（行政管理专业论文）市场经济条件下我国地方责任政府建设的问题和对策.pdf

摘要 摘要 责任政府的建设，在当今世界各国都引起了广泛的关注。在我国，随着市场 经济的发展，地方政府承担了更多的责任，地方政府责任的缺失受到了更多人的 关注，建设地方责任政府显得更为迫切。地方责任政府的建设，不仅是我国地方 政府行政改革的目标和方向，也是我国民主政治发展的必然趋势。十七大报告明 确的提出要“形成责权一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政 管理体制 ，“健全政府职责体系。本文试图在前人研究成果的基础上，对地方责 任政府的相关概念进行梳理，通过对当前地方政府责任缺失的表现、原因和后果 的分析，对地方责任政府的建设提出一套可行的措施。 本论文的主要内容包括： 第一章，绪论。对地方责任政府构建的研究意义、国内外研究现状和主要理 论基础进行了梳理。 第二章，地方责任政府概述。对责任政府、地方责任政府的概念进行了界定、 对地方政府与中央政府责任的划分，地方政府责任的特点以及地方责任政府的主 体、客体和责任类型进行了分析。 第三章，分析了我国地方责任政府建设中的问题、影响及后果。论文认为我 国地方责任政府建设中的最大问题在于地方地方政府责任缺失，在对存在的问题 进行归纳的基础上，分析了我国地方政府责任缺失的原因。本文认为，地方政府 责任缺失的原因主要包括：一，传统政治文化的影响：地方政府及民众责任意识 缺乏；二，地方政府的自利性和行政权力的异化；三，地方政府职责体制方面： 地方政府职责定位不清晰，责任主体不明确；四，责任制度方面：相关责任控制 机制不健全。 第四章，我国地方责任政府的建设对策研究。本章作为文章的主体，从理念 建设、社会基础建设、职责体系建设和制度建设四方面分析了市场经济条件下如 何建设地方责任政府。理念建设方面，主要体现在行政理念的转变上；社会基础 建设，主要在于培养公民意识，扩展公民的参与途径；职责体系建设方面，体现 在地方政府转变职能，从“全能政府 向“有限政府”转变，科学的划分地方政 府各部门的职责，健全职责体系，明确责任主体。地方责任政府的制度建设是地 方责任政府建设最重要的方面。论文从对责任的控制入手，提出了一方面要加强 摘要 对行政权力的监督，使之不能失责，另一方面要建立科学的绩效评估体系，加强 对地方政府行为的引导和激励，使之不愿失责，最后，要完善官员问责制，加强 对失责的惩处力度，使之不敢失责。有了这一套责任控制机制，才能保证地方政 府责任的有效履行。 第五章，结语。对论文总的研究情况以及论文还需深入研究的地方作了概述。 关键词：责任政府，政府责任，地方政府，问责制 n a b s t r a c t t h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n th a sb e e nah o tt o p i ca l lo v e rt h e w o r l dn o w i nc h i n a ，丽也t h ed e v d o p m e n to f m a r k e te c o n o m y ；，m o r er e s p o n s i b i l i t i e s a l et a k e nb yl o c a lg o v e r n m e n t , a n dt h em a s sp a ym o r ea t t e n t i o no nt h er e s p o n s i b i l i t y l a c k i n go fl o c a lg o v e r n m e n t t h ec o n s t r u c t i o no fl o c a lr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ti sn o t o n l yt h et a r g e ta n dd i r e c t i o no f 0 1 1 1 l o c a lg o v e r n m e n ta d m i n i s t r a t i o nr e f o r m , b u ta l s o t h ed e v d o p m e n tt e n d e n c yo fo u rd e m o c r a c yp o l i t i c s t h er e p o r to ft h e17 t hc o n f e r e n c e h a sa d v a n c e dt of o r ma d m i n i s t r a t i o nm a n a g e m e n ts y s t e ml i k et h i s ：t h er e s p o n s i b l ei s m a t c hw i t ht h ep o w e r , d i v i s i o no ff u n c t i o ni sr e a s o n a b l e ，t h ed e c i s i o ni ss c i e n t i f i c , t h e e x e c u t i o ni ss m o o t ha n dt h es u p e r v i s ei sp o w e r f u l w es h o u l db ep e r f e c tt h es y s t e mo f g o v e r n m e n t f u n c t i o na n dr e s p o n s i b i l i t y t h i sp a p e rf i r s tm a k e su pt h ed e f i n i t i o no f l o c a l r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ，a n d t h e n a n a l y s e s t h e b e h a v i o r , r e a s o n s a n d c o n s e q u e n c eb e c a u s eo fl a c ko fr e s p o n s i b i l i t y , a tl a s tt r yt oa d v a n c eas e r i e so f m e a s u r e m e n tf o rt h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n tb a s e do nt h er e s e a r c ho f o t h e rs c h o l a r s t h em a i nc o n t e n t so ft h i sp a p e ra r ea sf o l l o w s ： c h a p t e ro n e i si n t r o d u c t i o n i t sg i v e sa no u t l i n eo ft h eo u t c o m e , c u r r e n ts t a t u s a n dt h em a i nt h e o r e t i c a lm e a n i n g c h a p t e rt w oi sas k e t c ho fl o c a lr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t f i r s t ，i td e f i n e st h e r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n ta n dt h el o c a lr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t t h e ni t sd i v i d e st h e r e s p o n s i b i l i t yo fc e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a lg o v e r n m e n t a tl a s ti t sa n a l y s e st h e f e a t u r e s ，t h er e s p o n s i b i l i t ym a i nb o d ya n dr e s p o n s i b i l i t ya e c e p t o ra n dt h et y p e so f l o c a lg o v e r n m e n t i nc h a p t e rt h r e e ，i t s a n a l y s e sp r o b l e m s r e a s o l l sa n dc o n s e q u e n c e si nt h e c o n s t r u c t i o no fl o c a lr e s p o n s i b l eg o v e m m e n t i tt h i n k st h a tt h eb i g g e s tp r o b l e mi st h e l a c ko f r e s p o n s i b i l i t y i nt h ep a p e r , t h e r ea r ef o u rr e a s o n sw h yl o c a lg o v e r n m e n t l a c k s o f r e s p o n s i b i l i t y f i r s t ，i t sb e c a u s eo ft h el a c ko fr e s p o n s i b i l i t yc o n s c i o u s n e s si no u r t r a d i t i o n a lp o l i t i c a lc u l t u r e s e c o n d ，i t sb e c a u s eo ft h es e l f i s ho fl o c a lg o v e m m e n t a n dt h ed i s s i m i l a t i o no ft h ea d m i n i s t r a t i o np o w e r t h e n ，i no u rc o u n t r y s ，t h ed u t yo f l o c a lg o v e r n m e n ti sd i s o r d e r e d , t h er e s p o n s i b i l i t ym a i nb e d yi sn o td e f i n i t e a tl a s t , r e s p o n s i b i l i t ys y s t e m ss h o u l db ep e r f e c t e d c h a p t e rf o u ri sa b o u th o w t oc o n s t r u c tt h el o c a lr e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t i t st h e m a i nb o d yo ft h et h e s i s t h e r ea r ef o u rm a i na s p e c t si n c l u d i n ga d m i n i s t r a t i o ni d e a s c o n s t r u c t i o n ,s o c i a l f o u n d a t i o nc o n s t r u c t i o n , d u t i e sc o n s t r u c t i o na n ds y s t e m c o n s t r u c t i o n f i r s t ，t h el o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dt r a n s f o r mt h e i ra d m i n i s t r a t i o ni d e a s i ns o c i e t yf o u n d a t i o nc o n s t r u c t i o n , l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dt oc u t i v a t ec i t i z e n c o n s c i o u s n e s sa n dc r e a t ec h a n c e sf o rt h em a s st op a r t i c i p a t ei nt h ep o l i t i e s i nd u t i e s c o n s t r u c t i o n ，l o c a lg o v e r n m e n ts h o u l dt r a n s f e rt h e i rf u n c t i o n s t h es y s t e m c o n s t r u c t i o ni st h em o s ti m p o r t a n ta s p e c ti nt h ec o n s t r u c t i o no fl o c a lr e s p o n s i b l e g o v e r n m e n t w em u s tc o n t r o lt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h el o c a lg o v e r n m e n t f i r s t ，w e s h o u l dt os t r e n g t h e nt h es u p e r v i s i o ns y s t e m i t sm a d et h el o c a lg o v e r n m e n tc a n tb e t on e g l e c tt h e i rd u t y a n dt h e nw es h o u l dt oe s t a b l i s hs c i e n t i f i cp e r f o r m a n c e e v a l u a t i o ns y s t e mt ol e a da n de n c o u r a g et h ea d m i n i s t r a t i o nb e h a v i o ro fl o c a l g o v e r n m e n t i t sm a d et h el o c a lg o v e r n m e n td o n tw i l l i n gt on e g l e c tt h e i rd u t y a tl a s t ， i t sm a d et h el o c a lg o v e r n m e n tn o td a r et on e g l e c tt h e i rd u t yt h r o u g ht h eo f f i c i a l a c c o u n t a b i l i t ys y s t e m o n l y 晰mt h ec o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b i l i t yc o n t r o ls y s t e m s ， t h el o c a lg o v e r n m e n tc a nb et op e r f o r mt h e i rr e s p o n s i b i l i t y c h a p t e rf i v ei s t h es u m m a r ya b o u tt h er e s e a r c h i t st op o i n to u tt h ep l a c e w h i c hm a yb er e s e a r c h e dd e e p l y k e y w o r d s ：r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ；g o v e r n m e n tr e s p o n s i b l e ；l o c a lg o v e r n m e n t ； o f f i c i a l sa c c o u n t a b i l i t ys y s t e m i v 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工 作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地 方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含 为获得电子科技大学或其它教育机构的学位或证书而使用过的材料。 与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 签名：日期：计年d 月r sb 论文使用授权 本学位论文作者完全了解电子科技大学有关保留、使用学位论文 的规定，有权保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁 盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权电子科技大学可以将学位论文 的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或 扫描等复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后应遵守此规定) 签名：导师签名： 日期：陟知粕月f 日 第一章绪论 1 1 选题依据 第一章绪论 随着我国社会主义市场经济的建立，现阶段我国正处于一个经济、社会的转 型时期。市场经济，作为社会资源的有效配置机制，促进了我国经济的发展，但 也存在其无法解决的问题。市场经济条件下，利益多样化，利益主体多元化，政 府特别是一个负责任的政府，显得更为重要。事实证明，好的市场经济，离不开 一个负责任的政府。 但现实中，政府的表现却不尽人意，政府失责的现象引发了广泛的关注。建 设责任政府的呼声日益强烈。市场经济的建立，为我国政治体制改革提出了新的 挑战。地方责任政府的建设，也是我国行政管理体制改革的目标之一。温家宝曾 在多次讲话中指出：“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民 谋利益，接受人民监督。 十七大报告更是明确的提出：要“形成责权一致、分 工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”“健全政府职责体系。 责任政府的建设，是我国政府体制改革的目标和方向。 而随着我国近几年行政管理体制的改革，中央政府将更多的权力下放给了地 方，地方政府拥有了更多的决策权和自主权。权力和责任总是相伴而生，有多大 的权力，就得担负多大的责任。地方政府直接管理着地方的经济和社会事务，与 人民群众直接关联。地方责任政府的建设是提升我国政府形象和影响力的客观要 求。一个负责任的政府才能在人民群众中拥有更大的威信。责任是一个政府能否 获得公众认同的重要方面。地方责任政府的建设，是政府加强自身建设的重要方 面，也直接关系到我国社会的和谐、经济及民主政治的发展。 1 2 研究意义 一、地方责任政府的建设是实现依法治国的重要途径。在法治社会下的政府， 其行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，必须承担相应的法律责任， 受法律监督。当前，我国一些地方仍存在着政府及其公务人员知法违法、有法不 依、执法不严、违法不究的现象，一个重要原因就是因为没有建立起严格的责任 电子科技大学硕士学位论文 机制。按照责任政府的要求，政府的责任和权力是密切联系的的，政府行使的每 一项权力背后都连带着一份责任，只有责任和权力相统一，做到有法必依、执法 必严、违法必究，才能构建一个负责任的政府，才能实现我们依法治国的要求。 二、地方责任政府的建设是提高地方政府公信力，取信于民的重要前提。胡 锦涛主席最近指出，“各级领导干部要牢固树立全心全意为人民服务的思想和真心 实意对人民负责的精神，做到心里装着群众，凡事想着群众，工作依靠群众，一 切为了群众。”【1 】政府要取得公民的信任，必须勇于承担自己的责任，把人民群众 的利益放在首位，积极履行职责，办好人民群众关心的事情。一个负责任的政府 才能取得人民群众的支持和信任。 三、地方责任政府的建设是我国政治体制改革的目标和方向。责任政府的建 设不仅是我国国家行政管理的重要问题，也是国家政治、法律和社会生活的重要 问题。建立责任政府，才能营造民主、开放、和谐的政治环境，才能还权于民， 并接受广大民众的监督，这是我国当前深化政治体制改革、发展社会主义民主政 治、建设社会主义政治文明的重要体现，也是我国当代民主政治发展的客观要求。 在推动国家政治走向民主化与科学化的进程中，地方责任政府的构建有着巨大的 价值，它是我国政治体制改革的重要目标和方向。 1 3 国内外研究现状 关于责任政府的研究，已成为了一个全球性的热点问题，国外学者对此展开 的研究较早，也形成了一系列比较成熟的理论。我国学者对责任政府的研究起步 较晚，但目前也取得了相当多的研究成果。 1 3 1 国外责任政府研究现状 责任一词，最早是由美国汉密尔顿提出的，“负责任，必须限于负责一方权力 所及的事务上；而要作到有效的负责，又必须关系到此种权力的行使上。”【2 】 美国公共伦理学家库珀将行政责任分为主观责任和客观责任。他认为，“客观 责任源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待，主观责任则根植于我们 自己的忠诚、良知、认同的信仰。 【3 】而美国公共管理学者斯塔林认为，行政责任 的内容应体现在以下几个方面：一、回应。指公共组织应快速了解民众的需求， 不仅回应民众先前表达的需求，而且应该以前瞻的主动行为研究问题、解决问题。 二、弹性。政府所面对的是广大公众，不同人的需求、认知与偏好不可能完全相 2 第一章绪论 同，因此，政策在规划和执行中要充分考虑各种不同因素，不可死板。三、胜任 能力。指政府的行为必须有效率、有效能。四、正当法律程序。这是指政府必须 依法而治，而不是恣意而治。五、负责。指当行政人员或政府机关有违法、失职 的事情发生时，必须要有人对此负起责任。六、诚实。它一方面要求政府要坦白 公开，即在政策的制定与执行的某些阶段要公开，接受外界的监督；另一方面也 要求政府的公共管理者不能利用权力谋取不正当的利益。 在美国，关于责任政府的建设，已经形成了一套完整的制度，有相对完善的 法律体系。关于政府责任的规定，体现在众多的法律中。如1 9 4 6 年施行的联邦行 政程序法中，就已经对政府权力的行使以及相应的责任作了详细规定；1 9 9 6 年制 定的电子信息公开法，标志着美国政府信息公开从被动转变为主动，从更大程 度上保证公民的知情权；2 0 0 3 年的提升政府责任法，要求在行政部门内部建立 一个独立监察长委员会，设立监察长办公室，保证对行政机关监督和调查的相对 独立客观性。同时，美国政府还通过建立监察官制度，财务审计制度，听证制度 等，从制度上保证政府责任的有效履行。在美国，对于责任政府的建设，因为其 有了完整的制度保障，所以更多的研究集中于如何从公务员的道德自律上追求责 任。 1 3 2 国内责任政府研究现状 一、关于责任政府的研究。在我国，关于责任政府的研究已有2 0 多年的历史， 根据中国期刊网的资料，早在1 9 8 9 年，冯志斌在中国人民大学学报上发表的 建立责任政府我国县级政治的现状及其改革一文中，首次论述了责任 政府的相关问题。而我国学界对责任政府展开深入的研究则是在2 0 0 0 年以后。从 2 0 0 0 年，以中国人民大学张成福教授的责任政府论为标志，我国学界关于责 任政府研究的文章开始大量出现，责任政府的概念也逐渐清晰，国内学界对于责 任政府的认识不断的深化。这些文章主要围绕着责任政府的内涵、实现途径、保 障措施等进行了较多的研究。而最近几年来，一些地方政府提出了建设责任政府 的目标，这使得对责任政府的研究更是成为了一段时间的热点。目前国内关于责 任政府的研究，从文献来看，主要集中于一下几方面。 关于责任政府的概念。周庆行、王洪增教授认为，现代责任政府是负有时代 责任感、负有国家和民族责任感、具有人民和社会责任感，以及勇于承担责任的 政府。h 1 王邦佐、桑玉成教授提出，“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一 电子科技大学硕士学位论文 种意志表示，而是一种政治原则，以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制 度。川习张成福教授对责任政府的概念的概括是目前为大多数学者所赞同的。他认 为，责任行政或责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公 共行政进行民主控制的制度安排。嘲 关于责任政府在我国的实现途径。对于责任政府应该如何建构，许多学者从 不同的角度提出了各自的看法。如陈国权教授认为要建立健全的监督机制对政府 责任的履行进行监督，他认为有效的责任监督机制是实现责任政府的基本前提。 王邦佐、桑玉成教授认为，我国建设责任政府应该从四个方面入手：第一，进一 步明确政府的角色，始终以“受托者”的身份管理公共事务，处理与人民群众的 关系。第二，继续按照发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的基本要 求和目标，以政府执掌社会公共权力的有利地位，积极推进依法治国的进程。第 三，最大限度地实现政府行为的公开化和透明化，诚实对待人民大众，接受人民 群众的监督，将对政府及其官员的评议权交给民众。第四，一如既往地把维护人 民的利益作为政府业绩的最终评判依据。而厦门大学的郑振宇则认为，在责任政 府的政府责任体系中，行政道德责任居于核心地位，是建立责任政府的基本内容。 行政道德责任的实现是建立责任政府的关键，而要实现行政道德责任就必须建立 起实现机制，包括自我控制机制和外部惩罚机制等。李秀梅则提出了“行政赔偿 制度的建立与完善，既是责任政府的重要标志，也是责任政府的现实保障 。 盯1 在责任政府的构建中，制度建设是首要的。没有制度的保障，责任政府无法 建立。当然，也有学者提出，制度不是唯一的。中国人民大学的吴威威就认为， 除了制度建设，还应该通过公民参与公共管理，来直接促进政府的责任行为。王 和平也提出要以公众的行政参与促进责任政府的建设。他提出，政府要从以下几 个方面建立沟通机制：“实行政务公开，及时将公共事务治理的有关信息透露给公 众，同时通过网络、电视、报刊等加强宣传和教育，广泛动员公众参与到公共事 务的治理中去；要努力创造条件，发挥基层社会、自治团体在公共事务治理中的 作用；完善公众参与的法律制度，保障公众的参与权，不断提升公众的参与能 力。 咖 彭磊在制度之外一试论责任政府的社会基础中分析了制度的缺陷，提出 建立责任政府除了制度保障之外，还要重视和应用制度之外的力量，也就是责任 政府的社会基础，主要包括公共意识和规范、网络和社会资本。咖 二、关于地方责任政府的建设。近年来，在我国的行政管理体制改革过程中， 中央政府将部分权力下放给了地方，地方政府拥有了更多的决策权和自主权。地 4 第一章绪论 方政府拥有的权力越大，所担负的责任也越大，地方责任政府的建设，显得日益 重要，一些学者也将研究的视角转向了地方责任政府的建设上。 蔺雪春、李希红在行政文明与地方政府之文明行政、效能行政、责任行政 一文中，分析了中央与地方政府的责任区别，“中央政府与地方政府的职能各有其 侧重点，以形成行政权力的有序运作格局。中央政府通常注重宏观调控方面的管 理权，其重点在于政策引导，对权威性价值与资源进行公平配置与协调，以维护 社会与经济的可持续发展；同时，中央政府还须对市场体制与地方政府竞争所产 生的外部性进行监控和防治，在努力增进效率的同时解决公平问题。另外，中央 政府的管理对象涉及领域内整个国家的公民与组织，行为更多地带有抽象行政行 为色彩。与中央政府相对而言，地方政府的职能则更为具体。其职能往往侧重于 本地域内经济发展与社会促进两个方面。其行政行为大多是具体行政行为，主要 涉及本地域内具体范围的公民或组织。因此，地方政府在职能对象方面更普遍地 接触公民群众，更易于收集真实的公众信息，能够做出更有针对性的、更及时的 回应。【i 们正因为地方政府自身的特点，地方责任政府的建设显得更为迫切。吕景 城在转型期地方政府责任缺失的成因与对策中列举了地方政府责任缺失的表 现，比如，某些地方政府对于需要公共行政予以解决的社会问题，行政机关互相 扯皮、互相推诿；某些行政机关在利益的驱动下，重权轻责，从而导致滥收费、 乱罚款现象层出不穷；一些形象工程、政绩工程、烂尾工程、豆腐渣工程难以找 到责任主体；行政过程中公然违约，言而无信，不守承诺，等等。他认为，导致 地方政府责任缺失的原因主要有：政府本位与政府责任意识淡化；行政本位以及 政府全能的影响；政务公开不到位；相关行政法律法规存在漏洞和缺陷。u 1 1 在我国，一些地方政府从上世纪末就展开了关于责任政府的实践，中央政府 正式提出构建责任政府，是在2 0 0 3 年，随后学界展开了广泛的研究，政府部门也 展开了具体的实践。地方责任政府的建设，与中央责任政府的建设有相同的地方， 也有不同的地方，中央政府和地方政府两者的职能不同，侧重点也不同。当前也 有一些学者提出了地方政府的社会责任，但如何根据地方政府的特点，建设地方 责任政府，相关文献较少，这也正是我们需要研究的地方。 5 电子科技大学硕士学位论文 1 4 理论基础 1 4 1 社会契约论 所谓社会契约，是指“政府存在于社会公众的期望中，它必须遵守一定的权 利和义务，这些权利和义务是政府与社会之间契约的结果，因此，政府在行使权 力时，不应忘记自己对社会承担的责任。”2 1 西方政治学通常用社会契约论来探讨 国家的起源，洛克、卢梭等启蒙思想家都认为，人类早期的自然状态存在缺陷， 人民为了摆脱这种缺陷，通过社会契约成立国家，组建政府，以便更好的管理社 会，保障自身生命、财产、安全等权利，这个国家应该“以全部共同力量来防御 和保护每个参与者的人身和财富。社会契约，意味着政府在享有公共权力的同时， 也负担了管理社会、服务社会、维护公共利益、满足公众需要的责任和义务。政 府应保护全体公民的公共利益，维护社会秩序，正当履行契约规定的内容，否则， 公民有权对政府及其行政人员进行问责，追究其责任，使其承担否定性后果。 1 4 2 人民主权论 主权，是指一个国家的最高权力。人民主权，又称为人民民主或主权在民。“主 权在民”是民主国家得以存在的理论基础。卢梭在他的“社会契约论 中创立了 了人民主权论理论，他以社会契约论为基础，指出政治国家是全体人民通过契约 建立起来的共同体，人民是主权的真正拥有者，人民为了实现自己的意志而将一 部分权力授予政府，政府只属于仆从的地位。我国是人民民主专政的国家，国家 的一切权力都属于人民，政府的权力根源于人民，政府必须对民众负责。人民主 权论，是现代民主社会中政府责任存在的政治学基础。王成栋教授就认为，“离开 人民主权这一理论基石，责任政府也就无从谈起。 n 3 1 1 4 3 新公共管理理论 2 0 世纪7 0 年代以来兴起的新公共管理，把公众比做公共服务的“顾客 ，并 提出政府在公共管理中要做到“以顾客为中心”。在新公共管理理论中，政府和公 民的关系变成了“客户关系。“客户关系论 成为新公共管理对传统公共行政的 重大突破与创新。它强调政府对公民的直接责任机制，强调要使行政部门像企业 关注顾客一样关心公众的需求，要有针对性地为不同公众群体提供快捷方便的服 务，以满足社会的多元需求。按照它的要求，公务人员和民众间应当建立起直接 6 第一章绪论 和互动的责任关系，以此改变公民的被动服从或接受地位，使他们的需求直接成 为政府部门提供公共服务的动力和压力，公务人员与民众之间建立倾听与合作的 关系，行政部门必须以积极的回应态度与公民共同努力，以创建更好的经济社会 环境。任何政府都需要建立一套责任机制，这样才能获得广泛的社会支持。 7 电子科技大学硕士学位论文 第二章地方责任政府概述 2 1 责任政府概念界定 2 1 1 责任政府的内涵 布莱克法律辞典中，对“责任政府 的解释是：“这个术语通常用来指这 样的政府体制：在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当 议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人 满意时，他们必须辞职。 在我国，对责任政府的内涵，很多学者提出了自己的看法。 周庆行、王洪增教授认为，现代责任政府是负有时代责任感、负有国家和民 族责任感、具有人民和社会责任感以及勇于承担责任的政府。 还有学者如孙彩虹把“责任政府”理解为“是对现代政府的一种定性或政府 行为所要达到的一种负责任的理想状态，是国家行政机关负责行使权力，向国家 立法机关和执政负责的同时，积极回应并满足公民的各种诉求，真正实现为人民 服务的根本宗旨，并在包含着对不负责任的各种行为制裁和控制的一套机制 。n 引 目前多数学者认同张成福教授对责任政府的界定。张成福教授认为，责任政 府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行控制的制度 安排。“作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和民众 的基本要求并采取积极行动；政府必须积极地履行其社会义务和职责；必须承担 道义上的、政治上的、法律上的责任；必须接受来自内部的和外部的控制以保证 责任的实现。 n 钔 2 1 2 政府责任 有学者认为政府责任可以分为政府对于公民的责任和政府内部的责任两个层 次。一是政府对于公民的责任。政府的责任首先体现在政府对国家权力主体的公 民或代议机构负责。这种责任其实质是“公仆的责任 。二是政府内部的责任。首 先，从宏观上看，中央政府与地方政府之间的权力和责任划分，构成了政府内部 最基本和最主要的纵向权责关系。其次，从微观上看，在政府组织内部，由于权 第二章地方责任政府概述 力是层层授予的，因此，在行政组织中，行政首长和行政下级实际上存在着一种 双向责任关系。【1 6 】 张成福把政府责任分为广义和狭义两种。从晟广意义上来看，政府责任是指 政府能够积极地对社会民众的需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率 地实现民众的需求和利益。从广义的层面来看，政府责任意味着政府组织及其公 职人员履行其在整个社会中的职能和义务，即法律和社会所要求的义务。社会义 务不仅仅意味着政府正确地做事，而且意味着政府做正确的事，即做促使社会变 得更美好地事情，而不做有损社会的事。从狭义的角度来看，政府责任意味着政 府机关及其工作人员因违反法律规定的义务，违法行使职权时，所承担的否定性 法律后果，即法律责任。张成福把政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和 法律责任的整体概念，包括政治责任、道德责任、行政责任、政府的诉讼责任、 政府的侵权赔偿责任五个方面的内容。n 刀 2 2 “地方责任政府”概述 2 2 1 “地方责任政府 的概念 中外政治制度大词典认为，地方政府有广义和狭义两种解释，广义的地方 政府是与中央政府的对称，从这个意义上讲，除中央政府以外的各级政府都称为 地方政府。狭义的地方政府则是指直接治理一个地域及其居民的一级政府，即基 层政府，与之对应的则是在中央政府与地方政府之间的中间政府，也称为区域政 府。 周平在当代中国地方政府一书中对地方政府的定义是：“由中央政府依法 设置的、行使部分国家权力，治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务的政 府。一f 1 8 1 从行政层级来看，地方政府分为高层地方政府，中层地方政府，基层地方 政府，按设置目的，可分为一般地方政府，民族区域自治政府，特别行政区政府， 按照地方特点可分为城市政府和非城市政府。 在本文中，我们讨论的地方政府是作为一个整体的概念，指与中央政府相对 而言的各级政府。地方责任政府可以理解为，在中央政府的领导下，积极回应社 会和民众的基本要求，认真履行其在部分地域的社会义务和职责，承担道义上的、 政治上的、法律上的责任并接受来自内部的和外部的控制以保证责任的实现的各 级政府。 9 电子科技大学硕士学位论文 2 2 2 地方政府与中央政府责任的划分 地方政府需要承担哪些责任，是地方责任政府建设首先需要明确的问题。责 任与权力是相应而生的，要明确划分地方政府与中央政府的责任，首先必须明确 地方政府与中央政府各自的权力。我国的政治体制决定了我国既不是一个绝对的 集权国家，也不是一个权力分散的国家，而是一个集权与分权相结合、中央与地 方权力配置日渐合理和完善的国家。宪法第三条规定：“中央和地方的国家机 构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原 则。一地方政府的权力不能没有边界，也不能没有限度。“国家政权和政府系统内 对政府权力依法设定限制而构成的权力限度和边界，包括权力的大小、权力效力 的空间范围和时间长度、权力作用力度，它决定着地方政府能够做什么、能够做 到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，这就是权限。人们越来越追求 建设有限政府，其有限性很重要的一个方面就体现在权力的有限上。川坞1 而地方政 府的权力主要来自于全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的立法授权， 也来自于中央人民政府( 国务院) 根据全国人民代表大会及其常委会的立法和有关 决定所作的授权。前项授权即人民一国家授权，是根本授权，国家的一切权力属 于人民，人民通过人民代表大会授予政府以行政权；后项授权即政府内授权，是 政府系统内部的依法再授权或转授权。以上两种授权构成了中国地方政府权力的 主要来源。当然，地方政府的权力同一切国家权力一样，归根到底都属于人民， 来源于人民。 中央政府与地方政府的权力不同，所承担的责任也各有其侧重点。中央政府 的职权重要在于宏观调控方面。重点在于政策引导，对公共资源进行公平配置与 协调，以维护社会与经济的可持续发展，以及对市场体制与地方政府竞争所产生 的外部性进行监控和防治，在努力增进效率的同时解决公平问题；而地方政府的 职能则比较具体，其职能主要体现在在中央政府的统一领导下，根据中央政策， 实施具体的行政行为，促进本地域内经济发展与社会发展。 2 2 3 地方政府责任的特点 根据地方政府与中央政府不同的职能分工，地方政府承担的责任也具有与中 央政府所不同的特点。 一、地方政府责任的具体性。中央政府注重宏观的管理权，其职责主要在于 制定政策，完善制度建设和发展环境。涉及领域内整个国家的公民与组织，其行 l o 第二章地方责任政府概述 为更多地带有抽象性。而地方政府的职责更为具体，他的行政行为都涉及到本地 区的具体事务和发展，对地方的经济和社会发展产生直接的影响，针对具体的公 民或组织。 二、地方政府责任的直接性。中央政府的行政行为对公民的影响是间接的， 而地方政府的行政行为更直接的接触公民群众，与老百姓的切身利益直接联系， 其行政行为对人民群众的生产生活产生直接的影响，与民众更贴近，更易于收集 真实的公众信息，能够做出更有针对性的、更及时的回应。 三、地方政府责任的双重性。地方政府责任的双重性与地方政府本身的双重 性是紧密联系的。地方政府一方面作为国家的行政机关，需要对上级行政机关负 责，同时，地方政府作为一个地区行政权力的执行机关，需要对同级人民代表大 会负责，对当地的人民群众负责。地方政府这种责任的双重性，也给责任的履行 带来了困境。为了对上级行政机关负责，地方政府往往不切实际，虚报政绩，缺 少工作的积极性。而为了对所辖地区民众负责，往往出现地方政府以地方利益为 中心，不顾及整体利益，导致公共利益的损失。 2 3 地方政府责任的要素分析 地方政府责要素，包括地方政府责任的主体，即由谁负责，以及地方政府责 任的客体，即对谁负责。 2 3 1 地方政府责任的主体 明确地方政府责任主体，即明确由谁负责的问题。我国地方政府责任主体， 既包括各级地方政府，也包括各级地方政府的公务人员以及行政首长。 一、各级地方政府。各级地方政府作为公共权力的行使者，在行使权力的同 时必然要承担相应的责任。在现实生活中，往往是政府的某一个具体职能部门作 为责任的主体。 二、政府公务人员。政府虽拥有管理公共事务的权力，但具体行政行为必由 必由政府公务人员做出。而政府公务人员以行政机关的名义，代表国家行使行政 权力。所以政府公务人员也必须成为政府责任的主体，对其行政行为负责。 三、行政首长。地方政府的权力与地方政府行政首长的权力是紧密相连的。 我国实行行政首长个人负责制。行政首长主持地方各级人民政府的工作并召集和 主持本级人民政府全体会议和常务会议。虽然地方政府组织法也规定，政府工作 电子科技大学硕士学位论文 中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，但如果出现政府常务 会议或者全体会议讨论的意见与行政首长的意见相左的情况，行政首长个人负责 制要求首长决断。行政首长需要对其决策负责，对其所辖部门的行政行为也负有 领导责任。 2 3 2 地方政府责任的客体 地方政府责任客体，即各级地方政府及其各级地方政府的公务人员对谁负责， 由谁来追究责任的问题。 地方政府首先必须对人民负责。我国是人民民主专政的国家，我国宪法规定， 一切权力属于人民，国务院及其各级政府都由人民代表大会选举产生。所以，人 民群众和各级人民代表大会是理所当然的责任客体，各级地方政府及其公务人员 首先必须对人民负责，对各级人民代表大会负责，一切行政行为应受人民群众的 监督，符合广大人民群众的利益。 地方政府还必须对上级机关负责。上级政府可以通过法定程序依法追究下级 行政机关及其公务人员的相关责任。 所以，我国地方政府的责任客体应包括人民群众，各级人民代表大会以及地 方政府的上级机关。在具体实践中，应处理好对人民负责和对上级负责的关系， 要一心为了群众，全心全意为人民服务。 2 4 市场经济条件下我国地方政府责任内容 建设地方责任政府，首先得厘清地方政府应该承担哪些责任。政府责任，与 政府职能紧密相关，在不同的时期，具有不同的内容。随着社会主义市场经济的 发展，我国正处于一个社会转型时期，经济快速发展，人们物质文化需求提高， 收入差距扩大，社会问题积累，地方政府在当前承担的责任重大，内容繁杂。 2 4 1 政治责任 政治责任是由国家的性质决定的，我国作为人民民主专政的社会主义国家， 国家的政治责任体现在对外，维护领土的完整，国家主权的统一，对内维护人民 群众的利益，保证人民群众当家作主的权利。在不同的历史时期，政府有不同的 中心任务，政治责任的内容也是不一样的。市场经济条件下，地方政府的政治责 1 2 第二章地方责任政府概述 任主要体现在，一方面，保护人民群众生命财产的安全，维护地方的安全与稳定。 另一方面，地方政府机关及其政府公务人员的所作所为须符合人民的权利和福利， 其决策须符合人民的意志和利益。要通过地方政府的决策和行政行为，保