（教育经济与管理专业论文）有意行动的意外后果：我国公办中小学转制改革的政策分析.pdf

摘要 我国公办中小学转制改革的本意是为了调动社会力量办学的积极性，筹集教育经 费，改变政府包揽办学的局面。但在转制改革过程中也出现了不利于社会力量办学的后 果，这影响着当前以及将来基础教育办学秩序的长期、规范、稳定发展。而对于转制改 革意外后果的种种认识还存在不足与偏颁之处，这将影响政策问题的“诊断”和“疗治”。 实践和理论问题的双重存在决定了本研究目的的双重性：一是为了回应现实问题，通过 对意外后果的揭示以辨析“转制改革促进社会力量办学”这一政策信念的非真实之处， 并指出这种意外后果形成的初步原因；一是进行理论批评与建构，在理论思路比较基础 上建立有关“政策意外后果”的中层理论，以图为人们发现和认识政策意外后果提供和 补充进新的“认识框架”。 确证转制改革出现意外后果的前提任务是，明晰转制改革的意图，证实转制改革的 客观后果，并论证意图行动与政策后果之间的关联影响。这是论文第一、二两部分所着 力解决的问题。本文在第一部分中指出了转制改革的意图。第二部分中，依据经验事实 和客观数据，从“转制改革与民办学校发展的关系”与“转制学校的主要经费来源”两 个方面证实了社会力量办学困难的处境。同时，本文还从“时间上的继起关系”和“逻 辑上的因果关系”( 涉及论文第二部分和第四部分的内容) 两个维度解释和论证了转制 改革对于社会力量办学的真切影响。 “问题”揭示以后便涉及“原因”的追问。第三、四部分正是为了回答“为什么转 制改革会使社会力量办学困难? ”这一问题。( 这是本论文的重点) 在第三部分，论文 结合有关转制改革后果的各种认识归纳出“理性选择理论、进化论理性主义和社会功能 主义”三种分析思路。通过对各种思路的比较分析和逻辑论证，提出了基于“解释”方 法的综合分析思路，指出很多政策后果是有意行动的意外后果，并在第四部分中用政策 事实解释了转制改革是如何在一个个意外后果中导致社会力量办学困难的原因。这两个 部分的内容，既是对现实问题细致辨析和深入解释的过程，也是对政策分析方法论进行 比较、批判、建构和运用的过程。 “原因”的寻觅是为了求得合适的问题解决方法。但因条件的限制，本研究只能限 于提供归因思路、认识参照和行动指导的目的框架内，而无从给出彻底的原因解释。据 此本文在第五部分中认为：1 ) 转制改革过程中出现了意外政策后果：2 ) 转制改革的后 果是有意政策行动的意外后果；3 ) 转制改革第二阶段导致的社会力量办学困难为“强 意外后果”，此后则为“弱意外后果”。同时，论文提出了后续的“解释一陛教育政策分 析研究须重点关注的一些问题，并在如何转向解释性教育政策分析方法的问题下提出了 对当前教育政策分析思维作知识社会学审理这一个更为深入的后续研究论题。合理、可 靠的问题解决方法只有在转向或补充进新的政策分析方法论之后，在深入、彻底的研究 中才能获致。这也正是本文在第六部分中主张结合“意图”和“后果”来评判政府责任 i 以及对“实用主义式”和“激进式”政策批评展开批评的意旨所在，以此针对现实的研 究状况强调教育政策分析新路向选择的必要性。 关键词：公办中小学转制；政策；意图；意外后果；分析思路：强意外后果； 弱意外后果 i i a b s t r a c t t h e o r i g i n a la l m so f t h et r a n s f o r m a t i o nr e f o r mo ft h em i d d l ea n d p r i m a r ys c h o o l si no u r c o t m t r ya r et os t i ru pt h es o c i a lf o r c e sv i g o ro fi n v e s t i n ge d u c a t i o n ，t or a i s em o n e ya n dt o c h a n g et h es i t u a t i o nt h a tt h ee d u c a t i o ni sc o m p l e t e l yg o v e m e db yt h eg o v e r n m e n t h o w e v e r ， i ta l s oc a u s e ss o m eu n f a v o r a b l ec o n s e q u e n c e st ot h es o c i a lf o r c e s e n t r yt oe d u c a t i o ni nt h e p r o c e s s o ft h er e f o r m o nt h eo t h e r h a n d ，p e o p l e su n d e m t a n d i n g a b o u tt h er e f o r m c o n s e q u e n c e si s d e f i c i e n to ri n c o r r e c t i tw i l le f f e c tt h ed i a g n o s ea n dr e m e d yo fp o l i c y p r o b l e m s s ot h i sp a p e rh a sd o u b l ea i m s o n ei st or e s p o n s et ot h ep r a c t i c a lp r o b l e m s ，t h e o t h e ri st oc r i t i c i z eu n r e a s o n a b l et h e o r i e sa n dc o n s t r u c tan e w t h e o r y a p r e m i s e o f t h i s p a p e r i st oc l a r i f yt h ep u r p o s eo f t h et r a n s f o r m a t i o nr e f o r m ，t oc o n f i r m t h eo b j e c t i v ec o n s e q u e n c e so ft h et r a n s f o r m a t i o nr e f o l m a n dt ob u i l dr e a s o n a b l er e l a t i o n b e t w e e nt h e m t h a ti st h e j o bo f t h ef i r s ta n ds e c o n d p a r to f t h ep a p e r i nt h ef i r s tp a r t ，t h e p a p e rp o i n t so u tt h ep u r p o s e so f t h er e f o r m i nt h es e c o n dp a r t ，t h ep a p e rs h o w sf a c t st h a ti ti s d i f f i c u l tf o rt h es o c i a lf o r c e st oi n v e s te d u c a t i o nt h r o u g ht h er e l a t i o nb e t w e e nt h er e f o r ma n d t h ed e v e l o p m e n to f p r i v a t es c h o o l sa n dt h es o u r c eo f f i l l a n c eo ft h ec o n v e r t e ds c h o o lo nt h e b a s i so ft h er e a l i t ya n dd a t a f u r t h e r m o r e ，t h ep a p e rd e m o n s t r a t e st h er e a le f f e c tt h a tt h e r e f o r mp u to nt h es o c i a lf o r c e si n v e s t i n ge d u c a t i o nf r o mt h et w od i m e n s i o n s ：t i m eo r d e ra n d l o g i c a lr e l a t i o n t h ea i mo ft h et h i r da n df o r t hp a r to ft h ep a p e ri st o e x p l a i nw h yt h er e f o r mc a u s e u n i n t e n d e d c o n s e q u e n c e s i n t h et h i r d p a r t , t h ep a p e rc a t e g o r i z e s v a r i o u sd i f f e r e n t u n d e r s t a n d i n ga b o u tt h eu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e so ft h er e f o r mi n t ot h r e ei r a i n so ft h o u g h t t h e ya r ct h er a t i o n a lc h o i c et h e o r y , e v o l u t i o n a r yr a t i o n a l i s ma n ds o c i a lf u n c t i o n a l i s m n l ea u t h o rp o s e sa s y n t h e t i ct r a i no ft h o u g h to fp o l i c ya n a l y s i st h r o u g hc o m p a r i n gs e v e r a l t h e o r i e s t h es y n t h e t i ct h o u g h te m p h a s i z e st h ei m p o r t a n c eo f i n t e r p r e t a t i o no fp u r p o s e sa n d m o t i v e s i nt h ev i s i o no fn e w t h o u g h t , t h ep a p e ra r g u e st h a tt h eo b j e c t i v ec o n s e q u e n c e so f t h e r e f o r ma r et h eu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e so fp u r p o s i v ea c t i o n i nt h ef o r t h p a r t ，t h ep a p e r c o n c r e t e l ye x p l a i n sh o w t h er e f o r mr e s u l t si nu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e st h r o u g h p o l i c yf a c t s i nt h e s et w o p a r t s ，i ti sn o to n l yap r o c e s so f d e s c r i b i n ga n de x p l a i n i n gt h ep r a c t i c a lp r o b l e m s ， b u ta p r o c e s so f c r i t i c i z i n g ，c o n s t r u c t i n ga n da p p l y i n gt h e o r y b e c a u s eo fm a n y l i m i t a t i o n s ，t h ep a p e rc a nn o tg i v ec o n c e r tm e t h o dt os o l v ep r o b l e m s t h o r o u g h l y t h a ti st os a y , 廿l em o t i v a t i o no fa u t h o ri st oo f f e raf r a m et ou n d e r s t a n dt h e u n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e so fp o l i c y s ot h ep a p e rd r a w ss o m ec o n c l u s i o n sa n dg i v e ss o m e s u g g e s t i o n sf o rt h ef o l l o w i n gr e s e a r c h e s t h ec o n c l u s i o n sa r e a s f o l l o w s ：1 ) i ta p p e a r s u n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e si nt h ep r o c e s so ft h er e f o r m ；2 ) t h eu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e sa l e 1 1 1 r o o t e di nt h ep u r p o s i v ea c t i o n ；3 ) t h es e c o n dp h r a s eu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e so ft h er e f o r m b e l o n gt ot h es t r o n gu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e s a n ds i n c et h a tt h ec o n s e q u e n c e sa r cw e a k u n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e s i no r d e rt og e tr e a s o n a b l ea n dr e l i a b l em e a s u r e st os o l v e p r o b l e m s p e o p l es h o u l d r e s o r tt on e w m e t h o d o l o g y j u s tf o rt h i sr e a s o n t h e p a p e ro p p o s e t os e p a r a t et h e r e l a t i o no fi n t e n t sa n dc o n s e q u e n c e st od i s c u s st h eg o v e r n m e n tr e s p o n s i b i l i t i e sa n dc r i t i c i z e t h ep r a g m a t i s ma n dr a d i c a lp o l i c ya n a l y s i si nt h es i x t h p a r to f t h ep a p e r k e yw o r d s ：t h es t a t e - r u nm i d d l ea n dp r i m a r ys c h o o l s ；p o l i c i e s ；i n t e n t ；u n i n t e n d e d c o n s e q u e n c e s ；t h o u g h t s ；w e a ka n ds t r o n gu n i n t e n d e dc o n s e q u e n c e s ； 独创性声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经 发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东北师范大学或其他教育机构的学位或证 书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了 明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：孽戛乏孽。 日期：皇鲤：上：立 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解东北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即：东 北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论 文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关 数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。 ( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名；l 啦 指导教师签名 日 期：土越! ：窃日 期 学位论文 工作单位 通讯地址 翅 电话：f 缱生纽型盐置 邮编：兰! ：12 引言 我国公办中小学转制改革滥觞于2 0 世纪9 0 年代初，目的是为了调动社会力量办学 的积极性，筹集教育经费，改变政府包揽办学的局面，以促进教育事业的发展。观照现 实，虽说从经验性的数据上来看，政府包揽办学的局面有所改变，教育事业有所发展9 ， 但在转制改革过程中也渐渐出现了不利于社会力量办学的后果，这可谓是与转制改革的 初衷背道而驰的。 对于这种状况，相关的教育政策研究或政策分析表现出三种意识倾向；一是“不意 识”。此类研究不关注转制改革与社会力量办学之间的关系，它们关注的是与转制改革 相关的其他一些问题，如转制改革的成因( 钱扑，2 0 0 2 ) 、转制改革的必要性与可能性 ( 刘复兴，2 0 0 3 ；陈正华，2 0 0 4 ；劳凯声，2 0 0 3 ) 、转制学校产权与国有资产流失问题 ( 郑友训，2 0 0 3 ；徐冬青，2 0 0 2 ；鲍东明，2 0 0 2 ：2 0 0 3 ；公立中小学“转制”问题研究 课题组，2 0 0 2 ；沈扣洪等，2 0 0 2 ) 、转制学校教师问题( 方芥舟，2 0 0 3 ) 、义务教育公平 问题( 郑友训，2 0 0 3 ：鲍东明，2 0 0 2 ) 、转制学校的管理体制问题( 高卫东，2 0 0 2 ) 。种 种研究的“不意识”既体现了学术分工的要求，也与研究者个人的兴趣相关。二是“无 意识”。此类研究者还没有认识到这个问题，他们大多潜意识地将转制改革与多元办学 等同起来，似乎认为只要不是用国家的钱来办学校就是社会力量办学了( “转制试点” 课题组，1 9 9 9 ；胡卫，1 9 9 9 ；王彦才，2 0 0 0 ；叶之红、汪明，1 9 9 9 ) ，却没有考虑“从 转制学校的经费构成看其能否称得上是社会力量办学? 社会力量的具体指涉又包括哪 些? ”等问题。同时，他们也没有考虑到转制学校与基础教育阶段民办教育发展的相互 关系，有论者甚至将转制学校与民办学校等同而论。三是“错意识”。这主要是指在“为 什么转制改革会带来社会力量办学困难”这个问题的归因上的不合理。当前，在极少的 几例研究中，在分析转制改革为何造成社会力量办学困难的原因时，表现出两种倾向： 一是将这种后果归为政府的意图( 任南，2 0 0 4 ) ；一是将之归为政府的不当或失当行为， 包括制度性的歧视、过度干预等( 吴开华，康永久，2 0 0 3 ) 。此二者在归因方面都存在 着一定的问题。前者的问题是将所有的责任都推到政府身上，而后者虽然揭示了一些问 题，但在解释上却不够彻底，即没有追问“为什么政府会出现不当的行为”，“政府失当 的行为是如何产生的”。 现实的问题与研究的现状成了本研究的分析起点和设问前提，即为什么转制改革会 出现意外后果? 为什么很多研究者没有意识到这些意外后果? 人们对意外后果的归因 这里主要是从考察国家教育政策的角度对中央层面的相关政策的总结。各地方政策的目的表述又不尽相同。 需要说明的是所谓经验性数据也是局部性( 如l 海、北京等地区的相关数据) 和个案性( 主要是一些研究者对 个别学校的调查和分析) 的，全国性数据在当前仍不可求。因为，在做教育事业统计时，转制学校通常被归在民办 教育指标下，具体的转制学校数量和规模在当前还很难确定。当然，其中又涉及到学校类型区分和命名的问题，在 此不做深入讨论，相关论述可参见陈橇生t 中国民办教育问题，北京t 教育科学出版牡2 0 0 1 年版，第6 0 6 2 页。 1 为什么会出现偏差? 这种认识偏差可能会引发什么问题? 如何寻找到更好的发现和理 解教育政策行动意外后果的思路? 析明和回答以上阀题，既是本研究的起点，也是本研 究的重要目的。此外，之所以会聚焦于转制改革的意外后果这个问题与个人一直关注的 另外一个问题是紧密相关的，即“为什么一些公认的好政策却没有好的结果? ”为了解 答这个问题，个人曾与导师一起从“理论研究与教育政策之间的关系”、“政策执行与政 策目标之间的关系”这两个方面做过一些探讨和分析。，但似乎也未能获得清晰的理解。 后来，阅读到默顿( r m e r t o n ) 和吉登斯( a g i d d e n s ) 等人关于“意外后果”的论述， 方才意识到何不换一种思维，换一个提问的方式来看待这个问题，即“不好的政策后果 是如何从政策行动中产生的? ” 任何行动都不可避免地带来一些意外的后果。教育政策也莫能外。如当初的重点 学校政策，本意是出于“多出人才，出好人才”的战略考虑，但却产生了校际差异和教 育不公平等后果。又如当前的农村税费改革，本意是为了减轻农民负担，促进农村发展， 却引发了农村教育投入不足的问题。凡此种种，不一而足。可以说，当前的很多教育政 策分析其实都是有关原初政策意外后果的研究。这既与社会发展的路径依赖特性相关， 也是人类的反思禀性使然。一方面社会发展本身就是持续活动的效果史，既有的存在必 然是作为初始条件的“过去”的某种“设定”或“延异”( 德里达语) ；另一方面，当事 情发展出离既定思维或原初想象时，又总能引发人们的反思。各种政策是相连的，即使 是那些“断裂性”的政策也可被视为一种“反向”延续。因而，特定情境下的教育现实 或教育问题，在很大程度上都与过往的教育政策有着密切的关联，有的甚至就是过往教 育政策的直接后果，其中既包括意料后果也包括意外后果。9 意外后果会对寻常思维构 成困扰，遂成为“研究问题”，以期能对之作出新的调整。然而，虽然当前研究的问题 较多属于政策“意外后果”的研究，但大多研究者对这一研究现象并没有充分的理论意 识，未能将其“概念化”以至上升至系统的抽象分析。相比而言，经济学、社会学，甚 至教育组织和管理学中都早已将“意外后果”作为一个重要的研究范畴。经济学中亚 当斯密( a s m i t h ) 的“看不见的手”便是关于意外后果的经典论述，后来被哈耶克 ( fa vh a y e k ) 发展为“自生自发秩序”( 哈耶克，1 9 9 7 ) ，而奥尔森( m o l s o n ) 的 “集体行动的逻辑”则向斯密和啥耶克的观点发出了挑战( 奥尔森，1 9 9 5 ) 。社会学的 论述就更为详致和系统，如默顿早期的“有意社会行动的意外后果”( m e r t o n ，1 9 3 6 ) 以及后期的隐性功能( 1 a t e n t f i m c t i o n ) ，吉登斯的“意识行动下的意外后果”( 吉登斯， 1 9 9 8 ) 。教育组织和管理学中，汉森( e m a r k h a n s o n ) 则详细讨论了“科层模式的非预 期结果”( 马克汉森，1 9 9 3 ：3 6 4 7 ) 。这些理论成果既为具体地分析教育政的“意外 参见陈学军、邬志辉：限度与作用；论教育政策与教育理论，载全球教育展望，2 0 0 4 年第7 期；陈学军、邬 志辉：教育政策执行：问题、成因及对策载教育发展研究，2 0 0 4 年第9 期。 在这里，发出行动的行动者可以被认为是一个单一的个体或者是作为共舄行动者起作用的群体。相关内容参见埃 里诺奥斯特罗姆( e o s t r o m ) ：制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估，载保罗- a 萨巴帝尔编：政策 过程理论，北京：生活- 读书新知三联书店2 0 0 4 年版，第5 9 - 6 2 页。 值得注意的是，一方面要意识到政策进程中的纵向的依赖关系和相互影响，另一方面也要认识到从横向的角度 看，特定的教育活动还受许多其他因素的影响，如其他社会政策、社会价值取向、社会习俗规范等。因此，周样是 政策意外后果，有的可能是“政策有为”而造成的，有的则可能是“政策无为”( 无能为力) 而造成的。一味强调政 懿后果的纵向联系就会犯。政策决定论”的错误。 2 后果”这一现象提供了很好的分析思路与框架，也提出了如何在教育政策分析领域将“意 外后果”概念化、理论化的要求。 基于以上考虑，本研究首先要揭示，在我国中小学转制改革的实践推进过程中出现 了不利于社会力量办学的意外后果，以辨析“转制改革促进社会力量办学”这一仍为一 些人所接受的政策信念的非真实之处。其次，从探寻意外后果出现的原因出发，结合现 有的关于转制改革后果的各种认识对各种理论思路进行梳理，通过理论比较和逻辑论证 提出一种基于“解释”方法的综合分析思路，指出转制改革的当下结果是有意政策行动 的意外后果。此间，论文将针对既有理论在“意外后果类型”分析上的不足，提出“反 意图后果”这一类型，进而由“反意图后果”推导出“强意外后果”与“弱意外后果” 之别。再次，在综合分析思路下，结合我国相关的转制改革的教育政策文本，具体地分 析转制改革究竟是如何导致意外后果出现的，并得出初步结论。最后，在相关讨论基础 上，结合当前教育政策分析中的两种不同倾向，返观式地、简要地考察“政府责任”与 “政策批评”这两个密切相关的问题。因此，本研究既是为了回应现实的问题，也是为 了实现理论上的“知识增量”。 作为一项发现一解释性研究，既要获求充分的事实依据，又要作出严谨的理论梳理。 显然，单一的研究方法是欠缺说服力的。在结合个人条件的基础上，本研究将采用“混 合方法”( m i x e dm e t h o d s ) ( b r a n n e n ，1 9 9 2 ) ，郊通过实证数据分析、政策文本分析、 文献分析和理论比较分析这几种方法的交叉混合运用来探讨我国中小学转制改革意外 后果出现的原因。其中，实证数据主要来自政府部门的统计材料和各种调查研究报告； 政策文本主要是1 9 9 3 年以来的各种与中小学转制改革相关的政策规定；理论文献则涉 及相关的社会理论知识。 这里的“理论化”既不同于利奥塔( j f l y o t a r d ) 所言称的“宏大叙事”( g r a n d n a r r a t i v “也等同于其所宣倡的“微 观论证”t 而是类同或接近与默顿的“中层理论”( m i d d l e - r a n g et h e o r y ) 。用默顿的话说，“中层理论既非日常研究中 大批涌现的微观而且必要的操作性假设，也不是一个包罗一切，用以解释所有我们可观察到的社会行为、杜会组织 和社会变迁的一致性的自成体系的统一理论，而是指介于两者之间的理论。”中层理论主要用于指导经验探索。参见 利奥塔：后现代状况：关于知识的报告北京：生活读书新知三联书店1 9 9 7 年版，第4 0 - - 8 9 页 默顿：论理论 社会学，北京：华夏出版社1 9 9 0 年敝，第5 4 - - 9 8 页。 理论研究很大程度上受到资料占有情况的限制，很多有意义和有价值的问题往往因为赍料欠缺而不能进行研究。 而资料又与研究方法紧密相关，当前的一些实证调查为政策分析提供了宝贵的资料，但就数量、范围和质量上看， 还不太尽如人意。以至于大多研究者仍然依赖于国家公开的统计数据来做分析。此外，“实地研究”在我国的教育政 策分析领域也还是一片空白从而导致了政策分析中的各种“黑箱”。教育政策分析要更加深入、细致，在今后的研 究中就必须引入“实地研究”方法。关于“实地研究”的相关内容可参见张新平：思辨研究实证研究实地研究， 载教育探索，2 0 0 0 年第1 1 期# 张新平：实地研究：教育管理研究的第三条道路，载教育理论与实践，2 0 0 5 年第3 期。 3 一厘清意图：公办中小学转制改革为何? “意外后果”是相对性的概念或事实，表现为客观结果出离于原初的“意料”。因 此，要判定我国公办中小学转制改革有没有出现意外后果，分析和界定转制改革的意图 便成了根本性的前提任务。因为，“后果”虽是客观存在，却常常为各种“合理化”的 “努力”所曲解( 莫兰，2 0 0 1 ：1 2 0 ) ，容易成为制造政策意图与后果无矛盾性“事实” 的素材。只有在合理地界定出政策意图的特性和内容以后，才能在经验中充分地把握如 何在政策后果里划定非意图成分，从而揭示出政策意图与政策后果的实然关系。 同时，这种通过意图分析与后果观照来的剥析出意外后果的思路，还必须满足两个 基本的前设性条件：一是客观后果与政策意图及在该意图指导下的政策行动之间一般存 在着时间上的继起关系。如果特定的政策后果或问题已经出现，出台的政策出于规范或 改善这些后果或问题而未能成功，此时便不能主观地倒乱先后时序而认为已经存在的问 题是政策行动的后果。二是客观后果与政策意图及在该意图指导下的政策行动之间存在 着逻辑上的因果关系。也就是说，即使意图行动与客观后果之间存在先后次序，也不能 保证特定的后果就完全或主要是由相应的政策行动引起的，政策后果可能受到各种其他 因素的影响。此外，时间上的先后次序并不能独立地决定有意图的政策行动与政策后果 之间的关系。因为，即使特定的政策闯题在政策行动之前已经存在，也不排除该政策行 动会导致政策后果的产生，其中还存在政策行动会加重、强化这种后果或以新的方式导 致同样后果的可能。因此，更为重要的是意图行动与客观后果之间存在因果关系，惟此 才可以保证特定的政策后果的确是有意图的政策行动的结果。而要考察本研究中对于转 制改革意外后果的分析是否满足这两个基本条件，首先就必须弄清楚我国转制改革的意 图是什么以及在相应的政策实施中究竟产生了怎样的后果。因此，个人将首先在本节和 下节中分别探讨我国转制改革的意图和后果。然后，再在此基础上辨析政策意图与政策 后果之间的时间次序和逻辑关系。 把握我国中小学转制改革意图的最直接方法是对相关的政策文本进行分析。但作为 一种外在的宣称，是否能够从政策文本中真切地捕捉到政策意图昵? 该如何确证政策意 图把握的适切性昵? 毕竟，政策意图既有“存在”上的有无之别，也有“性质”上的真 假与好坏差异，更有“程度”上的强弱不同。但由于好与坏的判断会因政策受众的主观 体验不同而千殊万异，且作为一种回溯分析需要在持续的政策过程中加以审视。同时， 意图的强弱程度又因测评工具的欠缺而无法准确把捉，加之作为论证前提主要关涉的是 “政策意图是什么”的事实性问题。而不是“政策意图怎么样”的评价性问题。因此， 本论文中有关政策意图把握的“适切性”的讨论将仅局限于政策意图的“有无”和“真 伪”问题。而政策意图的“有无”与政策意图的“真假”这两个问题有时又是合而为一。 因为，政策意图的“有无”可分为两种情况。第一种情况是指在正式的政策文本没有相 4 应的表达，在内在意识和实际的行动中也没有相应的表现。第二种情况是指在正式的文 本中没有相应的表达，但在内在意识和实际的行动中却持有和表露出特定的意图：或者 相反，即在正式的文本中有相应的表达，而在内在意识和实际的行动中却没有或不曾表 现出特定的意图。在第二种情况下，政策意图有无问题并非意指有“无意图”的政策存 在，而是强调政策的实质意图和形式意图的区分。所谓的无意图政策即是指那种传达形 式意图的政策，即政策文本的颁布定位于影响公共看法、观念和思想意识，它的存在是 符号性、仪式性和象征性的。就政策文本所宣称的内容而言，决策者是无此意图的。 如我国政府在中国教育改革和发展纲要和相关政策法规中提到，国家财政性教育经 费占国内生产总值的比例要达到4 。从目前的情况来看，当初的政策意图更多是形式性 的。可见，这第二种情况的政策意图的“有无”问题便等同于政策意图的“真假”问题。 而辨明政策意图的“真假”正是困难所在，即“有意图”能否意味着政策宣称的就是真 意图呢? 公共选择理论有关政府和行政者的人性假设也经常催使人提出这样的问题。的 确，政策文本虽是政府构想和意图的声明，是了解政府意图的正式而又合法的途径，可 政策声明并不总是明确公开地表达政府的意图，偶尔也会作为一种方法用以对问题进行 掩饰( e r 克鲁斯克，b m 杰克逊，1 9 9 2 ：5 8 ) 。在大量深入的实地研究尚付阙如的处 境下，要判断转制改革政策意图是否真实，则可以通过检视相关政策描述的事实是否真 实( 类似于哈贝马斯( j h a b c r m a s ) 所说的语言行为中“真理宣称”) 以及后继的政策 行为和相关研究的讨论来加以佐证。而这一切都必须从政策文本分析入手。 在确认了从政策文本入手分析转制改革意图的可行性和必要性之后，便可以具体分 析相关的政策本文是如何表述的，以及它们传达了什么样的意图。 建国以后，我国办学体制经历了几次大的变动。一是建国初期的私立学校改造，特 别是1 9 5 2 年以后，几乎所有私立中小学都改为公立学校( 陈桂生，2 0 0 1 ：5 6 ) 。二 是1 9 5 7 年提出的“两条腿走路”的方针，在1 9 5 8 年大跃进运动的造势下兴起全民办学 风潮，并出现一些失控现象，国家于1 9 6 1 年做出相应调整( 高奇，1 9 9 5 ：1 1 9 1 2 0 ) 。 三是文革期间“民办学校”不是停办，就是被转为公办学校。几经变动之后，最终形成 了国家包揽办学的局面。可以说，虽然办学体制多次变动，但借助政治性手段，公办教 育一直处于绝对主导地位，也没有涉及公办学校转制改革的问题。转制学校的出现与 1 9 8 0 年代中后期以来的民办学校的迅速发展有着紧密的关系( 张民选，2 0 0 1 ：7 7 ) 。相 关的政策规定也直到1 9 9 0 年代初出才出现。 我国中小学转制改革实践在总体上受到国家政策重点转移( 由政治活动转向经济活 动) 和社会转型( 由计划经济转向市场经济，由农业社会转向工业社会，由前现代社会 有研究者依据政策制定者有没有为特定政策提供必要资金、资源及其他条件来界定政策是否是象征性的。王传宏、 李燕凌：公共政策行为，北京：中国国际广播出版社2 0 0 2 年版，第3 2 页。考虑到政策的不同类型，这种理解显 然有失偏颇。简单来说，政策就有允许型和禁止型之分。就某些兜许型政策而言，政府未必就需要提供实质性的条 件，但却能带来实践的实质性改变。这也就是通常所说的“政筇就是资源”。 事实上，这也可以看作是我国早期的学校转制改革运动，只是转制向度上是扶“民”( 私) 转为“公”。 这里的时间范围仍然主要限于建国以后。因为，在1 9 4 4 年的陕甘宁边区有过将公办初级小学转为民办学校的做法。 可参见陈桂生：中国民办教育问题，北京；教育科学出版社2 0 0 1 年版，第5 8 页。不过当时的“转制”学校在类 型和性质上都与目前的转制学校有很大的差异，本研究集中讨论的是上世纪9 0 年代以来的公办学校转制改革。 5 转向现代社会) 的影响，其肇始于上海。由于取得了一定的效果，后上升到国家政策层 面。在中央政府层面，最先明确提出中小学办学体制改革意向是在1 9 9 4 年全国教育工 作会议上，当时李鹏做了动员起来，为实施 而努力的报 告，指出基础教育“有条件的地方，也可以实行民办公助、公办民助等形式”( 李 鹏，1 9 9 4 ) 。但从时间上看，这份报告并没有十分突出的意义。只一个月之后，正式提 出公办学校转制改革意向的政策文件国务院关于 的实施意 见( 以下称意见) 就颁布了，此前李鹏的报告只是提前宣读了此项政策的相关精神。 意见指出“基础教育主要由政府办学，同时鼓励企事业单位和其他社会力量按国家 的法律和政策多渠道、多形式办学。有条件的地方，也可实行民办公助、公办民助 等形式。”其中“民办公助”、“公办民助”口号的提出为公办中小学转制改革实践提供 了政策依据。 为了明确分析对象，这里需要穿插讨论一下“民办公助”和“公办民助”这两个口 号，以及本研究中对转制改革和转制学校的界定。“公办民助”、“民办公助”并不是新 近才提出的口号或名称。其中，“民办公助”的口号早在1 9 4 4 年的根据地教育改革尝试 中就提出了，后因受毛泽东青睐而在逐渐流传开。而“公办民助”的口号最早则由抗战 时期的华中根据地提出( 陈桂生，2 0 0 1 ：5 8 5 9 ) 。但需要注意的是，同样的“能指” 在不同时期和情境下的“所指”却不尽相同。根据地时期，这些口号主要侧重于捐资助 学：上世纪9 0 年代，这些口号则主要是指“办学体制改革”问题。通常来看，实行“公 办民助”或“民办公助”并不意味着就是进行转制改革，其间并非“全等”关系。但由 于在办学体制改革的背景之下，大多学校转制都是打着“公办民助”或“民办公助”的 头号，因此，在本研究中近似地将“公办民助”、“民办公助”与学校转制改革等同起来。 从理论和语词分析的角度看，公办学校“转制”无外有两种形式或结果：一是转为民办， 一是转为“公”、“民”含办。由于在实践中“公”、“民”合办的形式又多种多样因此， 通常含混地称为“公办民助”或“民办公助”。有研究者提出“国有民办”型倒能反映 一般转制学校的典型特征。但本研究中的转靠4 学校并不局限于“国有民办”这种类型， 而是更广泛地指以原有公办学校为基础，在政府停发或少发人员费和基建费的情况下， 通过收费或吸收非国家财政性经费来维持日常运行的学校。同时，也包括公办学校投资 兴办的民办学校。其共同的特征是依赖于公办学校的资源，进行收费办学。这些学校可 能是符合规范的，也可能是不合规范的。此外，在下文中如不做特别申明，所有的转制 学校都是指基础教育阶段的中小学，转制改革也都是指基础教育阶段的改革行为。 那么，中央政府提出“民办公助”、“公办民助”的政策意图是什么呢? 意见第 二部分主要阐述的是“深化教育改革的任务和政策措施”的相关内容，其中在第十一条 总体性地指出“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，初步建立起与社会主 义市场经济体制和政治体制、科技体制改革楣适应的教育新体制。通过深化教育改革， 促进教育事业发展，提高教育质量和办学效益，多出人才，出好人才，更好地为社会主 关于“国有民办”的具体界定可参见李金初、马宏欣 第8 期； 公办学校体制改革的形式探索，载教育研究1 9 9 9 年 6 义现代化建设服务。”在第十二条则指出，要“加快办学体制改革，迸一步改变政府包 揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制。”显然，第十 一条提出了教育改革的总体任务，办学体制改革则是为了达成教育改革总体任务的政策 措施。而迸行“民办公助”、“公办民助”改革则是办学体制改革的一种具体形式，是为 了调动社会力量办学积极性以改变政府包揽办学的局面。因此，从最终目标看，公办中 小学转制改革是为了促进教育发展，培养人才；从直接目标看，公办中小学转制改革作 为办学体制整体改革的部分内容，是为了调动社会力量办学的积极性，以改变政府包揽 办学的状况。“最终目标”自然是转制改革的意图，却不免带有“宏大叙事”的色彩， 在常人看来是无用的“真理”，在卫道者看来是坚定的“信念”，在激进批判者看来则是 隐晦的“策略”。但不论怎样，“最终目标”太过抽象和模糊，取“直接目标”为政策意 图显得更为合情合理。 为了进一步明确转制改革意图，还须对“社会力量办学”稍做解释。从当下的语境 来理解，“社会力量办学”涉及的是“办学体制”问题。如1 9 9 7 年的社会力量办学条 例将其适用范围定义为，“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民利用国家 非财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构”。2 0 0 2 年的中华人民共和国 民办教育促进法指出，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费， 面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”从这两份政策文件来看，“社会 力量办学”等同于“民办学校”。而在上世纪八十年代末九十年代初，“社会力量办学” 主要涉及的是“教育投资体系”问题( 国家教育发展研究中心，2 0 0 1 ：1 0 8 ) 。在国家教 委1 9 8 7 年发布的关于社会力量办学的若干暂行规定中指出，“本规定所称社会力量， 是具有法人资格的国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、 学术团体，以及经国家批准的私人办学者”。其中，并未做出“利用非财政性经费”、“面 向社会”、“举办学校”等规定。这表明当时的“社会力量办学”仍属于“教育投资体系” 问题。遵从理解语境一致性的原则，意见中提到的“社会力量办学”强调的也应是 “教育投资”问题，这从“多渠道”、“多形式”、“参与办学”等政策话语中也能有所体 现。因此，公办中小学办学体制改革最初的政策意图又可以具体理解为，是为了充分调 动企事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体、私人办学 者等社会力量的办学积极性来投资教育，改变政府包揽办学的局面。 虽然，中小学转制改革的意图在不同时期的侧重点有所不同( 在本文第五部分中将 重点解释) ，但“促进社会力量办学”这一目标却一直贯穿其中。如1 9 9 7 年的关于规 范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见中就重申了，办学体制改革是为了“改 变过去过多由政府包揽的办学体制，逐步建立起以政府办学为主、社会各界共同办学的 新体制”。1 9 9 8 年的教育部关于义务教育阶段办学体制改革试验工作的若干意见中 则指出，办学体制改革是为了形成社会广泛参与、多种形式并存的基础教育办学体制改 革。2 0 0 1 年的国务院关于基础教育改革与发展的决定中也强调，要推进办学体制改 革，促进社会力量办学健康发展。 另外，为了确证对于我国转制改革意图的上述认定，不会是对政策文本的一种误读， 可以再回头用前文中提到的方法或标准( 即事实描述是否真实、是否有后继行动以及是 否存在共识