（行政管理专业论文）中国农村义务教育投入问题研究.pdf

硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 内容摘要 农业、农村和农民问题是当代我国经济和社会发展的突出问题，其发展状况将 在很大程度上决定中国现代化的发展进程。农村的发展和农村现代化靠提高农民的 素质，而农民素质的提高要靠教育。发展农村义务教育，是提高农民文化素质的主 要手段，只有改革和发展农村义务教育，提高农村人口的素质，提高整个中华民族 素质的目标才有可能成为现实。近年来，农村地区教育问题尤其是农村义务教育问 题己成为学者们关注和讨论的焦点。国家把农村义务教育作为中国教育改革和发展 的重点，通过政策上的倾斜和资金上的投入对农村地区教育给予了高度的重视，使 得农村教育在农村改革和农村经济发展的带动下，获得了长足的发展。 伴随着政府职能的转变和财政体制改革的发展，我国农村义务教育实行的“地 方负责、分级管理、以县为主”的管理体制也在逐步完善，国家也在逐步加大对农 村地区义务教育的扶持力度。但是，农村义务教育经费投入问题总是困扰着农村义 务教育的发展，要保障农村义务教育经费投入的稳定性、可持续性，是农村义务教 育发展的当务之急。 全文除引言之外共分四个部分： 第一部分：农村义务教育投入问题概述。阐述了公共品供给的一般理论，分析 了义务教育的公共品属性，进而对我国义务教育经费投入的一般理论知识作了较全 面的介绍。最后介绍了国外的义务教育经费投入的经验，这无疑对完善我国义务教 育经费投入有着重要的意义。 第二部分：我国义务教育投入发展历程。从2 0 世纪8 0 年代义务教育法的颁布， 税费改革，“一费制”改革直到取消农业税，每一次改革都影响着我国农村义务教 育经费投入。从“全民办教育”到“国家办教育”，从“以乡镇为主”的财政投入 体制到“以县为主”投入体制的确立，我国的农村义务教育财政体制在逐步完善， 农民也在政策的完善中逐步减轻自身的负担，国家也在逐步加大对农村义务教育的 投入比例。但是，每一项政策的改革对农村义务教育的经费投入都有着一定的影响。 本文对国家义务教育财政体制的改革对农村义务教育经费投入的影响做了详细的 概述。 第三部分：我国农村义务教育投入体制面临的困境。国家对农村义务教育经费 投入不足以及投入不均衡是我国农村义务教育投入体制面临的两个重大的问题。国 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 家的总体教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低：国家对义务 教育总投资中，教育事业经费与教育基本建设投资比例不协调，基建投资比例偏低： 地方政府尤其是地方基层政府承担着农村义务教育经费投资的主要责任，而中央、 省级政府在农村义务教育经费的筹资中只占有少部分的份额。同时目前我国的义务 教育还存在着投入不均衡的现象，主要表现为义务教育的投资存在着巨大的城乡差 异与地域差异。 第四部分：农村义务教育经费保障机制改革。2 0 0 5 年1 2 月，国务院颁布关 于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知。中西部农村地区实施学杂费全免 的义务教育。意味着以前的义务教育财政政策退出历史舞台，中央政府和省级政府 成为农村义务教育投入主体。本文对我省恩施州在2 0 0 6 年实施农村义务教育经费 保障机制的试点工作进行调查，得出第一手资料，分析发现农村义务教育经费保障 机制虽然给农村中小学生带来了实惠，但是在其他一些方面仍然有待进一步完善。 本文的创新之处有两点： 第一，本文以中国改革开放为背景，以中国教育改革、财政体制变革为依托， 宏观梳理了中国农村义务教育投入的发展历程，并对其中重要的五个发展阶段进行 了较为深入的分析、研究。 第二，本文以个案分析的方式，通过实地调查，以第一手资料、数据展示中国 农村义务教育经费保障机制试点地区的具体运行情况。既阐明这一改革的划时代的 意义，也找出其中有待进一步改进的地方，以期待中国农村义务教育的投入机制更 加合理、更加科学。 关键词：农村问题；义务教育；经费投入 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s a b s t r a c t t h ep r o b l e m so fa g r i c u l t u r e s ，p e a s a n t sa n dc o u n t r y s i d ea r ep r o m i n e n tp r o b l e m st o c h i n e s ee c o n o m i c sa n dd e v e l o p m e n to fc o n t e m p o r a r yc h i n e s es o c i e t y b o t hd e v e l o p i n g t h er u r a le c o n o m ya n dd e v e l o p i n gt h er u r a le d u c a t i o na l et h ef a c t o r so fr a i s et h eq u a l i t y o ft h ee n t i r en a t i o n e d u c a t i o ni st h eb e s tw a yf o ran a t i o nt oi n v e s tf o rt h ef u t u r e i n r e c e n ty e a r s ，r u r a le d u c a t i o n , e s p e c i a l l yr u r a lf u n d a m e n t a le d u c a t i o nh a sb e c a m et h e d i s c u s s i o na n dc o n c e r n i n gf o c u so fs c h o l a r s o u rc o u n t r ya l s op a i dh i g ha t t e n t i o nt or u r a l e d u c a t i o nt h r o u g hd e c l i n i n gp o l i c ya n dp r o v i d i n gf u n d s t h e s em e a s u r e sm a d eg r e a t p r o g r e s si nt h ep r o c e s so f r u r a lr e f o r ma n d r u r a le c o n o m i c a ld e v e l o p m e n t w i t ht h et r a n s f o r m so fg o v e r n m e n tf u n c t i o n , d e v e l o p m e n to f r e f o r mi nf i s c a ls y s t e m ， g r a d u a l l ye n h a n c e so nr e v e n u e ，e n l a r g i n gd u t i e sa n dd y n a m i c so ff i s c a lt r a n s f e rp a y m e n t i nc e n t r a lc o m m i t t e ea n dp r o v i n c i a ll e v e lg o v e m m e n ti sp o s s i b l ea n de x t r e m e l ye s s e n t i a l w i t h o u ts t a b l e ，c o n t i n u a lr u r a lf m a n c i a li n p u ts y s t e ma n da d m i n i s t e r i n gs y s t e m ，t h e d e v e l o p m e n to f r u r a lf u n d a m e n t a le d u c a t i o nw i l lh a v en oe n s u r e t h i sp a p e ri sc o m p o s e do f f o u rp a r t s ： p a r to n e ： t h i s p a p e r s u m m a r i z e st h ei n v e s t m e n ts y s t e mo fc h i n e s er u r a lc o m p u l s o r y e d u c a t i o n t h i sp a p e re x p o u n d st h eg e n e r a lt h e o r i e so np u b l i cg o o d ss u p p l y , a n a l y s e st h e p r o p e r t y o fc o m p u l s o r ye d u c a t i o na st op u b l i cg o o d si t sm a i ns u p p l i e r , t h e n s y s t e m a t i c a l l yi n t r o d u c e st h eg e n e r a lt h e o r i e so nt h ei n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i ti sn e c e s s a r yt oa c k n o w l e d g et h er e l a t e df o r e i g nc o n d i t i o nt or e s e a r c ht h ei n v e s t m e n t s u p p o r to f c o m p u l s o r ye d u c a t i o n p a r tt w o ： t h i sp a p e re x p a t i a t et h ec o u r s eo fi n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nc h i u a s r u r a la r e a , a n df i n d st h a tc h a n g e sw h i c ht h ef i n a n c i a lp o l i c yi n f l u e n c et h ep o l i c yo f c h i n a si n v e s t m e n ti nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i ns p i t eo fl o t so fr e f o r m s ，t h e r ea l e m a n ys h o r t a g e sa b o u ti n v e s t m e n ti nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f r o mo r d i n a r yp e o p l e t os t a t e ，t h ew a yt oi n v e s t m e n tt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o ni nr u r a la r e ag r a d u a l l yc o n f o r m s t ot h es t a n d a r d t h eb u r d e no ff a r m e r sa l s oe a s e d ，a n dt h ep r o p o r t i o no fs t a t ei n v e s t m e n t e n l a r g e d i “ 硕士学位论文 m a s t e r s 丁h e s i s p a r tt h r e e ： n l ep r e s e n tc o n d i t i o n sa n d p r o b l e m so fo u rc o u n t r y sf i n a n c i a li n v e s t m e n to nr u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h ep r o b l e m sa r e ：t h et o t a lf u n d so nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n i nn o ts u f f i c i e n ta n di m b a l a n c e g r e a tp a r t so ff u n d si n c l i n et o w a r d sh i g h e re d u c a t i o na n d o n l yal i t t e rp r o p o r t i o ni n p u tt h ec o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；t h e r ei si m b a l a n c ei n v e s t m e n t a b o u te d u c a t i o nc a r e e ra n de d u c a t i o nc a p i t a lc o n s t r u c t i o ni nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n ；l o c a l g o v e r n m e n tu n d e r t a k et h ei n v e s t m e n tt a s k ；t h e r ei sd i f f e r e n c eo f c i t ya n dc o u n t r y s i d ea n d r e g i o na b o u ti n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o n p a nf o u r ： 1 1 圮m e c h a n i s mt og u a r a n t e e i n gf u n d i n gf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n o n d e c e m b e r2 3 ，2 0 0 5 ，t h es t a t ec o u n c i li s s u e dt h ec i r c u l a ro nd e e p e n i n gr e f o r mo ft h e f r a m e w o r kf o rg u a r a n t e e i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o nf u n d i n g i ti ss t i p u l a t e di nt h e c i r c u l a rt o b r i n gr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o ne n t i r e l y w i t h i nt h e p u b l i c f i l l a n c e g u a r a n t e e i n gs c o p e , a n dt oe s t a b l i s hag u a r a n t e e i n gf r a m e w o r kw h e r e b ys p e n d i n go n r u r a l c o m p u l s o r ye d u c a t i o ni s s h a r e db e t w e e nt h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dl o c a l a u t h o r i t i e sp r o p o r t i o n a t e l ya n db yc a t e g o r i e s n l i sm i l e s t o n ed e c i s i o ni sam a j o rp o l i c y c h o i c em a d ea f t e rr e p e a t e dc h a n g e sh a v et a k e np l a c ei nt h em r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n f i n a n c i n gs y s t e mi nt h e5 7 - y e a rh i s t o r yo ft h ep e o p l e sr e p u b l i ca n dt h e3 0 - y e a rh i s t o r y o fr e f o r ma n do p e n i n g 印t ot h eo u t s i d ew o r l d 蹦sp a p e rg o tt h ef i r s t - h a n dm a t e d a l t h r o u g hf i e l di n v e s t i g a t i o n , a n dd i s c o v e r e dt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dm a k eb e t t e ra b o u tt h e m e c h a n i s mf o rg u a r a n t e e i n gf u n d i n gf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n t h e r ea r et w oc r e a t i v ei d e a l si nt h i sp a p e r ： f i r s t l y , t h i sp a p e re x p a t i a t et h ec 0 1 1 r s eo fi n v e s t m e n ti nc o m p u l s o r ye d u c a t i o ni n c h i n a sr u r a la r e a , a n df i n d st h a tc h a n g e sw h i c ht h ef i n a n c i a lp o l i c yi n f l u e n c et h ep o l i c y o f c h i n a si n v e s t m e n ti nr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n s e c o n d l y , t h i sp a p e rg o tt h ef i r s t - h a n dm a t e r i a lt h r o u g hf i e l di n v e s t i g a t i o n , a n d d i s c o v e r e dt h a tg o v e r n m e n ts h o u l dm a k eb e t t e ra b o u tt h em e c h a n i s mf o rg u a r a n t e e i n g f u n d i n gf o rr u r a lc o m p u l s o r ye d u c a t i o n k e yw o r d s ：c h i n e s ea g r i c u l t u r a lp r o b l e m s ；c o m p u l s o r ye d u c a t i o n ； f i n a n c i a l i n v e s t m e n t 华中师范大学学位论文原创性声明和使用授权说明 原创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究工作 所取得的研究成果。除文中已经标明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或 集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中以明确方式标明。本声明的法律结果由本人承担。 作者签名：缸舭 日期：弦。7 年月f 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借 阅。本人授权华中师范大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进 行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。同时授权 中国科学技术信息研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通 过网络向社会公众提供信息服务。 作者签名：皿纠( ， 日期：z - q * 多月f 日 糊签名：诽 日期：g -月 日 本人已经认真阅读“c a l l s 高校学位论文全文数据库发布章程”，同意将本人的 学位论文提交“c a l l s 高校学位论文全文数据库”中全文发布，并可按“章程”中的 规定享受相关权益。园塞途塞握銮厦澄压；旦圭生；旦二生；旦三生筮壶! 作者签名：起叼l 日期：撕7 年月f ，日 导师签名：x 刎磅衣 导师签名：彳一谢| r 孙 日期：年月 日 硕士学位论走 m a s t e r st h e s i $ ( 一) 选题背景 引言 我国尚处于社会主义初级阶段，城市化水平不高，至今仍有四分之三的人口生 活在农村，邓小平同志强调中国的发展要“从中国的实际出发，我们首先要解决农 村问题。”没有农村的发展和稳定，就没有整个社会的发展和稳定；没有农村的现 代化，就没有整个国家的现代化。农村的发展和农村现代化靠提高农民的素质，而 农民素质的提高要靠教育。发展农村义务教育，是提高农民文化素质的主要手段， 只有改革和发展农村义务教育，提高农村人口的素质，提高整个中华民族素质的目 标才有可能成为现实。 农村义务教育是我国教育事业最薄弱的一部分，长期以来经费都处于较低水 平。从2 0 世纪8 0 年代初期开始，中国的教育财政体制发生了根本性的结构变迁： 从经费来源单一的集中筹资形式转化为经费来源多样化的分权筹资形式。并且，中 国教育财政体制的变化与国家政治、经济体制的变化有着密切的联系，从义务教育 法的颁布开始一直到取消农业税政策的实施，政治、经济的每一次变革，都影响着 中国的教育财政体制的转变。 义务教育法的颁布确定了我国义务教育经费投入实行“地方负责，分级管理” 的教育经费保障体制，分税制的财政体制确定了“以县为主”的农村义务教育分级 办学的教育财政体制；农村税费改革取消了农村教育附加费和教育集资两项农村学 校公用经费的重要来源渠道；取消农业税后，中国的教育财政体制面临着严重的比 例失衡，直到农村义务教育经费保障机制的确立，农村中小学学生才实行真正意义 上的免费的义务教育。 2 0 0 6 年起，我国开始在部分地区试行农村义务教育经费保障机制，2 0 0 7 年春 季学期开始，在全国范围内实行免费义务教育。究竟这种体制是好是坏，对农村中 小学生、农村中小学校以至广大农民的经济状况有没有改善，这方面还有待进一步 探讨。 本文研究自2 0 世纪8 0 年代义务教育法的颁布开始，分析了我国教育财政体制 豹发展历程，然后对2 0 0 6 年我省首个农村义务教育经费保障机制的试点地区的实 地情况进行调查，虽然农村义务教育保障机制的实行虽然给广大农村中小学生以及 学校带来了实惠，但是其中仍然存在着一些问题有待进一步完善，本文在此基础上 进行了分析、探讨。 在此背景下，通过对我国公共财政现状的分析，如何使我国财政教育资金的使 用更加合理，使我国有限的教育资源得到优化配置，使之实现效益最大化就成为急 需解决的问题。 ( 二) 国内外研究现状 1 国内研究观点综述 本课题的研究是从我国农村义务教育经费投入体制的发展历程开始，探讨农村 义务教育公共财政保障机制的走向。结合具体情况，可以对以往相关研究从理论研 究和实证研究两方面进行综述。 理论研究方面：2 0 世纪8 0 年代以来，随着教育财政改革的实施和西方教育经 济学的传入，学术界开始对教育经济资源进行研究，教育财政问题是国家首先列为 重点研究的领域，包括有：政府教育拨款占国民生产总值、国民收入和政府教育财 政支出比例的研究、宏观教育财政政策的研究等。有关农村义务教育财政制度研究 成果主要包含在最初的教育经济学教材和相关著作中。这方面的相关研究，注重于 “经济是教育发展的基础和决定因素”的宏观研究，往往直接探讨经济发展水平与 教育发展的关系问题，难以对教育财政制度与教育发展的关系作出合理的解释。从 1 9 9 4 年开始分税制改革的实施、2 0 0 0 年以来的农村税费改革、取消农业税政策以 及2 0 0 6 年农村义务教育经费保障机制改革开始进行试点和推行，这一系列的改革， 直接影响到了各级教育公共财政制度并引起了对农村义务教育的重视。关于农村义 务教育投入体制的研究较有影响的研究有王善迈主持的中国义务教育不平衡与建 立规范的政府间义务教育财政转移支付研究( 2 0 0 1 年) 、高如峰主编的义务教育 投资国际比较( 2 0 0 3 年) 、王蓉撰写的我国义务教育投入的区域性不均衡研究 ( 2 0 0 1 年) 、闵维方主编的探索教育变革：经济学和管理政策的视角( 2 0 0 5 年) 。 曾维涛提出的“以国为主”的农村教育投入体制。以及肖昌斌，曾宪波经过实地调 查撰写出完善之后是完美恩施州农村义务教育经费保障机制一年运行之痒 ( 2 0 0 6 年) 等。 实证研究方面：在9 0 年代初，曾满超通过对2 9 个省的数据的研究，发现1 9 8 9 年小学教育支出水平最高的省份生均总经费支出是最低省份的5 2 倍，初中生总经 费支出最高省份是最低省份的4 5 倍。这项研究也发现了中小学生生均支出与各省 人均产出水平之间的显著比例。上海智力开发研究所将3 0 个省份划分为三类地区， 发现三类地区小学生均总支出比从1 9 9 8 年的2 8 ：1 5 ：1 0 提高到了1 9 9 2 年的3 o ： 2 2 0 ：1 0 。王蓉通过回归分析方法阐明了中国义务教育投入的不公平。 2 国外研究观点综述 有关基础教育投入问题，美国学者阿德尔曼( a d e l m a n i ) 和莫里斯 ( m o r r i s c t ) 曾提出教育机会的社会公平原则，认为教育机会应公平地提供给 各阶层或全体人民。而麦卡恩( m c c a n l e ) 和德朗( d e l o n f g ) 则基于所有 公民都有责任支持教育制度，同时也有权利接受教育制度所提供的利益等观点，提 出教育财政资金分配的公平标准。按照这些原则，教育资金的分配计划都必须符合 整个财政制度中公平合理的要求。 为了逐步实现基础教育阶段的“教育公正”，美国自2 0 世纪7 0 年代开始了对“教 育券计划”( 政策) 的论证和可行性研究。“教育券制度”是在1 9 5 5 年由芝加哥货币经 济学派代表人物弗里德曼提出，即政府发给每位学生一定数额的有价证券( 即教育 券) ，以此支付部分学费。这样，家长可为子女选择任何学校就读，不再受到学区的 限制。而学校将所收集的教育券向政府兑换现金，用以支付办学所需费用。于是， 学校间将会为了争取学生和经费而互相竞争，努力改善教育质量，以符合教育消费 者的需求。 ( 三) 研究路径 本文以教育财政制度与我国农村义务教育发展相互关系为基础进行研究，其基 本思路可以从三个方面来认识： 第一，教育财政与义务教育的关系。义务教育作为一种制度创新，本身就是社 会、政治、经济与文化诸领域的产物，它的发展也与社会、政治、经济与文化等领 域有着密切的关系，因此义务教育的发展必然受到政治与经济的双重分配。作为教 育利益协调和教育资源配置的重要手段，教育财政正是经济与政治两者关系在教育 上的具体体现，并以具体的和可计量的方式反映了国家对于教育活动价值的认同。 而在本文中，教育财政正式站在政府角度提出的一个范畴，认为教育财政是各级政 府通过公共权威对于教育资源的配置活动，其目的是要考察政府和国家在农村义务 教育经费提供中所履行的职责和义务。事实上，农村义务教育问题不仅仅是农村义 务教育的问题，它和社会、政治、经济特别是教育财政制度具有更为直接和实质上 的密切关系。 第二，教育财政制度变迁路径和特征与农村义务教育发展路径和特征的关系。 教育财政制度变迁的过程，就是教育财政制度在利益矛盾和利益冲突压迫下不断创 立、替换、变更、完善和创新的过程，也是利益激励机制和利益约束机制不断创立、 硕士擘住论更 m a s t e r st h e s i s 替换、变更、完善和创新的过程，总体上表现为不同利益主体矛盾和冲突调和的动 态过程；而农村义务教育发展的过程也体现了各种政治力量的利益、矛盾和冲突， 其发展过程同样表现为不同利益主体矛盾和冲突调和的动态过程。 第三，教育财政制度与财政转移支付的关系。从教育财政制度层面看，公共教 育财政制度的不完善，教育财政转移支付制度的非均衡化，教育成本与教育效率核 算制度的不健全，是加剧农村义务教育处于困境的重要因素。 ( 四) 创新点 本文研究的对象主要是农村义务教育经费投入问题，具体而言，这里的农村义 务教育主要是指农村普通初中和小学。由于义务教育属于公共产品，因此农村义务 教育经费必须由政府投入，其财政支出属于预算内支出。既然政府是农村义务教育 公共产品的主体，那么在多级政府中，到底哪一级政府应是主要承担者，这也是本 文论述的出发点。 本文的创新之处有两点： 第一，本文采用层层递进的方式来阐述我国农村义务教育投入的发展历程。从 义务教育法的颁布一直到农村义务教育经费保障机制的运行，每一个发展阶段都对 我国农村义务教育投入体制有着重要的影响。从“地方负责，分级管理”的教育财 政体制，到“以县为主”的教育投入体制，再到刚刚实行的“两免一补”的教育财 政体制，我国的农村义务教育的经费投入体制逐步完善，中央政府对农村义务教育 的经费投入比例也在不断加大。 第二，本文第四部分有关“农村义务教育经费保障机制”改革的部分的大部分 数据，是笔者通过实地调查得出的第一手资料。笔者在年初对我省首批“农村义务 教育经费保障机制”试点地区进行调查、访问，然后进行整理，进行分析。“农村 义务教育经费保障机制”从实施到现在总共才一年多的时间，正处于“磨合期”， 运行机制有待进一步完善。 4 一、农村义务教育投入问题概述 ( 一) 公共产品供给与义务教育的基本概念 1 公共品供给的一般理论 ( 1 ) 公共品的基本概念 公共品又称公共产品、公共物品或服务，是相对于私人物品或服务而提出的概 念。萨缪尔森在经济学中对公共品是这样界定的，公共品是指这样一种商品，将 该商品的效用扩展于他人的成本为零。因而公共品具有非排他性、非竞争性和效 用的不可分割性。纯粹的公共品通常具有以下两个基本特征：其一是非排他性。其 二是非竞争性。识别公共品的第一个步骤是看物品在消费中是否存在竞争性，有竞 争性，那就肯定不属于纯公共品的范畴。对公共品的进一步识别则要看物品在消费 中是否能够排他，能够排他，那就肯定也不属于纯公共品的范畴。根据以上两步识 别，我们大致可以区分出以下四种不同类型的物品：同时具有非排他性和非竞争 件的纯公共产品，如国防、气象卫星、农业基础设施等。在市场调节中失灵，需要 通过公共财政预算来提供。同时具有排他性与竞争性的纯私人产品，由市场去调 节。具有非排他性与竞争性的公共资源，如草原、水资源等。具有排他性和非 竞争性的公共物品，如组织内部共享的物品等。后两种公共资源和公共物品叫准共 公品，这些物品既不能完全向私人收费也不能完全靠政府投资，一般共同提供，程 度视情况而定。 历史地看，公共品的范围具有不确定性。随着科技、经济、社会的发展，一方 面，公共品的范围有不断扩大的趋势( 如基础教育) ，而现代市场经济条件下其公 共品的范围已扩展到社会生活的各个方面；另一方面，公共品的范围同时又表现出 不断缩小的趋势，这主要是科技和经济的发展使大量的公共品的收费都已成为可 能，因而使公共品向私人产品转化( 如回收垃圾、停车场) 。 ( 2 ) 公共品的一般分类 根据公共品满足其特性的程度，一般将其划分为纯公共品和准公共品。纯公共 品指完全具备非排他性和非竞争性特点的产品，如国防、行政管理、基础理论研究、 立法、司法、环境保护等。准公共品是介于纯公共品和私人产品之间的公共品，又 可分为两种情况：第一，拥挤性的准公共品或具有非排他性与竞争性的公共资源， 母保罗萨缪尔森，威廉诺德豪斯宏观经济学( 第十七版) 叫 北京：人民邮电出版杜t2 0 0 4 2 9 3 0 5 硕士擘位论文 m a s t e r st h e s i s 是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得 效益，其边际成本也不再为零，在消费上具有一定程度竞争性的公共品。如草原、 水资源等公共资源。第二，排他性的准公共品或具有排他性和非竞争性的公共物品， 是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他，其边际成本也不再为零，在 消费上不具有竞争性的公共品，即谁花钱谁受益的准公共品。如谁都可以进入公办 的学校和医院就学、就医，但学校和医院的收费制，又使得那些不愿为此付款的人 享受不到学校和医院的服务。这两个特点虽然都不完全具备却具有较大外部收益的 产品都可称为准公共品，因此，准公共品还可根据其所具备的公共品的两个特性的 不同程度做进一步的划分。与纯公共品相比较，准公共品从数量上占多数。 按受益范围可将公共品划分为全国性公共品和地方性公共品。一般来说，地方 性公共品由地方性公共组织提供，但往往具有外部收益( 溢出效应) 。地方性公共 品以准公共品为主。通常认为，全国性公共品大多属于纯公共品。 此外，按内容和形式，还可以将公共品划分为实物性公共品和服务性公共品( 即 公共服务) 。 公共品分类的意义在于，纯公共品由于市场调节失灵，需要通过公共财政预算 来提供，准公共品具有一定的市场特点，因而其提供既不能完全靠政府投资也不能 完全靠向私人收费，可由政府和私人混合提供。同时具有排他性与竞争性的纯私人 产品，由市场去调节。 ( 3 ) 公共品供给理论 公共品可通过政府、市场和第三部门来供给。 第一，公共品的政府供给。纯公共品一般应由政府提供，准公共品在一定程度 上具有非竞争性或非排他性，以及受益上的外部性，因而需要政府在一定程度和范 围内介入该类产品的提供。从实践来看，即使是纯公共品，也可能在某些环节和方 面允许私人部门参与提供或者主要由私人部门提供。总之，供给公共品是政府的主 要职责，但政府不可能、也没必要供给所有的公共品。 第二，公共品的市场供给。由于大量的公共品由政府直接供给，而且数量越来 越多，范围越来越广，其产生的弊端也逐渐暴露；一是公共品供给的无效率和质量 低劣。政府作为公共品的直接提供者，其本身并没有任何动力和激励去创新，由此 造成公共品的成本或价格居高不下和质量低劣。二是公共品供给和管理中的亏损和 债务引发财政支付危机。三是腐败和政府规模上升，影响民间和社会的自生能力，造 成公众的普遍不满。上述三种因素构成了政府推动公共品民营化的强大动力。改变 政府的直接供给和生产，更多的引入市场机制和私人投资者，相信社会的力量成为 6 自2 0 世纪8 0 年代以来世界范围内的民营化浪潮的主导思想。 第三，公共品的第三部门供给。通过政府机制和市场机制供给公共品，并不能 完全满足全体社会成员的公共需求。在具体运行过程中，政府机制和市场机制都会 存在失灵“政府失灵”和“市场失灵”，也就是说，政府机制和市场机制对于 公共品的供给都存在着一定的制度缺陷。为了克服这种缺陷，弥补政府机制和市场 机制对公共品的供给不足，通过第三部门提供公共品，便能够更好地满足一部分人 群( 主要是社会中的弱势群体) 的基本的公共需求。 第三部门指的是与公共部门( 第一部门即政府) 、私人部门( 第二部门即市场或 企业) 相对而言的独立部门，也称非政府组织或非营利组织，是通过自愿的机制提供 公共品的部门。通过自愿的机制提供公共品，是在“政府失灵”和“市场失灵”的 情况下的一种补充机制，其目的是通过对特殊人群的公共品供给，进一步实现社会 公平和协调发展。 2 义务教育的基本属性 教育从总体上讲属于准公共产品。各级各类教育的性质差异是很大的，从初级 到中级、高级，教育受益的外在性逐渐减少，而消费的排他性逐渐增强，即教育的 级次越低，其公共品的属性越强。 我国义务教育之所以集中在小学和初中，除了受经济发展水平，尤其是政府财力 这一因素的制约外，主要与初等教育对整个社会经济发展的特殊作用密切相关。就整 个社会而言，初等教育的普及与发展不仅能为全社会各类专门人才的培养奠定良好基 础，而且还直接制约整个民族文化素质和国民素质的高低，乃至关系到一个民族的兴 衰存亡。此外，义务教育还是一种机会，是社会赋予公民改变自身命运的机会，也是 社会实现资源最佳利用的机会，更是社会追求平等和公正的机会。在中国，义务教育 通过保证弱势群体的发展权利，提升公民基本素质的手段，来调节社会阶层与个体差 距，实现共同富裕的社会理想。在改变人的社会地位、社会处境与生活质量方面，义 务教育都有某种程度的奠基作用。因此可以判断义务教育属于公共品。 另外，义务教育从法的角度看，也应该是公共品按照义务教育的规定，义务 教育是一种强制性教育，每一个适龄儿童都有接受义务教育的权利和义务。学生家 庭不得以任何理由阻碍子女接受义务教育，政府应该为每一适龄儿童提供免费的义 务教育。因此义务教育作为一项法律制度和措施，具有以下几个特征： ( 1 ) 义务教育实行免费 即义务教育阶段，学校一律免收学费，学校所需一切费用均由国家及社会承担。 。余桔云公共财政下中国农村义务教育投入问题研究 d 南昌：江西财经大学财政金融学院，2 0 0 3 7 - 8 7 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 免费义务教育并不是在校学生不交费用，在2 0 0 7 年以前，学生除了免交学费以外， 还需缴纳杂费，书本费等等。直到2 0 0 7 年，全国农村中小学才实行真正意义上的免 费义务教育。 ( 2 ) 义务教育机会均等 义务教育权是公民发展权的核心内容，是基本人权的组成部分。即每一个适龄 儿童和少年不分性别、民族、种族和地区，也不论家庭经济状况，都有平等接受初 等教育的权利并受到宪法和义务教育法的保护。 ( 3 ) 义务性 又称强制性。让适龄儿童、少年接受义务教育是学校、家长和社会的义务。谁 违反这个义务，谁就要受到法律的规范。家长不送学生上学，家长要承担责任；学 校不接受适龄儿童、少年上学，学校要承担责任；学校不提供相应的条件，也要受 到法律的规范。 以上三个基本特征可以说构成了义务教育制度的基本框架和内容，只有同时具 备这三个特征，才能称之为真正的义务教育。义务教育作为一种公益性事业，应由 国家举办，而且凡实行义务教育的学校，所有一切经费均由国家负担。 3 我国义务教育投入的基本概况 根据教育法，目前我国义务教育实施以财政拨款为主、其他多种渠道等筹 措教育经费为辅的体制。这种体制是改革开放以后逐步建立起来的。在1 9 8 5 年， 中共中央颁布了关于教育体制改革的决定，确立了基础教育实行“分级办学、 分级管理”的体制，筹措基础教育经费成为地方政府的责任。从1 9 8 5 年到1 9 9 2 年， 各地方政府为实现“一无两有”( 即：实现校校无危房、班班有教室、人人有课桌 凳) ，广泛开展了各种形式的捐集资活动。在总结这些经验的基础上，原国家教委 颁发政策，将新时期的教育财政体制进一步制度化，推行以财政拨款为主，辅之以 征收用于教育的税费、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取 杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金的多渠道筹措教育 经费的新路子。上述的几种经费来源( 简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”) 即是人们常谓之我国教育经费的六种主要渠道。在“九五”期间，全国教育经费总 收入从1 9 9 5 年的1 8 7 7 8 5 亿上升到2 0 0 0 年的3 5 2 1 5 7 亿，年平均增长速度为 1 3 4 8 ，净增8 7 9 8 2 亿。中国在1 9 8 6 年通过了九年制的义务教育法；到1 9 9 6 年，全国4 0 的人口地区普及了义务教育；2 0 0 0 年，该比率已上升到8 5 ；到2 0 0 2 年底，全国“普九”人口覆盖率达到9 1 ，初中入学率达到9 0 * , 6 ，基本实现了“基 本普及九年义务教育”和“基本扫除青壮年文盲”的目标，人均受教育年限达到8 8 硕士学位论文 m a s t e r st h e s i s 年超过世界平均水平，人均受教育水平居9 个发展中人口大国前列。但是义务教 育的发展水平城乡差距、区域差距很大，在农村地区和经济落后地区，儿童失学( 尤 其是女童) 的问题仍然比较严重。中国将力争到2 0 0 8 年实现九年义务教育普及率 1 0 0 ，农村义务教育的发展是实现这一目标的关键。 中国的义务教育经费投入体制有如下的几个特点。第一，义务教育在中国主要 是地方政府的责任：在农村是县乡政府的责任，在城市是市或区政府的责任。这种 安排从体制上就将经费投入和地方的财力密切联系起来。由于中国是一个具有严重 的城乡“二元性”和地区发展不平衡的国家，因此教育投入的公平问题与城乡之间 及不同地区之间的发展差异密切相关。过去几年中中央加大了义务教育的财政转移 支付力度，重点针对贫困偏远的未普及九年制义务教育( 后简称“普九”) 地区。 第二，政府投入和非政府投入的关系对不同社会人群有不同的体现，主要特征是纳 税人的义务教育负担城乡有别。城市居民除了承担自己子女的杂费和其他学校收费 以外，就不再直接承担任何其他费用。但是在农村，除了学生家长必须缴纳学校杂 费等，所有的农村人口还要以农村教育附加费和教育集资等形式负担义务教育的费 用，而这几种资金是农村学校基建和公用经费的主要来源。 (