n c t i o nm o d ef i t t i n gc h i n a ss i t u a t i o n k e y w o r d s ：m a r k e t d e f i c i e n c y , t r a n s f o r m i n ge c o n o m n g o v e r n m e n te c o n o m i cf u n c t i o n ，t r a n s f o r m a t i o n w - 太原理工大学硕士研究生学位论文 一、选题的背景和意义 绪论 ( 一) 转型经济是本文研究的基本背景 向市场经济转型是当今世界经济发展的一大潮流。继拉丁美 洲和亚洲的一些国家先后转向市场经济体制，前苏联和东欧各国 也在80 年代末和90 年代初开始从以指令性为主的计划经济体 制向以市场调节为主的市场经济体制转型。 目前，我国也正处于从传统的计划经济向现代市场经济转型 的过程中。由于转型经济是社会的一种“中间状态”，在转型期间， 一方面，由于新旧两种体制同处于一个经济社会之中，二者之间 必然会发生矛盾和摩擦；另一方面，由于旧的经济运行机制已被 打破，而新的运行机制尚未完全建立起来，在两种体制间会出现 “真空”状态，从而造成经济生活的失控和混乱。因而，转型经 济不可避免地存在着一些内在的体制缺陷。同时，我国的经济转 型又处于由落后的农业大国向现代工业化国家转变的过程中，在 这样的条件下，我国政府面临着推动经济转型和加快经济发展的 双重任务，双重任务相互交织，决定了该阶段政府的经济职能必 然表现出其特殊性。 ( 二) 研究转型经济中的政府经济职能的意义 与发达国家自发演变的市场经济不同，转型经济是从以指令 太原理工大学硕士研究生学位论文 性为主的计划经济体制向以市场调节为主的市场经济体制的转 变，政府的经济职能从“无所不能”转变为“有所为，有所不为”； 与前苏联和东欧各国的“休克式疗法”不同，我国采取了政府主 导型的渐进式转型方式，经过2 0 多年的改革开放，取得了令世界 注目的成就，而前苏联和东欧各国则因在转型过程中放弃了政府 的作用，导致了经济的衰退和社会的动荡。所以，对转型经济中 政府经济职能的研究已经成为一个世界性的课题。转型经济中政 府应该做什么和不应该做什么? 如何合理界定政府与市场的关 系? 以及如何加快政府经济职能的转变? 这也是处于转型经济中 的中国迫切需要从理论和实践上解决的关键问题。本文从转型经 济这一特殊背景出发，以政府与市场的关系为切人点，研究转型 经济中政府经济职能的合理定位和加快政府经济职能转变的基本 途径，以期为中国经济体制改革以及政府职能转变在理论支撑和 和实践运作方面提供参考性意见。 研究转型经济中政府经济职能的意义在于从转型经济中市 场发展的特殊性和规律性出发，认识这一时期政府经济职能的特 殊性，为科学界定我国政府经济职能和加快政府经济职能转变提 供理论依据。我国正处于经济转型时期，市场经济体制正在建立 之中，市场不完善与市场机制自身的缺陷交织在一起，使得市场 失灵有着特殊的表现迫切需要政府发挥作用，弥补市场的缺陷， 而在实践中，政府经济职能的发挥却没有到位，一方面，产生于 传统计划经济体制的惯性还在发挥作用，政府部门及政府官员仍 习惯于用行政命令的手段干预市场，造成政府职能越位；另一方 面，与市场经济体制相适应的制度体系正在建立，尚不完善，造 2 太原理工大学硕士研究生学位论文 成市场秩序混乱、政府职能错位与缺位。因此，正确认识转型经 济中政府与市场的作用范围，合理定位政府的经济职能，解决我 国政府经济职能转变中存在的问题，对我国建设社会主义市场经 济具有十分重大的意义。 二、国内外研究现状 ( 一) 国外研究现状 1 、政府与市场关系的理论 西方囡家政府与市场关系的演变大致划分为五个阶段( 见下 表1 ) ： 表1政府与市场关系的演变 d e v e l o p m e n to f t h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dm a r k e t 理论政府与市代表人物 场的关系或代表作 第一阶段重商主义主张政府干预托马斯- 孟英 1 5 - 1 7 世纪 国得臼对外贸易 的财富 第二二阶段自由放任主义主张市场弧当斯密 1 7 7 6 年- 2 0 世纪自由发展国富论 2 0 年代 第三阶段政府干预主义强调政府干预 凯恩斯 2 0 世纪3 0 5 0的必要性就业、利息和 年代货币通论 3 太原理工大学硕士研究生学位论文 第四阶段新自由主义强调政府失效弗里德曼 20 世纪6 0 8 0 年主张市场为主哈耶克 代 第五阶段新凯恩斯主义主张政府干预斯蒂格利茨 2 0 世纪9 0 年代 至今 由上表可以清楚地看到，现代西方经济学的各个学派在关于 政府与市场关系问题上，始终围绕着自由主义和国家干预主义而 展开论战。在不同的历史时期，由于不同的经济发展状况产生了 不同的政府与市场的关系。实际上，今天政府与市场的关系已日益 呈现出一种融合的趋势：政府干预主义逐渐承认市场机制的有效 性，注意把宏观政策与市场机制有机地结合起来；而经济自由主义 则逐步由彻底的自由放任向承认政府适当干预的合理陛转变。目 前西方发达国家在发展经济的过程中均以市场机制为不言自明的 前提，并在不同程度上重视了政府干预的作用。今后各学派的区别 不再是要不要政府干预的问题，而是在多大程度上千预以及如何 干预的问题，或者说是在多大程度上把市场机制与政府干预有机 结合的问题。 2 、政府经济职能的理论 西方国家关于政府经济职能的研究主要分为两大学派：一是 古典市场经济学派。它是从18 世纪下半期开始到20 世纪30 年代为止，这一时期各国实行的是自由放任的市场经济体制，其 理论是英国经济学家亚当斯密的自由放任的市场经济理论。该 理论认为，自由竞争的价格机制可以自动调节社会产品的供需平 衡，反对国家对经济生活的干预。而实际上。从19 世纪20 年 4 太原理工大学硕士研究生学位论文 代起资木主义经济大约每隔10 年左有的时问就产生一次生产过 剩的经济危机，特别是1929 1933 年的大危机，彻底宣 告了自由放任的市场经济理论的破产。二是现代市场经济学派。 它是从20 世纪30 年代开始到现在。这一时期的基本理论是英 国经济学家凯恩斯的有国家干预的市场经济理论。这一理论认为， 市场是社会经济资源的主要配置方式，并在这方面起基础性作用， 但同时需要有国家对经济生活的干预。 从早期重商主义的国家干预论到斯密的古典经济学，从凯恩 斯现代国家干预论问世到新自由主义的复兴与衰落，进而新凯恩 斯主义又东山再起，在这过程中，西方经济学的两大思潮围绕市 场经济条件下究竟需不需要国家干预以及国家应如何干预的问题 进行了长期的研讨和争鸣，其实质是在市场经济条件下政府是否 具有经济职能以及具有哪些经济职能的问题。综合各学派的观点 可以看出： 第一，无论是经济自由主义的选择市场的主张还是国家干预 主义的选择政府的主张，都是一定历史阶段中社会经济运行的产 物，特别是一定时期市场经济内在矛盾尖锐化，要求政策或制度 进行合理调整和转换的产物。 第二，同一时期的不同国家以及同一国家的不同时期，对政 府与市场的选择，或者说，在政府干预与市场自由的制度安排方 面，在正常情况下一般没有绝对排斥的态势而只有孰强孰弱的组 合。 第三，20 世纪后期以来，在经济全球化的背景下，经济自 由主义与国家干预主义已呈现一种融合的趋势。两者都承认市场 5 太原理工大学硕士研究生学位论文 机制的有效性和国家适当干预的合理性，不同的是对市场经济运 行中给国家留出多大的空问，国家如何进行干预，以及如何发挥 市场机制的自动调节作用等问题存在分歧。而最主要的是政府干 预经济的范围如何确定。 二战以后西方国家普遍推行了现代的有圆家干预的市场经 济。但各国也有自己的特点。比如，美国政府相对其它发达国家 来说，对经济的干预较少，实行的是竞争型市场经济模式。日本 政府则经济干预较强，实行的是政府主导型市场经济模式。法国 在计划调控方面比较突出，实行的是有计划的资本主义市场经济 模式。联邦德国对经济干预在体现社会政策和社会公平方面比较 明显，被称为社会市场经济模式。 西方众多经济学家从不同的角度深入分析了政府的经济职 能，他们所界定的政府发挥经济职能的领域有相同的地方，也存 在不同的地方，其根本的区别就是政府发挥作用的范围大小问题， 原因主要在于他们对市场缺陷的范围有不同的看法。总的来说， 这些职能主要包括：( 1 ) 通过政府调控来增进效率，包括解决经 济的外在性问题、反垄断、增加市场信息供应、提供公共物品等， 以此来弥补市场的缺陷；( 2 ) 进行收入再分配；( 3 ) 促进宏观 经济稳定。 3 、转型经济的理论 转型时期是社会经济条件发生剧烈变动的时期，客观条件的 变化必然要求政府经济职能也发生相应的改变。关于转型经济中 的政府经济职能，经济学家曾从不同角度作了深入分析。 2 0 世纪8 0 年代以来，原来实行高度计划经济体制的国家如中 6 太原理工大学硕士研究生学位论文 国、苏联、东欧等国开始了从传统的计划经济向市场经济的转型。 然而，由于各国采取的转型方式不同，其成本与效果也不尽相同。 9 0 年代以来，国内外学者对转型经济中政府的作用进行了激烈的 争论，争论的焦点集中在政府能否在转型经济中发挥应有的作用。 主要有两种观点： 西方正统经济学家的思想是：经济要全面自由化，自由市场 经济是最好的经济体制，反对政府干预。他们认为，自由市场经 济必须以私有化为基础。一些东欧学者认为，试图用国家干预作 为转型时期市场机制的替代品是不可行的，因为这必然造成市场 机制的不完全，增加转型过程的社会成本。 波兰和中东欧的经济学家则基本赞成政府在转型经济中应发 挥主要作用。他们认为转型过程的早期阶段市场体制必然是不完 善的，新旧体制之间必然存在体制真空，这就要求政府应该起到 替代市场力景的作用。他们还认为，在转型过程中可能出现经济 衰退，需要政府采取相应的政策遏止经济衰退，保持社会的安定。 他们还引用e t 本、韩国和其他东南亚国家的经验来论证政府可通 过积极的产业政策实现国家管理和私有企业的有效合作并取得成 功。 对于转型国家如何过渡问题，国外也存在两种观点：一种主 张应采取中国式的渐进式改革，一种主张采取苏联式的“休克式 疗法”。 主张采取激进方式的官方和学术界认为，这些国家过去之所 以把经济搞得半死不活，就是由于经济生活中，事无巨细全由政 府包揽。因此，他们在经济转型过程中听取了西方某些经济学家 7 太原理 ：大学硕士研究生学位论文 关于政府离经济越远越好的建议，骤然取消或大大削弱了政府的 经济管理职能，其结果是，从“体克疗法”一开始，各国政府职 能就被排除在经济生活之外，不法商人和黑社会成员待机而入， 大肆侵吞国家财富，加重了经济转型的难度。出于政府职能的取 消或减弱，无法保持经济利益，使西方产品源源不断地涌入并占 领市场。因此，几年间出现巨额贸易逆差，这对资金短缺、经济 持续下降的国民经济而言更是火上浇油。经济不佳又导致政局动 荡，反过来又恶化经济，政治斗争在各国此起彼伏，民族矛盾加 剧直至引发战争，将多年来的经济成果毁于一旦。 主张采取渐进式改革的学者认为，中国的经济改革是在政府 主导下进行的一场经济转型。它体现在，中园的经济改革一直是在 中国共产党和中国政府领导之下有步骤有秩序地进行，为了能够 充分利用已有的组织资源，保持制度变迁过程中社会的相对稳定 和新旧制度有效衔接，对改革的出台时机、步骤的把握、利弊的权 衡、变迁过程的调整，政府都起了决定性的组织和领导作用。 有的学者认为，在转型期间，由于市场制度的不完善，经济协 调方面的缺失就较之经济学所定义的市场失灵范围更为宽泛，政 府需要起的作用也就更大。对于政府如何在解决这方面问题中起 作用，国际上存在三种观点：“市场亲和论”( m a r k e tf r ie n d y v i e w ) ，主张政府的作用应限于维持宏观稳定及弥补新古典经济学 所定义的市场失灵：“国家推动发展论”( d e v e l o p m e n t a l s t a t e v i e w ) ，主张在这个发展阶段上，政府应当用自己的行政干预代替 市场起作用；“市场增进论”( m a r k e t e n h a n c i n gv i e w ) ，认为政 府应当积极地参与发展，但它的主要参与方式是支持民间部门包 括企业组织、金融中介、农业组织等的发展和与它们协同工作。 8 太原理工大学硕士研究生学位论文 ( 二) 国内研究现状 转型经济中的政府经济职能问题，是我国学术界萨在深入研 讨、尚未解决的重大理论和实践课题。当前，我国理论界对转型 经济中的政府职能的研究可以说是成绩斐然，许多学者从不同的 角度探讨了政府经济职能的定位及转变问题。主要有以下几方面： 一是从加入wt0 的角度研究政府经济职能的定位及转变，如王 健等学者所著的wt0 与政府职能转变一书。二是从公共行 政的角度探讨政府经济职能问题，如李贵鲜所著的公共行政概 论一书。三是从转型经济学的角度探讨政府的经济职能定位， 如景维民所著转型经济学一书。四是从政府与市场的关系入 手来探讨政府的职能定位问题，如郭小聪所著政府经济学 书。也有的学者认为，政府经济职能的定位并不存在一个固定的 模式，而是随着经济社会的发展而不断变化的。 但是，目前的研究中也存在着一些不足，主要表现在：大部 分是以西方完善的市场经济为参照系来界定社会主义市场经济中 政府的经济职能，侧重于对完善市场经济体制条件下政府经济职 能的研究上，而对处于转型经济中、市场经济体制还不完善的特 殊时期的政府经济职能的研究显得不足。要知道，社会主义市场 经济是我国转型经济的目标，转型经济是走向社会主义市场经济 的过程，二者是目标与过程的关系。 有的学者认为，相对于发达的市场经济而言，中国的社会主 义市场经济有某些特殊性，这些特殊性主要表现在两个特有的背 景上。一是从发展背景看，中国经济还是一个发展中经济，今后 相当长一段时期仍然面临着加速工业化、现代化、推进增长方式 9 太原理工大学硕士研究生学位论文 转变和实现结构优化升级的任务；二是从制度角度看，目前和今 后相当长一段时期内仍然面临着加快市场化、国际化、促进市场 发育、实现制度创新的任务。我国经济学家吴敬琏教授认为，中 国的经济转型包含着两层含义：一是从传统的农业社会向工业社 会的转型，实现工业化；二是从计划经济体制向市场经济体制的 转轨。 因此，在发展与转型双重背景下，中国政府要在发展水平比 较低的基础上缩小与发达国家的差距，完成与国际的接轨，所以 我国经济中的政府干预可能要多一些，政府作用的范围会宽泛一 些，某些方面的干预力度会大一些。改革开放二十多年来，中国 采取了政府主导型的经济体制改革并取得了令世界注目的成就， 政府要不要干预经济已是不争的事实，关键是政府在多大程度上 和以何种方式干预经济。 吴敬琏教授认为，转型时期我国政府的作用主要包括四个方 面：一是消除对改革的阻碍和反抗。二是建立新体制的各种基础设 施。所谓市场制度的基础设施，一方面是指工商企业、中介组织、 政府机构等各种组织，另一方面是指由法律、规章制度等组成的全 套“游戏规则”。三是保持稳定的宏观经济环境，增进市场和弥补 协调失灵。四是努力保持机会的均等和社会的公正。此外，在发 展中国家，政府还要发挥促进市场发育的作用。这一方面表现在政 府要致力于规范化的市场秩序和法律制度的建设以及现代化的教 育，另一方面也表现为政府对自身行为的约束。 为进一步推进我国政府改革，中国( 海南) 改革发展研究院 2 0 0 4 年1 0 月在海口主办了第5 0 次中国改革国际论坛，此次论坛 1 0 太原理工大学硕士研究生学位论文 主题为“建设公共服务性政府政府转型与中国经济社会的协 调发展”。这次论坛围绕政府转型与市场化改革、政府转型与经 济社会协调发展、政府转型与公共服务制度创新、建设公共服务 型政府等议题进行了广泛深入的讨论，论坛己就建设公共服务型 政府达成了共识。代表们普遍认为，提供经济性公共服务是政府 的主要经济职能。所谓经济性公共服务就是政府为保障经济的平 衡快速发展，向所有市场主体提供经济运行必需的经济环境等软 件设施和基础设施等硬件设施。一是政府通过有效的宏观经济调 控和管理，为全社会提供良好的金融环境和经济发展环境；二是 政府通过严格规范的市场监管，形成良好的市场环境，保持公平 的市场竞争秩序；三是经济信息是最重要的经济性公共服务，政 府要及时、公开地向全社会提供经济信息和市场信息；四是为全 社会提供水、电、气、交通等最基本的基础设施。政府应当把经 济工作的注意力和着眼点放到为全社会提供经济性公共服务方面 上来，为经济发展提供最重要的制度性公共产品。同时，代表们 普遍认为，建设公共服务型政府的时机和条件已经成熟。 同时，学术界也有这样一个共同看法，我国转型经济中出现 了许多特殊问题：比如市场秩序混乱、误导资源配景、寻租与腐 败严重等等，其主要原因在于政府行为不规范，政府在某些方面 过多的干预，管了许多不该管的事，但该管的事却未能管好，造 成政府经济职能的错位、缺位与越位，解决问题的关键是要理顺 政府与市场的关系，实现政府经济职能的归位，加快政府经济职 能转变。 三、本文的分析框架及研究方法 太原理工大学硕士研究生学位论文 本文运用历史分析、比较分折和规范分析的方法，在借鉴国 际经验的基础上，结合转型经济的特殊性和我国政府面临的特殊 环境，以政府与市场的关系为切入点，通过对计划经济和市场经 济中政府经济职能的分析，首先界定了转型经济中我国政府的经 济职能，指出了政府“应该干什么”，但是，应该干什么不等于“就 是什么”，所以又通过对目前我国政府经济职能转变中存在问题及 制约因素的分析，探讨了加快我国政府职能转变应遵循的原则和 实现政府经济职能转变的基本途径解决了政府“应该怎么千”的 问题。 全文共分五大部分：第一部分为绪论，阐述本论文的研究背 景和意义、国内外研究现状、本文的分析框架和研究方法及本文 所涉及到的一些主要概念的界定。第二部分为政府经济职能理论 的历史沿革。从理论和实践两个层面考察了政府经济职能的演变 过程，得出如下结论：1 ) 政府干预是市场经济的普遍现象，现代社 会中，没有一个国家的政府完全置身于市场经济运行之外；( 2 ) 政 府与市场已经成为推动经济发展的两大基石，政府与市场关系的 有效组合是政府有效作用的关键；( 3 ) 不同国家在不同历史时期选 择和形成了不同的模式，它们的成功经验是宝贵的，我国社会主义 市场经济条件下的政府经济职能，不能照搬任何外国模式而要探 索具有中国特色的政府经济职能模式。第三部分探讨转型经济中 政府经济职能的理论定位。通过对计划经济和市场经济中政府经 济职能的研究，结合我国国情。提出了转型经济中我国政府不仅 要履行完善市场经济中政府的经济职能，还要履行符合中国国情 的特殊经济职能和转型时期的过渡经济职能。第四部分，追溯我国 】2 太原理工大学硕士研究生学位论文 政府职能转变的历程，探讨了目前我国政府经济职能转变中存在 的主要问题及制约因素= 第五部分重点探讨了我国政府经济职能 转变的基本思路，提出了我国政府经济职能转变中应遵循的原则 和实现政府经济职能转变的基本途径。 本文的特色有两点：一是以转型经济为本文的研究背景，以 政府与市场的关系为切人点，根据计划经济和市场经济中政府经 济职能的特点，结合转型经济中市场发展的特殊规律，总结出转 型经济中我国政府经济职能的演变规律，指出，在转型经济中， 我国政府不仅要履行市场经济条件下政府的一般经济职能，还应 履行具有中国特色的特殊经济职能和属于过渡时期的过渡经济职 能，并明确界定了三种类型的经济职能；二是不仅界定了转型经 济中政府的经济职能，而且还通过对一些数据的分析和比较，指 出了目前我国政府经济职能转变中存在的问题，并提出了加快政 府经济职能转变的基本途径，解决了转型经济中政府“应该干什 么”和“应该怎么干”的难题。 本文坚持以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，运用历史 分析和比较分析的方法，追溯政府经济职能的发展历程，比较各 国政府经济职能模式，为分析界定我国政府的经济职能提供了依 据。全文采取规范分析的方法，从理论上界定了转型经济中我国政 府的经济职能，又根据我国政府职能转变中存在的实际问题，提 出了解决问题的具体思路和对策。 四、基本概念解释 ( 一) 市场失灵与政府失效 1 3 太原理工大学硕士研究生学位论文 “市场失灵”一词“j 英文m a r k e tf a i l u r e 翻译而来也有 学者译为市场失效、市场失败或市场缺陷，它是指由于内在功能 性缺陷和外部条件缺陷引起的市场机制在资源配置的某些领域动 作不灵。市场失灵包括狭义的市场失灵和广义的市场失灵。狭义 的市场失灵主要表现在外部负经济效应、垄断生产和经营、公共 物品的生产、信息不对称情况下的商品交易以及社会收入分配不 均等问题的调节上动作不灵。广义的市场失灵，除了包括狭义的 市场失灵的内容外，还包括由宏观经济总量失衡导致的经济波动。 西方经济学中的“市场失灵”主要是指狭义的市场失灵。而中 国学者则多用“市场缺陷”一词来概括市场所不能解决的所有问 题。 自2 0 世纪7 0 年代开始，西方国家经济出现“滞胀”之后， “政府失效”( 或政府失灵) 一词便开始出现。政府失效概括起来 有以下三种情况：一是指政府干预经济活动未达到预期目标。二 是指即使政府干预经济活动达到了预期目标，但是效率低下或者 说成本高昂。三是指虽然政府干预经济活动达到了预期目标，效 率也高，但却带来了不利的事先未曾料到的副作用。h 1 ( 二) 政府经济职能 关于政府的定义，可以分为广义和狭义两类。广义的政府 ( g o v e r n m e n t ) ，泛指一切国家机关，包括立法机关、司法机关、行 政机关以及一切公共机关，议会、内阁、总统、法院等机构都属 于广义的政府。狭义的政府( a d m i n i s t r a t i o n ) 专指一个国家的中 央和地方的行政机关，如外国的内阁、总统政务院等，我国的国 务院、地方各级人民政府。n 1 本文所指的政府即为狭义的政府。 职能，指人、事物、机构应有的职责和功能。政府职能是指政府 1 4 太原理工大学硕士研究生学位论文 对国家和社会经济的发展应具有的职责和功能。关于政府职能的 界定，学术界有多种说法。世界银行将政府的基本职能划分为二 类：一是解决市场失灵问题，二是促进社会公平，并且将其按照 政府能力的不同所能承担的多少划分为三个层次：小职能，中型 职能、积极职能( 见下表2 ) 。 表2政府的基本职能层次 d i v i s i o no fg o v e m m e n tb a s i cf u n c t i o n 基本功能 解决市场失灵问题 促进社会 职能层次、 公平 小提供纯粹公共物品： 保护穷人： 由 职 国防；法律和秩序；财产所有权；经济反贫穷计 型 能管理；公共医疗卫生划： 积职 消除疾病 极能 解决外部规范垄断克服信息不提供社会 职 效应：企业：完整： 保险： 能基础教育公用事业 保险；金融再分配养 保护环境 法规 法规：老金 反垄断法 消费者保护失业保险 规 协调私人活动：再分配： 促进市场发展；集中各种举措 资产再分 配 由上表可见，小型政府在解决市场失灵方面仅提供公共产 品，中型政府又增加了解决外部效应和规范垄断企业两项职能， 【s 太原理工大学硕士研究生学位论文 积极型政府比中型政府又增加了协调私人活动的职能。在促进社 会公平方面，小中大政府的职能内容也是依次递进。这种划分， 为不同国家和不同历史发展阶段政府职能的研究提供了一个思 路。我国学者在论述政府的职能时，一般将其划分为政治职能、 经济职能和社会管理职能。政治职能，其功能和作用在于对内控 制被统治阶级，镇压敌对势力的反抗，协调统治阶级内部的利益 冲突，维持统治秩序；对外维护国家主权的统一和领土完整，为 实现统治阶级的统治和社会经济发展创造良好的外界环境。经济 职能，其功能和作用在于干预社会经济活动，为实现阶级统治和 促进社会发展创造物质基础。社会管理职能，其功能和作用在于 管理社会公共事务和发展社会科教文卫事业，以适应社会的政治、 经济和文化发展的需要。本文所探讨的政府经济职能属于政府职 能中的经济职能，也就是政府职能在经济领域的延伸。具体说来， 政府经济职能是指政府从社会经济生活宏观的角度，履行对国民 经济进行全局性的规划、协调、服务和监督的职责和功能。3 它 揭示了政府在社会经济中的基本方向和基本作用，回答了政府在 社会经济活动中“应该做什么，不应该做什么”的问题。 ( 兰) 政府经济职能转变 “转变职能”一词最早出现在1985 年9 月中国共产党全 国代表大会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第七 个五年计划的建议。转变职能问题的正式提出是在19 87 年1 0 月中共十三大关于政府机构改革的论述中：“为了避免重走过去 精简膨胀再精简再膨胀的老路，这次机构改革必须 抓住转变职能这个关键。”所谓政府职能转变，主要是指政府职责 和功能为适应客观条件的变化而发生的变化。我国政府经济职能 1 岳 太原理工大学硕士研究生学位论文 的转变，主要是指我国政府为适应由计划经济体制向社会主义市 场经济体制的客观条件的变化，在经济职能的重心、内容和职能 方式上的转变。”1 ( 四) 转型经济 转型经济是指当经济在社会从一个历史阶段向另一个历史 阶段的过渡期运行时的一种状态。转型经济说明的是社会的中间 状态，在历史上，这种“中间状态”的经济出现过多次，比如， 从资本主义向社会主义转型；从传统农业社会向现代工业社会转 型；从工业社会向信息社会转型；从计划经济向市场经济转型。 本文所研究的转型经济是指从传统计划经济体制向现代市场经济 体制的转型我国转型经济的起点是十一届三中全会，终点是完善 的社会主义市场经济体制的建立。 太原理工大学硕士研究生学位论文 第一章政府经济职能的历史沿革 1 1 政府经济职能的起源 政府经济职能自从国家产生以后就开始存在，它不仅是国家 维护阶级统治的要求，也是生产力发展和生产社会化程度提高的 客观需要。正如马克思所说：“一切规模较大的直接社会劳动或共 同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行社 会总体运动不同于这一总体的独立器官的运动所产生的 各种一般职能。一个乐队就需要一个乐队指挥”。列宁也说过：“没 有一个使千百万人在产品的生产和分配中严格遵守统一标准的有 计划的国家组织，社会主义就无从设想。”【5 3 1 2 市场经济国家政府经济职能的历史演变 西方国家政府经济职能的发展变化大体经历了以下三个阶 段：”1 1 2 1 “守夜人”阶段 1 8 世纪中叶，随着资本主义生产的发展，市场机制日趋成熟， 带有封建专制主义色彩的原始的政府干预主义逐渐成为市场发挥 作用的体制障碍，以亚当斯密为代表的古典经济学家竭力主张 “自由放任”的经济政策，要求政府为了商业和贸易的自由而尽 可能地缩小其经济权限。按照他的见解，政府最好的经济政策是 1 8 太原理工大学硕士研究生学位论文 e 市场机制这只“看不见的手”自由凋节经济的运行。政府的经 济职能也仅仅限于：保护本国的社会安全，使之不受其他独立社 会的暴行与侵略；保护人民，不使社会中任何人受其他人的欺侮 压迫，即建立一个严格的司法行政机构；建设并维持某些公共设 施。 可见，亚当斯密所规定的政府职能就是保证资产阶级有一 个发展生产、积累财富的外部“和平环境”，它起到的只是一个“守 夜人”的作用。上升中的资产阶级接受了这种理论，从而把资本 主义各国带人了一个市场经济高度发达的经济时代，急速地增加 了西方国家的国民财富，并使这些国家走上了工业化道路。但是， 自由市场经济体制并不是完美无缺的，社会财富分配不公、市场 垄断、失业等问题的不断涌现都使资本主义内部矛盾日益激化， 经济危机接二连三地爆发。 1 2 2 “全面干预”阶段 1 9 29 年1 9 3 3 年，资本主义世界发生了历史上最深刻、最 持久、最广泛的经济危机，生产减缩和失业加剧达到空前的程度。 正是在这种经济环境和背景下，资产阶级经济学家关于政府经济 职能的学说发生了重大的转变。英国著名经济学家凯恩斯在1 9 3 6 年发表了曾在资本主义世界引起“凯恩斯革命”的就业、利息 和货币通论一书，政府的角色开始由“守夜人”转变为“干预 者”。他主张，要解决失业和危机，其最佳选择是政府干预和调节 经济活动。但在这个意义上所讲的政府经济职能的加强，不是把 社会上大部