（工商管理专业论文）我国国有投资公司的发展模式研究(1).pdf

摘要 我国国有投资公司在国民经济和地方经济建设中发挥着举足轻重的作用。然而，国有 投资公司的外部环境发生了重要的变化，尤其是随着国有资产管理体制和投资体制改革的 深入，原有国有投资公司的作用和地位受到了挑战。现有的理论和实践并不能解决国有投 资公司目前面临的问题。本文的目的是，针对国有投资公司目前面临的问题，系统提出国 有投资公司的发展模式框架，以促进国有投资公司的持续性发展。 本文采用文献研究、比较研究与案例研究相结合的研究方法，结合了笔者在国有投资 公司的亲身工作经历和深切体会，研究我国国有投资行业的共性问题。本文应用了战略管 理理论，特别是s w o t 分析模型，作为制定发展模式的工具。 本文研究了我国国有投资公司的发展历史，分析了我国国有投资公司的发展机遇与威 胁、优势与劣势，特别是分析了国有资产管理体制改革、国资委的成立和近期的投资体制 改革对国有投资公司产生的影响。在此基础上，本文系统地提出了国有投资公司的发展模 式框架，涉及了国有投资公司的定位、组织形式、经营方式、业务选择与组合。特别地， 本文全面提出并论证了我国国有投资公司的“二元化”定位，并进一步论述了新模式的实 施问题，特别是提出国有投资公司应正确看待国资委、合理处理与国资委的关系。本文有 针对性地提出了我国国有投资公司的发展模式，以期对处于“十字路口”的国有投资公司 提供具有参考价值的建泌。 关键词：国有投资公司 发展模式二元化定位 a b s t r a c t s t a t e - o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e sp l a ya ni m p o r t a n tr o l ei nn a t i o n a le c o n o m ya n d r e g i o n a le c o n o m y h o w e v e r ，t h ef u t u r eo ft h es t a t e - o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e si sn o t p r o m i s i n g s t a t e o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e sh a v es e v e r a lp r o b l e m so f t h e m s e l v e sa n d t h em a c r os o c i a le n v i r o n m e n t sk e e pc h a n g i n g e s p e c i a l l y ，t h er e f o r m i n go fm a n a g e m e n t s y s t e mo ft h e s t a t e o w n e da s s e t si s c h a l l e n g i n gt h ep o s i t i o no ft h e s t a t e - o w n e d i n v e s t m e n tc o m p a n i e s t h ec u r r e n tl i t e r a t u r e sa n dp r a c t i c ef a i lt ob es y s t e m i ci n r e f l e c t i n gt h ep r o b l e m s t h i st h e s i sa i m st op r o p o s es y s t e m i cd e v e l o p m e n ts t r a t e g i e st o s o l v et h ep r o b l e m st h a ts t a t e o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e sa r ef a c i n g t h er e s e a r c hm e t h o d si n c l u d el o g i c sa n a l y s i s ，l i t e r a t u r e sr e s e a r c ha n dc o m p a r i s o n t h i st h e s i si sp r o b l e m s o l v i n g o r i e n t e da n dc o m b i n e dt ot h ee x p e r i e n c eo ft h ea u t h o r t h i st h e s i sa p p l i e st h e o r i e so fs t r a t e g i cm a n a g e m e n t ，e s p e c i a l l ys w o tm o d e l ，a st h e t o o lo ff o r m u l a t i n gs t r a t e g i e s t h i st h e s i sr e s e a r c h e st h eh i s t o r y ，a n a l y z e st h e s t r a t e g i ce n v i r o n m e n tc h a n g e ( e s p e c i a l l y t h e r e f o r m i n go fm a n a g e m e n ts y s t e m o ft h es t a t e o w n e da s s e t s ，t h e e s t a b l i s h m e n to fs a s a c ，t h er e c e n t l yr e f o r m i n go fi n v e s t i n gs y s t e m ) o fs t a t e o w n e d i n v e s t m e n t c o m p a n i e s ，p o i n t s o u tt h e o p p o r t t m i t i e s ，t h r e a t s ，a d v a n t a g e s a n d d i s a d v a n t a g e so fs t a t e o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e s t h i st h e s i st h e np r o p o s e st h e s t r a t e g i e s o fs t a t e o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e s ，i n c l u d i n gp o s i t i o n i n g ，o r g a n i z a t i o n ， o p e r a t i n gw a y s ，a n db u s i n e s s e ss e l e c t i n g 。e s p e c i a l l y ，t h i sp a p e rp r o p o s e sa n dd i s c u s s e s t h ed u a l p o s i t i o n i n gs t r a t e g y t h i s t h e s i sa l s od i s c u s s e st h e i m p l e m e n t i n g o ft h e s t r a t e g i e s t h i st h e s i sp r o v i d e sh e l p f u ls u g g e s t i o n sf o rt h ec u r r e n tc h i n e s es t a t e o w n e d i n v e s t m e n tc o m p a n i e st h a ta r ea t 山ec r o s s r o a do f t h e i rf u t u r ed e v e l o p m e n t s k e yw o r d s ： s t a t e o w n e di n v e s t m e n tc o m p a n i e s ；d e v e l o p m e n ts t r a t e g y ；d u a l p o s i t i o n i n g 引言 我国的国有投资公司是我国投资体制改革的产物，是我国社会经济发展的内在要求和 社会分工发展的结果，对弥补市场缺陷、引导民间投资具有极其重要的作用。经过十多年 的探索，尤其是在八十年代后期投资体制改革的推动下，国有投资公司的机构数量和资金 规模都得到较大的扩展，在国民经济和地方经济建设中发挥着举足轻重的作用。目前，全 国共有地区级以上各类投资公司2 4 2 家，其中省级及省级以上投资公司1 4 6 家，地区级投 资公司9 6 家；截止到2 0 0 3 年底，全国投资公司拥有总资产超过i 0 0 0 0 亿元，净资产超过 5 0 0 0 亿元，实现利润2 0 0 多亿元“1 。相当一批投资公司已发展成为较强的经济实体，在 电力、交通等基础产业和高科技产业领域具备了较强的竞争优势。 然而，我国国有投资公司的发展前景并不是一片光明。一方面，由于各种原因，国有 投资公司自身存在着诸多问题。另一方面，国有投资公司面i 临的宏观环境也正在发生着变 化：世界贸易组织的加入、投融资体制改革的深化、国有资产管理体制改革的推进以及政 府职能的转变，这都使国有投资公司的生存环境发生了深刻的变化。尤其是随着国有资产 管理体制改革的深入，原有国有投资公司的作用和地位受到了挑战。国有投资公司应该如 何调整以适应、利用这种变化，实现可持续发展，成为摆在理论界和实务界面前的重大课 题。 在中国投资协会和各国有投资公司内部，关于国有投资公司发展模式的讨论比较集 中；在学术界，对国有投资公司的研究比较少，公开出版的学术文献不多。现有的文献研 究了国有投资公司的定位、治理结构等问题，但还不够系统，并且不能反映国有投资公司 目前面临的种种问题。 本文采用文献研究、比较研究与案例研究相结合的研究方法，结合了笔者在国有投资 公司的亲身工作经历和深切体会，以解决实际问题为写作导向。本文应用了战略管理理论， 特别是s w o t 分析模型，作为制定发展模式的工具。需要说明的是，目前我国存在大量 的国有投资公司，f g i t 在投资定位、组织结构、经营方式、业务领域等方面有着各自不同 的特点，因而他们的具体发展模式也就存在着差异。本文所研究的问题是我国国有投资公 司面临的共性问题与主要问题，所提出的发展模式是对我国国有投资公司具有普遍意义的 框架性建议。 本文的目的是，针对我国国有投资公司目前面临的共性问题，系统地提出国有投资公 司的发展模式框架，以促进我国国有投资公司的持续性发展，更好地为我国的经济建设做 出贡献。 【l 】中国投资协会国投委办公室，我国投资公司调查( 2 0 0 3 ) ，h t t p ：w w wi a c o r gc n d a t a h t m l 2 0 0 4 0 7 1 5 s h o w _ 5 4 6 9 h t m l 2 0 0 4 年7 月2 0 日。 第一章我国国有投资公司的产生与发展 国有投资公司是投资公司制度发展演进过程中出现的一种特殊类型，是世界各国普遍 存在的一种投资公司形态，如意大利工业复兴公司、奥地利国有工业控股公司和新加坡淡 马锡公司。在西方发达国家和新兴工业化及新兴市场经济国家，国有投资公司的产生在某 种意义上与2 0 世纪6 0 年代的国有化以及后来的非国有化运动有关，是战后各国混合经济 形态进一步发展演变的结果。在转轨中国家，国有投资公司则主要是国有企业改革和政府 投资体制改革的产物，是适应从传统计划经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而 生的制度创新。在我国，国有投资公司是在我国投资体制改革的背景下产生的( 宋立、肖 金成，2 0 0 3 ) 。 第一节我国国有投资公司产生的背景 一、我国的投融资体制改革与国有投资公司的产生 建国初期，我国实行的是以集中统一为基本特征的投资管理体制，其主要特征是四个 “统一”：统一的基本建设投资计划管理制度、统一的建设项目管理制度、统一的基本建 设资金拨付管理制度以及统一的基本建设投资管理机构。1 9 5 3 1 9 5 6 年，按照计划经济体 制的一体化要求，投资管理体制改革进一步向高度集中统一方向发展，最终形成了“全包 全统”的一体化投融资管理体制，即基建投资由国家计划部门统一安排，中央政府不仅进 行投资规模、结构、布局等战略决策，而且直接负责项目的安排和分配，企业和建设单位 只是国家计划执行者，无权调整计划经济指标，所有建设资金由财政统收统支、无偿划拨 使用。1 9 5 7 - 1 9 7 8 年，投资管理体制在计划经济体制下经历了一个曲折的过程，但几次变 革都是围绕计划投资审批权限在中央政府和地方政府之间的偏重而进行，并没有脱离计划 经济体制之下的以政府为主体按计划控制投资活动全过程的管理体系。在此期间，没有专 门从事投资活动的建设单位，自然也就没有投资公司。 传统的投资体制对于建国初期自然或半自然经济的经济条件来说，确实起到了促进经 济的作用，但随着社会经济的发展，这种投资管理体制逐步演变成为一种僵化的模式，不 能适应生产力发展的趋势，不能适应固定资产投资建设活动的客观规律和经济发展的要 求，长期存在投资膨胀、结构失调、效率低下等问题。1 9 7 8 年，以党的十一届三中全会 为标志，拉开了中国改革开放的序幕，投融资体制改革也随之进入了改革实践的历程。 1 9 7 9 1 9 8 7 年是投融资体制改革的起步阶段，简政放权、缩小指令性计划范围和建设实施 市场化是这一阶段的基本特点，实施建设资金有偿使用、改革投资计划管理和实施各种j 形 式的投资包干等一系列单项措施，构成这一阶段改革的基本内容。 1 9 8 8 年，国务院颁布关于投资管理体制的近期改革方案，系统地提出了投资体制 改革的基本任务和一系列推进改革的措施。这些措施包括：第一，对重大的长期的建设投 资实行分层次管理，加强地方的重点建设责任；第二，国家颁布产业政策，开始建立以产 业政策为核心的投资宏观调控体系；第三，成立国家专业投资公司，用经济办法对经营性 投资进行管理；第四，建立中央基本建设基金制度，将预算内基本建设投资按经营性和非 经营性分别进行管理，其中经营性投资不再由行业管理部门直接管理，由国家计委将计划 下达给国家专业投资公司，主要用于计划内的基础设施和基础工业的重点项目；第五，建 立证券交易市场，为发展直接融资创造条件。以此为标志，我国投融资体制改革掀起了第 一个高潮，国有投资公司在这个时期出现了。 二、我国国有投资公司产生的具体原因 我国的国有投资公司是服务于国有企业改革而出台的配套措施。为了改变计划经济中 匡i 有企业的“投资饥渴疰”，将财政对企业基本建设拨款改为贷款即“拨改贷”改革主张 应运而生。“拨改贷”尤其是新建企业的拨改贷形成了大量的零资本金企业，寻求新的国 有企业资本金提供者势在必行，于是新加坡的国有投资公司淡马锡( t e m a s e k ) 公司的经 验受到重视，发展国有投资公司的思路得以确定。1 9 8 8 年，国务院成立了国家能源投资公 司、国家原材料投资公司、国家林业投资公司、国家机电轻纺投资公司、国家农业投资公 司和国家交通投资公司等六个困家二号业投资公司。随后，各省市也自发地相继成立了一些 投资公司，并且发展速度非常快。我国国有投资公司的产生主要有以下五个方面的原因： ( 一) 缓解基础建设基金的不足 经济的发展、政策性项目的建设都需要大量资金，而资金短缺的矛盾在全国范围内长 期存在。我国法律规定“地方政府不允许赤字运行”，不允许有法律意义上的借贷行为， “同时也不能征收专项建设税”。对于政府来说，融资手段极为有限。而对于公司来说， 融资渠道具有多样化的特点。由国有投资公司代表政府进行投资，可以充分发挥公司运作 的优势，利用国有投资公司筹措资金，缓解政府资金瓶颈。 ( 二) 代行部分政府职能 政府投资公共产品有两种方式：一是政府直接拨款，二是政府通过成立国有投资公司， 由国有投资公司代表政府进行投资。这两者的主要区别在于：第一，政府拨款若作为财政 支出，政府投资形成的资产就成为帐外资产，这只能用于纯公共产品的投资支出；若作为 国有资本支出，又会形成政府对外投资过多的问题，不利于政府对这部分资产的集中统一 管理。而由国有投资公司作为投资主体，则可以有效解决以上两个问题。政府只要对数量 不多的国有投资公司实施有效管理，再由国有投资公司以产权为纽带进行对外投资的实施 与管理，就能对整个投资资产实现有效管理。 ( 三) 参与国有资产授权经营 组建和发展国有投资公司是我国建立新的国有资产管理体制不可或缺的重要层次和 环节。政府通过委托代理将国有产权委托给各类国有投资公司，然后由国有投资公司依据 市场化原则，通过委托代理制将国有资产交由自己控股或参股的企业进行运作。国有投资 公司作为国有产权代表，以国有资产为营运对象，通过对生产经营企业进行投资、出让股 份等，形成国有资本运营体系。这样，国家就可以以国有投资公司的身份行使管理国有资 产的职能。 ( 四) 政府实施宏观经济调控 市场经济中，政府实施产业政策和区域布局政策，需要投资公司发挥投资的导向作用。 政府的职能之一，是便全社会的效益最大化。市场经济运行过程中出现的市场失灵现象， 需要政府进行调节，对于一些非常态的领域，也需要国家以直接方式投入。国有投资公司 作为政府介入市场的适当角色，对调整产业政策和地区布局能够起到导向作用。 由此可见，国有投资公司是投融资体制改革的必然产物，是我国社会经济发展的内在 要求和社会分工发展的结果，其产生具有客观必然性。 第二节我国国有投资公司的发展历程 我国国有投资公司的发展历程大体可以划分为两个阶段：1 9 8 8 年原国家计委主管投资 的几个专业司局被整建制划分出来，按照专业改组成为6 个国家投资公司，至1 j 1 9 9 4 年这些公 司所属业务被合并成立政策性的国家开发银行为起步阶段；国家开发投资公司和各省市投 资公司的成立拉开了国有投资公司大规模发展的序幕，从上世纪9 0 年代中期至今为国有投 资公司的发展阶段。 一、起步阶段( 1 9 8 8 年一1 9 9 3 年) 1 9 8 8 年，国务院决定成立6 个国家专业投资公司，地方政府也相应成立了一批投资 公司，目的是集中资金保证国家重点建设，加强资金回收，实行滚动发展。1 9 8 8 年一1 9 9 3 年，国有投资公司在坚持政策性取向、保证国家重点建设、维护国有资产的权益、促进国 民经济的发展方面取得了很大的成绩，初步改变了政府对投资项目行政管理的方式，对投 资体制的改革起到了促进作用，但这一时期国有投资公司尚未能够真正成为国有资产的投 资和经营主体，主要原因有： ( 一) 出资者身份不明确，产权不清晰。国有投资公司还没有进行公司制改革，出资 者身份仍未明确。首先，国有投资公司的资本金来源各有不同，有些是预算内资金，有些 是预算外资金，有些却是政府各部门分别留存和掌管的其它资金来源。出于政府管理体制 上的原因，政府出资部门不能直接作为投资公司的出资者，有些还有意回避其出资身份， 国有投资公司的国有产权因而难咀界定。其次，国有投资公司与建设项目之间多是债权债 务关系，丽不是所有权关系。由于这6 家国家专业投资公司是按照世界银行的模式进行经 营，它4 1 i n 被投资企业之间只表现为一种借贷关系，结果，虽然债权债务关系是清楚的， 但是谁作投资主体，企业还贷以后产权归属谁的问题并没有明确。 ( 二) 政企不分，政府直接干预严重。政府和企业的关系没有理顺，国有投资公司受 到相关部门的各种压力，投资决策权没有真正落实，无法成为组织政府经营性投资活动的 主体。职能交叉、政出多门、政企不分自然就造成责任不清的状况。以国家六大专业性投 资公司为例，根据国发 1 9 8 8 1 4 5 号文规定“能源、交通、原材料、机电轻纺四个国有投资 公司由纪委归口领导，行业主管部门参与指导；农业、林业投资公司由国家计委与部门归 口领导，以国家计委为主。”另外还规定：“投资公司按国家计委安排的投资具体安排建设 项目，承包新增生产能力。”又规定：“投资公司在编制计划的同时，必须和行业归口部门 和银行充分协商。”“在建设项目管理上，原则上由行业归口部门或地方负责。”这些规定 为平衡各方利益和要求而相互矛盾，使国有投资公司无法成为“组织中央经营性投资活动 主体。” ( - - ) 国有资产管理体系不完善，没有建立国有资产授权管理经营体系。与其他国有 企业一样，国有投资公司未有获得国家的正式授权，国有资产保值增值的责任不明确。由 于国有资产产权不明确，自然就无法确定国有投资公司的国有资产范围和价值基准，也就 无法以国有资产保值增值标准实施对经营者的绩效评价。这导致了国有投资公司应有的主 要功能难以发挥，尤其是对于涉及境外国有资产的国有投资公司，由于法律法规的不完善， 情况更加复杂，其国有资产保值增值问题从公司成立开始就被疏忽。 ( 四) 投融资体制改革未到位。除上述投资公司本身暴露的问题外，还反映在以下几 个方面：首先是各级政府、国有企业和国有银行的投资风险约束机制和监督机制不健全， 投资决策的科学化水平不高。其次是资本市场不完善，融资渠道少，融资方式不规范，金 融机构抗风险能力薄弱。第三是投资中介服务体系不健全，大部分中介机构仍未与政府部 门脱钩，难以开展公平竞争，无法提供客观、公正和高效的投资中介服务。 二、发展阶段( 1 9 9 4 年至今) 1 9 9 3 年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标后，在投融资体制改革上， 实行政策性和商业性金融分开、政策性投资项目和竞争性投资项目分开、融资贷款和股本 投资分开，使国有投资公司进入了一个新的发展阶段。1 9 9 4 年，为适应投融资体制改革 的需要，国家将原6 家国家专业投资公司并入国家开发银行，同时组建了国家开发投资公 司和中国节能、高新轻纺、机电出口等国家级投资公司，标志着我国投资体制改革与国有 资产管理体制改革的有机结合，形戏了一类主要服务于国家产业政策实施的国有投资公 司。在其后几年里，中央和地方政府相继成立了一批专门从事投资经营活动的经济组织， 即综合性或专业性投资公司，其目的是明确政府投资主体，并用经济办法管理政府投资。 经过十多年的实践探索，投资公司得到迅速发展。据不完全统计，目前全国基有省、自治 区、直辖市政府及各部门成立的投资公司近1 5 0 家，地区一级政府投资公司有近1 0 0 家， 甚至一些经济发展较快的省份，县一级也成立了投资公司。可以说，国家、省、地、县的 不同层次的投资公司体系已基本形成。我国国有投资公司本时期的特征如下： ( 一) 逐步向企业运作机制转变。国有投资公司逐步向按市场经济规则和企业机制运 作转变，从政府行为型向投资主体型转变，从依靠政府拨款向多渠道筹融资转变，在坚持 政策性取向的同时向追求投资效益转变。多数投资公司开始依据公司法进行公司制改 造，产权结构和公司治理结构逐步有了改善。方面，政府与投资公司之间的资产关系得 到进步理顺，投资公司的自主权有了提高；另一方面，行政性指令仍然存在，政企仍耒 彻底分开，政府干预仍然存在，以行政审批为核心的投资决策体制没有根本变化，政府和 投资公司之间形成了新的博弈格局，投资公司会在项目投向、资金来源、政策取向方面与 政府展开“讨价还价”。 ( 二) 普遍采取多元化发展战略。采取多元化发展战略是国有投资公司该时期的显著 特点，“一业为主，多种经营”成为不少投资公司的经营方针。在多元化发展战略的指导 下，不少投资公司大量投资非相关行业，组织结构也向集团化和纵深化发展，企业集团迅 速扩大，出现大量二级、三级甚至是四级下属公司，并且采取以负债为主的融资方式，通 过总公司和各级子公司的共同负债，发挥集团融资的杠杆作用，实现资产数量的迅速扩张。 ( 三) 政策性项目受到自营项目的冲击。投资公司除按照政府确定的产业政策和投资 范围，积极参与对基础产业和政策性项目的投资外，还参与大量的竞争性行业。不少投资 公司出于自身生存和发展的需要，利用政策性项目获得的资金、资源和政策，投入自营项 目，力求达到政策性项目和营利性项目双赢的目的，但事实证明两者是难以兼顾的。由于 政策性项目的责任在于政府，投资公司往往忽视对政策性项目的管理，将重点放在如何利 用政策性项目获取资金和政策的利用方面。这个时期，除国家专业投资公司外，地方投资 公司原承担的政策投资导向作用受到自营投资行为的猛烈冲击。 ( 四) 投资手段单一，投资行为不规范。在国有投资公司的投资方式上，股权投资和 债权投资并用，但仍以债权投资为主。由此反映了当时投资公司的项目投资管理水平较低， 资本经营手段仍然有限，牺牲长期利益追求短期利益的意识非常严重。此外，各投资项目 还大量采取了中外合资、合作的方式进行建设，而且相当一部分项目并非是真正利用外资， 而是以“假洋鬼子”( 即中资驻外机构) 作为外方，目的是享受国家给与外资企业的优惠 政策。同时也出现了一些不规范的投资行为，如高息拆借、虚假出资等。 第三节我国国有投资公司的性质与特点 我国国有投资公司是政府授权的国有资产投资主体，是在国家产业政策的指导下，以 从事增量投资和国有资产资本经营为主，并对社会资金起投资导向作用的经济组织。我国 国有投资公司具有如下特点： 一、政府出资设立的国有独资公司 投资公司是国有独资公司。国有独资公司是由政府全额出资设立、并授权经营国有资 本的特殊企业。政府是它的唯一出资人，政府通过完全占有、完全控制的方式，保证国家 产业政策的执行，保证宏观调控意图的实现。 二、政策性投资公司 国有投资公司的政策性投资，旨在通过对制约社会经济发展的瓶颈产业的投资，吸引 其它社会资本，从而推动国民经济的发展。按建设项目分类，它主要从事基础性项目建设， 改善投资环境，调控产业结构。同时，由于国有投资公司隶属于政府或归口计委作为主管 部门，这使政府政策性体现得更加明显。 三、财政性建设基金为主要融资来源 绝大部分国有投资公司的资金来源于政府预算内的“拨改贷”和财政预算外的部分专 项建设基金。对没有上述来源的个别地方国有投资公司，政府给与一定的贴息。国有投资 公司的其它资金来源包括发行债券、上市筹资、银行信贷( 包括政策性银行贷款和境内外 商业银行贷款) 和合资等。由于国有投资公司的投资经营活动与政府及其产业政策有着密 切关系，为保证国有投资公司政策投资业务的顺利开展，政府会凭借其产业政策、税收、 政府信用、政府基金等公共融资力量，从资金量或资金成本上对它给予财力上的支持。 四、宏观调控的政策工具 国有投资公司作为政府的增量投资主体，在全社会固定资产投资中具有导向作用，以 维护国民经济的健康发展，贯彻国家的产业政策和区域布局政策。对于市场经济中存在着 的“市场失效”，经常出现的有效需求不足，国有投资公司作为政府增量投资主体，要在 增量投资上发挥导向、调控作用。这种作用当时是其它主体无法替代的。 国有投资公司是政府授权的国有资产投资主体，在国家产业政策的指导下，国有投资 公司承担着国家政策性投资的作用，从调整产业结构和加强宏观调控的角度定位，国有投 资公司应是用增量投资发挥投资导向作用的主体，以从事增量投资和国有资产资本经营为 主，并对社会资金起投资导向作用的经济组织。 第二章我国国有投资公司的战略分析 第一节国有投资公司存在与发展的宏观基础 我国的国有投资公司主要是国有企业改革和政府投资体制改革的产物，是在适应从传 统计划经济体制向市场经济体制转轨过渡过程中应运而生的。有观点因此认为，我国的国 有投资公司是一个带有特殊使命和改革过渡性质的投资机构，随着改革的到位和我国市场 经济体系的逐步完善，国有投资公司将失去其继续存在的基础( 鲁国锋，2 0 0 2 ) 。其实， 国有投资公司在我国具有坚实的生存与发展基础，在长期内都是我国国民经济的重要形 式。 一、我国国有经济的重要地位 ( 一) 我国的社会主义性质 我国是社会主义国家，国有经济在国民经济体系中的存在和作用发挥是国家性质的重 要体现。党的十六大和十六届三中全会，都强调“必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。 发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强 我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性作用。”因此，国有经济在长期内 都是我国国民经济体系中的重要组成部分。 ( 二) 政府干预经济的需要 当今世界，政府对经济的干预已成为一种普遍现象，不论是发达国家，还是发展中国 家，政府在经济生活中的作用无处不在。在市场经济中，虽然要充分发挥市场在优化配置 资源中的基础作用，但是政府投资随着市场经济制度的建立和完善呈现不断增长的趋势， 已是各国的普遍特征。这主要是存在以下三个方面的客观需要：第一，解决“市场失灵” 的客观需要。在市场经济条件下，存在着“市场失灵”。在公共产品和服务的领域中，由 于产品和服务的享用不具有排他性，因而使这些产品和服务( 如公共设施等) 供给不足，这 是由市场机制本身无法解决的难题。其次，由于经济的趣利性，使一些社会效益好而经济 效益差的领域，企业和个人无人问津。再次，在一些具有技术垄断和自然垄断性质的产业 部门，处于垄断地位的企业有可能形成垄断价格。最后，由于存在着一些需要投资很多， 而且有很大风险的项目，企业和个人无力承担。总之，以上所述“市场失灵”的投资领域， 必须由政府投资，这是市场经济体制所决定的，这是中西方市场经济体制国家都存在的共 性，是政府投资存在的一般理论依据1 ；第二，强化国家宏观调控的客观需要。政府投资 【1 张建萍，“我国投资体制的变迁与创新”r 山西财经学院学报，1 9 9 7 年，第6 期，第3 7 页 规模的宏观调整和政府投资领域的选择，是国家赖以进行宏观经济调控的基础，也是影响 经济社会发展格局及增长态势的一个重要变量。第三，保证和促进国民经济持续发展与有 效增长的客观需要。政府投资之所以对经济发展、经济增长具有重要影响，一是因为诸如 基础设施的建设、环境污染的治理等公共支出本身，就是营造经济发展环境，制约或促进 经济增长的一个要素，而用于教育、科研、公共卫生等方面的支出，则与劳动力素质的提 高，科学技术的发展和应用有着直接关联；二是因为政府投资直接就是社会总需求的一个 主要组成部分，其投资规模与领域的调整变化，对社会总供求关系与经济增长格局，有着 举足轻重的影响。它的调整变化都是引导社会投资与消费，促进经济结构、产业结构、部 门结构乃至企业组织结构合理调整的重要手段。 从客观上来说，现代的市场经济已经离不开国家干预，国家干预对促进国民经济平衡 发展起着极其重要的作用。而我国正处在向市场经济体制的转轨时期，政府干预尤为必要， 而国有经济是政府实现经济干预的重要工具。 二、国有投资公司的作用 我国目前正处于经济体制转轨过渡时期，存在市场发育不足和机制不健全的双重市场 缺陷，政府需要加强对宏观经济的调控。作为国有经济的形式，国有投资公司在宏观经济 的调控体系中有着不可替代的作用。国有投资公司的作用主要体现在以下四个方面： ( 一) 弥补市场失灵的手段。国有投资公司的建立与发展，使政府除了通过计划、财 政、税收、金融等直接干预手段外，增加了弥补公共产品和公兴服务领域市场失灵的又一 手段。如大型经营性、半经营性的基础设旌及公益设施等，就需要由政府投资或政府投资 引导，从而创造良好的投资硬环境，以降低企业投资的社会成本，促进社会投资的快速增 长。这一功能的发挥很大程度上就要依靠国有投资公司来实现。 ( 二) 推进政府重大项目建设。我国正进入经济的大发展大投入时期，政府资金的主 导作用在整个经济的发展中仍是举足轻重。如何集中财力，抓好一批事关发展大局的重大 项目的建设，是各级政府部门首先要关心且必须解决的问题。其中一个有效的手段就是发 挥授权经营的政府投资公司的龙头作用，带动量大面广的其他各类投资主体，形成强大的 投资主流，推动重大项目的建设。 ( 三) 拓展融资渠道。国有投资公司作为企业法人，在法律允许的范围内，可以运用 各种市场化融资方式，筹集大量的社会资金，使有限的财政资金得到放大，进一步增强财 政资金的使用效率。 ( 四) 实施政府的产业政策，促进经济结构的战略性调整。国有投资公司作为政府投 资行为的实际操作者，其行为既体现政府的投资战略，又构建了政府投资的有限责任机制， 较好防范了政府投资的风险。通过国有投资的市场化资本运作，使政府的产业政策得到更 为有效、迅速的贯彻，从而促进整个经济结构的战略性调整。 国内外的实践证明，国有投资公司有其存在的必要性和发展的广阔空间，它在社会经 济生活中充当了政府产业政策的执行者，是政府投资的有效载体，也是政府宏观调控的一 种经济手段。从改革和发展趋势看，国有投资公司的作用只会得到加强。 第二节国有投资公司亟待解决的主要问题 自产生以来，国有投资公司机构数量和资金规模有了比较大的扩展，投资公司的类型 和组织形式也从开始时单一的国有投资公司向多元化发展，但总体来看，我国的国有投资 公司尚处于发展的初级阶段，还存在许多有待规范和解决的问题。 一、定位不明确 从职能定位上看，国有投资公司一般应定位于企业层面，其本质规定是作为政府投资 主体，通过投资和持股两种方式为国有工商企业提供权益资本。依据是否具有直接盈利性， 国有投资公司可划分为国有投资控股公司和国有政策性投资公司两种类型。但我国的实际 情况却并： 如此，根据其职责任务类型的不同，有的执行的是行政性职能，有的执行的是 事业性职能，只有一部分属于真正意义上的企业性质，但真正按企业化运作的国有投资公 司却比较少：在经营业务范围上，有些国有投资公司商业性投资与政策性投资不分；在国 有资产管理体制结构中，有些国有投资公司既充当行业主管部门又行使国有资本授权经营 主体的职能。职能定位的不明确，造成许多国有投资公司在实际运作中往往越位、错位或 缺位，从而限制了国有投资公司的发展。 二、运作不规范 国有投资公司长期受政府部门直接领导，要成为产权明晰、自主经营的现代企业还需 要假以时日。虽然近两年新成立的国有投资公司实行了规范的公司制，各专业委员会下属 投资公司大部分已进行了股份制改造，但原有的国有投资企业当初在选择投资项目时，常 常出现受上级主管部门左右，为一些没有发展前途的困难国有企业提供资金的情况。这种 情况下，投资往往无法收回，导致公司资产运营的整体质量不高，呆滞和损失的资产占相 当比重；现有产业和行业投资结构不合理，资产运作效率较低。另外，还有不少投资公司 的主要利润来自于短期联营、委放贷款等业务，按照我国商业银行法有关规定，非银 行机构不能够直接从事对企业的信贷业务和资金拆借业务。这意味着公司从事的短期贷款 融资活动，从理论和实践上讲，均带有违规违法操作的色彩，蕴含极大的政策风险和经营 风险。 三、缺乏经常性融资渠道 国有投资公司的主要资金来源是政府的经营性资金和各种收费性基金，缺乏常规性的 融资渠道和机制。随着政府职能的转变和行政性收费制度的改革，政府收费性基金越来越 少，主要依靠政府基金的经济类和专业类国有投资公司的资金来源问题已经开始显现出 来，如果不能加以有效解决，一些国有投资公司必将陷入无资可投的困境。 四、资本流动性差 随着市场经济的日趋完善和产业融合的日益深化，行业之间的边界越来越不确定，行 业之间的渗透、交叉和变换越来越频繁。然而，由于历史的原因和国有投资公司的政府背 景，国有投资公司的跨部门、跨地区、跨所有制流动十分困难，这就使得以原来的行业主 管局为基础组建的国有资产投资经营公司的经营界限成为阻碍资本自由流动的“围墙”，极 大地阻碍了优良资产向优势国有投资公司集中，使国有投资公司行业的资源合理配置无法 实现，保护了“劣”，限制了“优”。 五、国有资本退出机制不健全 对于投资者来说，吸引投资者从事投资的最重要原因是为其带来的回报。为了取得收 益，投资活动需要一个可靠的投资退出机制为之提供安全保障。一方面，由于投资决策不 科学，投资项目效益低下，导致国有投资公司投资回报率低和本金回收困难。另一方面， 企业与国有投资公司的债权存在软约束，股权转让渠道不通畅。资本的退出机制则是投资 成功的基本保障，如果没有可行的资本退出方案，投资者不会将资金投入，投资活动将因 难以筹集到社会资本而无法进行，投入一退出一再投入的投资资本有效循环也就无从建 立。 六、缺乏自我积累和自我发展机制 公司现有资本金是由政府部门直接投资或由国有资产授权经营的大型企业集团投资 的。随着政企分开及国有资产管理体制的加强，这些带有国有背景的股东强调国有资产的 保值和增值，公司必然会形成不注重积累、利润即期分尽的分配机制。这种分配机制从短 期看，满足了股东对资产保值增值的要求，但从长期看，对公司未来稳定发展将产生不利 影响，造成其自我积累能力弱、资产增值速度慢，制约了规模的扩大和业务的快速拓展。 还有不少投资公司缺乏长期投资风险准备金，公司抗风险能力较差，经营风险也较高。 七、公司的治理结构和管理体制不完善 大部分国有投资公司内部均未实质建立起由所有者、董事会和高级经理人员组成的现 代公司制法人治理结构的组织结构形式。经营者由政府主管部门任命，甚至由政府人员兼 任。在母子公司关系上，集权与分权的问题并无处理得当，没有建立起良好的约束机制， 不少投资公司出于扩张需要，过度放权，子公司盲目追求多样化，造成母公司实际上没有 自己实质控制的子公司和控股子公司。在绩效考核及分配机制上，手段较落后，仍以利润、 费用等静态指标作为考核和分配的主要依据，不能从整体上评价企业和经营者的经营状 况，发挥激励的作用。在约束机制上，对子公司的投资行为缺乏有效的监控，还没有建立 起有效的投资决策风险责任制。在资金运作机制上，普遍采取的是分散管理的方式，母子 公司之间交叉担保、资金往来复杂，造成极大的债务风险。在投资经营方式上，资产价值 观和资产经营手段仍被忽视，不能客观地进行项目评价和经营。 第三节我国国有投资公司面临的机会与威胁 一、宏观环境的战略性变化 ( 一) 国有经济布局和结构的战略调整 我国将继续积极推进国有经济布局和结构调整，坚持有进有退、有所为有所不为的方 针，推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他 行业和领域的国有企业，通过资产重组、结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰。 ( 二) 国有资产管理体制的深入改革 十六大报告提出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化 经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。 国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有 者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，“中 央政府和省、市( 地) 两级地方政府设立国有资产管理机构，继续探索有效的国有资产经 营体制和方式。”2 0 0 3 年4 月6 日，国务院国有资产监督管理委员会( 以下简称“国资委”) 正式挂牌，国资委作为管理非金融营利性国有资产的实体机构，分三级政府设立国资机构， 每一级圆资委只对本级政府所管辖的国有资产和国有股权行使出资人职责。设立国资委意 味着长期以来一直实行的上市公司国有股“国家统一所有，地方分级管理，的模式出现重大 变革，新体制可以概括为“国家所有，分级产权”。2 0 0 3 年5 月2 7 日，企业国有资产监 督管理暂行条例( 以下简称暂行条例) 公布施行，暂行条例明确了国有资产管理 体制的基本框架和企业国有资产监督管理的基本制度，将国有资产管理体制改革工作纳入 法制化轨道。 ( 三) 投资体制改革 党的十六大及十六届三中全会确定了关于深化投资体制改革的基本方针，我国投融资 体制改革的目标框架已经得以初步确立：根据“谁投资、谁决策、谁受益，谁承担风险” 的原则r 在国家宏观调控下更好地发挥市场机制对经济活动的调节作用，确立企业的投资 主体地位，规范政府投资行为，逐步建立投资主体自主决策、银行独立审贷、融资方式多 样、中介服务规范、政府宏观调控有力的新型投融资体制。目前，国家已明确界定了政府 投资的职能：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领 域。1 ( 四) 中国加入世贸组织 中国已加入世界贸易组织，中国政府正在履行承诺。中国加入世界贸易组织后，政府 的职能、经济管理方式将发生根本性的变化，这种变化将影响到我国社会的方方面面。 二、国有投资公司的机遇 ( 一) 国有经济布局和结构的战略调整带来的机遇 就全国来看，我国国有投资公司的投资领域比较广泛，有关系国家安全和国民经济命 脉的重要行业和关键领域，也有般性行业。国有资本向重要行业和关键领域的集中为国 有投资公司提供了市场空间。即使是对于在其他领域的国有投资公司，也不是没有生存空 间。因为国家对于这些领域的国有经济并不是排斥，而是“在市场公平竞争中优胜劣汰”。 如果国有投资公司在这些领域能够生存并健康发展，同样会获得政府的认可与支持。 ( 二) 新型的国有资产管理体制带来的机遇 国资委设立后，中央政府和地方政府分别代表国家行使出资人职责。出资人缺位的问 题将得到解决。国资委的设立，解决了三个问题：一是国资委的定位是“履行出资人职责”， 不是“管理国有企业”的职责。这就有利于国资委从“管企业”向“运营资本”转变。二 是政府行使所有权的部门与行使公共权力的部门分开。这就从组织上实现了政资分开，体 制上实现了政企分开。三是国资委实行“管资产和管人、管事相结合”的职能，这就改变 了国家所有权分头管理的状况，构造出了集中、统一、排他性行使所有权的“老板”，从 1 国务院，国务院关于投资体制改革的决定，2 0 0 4 年7 月。 而明确了产权责任主体，避免了出资人“缺位”。而且，由于实行所有权与经营权分离的 原则，国资委要依法以股东的方式行使权力，又避免了“越位”，即既当“老板”又当“婆 婆”的问题。根据过去多年改革形成的共识，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不 明确和政府干预过多。国有资产管理体制的深入改革和出资人的至q 位将解决国有投资公司 因出资人不明确与政企不分而导致的种种问题，从而有利于国有投资公司的健康发展。 从目前情况看，国资委成立后，国有资产管理的“三层次说”成为种模式( 丁翔、 陈东林，2 0 0 3 ) ，即国资委、中间层公司和国有实体企业三级架构。而国有控股公司是中 间层公司的重要形式，国有投资公司也可以转变为控