（行政管理专业论文）关于我国行政审批制度改革的思考.pdf

硕士学位论文 ma s t e r s t f i e s i s 而 且 有 利 于与 国 际 经 济 接 轨， 具 有 深 远的 历 史 意 义盯 第 三 部 分， 对我 国 现 行 行 政 审 批 制 度 存 在 的 突 出 问 题 进 行 了 剖 析 。 反章 指 出 : 现 行 行 政 审 批 制 度 随 着 我 国经济体制的转轨，己失去体制上的依存性;现行行政审批制度的许多规定与 国际经济严重脱轨; 行政审批的范围和标准缺乏科学界定， 审批行为不够规范; 特别是行政审批程序混乱，暗箱操作多，缺乏公开性和公正性，监督机制也不 完善。通过这些剖析，为行政审批制度的改革明确了方向 国 现 行 行 政 审 批 制 度 存 在 的 问 题 提 出 了 改 革 的 举 措 。 你 章 今 第 四 部 分 ， 针 对 我 提 出这一改革不是对 原来审批制度的全盘否定， 而是要着眼于新的社会情况， 总结历史的经验教训， 通 过 改 革 ， 实 现 制 度 创 新 为革 的 总 体 目 标 应 该 是 : 减 少 行 政 审 批 ， 规 范 行 政 行为， 强化监督机制。 因此， 改革要遵循“ 适应市场经济体制要求的原则” 、 “ 有 利于政府职能转变的原则” 、 “ 符合依法行政的原则” 和“ 便民服务的原则” 。 文 章从四个方面提出了改革的基本举措。 扩 注意广泛吸收学术界研究的最新成果 所创新，并提出了一些有新意的观点。 同时在己 经研究的基础上， 努 诸如论文对我国行政审批制度 性缺陷的分析，有一定的深度，从四个方面所作的概括有一定新意，特别是对 行政审批制度的体制基础所作的分析有自己的见地。文章提出 “ 从根本上转换 行 政 审 批 制 度 的 体 制 基 础 ” 的 观 点 ， 在 同 类 文 章 中 更 是 不 多 见 的 少 关 键 词 : 行 政 苏 行 政 审 批 制 度 : 改 t 硕士学位论文 ma s t e r s t i i e s i s ab s t r a c t n o w a d a y s , in t e g r a t i o n o f t h e w o r l d e c o n o m y i s c o n s t a n t ly d e v e l o p e d a n d c h i n a h a s b e c o m e a n o f f i c i a l m e m b e r o f wo r ld t r a d e o r g a n i z a t i o n ( wt o ) . h o w t o r e f o r m a n d i m p r o v e t h e e x i s t i n g a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m t o a d a p t t h e r e q u ir e m e n t s o f n e w - s t y l e e c o n o m i c d e v e l o p m e n t i s a n a r d u o u s t a s k f o r a d m i n i s t r a t i v e o r g a n s o f a l l l e v e l s i n c h i n a . t h e r e f o r m a t i o n o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m f r o m t h e h ig h l y c e n t r a l i z e d p la n e c o n o m y t o t h e s o c i a l i s m m a r k e t i n g e c o n o m y i n c h i n a n e e d s t o r e f o r m b o t h c o n t e n t a n d r u n n i n g m e t h o d o f t h e s y s t e m . h o w e v e r , h o w t o r e f o r m t h e a d m in i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m i s n o t o n ly a s y s t e m a t i c p r o j e c t b u t a l s o a m a g n i f i c e n t a rt ic le . p r e s e n t l y , m a n y c o u n t r i e s i n t h e w o r l d h a v e m a d e fr e q u e n t r e f o r m a t i o n o n t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m , b y w h i c h t h e q u a l it y a n d e ff i c i e n c y o f p u b l i c m a n a g e m e n t a n d s e r v i c e h a v e b e e n e n h a n c e d . t h e r e f o r m a t i o n o f c h i n a s a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m c a n n o t b e s i m p l y u n d e r s t o o d t h e i n c r e a s e o r d e c r e a s e o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l p r o c e d u r e s . t h a t d o e s n t m e a n t h e a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m s h a l l b e c a n c e l l e d . t h i s s y s t e m i s s t il l a m e a n s o f a d m i n i s t r a t i v e m a n a g e m e n t i m p l e m e n t e d b y t h e g o v e r n m e n t . i n o t h e r w o r d s , t h e k e y p o in t o f t h e a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m i s t o m a k e c l e a r w h i c h it e m s s h a l l b e a p p r o v e d a n d w h i c h a r e n o t . e s s e n t i a l l y , i t i s t o b r e a k t h r o u g h t h e a s t r i c t o f c o n v e n t i o n a l a d m in i s t r a t i v e m a n a g e m e n t s y s t e m a n d m e e t t h e r e q u i r e m e n t s f o r t h e d e v e l o p m e n t o f s o c i a l i s m e c o n o m y . b a s e d o n t h i s r e f o r m p h i l o s o p h y m e n t i o n e d a b o v e , a n d t h e o ry a n a l y s i s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m , t h e e m p h a s i s o f t h i s p a p e r i s t o s t u d y m a i n p r o b l e m s o f t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m . m o r e o v e r , s o m e s u g g e s t i o n s h a v e b e e n m a d e f o r t h e r e f o r m a t i o n p h i l o s o p h y , t a r g e t , p r i n c i p l e a n d me a s u r e s t h i s p a p e r c o n s i s t s o f f o u r p a rt s . t h e f i r s t p a rt is t o e x p a t ia t e c o n c e p t s o f t h e 厂一. 一一 硕士学位论文 ma s t e r s t 1 i e s i s a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m a n d o r g a n s . b a s e d o n d i ff e r e n t l e a r n i n g s t a n d p o i n t s o f a d m i n i s t r a t i o n , it i s s t r e s s e d t h a t t h e r e a r e a d m i n i s t r a t i o n s o f g e n e r a l a n d n a r r o w s e n s e . g e n e r a l e x p a t i a t i o n o f t h e a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m i s a d o p t e d i n t h e p a p e r . me a n w h i le , e x p l a n a t io n o f t h e a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m c o n c e p t i s m a d e in t h e p a p e r . i t i s i n d i c a t e d t h a t t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m i s a c o n c r e t e a c t i o n f o r p e r m it t i n g a r e l a t i v i s t t o a w a r d s o m e r ig h t a n d q u a l i f i c a t i o n o f a n a c t i v i t y i n i s s u i n g s p e c i a l l i c e n s e a n d c e rt if i c a t e i n a c c o r d a n c e w it h a r e l a t i v i s t s a p p l i c a t i o n . f o u r c h a r a c t e r i s t i c s o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m h a v e a l s o b e e n s t u d i e d i n t h e p a p e r . t h e s t a t e d , s y s t e m e s p e c i a l l y t h e s y s t e m d e f i n i t i o n o f t h e a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m i s f o u n d a t i o n o f t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l e s t a b l i s h m e n t i n c h i n a . t h e s e c o n d p a r t i s r e f o r m i n g t h e r e f o r m o f t h e e x i s t i n g a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m t o s t u d y t h e s i g n i f i c a n c e o f t h i s p 叩e r i n d i c a t e s t h a t t h e e x i s t in g a d m in i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m i s n o t o n ly f a v o r a b l e t o i m p r o v e t r a n s f o r m a t i o n o f t h e e c o n o m i c s y s t e m i n c h i n a t o m e e t d e v e lo p m e n t r e q u ir e m e n t s o f s o c i a l i s m m a r k e t e c o n o m y , b u t a l s o f a v o r a b l e t o p r o m o t e t h e s y s t e m b e c o m p l e t e l y c o n s i s t e n t w it h i n t e r n a t i o n a l e c o n o m y . t h e t h ir d p a rt i s t o s t u d y t h e e x i s t in g p r o b l e m s o f c h i n a s c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m . i t in d i c a t e s t h a t t h e . c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m h a s l o s t i t s d e p e n d e n c e w it h t r a n s f o r m a t i o n o f t h e e c o n o m i c s y s t e m . ma n y r e g u l a t i o n s o f t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m a r e i n c o n s i s t e n t w i t h t h o s e o f i n t e rn a t i o n a l e c o n o m y . t h e s c o p e a n d s t a n d a r d o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l a r e d e v o i d o f s c i e n t i fi c d e f i n i t i o n . a n d a p p r o v a l a c t i v i t y a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l p r o c e d u r e s , i s n o t n o r m a t i v e , b a c k r o o mo p e r a t i o n , l e s s t h i s s t u d y , a l l y t h e d i s o r d e r e d p u b l i c i t y a n d e q u i t y i t d e mo n s t r a t e s t h e by a n d i n c o m p l e t e s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m r e f o r ma t i o n d i r e c t i o n o f t h e a d mi n i s t r a t i v ea p p r o v a l s y s t e m . t h e f o u r t h p a rt i s t o p u t f o r w a r d r e f o r m m e a s u r e s i n a c c o r d a n c e w i t h t h e p r o b l e m s e x i s t i n g i n t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t iv e a p p r o v a l s y s t e m . i t i s i n d i c a t e d t h a t t h i s r e f o r m a t io n i s t o s u m m a r iz e h i s t o r i c a l e x p e r i e n c e a n d l e s s e n a n d r e a l i z e r e n o v a t i o n o f t h e s y s t e m b a s e d o n t h e n e w s o c i a l s it u a t i o n s i n s t e a d o f f u l l d e n i a l o f t h e c u r r e n t a p p r o v a l s y s t e m . t h e 一-一，一-，种 飞 、 硕士学位论文 ma s t e r s i i i e s i s o v e r a l l g o a l o f t h e r e f o r m a t i o n i s t o s i m p l i f y t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l , s t a n d a r d i z e t h e a d m i n i s t r a t i v e a c t i v i t y a n d r e i n f o r c e t h e s u p e r v i s i o n m e c h a n i s m . t h e r e f o r e , t h e r e f o r m a t i o n s h a l l f o l l o w p r i n c i p l e s o f a d a p t a t i o n o f t h e m a r k e t e c o n o m i c a l r e q u i r e m e n t s , b e p r o p i t i o u s t o t r a n s f o r m a t i o n o f t h e g o v e r n m e n t f u n c t i o n s , a d h e r e n c e t o le g a l a d m i n i s t r a t io n a n d c o n v e n i e n t s e rv i c e t o t h e p u b l i c . b a s i c m e a s u r e s o f t h e r e f o r m a t i o n a r e s t u d i e d f r o m f o u r a s p e c t s in t h e p a p e r . t h i s p a p e r m a k e s w i d e u s e o f t h e la t e s t p r o d u c t o f s c i e n t i f i c s t u d y a n d r e s e a r c h in t h e f i e l d . b a s e d o n t h e f o u n d a t i o n s t u d i e d , i t i s t r ie d t o p u t f o rt h s o m e o r i g i n a l it y i n n o v a t i o n a n d n e w p o i n t v i e w s . f o r e x a m p l e , t h i s p a p e r a n a ly z e s t h e o f t h e c u r r e n t a d m i n i s t r a t i v e 叩p r o v a l s y s t e m f r o m f o u r a s p e c t s w i t h a d i s a d v a n t a g e s c e rta i n e s p e c i a l l y it m a k e s t h e a u t h o r s o w n p o i n t v i e w s o n t h e f o u n d a t io n d e p t h , o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m . i t p u t s f o rt h t o t a l t r a n s f o r m o f t h e a d m i n i s t r a t i v e a p p r o v a l s y s t e m , w h i c h i s r a r e in s i m i l a r p a p e r s k e y w o r d s : a d m i n i s t r a t io n ; a d m in i s t r a t i v e a p p r o v al s y s t e m ; r e f o r m a t i o n ; 硕士学位论文 n i 人 s t e r s i 1 i l s i s 引言 行政审批作为行政主体对国家社会事务进行管理的一种重要法律手段，被 应用于许多行政管理领域， 成为国家管理行政事务的一项不可缺少的重要制度。 行政审批制度在我国社会生活中的广泛存在和发展，是与我国传统的高度集中 的计划经济体制的巨大影响密切相关的。根据统计，我国现有 1 5 0多个法律、 行政法规和规章对行政审批作出了规定，这些规定涉及国防、外交、公安、经 济、城市管理等 2 0多个领域、5 0多个行业。这说明行政审批制度在我国的政 治经济生活中，至今处于重要地位，有着巨大影响，甚至在不少经济领域还起 着广泛的主导作用。 但是，随着我国社会主义市场经济的建立和正式成为 wt o的成员，国内 外改革行政审批制度的呼声也愈来愈强烈。最近中国行政管理学会还在苏州召 开了专门的 “ 行政审批制度改革” 研讨会，来自 十多个中央部门和三十多个省、 市、自 治区政府部门的领导同志，以及行政管理研究机构和大专院校的专家学 者共7 0 余人参加了会议。 近几年来， 我国各地也都陆续展开了行政审批制度改 革，相继出台了不少具体的改革措施和办法。党中央和国务院对这一改革十分 重视， 并在关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中明确强调指出: “ 要 加快行政审批制度改革，大幅度减少行政审批，规范行政审批行为，强化监督 机制” ， 这说明行政审批制度改革己是我国政府、 社会和民众十分关注的一个热 点问题。 改革行政审批制度，是我国近十多年来行政管理制度改革的继续和深入， 这一改革归根到底， 是要突破传统计划经济观念的束缚， 彻底从过去的所谓“ 审 批经济” 中解脱出来， 增强社会主义市场经济的意识; 突破部门既得利益的束缚、 削平山头，消除关卡， 增强改革大局的意识;突破 “ 官本位” 思想的束缚， 增强 服务意识和人民公仆意识，进一步加快转变政府职能，为我国经济发展创造良 好的制度环境。 出自对这一社会热点问题的关注，我选择对行政审批制度改革问题进行研 究，这不仅在于我的专业偏好，更在于我对研究这个问题有着浓厚的兴趣，同 时也是一种参与。本文不打算重点研究这一制度的形成及其某些静态的理论层 面，而期盼把这一制度放在当前特殊的社会环境中，从动态的角度，更多揭示 传统行政审批制度的弊端， 从而提出一些有价值的改革思路，以求教于国内同 行和学术界的专家学者。 一、行政审批制度及其相关概念的阐释 ( 一)关于行政与行政审批的含义 、对行政含义的不同理解 关于行政的含义，国内外学者历来有不同的解释。在国外，对行政含义的 解释大体有以下几种:一是把行政等同于管理， 认为一切管理都是行政。这一 解释虽然提示了行政的社会功能，但也混淆了行政与一般管理的界限，不利于 科学分类和对管理规律的探讨。二是从 “ 三权分立”的角度来解释行政，认为 行政是指与立法、司法并立的 “ 三权” 之一，这是一种狭义的解释。实际上今 天的西方国家，行政权愈来愈临驾于其他二权之上，仅用 “ 三权”之一来解释 行政，是不符合实际的。三是从政治与行政的关系角度解释行政，认为政治是 国家意志的表现，行政是国家意志的执行。这一界定也不够严密，行政职能不 可能不表现为国家意志，执行也不可能不体现政治，把二者完全割裂开来，也 有失偏颇。 我国 行政学者从中国的实际出发，一般把行政概念理解为行政管理。 从总 体上看，大多数学者的观点更趋于从广义和狭义两个不同的角度来理解行政的 概念。 狭义的理解， 把行政解释为政府对国家事务的管理。这一解释类似于当 代美国学者的解释。如美国的 公共行政学辞典就是把行政定义为“ 政府及 公共机构事务的管理和指挥叼 广义的解释则对行政的理解比较广泛， 一般# e 行 。彭和平著: 公 共行政管理 ，中国人民大学出版社1 9 9 5 年版。第4 页 2 硕士学位论文 ma s t e r s t i i g s i s 政界定为国家政务的管理” 这一解释中的管理主体， 就不只是指各级政府， 还 包括国家立法、司法等其他公共机构。本文对行政的理解是采用广义解释的。 2 、行政审批概念途释 行政审批又p ly 行政许可，是指国家行政机关根据相对人 ( 公民、法人和其 他社会组织) 的申请， 依法以颁发特定证照等方式， 准许相对人行使某种权利， 获得从事某种活动资格的一种具体行政行为。 行政机关实施许可通常以许可 证、执照、资格证等作为法律凭证，称为 “ 审批证 ( 许可证) ” 。审批证是行政 审批的基本表现形式和法律用语。审批证在当今社会生活中应用广泛，诸如卫 生许可证、占道许可证、土地使用许可证、砍伐许可证、狩猎许可证、经营许 可证、持枪证、护照等。行政审批一般用于关系国计民生的重要行业及其产品 和服务，以便通过这一方式加以管理。行政审批也是国家行政机关给予合乎条 件相对人受益的一种具体行政行为，即准许相对人行使一定的权利和取得一定 的资格。 但这种权利和资格并非是任何人都应得到的， 如果是任何人都可取得， 那么就没有必要经过专门的行政机关的审批。所以，行政审批是将对一般人应 禁止的事项，向特定的人解除其禁止，从而使特定人取得了一般人所不能得到 的某种权利和资格。当然，这种权利和资格并不是被审批人与他人相比在不平 等的情况下享有的“ 特权， ， 通常是被审批人具备了法律要求的条件， 或能履行 与被审批人的权利和资格相应的义务，而这种条件和义务能力是他人所不具备 的。如经过考核条件合格的人能得到申请驾驶执照的审批，而未经过考核或考 核不合格的人就不能得到这种审批。因此，行政审批虽然对一般人禁止的事项 向 特定的人解除禁止， 但仍是公平合理的，并非是不平等的使特定人具有高于 他人的一种特权。 行政审批具有以下几个主要特征: 第一、行政审批是准予特定的相对人享有某种权利或具有某种资格、能力 的一种授益性具体行政行为。行政审批在性质上是一种运用国家行政权力直接 影响相对人权利和义务的具体行政行为， 在内容上是准许审批人享有某种权利、 黄达强、刘怡昌主编: 行政学 ，中国人民大学出版社 1 9 8 8 年版，第2 页. 王连昌主编: 行政法学 ，中国政法大学出版社 1 9 9 7 年版，第 1 8 3 页。 厂一一一一一 具有某种能力或资格，因而是授益性的。行政审批不同于行政处罚、行政强制 等对相对人剥夺权利或科以义务的行政行为。这就是行政审批在性质内容上的 特点。但是，行政审批在某种意义上讲，也是对公民与组织行使权利的一种限 制，其范围不是越大越好，因为这种 “ 授益行政行为”的相对人总是公民中的 少数，而对多数人来说是不可能享受的。 第二、行政审批对行政主体既具有职权性，又具有职责性，是职权与职责 相重叠的一种具体行政行为。它主要表现为，行政审批首先是行政机关的一种 管理权力。相对人申请享有某种权利或申 请具有某种能力或资格，都要由行政 机关作出是否审批的决定， 这是一种管理权力的体现。而这种权力是某些享有 审批权的特定行政机关的职能派生出来的，不是任何行政机关，更不是所有机 关都具有的。同时，行政审批又是行政机关的一种职责，因为行政审批具有授 益性， 对符合实体条件和程序条件的申请审批对象， 行政机关有义务予以审批， 即有责任使之实现法律规定应属于他们享有的权利或资格， 如果行政机关加以 拒绝或者不予答复，则是一种失职。 第三、 行政审批在程序上是依申请的行政行为。 行使审批不同于主体依职 权主动赋予相对方权利和免除义务的行为。行政审批需要相对人的申请，没有 相对方的主动申 请，行政主体不能主动颁发审批证， 这与行政主体的依职权行 为有明显区别。从程序上讲，相对人的申请是行政审批的前提条件。因为行政 审批的相对方，无论个人或组织要获得对某种禁止的解除或获得某种能力与资 格，行使某种权利，都必须具备相应的法律、法规、 规章规定的条件，并向行 政主体作出相应的意思表示。 这种“ 表示” 的重要形式就是“ 审批申 请书” 。 如 果没有相对人的申请，审批就无的放矢，毫无意义。 第四、行政审批是一种采取颁发许可证、 执照、 卫生许可证等形式的要式 行政行为。即行政审批行为必须有特定的形式要件，以 便于行政主体和社会对 获得许可证的相对方与未获得许可证的其他个人、组织加以区别，以便于行政 主体对相对方进行监督检查，这种特定的形式要件主要是许可证和执照等。获 得许可证或执照等特定形式要件的相对人和组织，就意味着获得国家赋予的某 种法律资格和权利，并在一定时期内有效。而具有此种资格和权利的个人和组 织，就可以在要件规定范围内从事他人或组织所不能从事的某些活动，所以这 硕士学位论文 m a s t e r s i i i g s i s 些书面要件实质上是享有某种资格和权利的证件。 根据不同的划分标准，行政审批可分为不同的种类，常见的有以下几种: 一是以范围为划分标准，分为一般审批和特殊审批。一般审批是指行政主 体对符合法定条件的相对人直接发放许可证， 这是一种无特殊限制的行政审批。 特殊行政审批除要求相对人符合一般条件外，还要符合国家特别限制的规定。 所以也称为 “ 特许”或 “ 特批” 。 二是以享有程度为划分标准，分为排他性或非排他性审批。排他性审批， 指相对人获得某种审批后，其他任何人或组织不得再获准该项审批 ( 如专利审 批、商标审批) ，所以也称 “ 独占审批” 。非排他性审批，则是指任何具有法定 条件的申请人或组织都可以获得的审批，所以也称 “ 共存审批” 三是以能否单独使用为划分标准，分为独立的审批和附件审批，独立的审 批系指审批许可证己规定了所有许可内容，不需要附件补充说明的审批。附件 审批是指由于特殊条件的限制，需要附加文件补充说明的审批，如专利证书就 还需要附加附图、照片或专利说明书，否则专利许可证就不能使用。 四是以是否附加相对人义务为划分标准，分为权利性审批和附加义务的审 批。权利性审批系指申 请人取得行政许可后可自由 放弃该许可权利，并不承担 任何义务或法律责任的行政审批 ( 如持枪许可证、 排污许可证等) 。 附加义务的 行政审批也称附加条件放弃的许可。即指申请人获审批许可的同时，亦承担一 定期限内从事该活动的义务，否则就要承担一定法律责任的审批。其承担法律 责任的方式一般表现为丧失被许可的权利， 如我国 企业登记管理条例 规定， 企业在获准登记，取得营业执照后一年内应开展经营活动，否则将视为自 动放 弃， 工商行政管理部门有权吊销其营业执照。 这就是一种附加义务的行政审批。 五是以审批的存续时间为划分标准，分为长期性审批和附期限性的审批。 长期性审批，即申请人取得审批许可证后，只要自己不放弃，或者不因法定事 由被主管机关吊销，该审批将长期继续有效。附期限的审批，指申请人获得的 审批许可证只在一定期限内有效，这种行政审批较多。 六是以审批的目 的形式为划分标准， 分为行为审批和资格审批。 行为审批， 系指允许符合条件的申请人从事某种行为的审批，这种审批仅限于对申请人或 组织从事某种行为，而不包括相对人和组织的资格和权能的审核。资格审批， 厂一一一一一一一一一一 一- 硕士学位论文 ma s t e r s t i i e s i s 指行政主体对相对人的申请，要经过一定的资格考核程序，才给合格者核发证 照文书，允许其享有某种资格或能力的审批，如颁发律师证、会计师执照就属 于这一种。 ( 二)关于行政审批制度的界定 1 、行政审批制度的理论基础 行政审批， 古往今来，都是国家实施行政管理的一种手段。行政审批制度 则是国家行政管理制度的重要组成部分。国家既是阶级斗争的机器，也是管理 社会的工具。特别是现代国家，无不以经济建设为中心，愈来愈把国家职能的 重点转移到日 益复杂的经济和社会管理上来。现代国家管理经济、管理社会的 形式是多种多样的，有政治的手段、军事的手段、行政的手段、经济的手段、 法律的手段、伦理道德的手段等等，而行政审批，则是国家实施行政、法制管 理的重要内容。一个国家的行政审批制度，本质上是由法律、法规、规章设定 的一般性禁止的制度。国家行政机关正是通过这种对行政管理相对人申请的审 查批准，以实现国家对从事法律 “ 一般性禁止”的事项和活动的管理与控制。 因此，行政审批制度，作为国家行政管理的一项重要制度，是由国家的本质和 管理职能所决定的，它的存在有着深厚的理论根基。当前谈论的行政审批制度 改革，不是要从根本上取消行政审批，而是要通过改革，使其更能适应社会经 济的发展。 一个国家一定时期的行政审批制度，是由这个国家的行政体制和经济体制 决定的，在我国原计划经济体制下，各级政府机关对国家事务包括经济活动的 管理，普遍奉行的是 “ 高度集权”的 “ 一元化管理”的理论。这个理论认为， 我们是实行公有制的社会主义国家，国家作为全民的代表，其管理权力是绝对 不允许分割的。国家不仅作为行政主体应管理社会，而且作为所有者代表，也 应直接千预微观经济，管理经营者。其主要管理方式就是用全国无所不包的统 一计划把各行各业管住、管死。在这样的理论指导下萌生的行政审批制度，自 然把审批的范围拓得越宽越好，这也是我国形成 “ 审批经济”的深层原因。 然而，我国 今天的经济体制己发生了根本性的变化，社会主义市场经济取 硕士学位论文 ma s t e r s t i i l s i s 代了原来高度集中的计划经济体制， 市场经济与计划经济的要求是绝然不同的。 市场经济是一种“ 自主” 经济，市场经济的运行， 主要依赖于市场机制的调节， 遵循通行的市场法则。政府作为宏观调控的主体，不应该直接干预微观经济活 动，而应让多种不同类型的市场主体自主经营、自负盈亏、自 我发展，减少政 府的不必要的千预。因此，在市场经济条件下，行政审批作为行政管理和国家 宏观调控的手段，应该建立在宏观调控理论的基础之上的。宏观调控是国家管 理经济的重要职能，一方面国家要通过制定宏观经济政策，调节宏观经济，间 接影响市场运行变量和微观经济变量:另一方面通过法律、 法规、 规章和政策， 对市场机制失灵的地方进行干预，以规范市场行为，这也是国家宏观调控职能 的体现。最近学术界有一种观点，认为 “ 行政审批不属于宏观调控，它从属于 微观规制， 是微观规制的重要组成部分” 。 这个观点是值得商榷的。 行政审批是 一种由法律确认的具体行政行为，本质上属于由法律、法规、规章设定的一般 性禁止的制度，它应该属于国家的法律调控行为，理所当然应属于宏观调控的 组成部分。如果把这种行为也归于干预微观经济，岂不是要从根本上全盘否定 行政审批在某些领域存在的必要性 行政审批作为国家宏观调控的一种手段， 虽 然要缩小审批范围，使其与国家宏观调控主体地位相适应，但决不是要从根本 上取消这一制度。 2 、行政审批制度的定义 行政审批在世界各国都己 得到了广泛的应用，而早在建国初期，我国就己 建立起了行政审批制度， 如1 9 5 1 年由中央人民政府制定的 无线电器材管理暂 行条例 、 城市旅栈业暂行管理规则 、 印铸刻字业暂行管理规则中规定， 凡经营上述行业的，都必须持有公安机关颁发的特种行业营业许可证。 ， 随着社 会经济、文化等建设事业的进一步发展，以 及行政管理事务的增多，行政审批 的应用范围进一步增加， 其作用也越来越重要， 相应的法律制度也随之逐步完 善。 行政审批制度是国家行政机关依法处理相对方的申 请， 依法赋予行政相对 方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的各项具体制度的总 称。具体包括规定审批机关、审批职权、审批范围、申请、审查和颁发许可证 的程序，可审批费用以及监督检查、撤销、变更审批证的方式等方面的制度。 f一一一一一-一一-一一一 硕士学位论文 ma s t e r s t i i e s i s 行政审批制度是由法律和法规设定的，也是由赖以存在的经济基础所决定的。 一旦经济体制发生变化，其行政审批的范围和方式也都要随之发生变化。行政 审批制度不是单项的制度，是规范行政审批行为的制度体系，多项具体制度构 成的。 行政审批作为现代国家管理的重要手段， 己被世界各国广泛地运用于经济、 文化等各个领域。这一制度的建立有利于国家对社会经济和其他事务的宏观管 理; 有利于维护社会公共利益和保障公共安全: 有利于保护相对方的合法权益。 但它也有一定的消极作用，一旦驾驭不好，也会带来一些负作用。 二、改革我国行政审批制度的重大意义 ( 一)改革行政审批制度是推进政府职能转变的关键环节 在我国原高度集中的计划经济体制下， 行政审批是各级政府的一项最为广 泛的职能，政府就是利用行政审批权广泛干预社会事务和微观经济活动，以致 造成 “ 政企不分” 、 “ 政社不分” 。经过2 0多年来的经济政治体制的改革，虽然 政府职能从总体上有所转变，总的发展趋势在逐步缩小，但作为政府的一项最 广泛职能的行政审批并未从根本上有所触动， 其根本原因在于权力因素的作用。 行政审批实质上是政府权力的具体运行，行政审批的无所不包和滥用，也实际 上是政府权力高度集中和不断扩张与膨胀的结果。而行政审批权的背后又潜伏 着大大小小的不同利益，因而改起来很难。一些政府部门在 “ 转变职能”的高 谈阔论下， 却死死守住 “ 行政审批权” 这块乐于经营的“ 领地” ，不愿改革，从 而使转变职能十分困难。政府机构精简一次膨胀一次，形成恶性循环。实践证 明，不从权力配置入手改革行政审批制度，转变政府职能就难以 真正到位。 这 次行政审批制度的改革，就是要从 “ 权力配置” 这个源头上崭断某些政府部门 “ 增生” 的 权力触角， 真正按照国际市场经济通行的规则， 改革行政审批制度， 大幅度筛选和减少行政审批事项，改进行政审批方式，规范审批程序和时限， 将不必要的“ 审批制”改为“ 注册制” 、 “ 登记制” 或 “ 备案制” ， 逐步与国际惯 例接轨。这一改革实际上是在更深层次和更大范围上转变政府职能，使政府真 硕士学位论文 n 1 4 s f e p s t h e s i s 正从 “ 全能”向 “ 有限”转变，从 “ 微观s- ;, 济a . j ill ”向 “ 公 观调控”转变，从 “ 运动员”角色向 “ 裁判员”角色转变同时，3 u 过这改革，将进一步推进 政府职能转变，加速实现政企分)1 1 = ,史好地为钊介 义; !习 s , 经济的发展创造良 好的制度环境。 近日上海市政府公布第一批取消和不p 川司 比 的行政审批事项5 2 1 项，其中 上海市人大常委会发布公告终止执行 6 0项以地方性法规为依据的行政审批事 项，占现行审批事项2 0 2 7 项的2 5 .7 %