（马克思主义哲学专业论文）“问责”制度化与行政人伦理自主.pdf

“问责”制度化与行政人伦理自主 马克思主义哲学专业 研究生胡润林指导教师程思进 重庆开县井喷、吉林中百商厦火灾等几起重大责任事故的发生，引发了 “问责”风暴，也引起了人们对构建“问责”制的种种思考和探索。有别于 我国古代“问责”的是，我国当今“问责”不再是对专制王权负责，而是基 于满足和实现社会公共利益需求的一种责任追究，是对人民负责，即公共责 任。正是基于对社会公共利益负责，人们认为政府及其工作人员应该对其公 共服务行为及其品质承担责任。那么，什么层级的人应该承担责任，在哪些 事务中承担责任，承担什么类型的责任，以及适用什么样的程序来对其“问 责”自然是探索的和实践的重心所在。同时也应该明确，由于种种原因，政 府的公共服务能力与社会对公共利益的需求始终存在一定距离，“问责”也应 该符合客观实际。然而，再好的制度也有它的滞后性，再严密的责任追究， 最多也只不过获得标准化的公共服务，不一定能获得具有优良品质的公共服 务，因此，行政人的道德自律和内心信念的建立才是实现公共责任之道。道 德自律不能简单化为对其进行公共利益至上的教化，而是在个人利益与公共 利益共生或冲突时，行政人依据什么样的道德价值判断标准，穿越“道德黑 箱”，才能伦理自主的问题。 全文对上述观点分六章进行论述。 第一章导论。在该章中论述了对“问责”制进行研究的背景和意义，在 对一些基本概念界定的基础上，分析了学界对“问责”的研究现状，并对“问 责”制度化理论提出了一些独到的见解。 第二章公共责任一一“问责”的理论基石。在本章中，从几起重大责任 事故中引出“问责”的话题，通过古今“问责”的对比，指出了当今“问责” 的目的在于实现社会公共利益，认为公共责任是“问责”的理论基石，并具 体阐述了政府公共责任的类型。 第三章“问责”的制度化建设。只有制度化的“问责”才能保证责任追 究的长效性，才能是民主的、法治的“问责”。在对“问责”的主体、客体、 程序作出详细论述之后，本文明确区分政府责任与行政人责任之“虚”与“实”， 认为对行政人的“问责”才是“问责”制的核心。同时也实事求是地指出， 站在公共利益需求原点之上的“问责”应该符合政府公共服务能力的实际。 第四章“问责”与公共服务多元化。政府的公共服务质量受到“问责” 理所当然，但是在公共服务多元化的今天，其它公共管理机构、非政府组织 的公共服务的品质是否应该“问责”，以及如何“问责”，在本章中做了一些 尝试性的探索。 第五章“问责”的制度化与行政人伦理自主。再好的制度都有它的滞后 性，都是具有外部控制性的他律机制。“问责”制也是如此。因此，行政人如 何伦理自主才能提供具有优良品质的公共服务，在本章中做了深入的思考。 第六章总结全文内容，作出结论，并对需要继续深入研究的内容作出说 明。 关键词问责公共责任公共服务行政人伦理自主 t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b i l i t y c l a i m i n ga n d t h em o r a li n d e p e n d e n c eo ft h ea d m i n i s t r a t o r s m a j o rt h ep h ii o s o p h yo fm a r x is m g r a d u a t e ：h ur u n ii n s p e r v i s o r ：p r o f e s s o rc h e n gs i j i n g t h eo u t b r e a ko fs e v e r a ll a r g ea c c i d e n t ss u c ha st h eg a s w e l lb l o w o u ti n k a i x i a nc o u n t yo fc h o n g q i n gm u n i c i p a l i t ya n dt h ez h o n g b a id e p a r t m e n ts t o r e f i r ea c c i d e n ti nj i l i np r o v i n c ea r o u s e dt h es t o r mo fr e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m i ta l s os t i m u l a t e sp e o p l et oc o n d u c ts e r i o u sc o n s i d e r a t i o na n de x p l o r a t i o no f r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m u n l i k e i na n c i e n tt i m e s ，t h e r e s p o n s i b i l i t y c l a i m i n gs y s t e m i nm o d e r nc h i n ad o e sn o tm e a nt ob er e s p o n s i b l ef o rt h e a u t o c r a t i cm o n a r c h y , b u tf o rt h eg e n e r a lp e o p l e ，o ri ti st h ep u b l i cr e s p o n s i b i l i t y a i m e da tm e e t i n ga n dr e a l i z i n gt h es o c i a la n d p u b l i ci n t e r e s t so rd e m a n d s b e c a u s e o ft h i s ，p e o p l eb e l i e v ei ti st h er e s p o n s i b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n ta n di t ss t a f ft o p r o v i d et h ep u b l i cs e r v i c ea n dt og u a r a n t e et h es e r v i c eq u a l i t y t h ei s s u eo fw h a t l e v e lo fo f f i c i a l ss h o u l db e a rt h er e s p o n s i b i l i t y ；i nw h a ta f f a i r ss h o u l dt h e yb e a r t h er e s p o n s i b i l i t y ；w h a tt y p eo f r e s p o n s i b i l i t ys h o u l dt h e yb e a ra n d w h a tp r o c e d u r e m a y b ea d a p t e dt oc l a i mt h e i rr e s p o n s i b i l i t ys h o u l db et h ef o c u so ft h ee x p l o r a t i o n a n dp r a c t i c e m e a n w h i l e ，i ts h o u l db ec l a r i f i e dt h a td u et os o m er e a s o n s ，t h e r ei s a l w a y sag a pb e t w e e nt h ea c t u a lc a p a b i l i t i e so ft h eg o v e r n m e n tt op r o v i d ep u b l i c s e r v i c ea n dt h ep r a c t i c a ln e e d so ft h e s o c i e t y f o rp u b l i ci n t e r e s t ，t h u st h e r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m s h o u l da c c o r dw i t ht h e o b j e c t i v er e a l i t y n e v e r t h e l e s s ，as y s t e m ，n om a t t e rh o wg o o di ti s ，s h o u l da l w a y sh a v e i t s p o s t e r i o r i t y t h er e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m ，n om a t t e rh o ws t r i c ti ti s ，c o u l d o n l yb r i n ga b o u tt h es t a n d a r d i z e dp u b l i cs e r v i c ea tt h ev e r ym o s t ，b u ti tc o u l dn o t i n e v i t a b l yg u a r a n t e et h eg o o dq u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c e 。a sam a t t e ro ff a c t , t h e a d m i n i s t r a t o r sm o r a ls e l f d i s c i p l i n ea n dt h ee s t a b l i s h m e n to ft h e i ri n n e rf a i t h s h o u l db et h er i g h tw a yt or e a l i z et h ep u b l i cr e s p o n s i b i l i t y t h em o r a ls e l f d i s c i p l i n ec a l ln o tb es i m p l i f i e dt ot h ee d u c a t i o no ft h ed o c t r i n et h a tp u b l i ci n t e r e s t i st h ep a r a m o u n t ，b u tr a t h e rw h e nt h ei n d i v i d u a li n t e r e s th a r m o n i z e so rc o n t r a d i c t s w i t ht h ec o m m o ng o o d ，w h a tm o r a ls t a n d a r d sw i l lt h ea d m i n i s t r a t o ra d o p tt oc r o s s o v e rt h e “m o r a l b l a c kb o x i st h ek e yt om o r a li n d e p e n d e n c e t h ep a p e ri l l u s t r a t e st h ea b o v e v i e w p o i n ti ns i xc h a p t e r s t h ef i r s t c h a p t e r , i n t r o d u c t i o n t h i sc h a p t e rs t a t e s t h e b a c k g r o u n da n d s i g n i f i c a n c e t oc o n d u c tt h er e s e a r c ho n r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m b y d e f i n i n gs o m eb a s i cc o n c e p t s ，t h ea u t h o ra n a l y z e st h ec u r r e n tr e s e a r c hs t a t u so f r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e mb yt h ea c a d e m i cc i r c l ea n dp u t sf o r w a r ds o m eo f h i su n i q u ev i e w p o i n t s t h es e c o n d c h a p t e r , p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y - - t h et h e o r y c o r n e r s t o n ef o r r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e m i nt h i sc h a p t e r , t h ea u t h o ri n t r o d u c e st h et o p i co f r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gb yq u o t i n gs e v e r a ll a r g ea c c i d e n t s t h r o u g hc o m p a r i n gt h e r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e mi na n c i e n tt i m e sa n di nm o d e mc h i n a ，t h ea u t h o r p o i n t so u tt h a tt h er e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e mi nm o d e mt i m e sa i m st or e a l i z e t h es o c i a la n dp u b l i ci n t e r e s t ，a n db e l i e v e st h a tt h ep u b l i cr e s p o n s i b i l i t yi st h e t h e o r yc o r n e r s t o n ef o rr e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n g t h ea u t h o ra l s oe l a b o r a t e st h e t y p e so fp u b l i cr e s p o n s i b i l i t y t h et h i r dc h a p t e r , t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o nc o n s t r u c t i o no fr e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n g o n l yt h es y s t e m a t i z a t i o no fr e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e mc o u l dg u a r a n t e ei t s l o n gl a s t i n ge f f e c ta sw e l la st om a k et h es y s t e md e m o c r a t i ca n da c c o r dw i t hl a w b ya n a l y z i n gt h es u b j e c t ，o b j e c ta n dt h ep r o c e d u r eo fr e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n g ，t h e p a p e rs e t sac l e a rd i s t i n c t i o nl i n eo ft h ev i r t u a lo rp h y s i c a lr e s p o n s i b i l i t yb e t w e e n t h eg o v e r n m e n t a lr e s p o n s i b i l i t ya n dt h ea d m i n i s t r a t o r s t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt o c l a i mt h er e s p o n s i b i l i t yo ft h ea d m i n i s t r a t o ri st h ec o r eo ft h er e s p o n s i b i l i t y c l a i m i n gs y s t e m m e a n w h i l e ，t h ea u t h o ra l s op o i n t so u tt h ep r a c t i c a ls i t u a t i o nt h a t t h er e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e mb a s e do nt h ep u b l i ci n t e r e s ts h o u l dc o m p l yw i t h t h ec a p a b i l i t yo ft h eg o v e r n m e n tt op r o v i d ep u b l i cs e r v i c e t h ef o u r t hc h a p t e r , r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n gs y s t e ma n dt h ed i v e r s i f i c a t i o no f p u b l i cs e r v i c e i tg o e sw i t h o u ts a y i n gt h a tt h eq u a l i t yo fp u b l i cs e r v i c ep r o v i d e d b yg o v e r n m e n ts h o u l db es t r i c t l ym o n i t o r e d h o w e v e r , w i t ht h ed i v e r s i f i c a t i o no f p u b l i cs e r v i c ei nm o d e r nt i m e s ，f o rt h ei s s u e so fw h e t h e rt h eq u a l i t yo fp u b l i c s e r v i c ep r o v i d e db yo t h e rp u b l i cm a n a g e m e n ti n s t i t u t i o n so rn o n g o v e r n m e n t a l o r g a n i z a t i o n ss h o u l da l s ob es t r i c t l ym o n i t o r e da n dh o wc o u l dw ec l a i mt h e i r r e s p o n s i b i l i t y , t h ea u t h o ra l s om a d e s o m et e n t a t i v ee x p l o r a t i o n t h ef i f t hc h a p t e r , t h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no fr e s p o n s i b i l i t y c l a i m i n ga n dt h e a d m i n i s t r a t o r sm o r a li n d e p e n d e n c e as y s t e m ，n om a t t e rh o wg o o di ti s ，s h o u l d a l w a y s h a v ei t sp o s t e r i o r i t ya n di ti si n d e e dam e c h a n i s mc o n t r o l l e db yt h e e x t e r i o rp o w e r s oi sr e s p o n s i b i l i t y c l a i m i n gs y s t e m a sam a t t e ro ff a c t ，t h e a u t h o rm a d ei n - d e p t hc o n s i d e r a t i o no nh o ws h o u l dt h ea d m i n i s t r a t o rr e p l y0 1 1 m o r a li n d e p e n d e n c es oa st op r o v i d eh i g hq u a l i t yp u b l i cs e r v i c e t h es i x t hc h a p t e r , s u m m a r i z a t i o no ft h ew h o l ep a p e r t h ea u t h o rc o m e st oa c o n c l u s i o na n d p o i n t so u tt o p i c sw h i c hr e q u i r ef u r t h e rr e s e a r c h k e yw o r d s ：r e s p o n s i b i l i t yc l a i m i n g ，p u b l i cr e s p o n s i b i l i t y , p u b l i cs e r v i c e ， a d m i n i s t r a t o r s ，m o r a li n d e p e n d e n c e 四川师范大学学位论文独创性及使用授权声明 本人声明：所呈交学位论文，是本人在导师堡叠垫垫蕉指导下，独 立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何 其他个人或集体己经发表或撰写过的作品或成果。对本文的研究做出重要贡献的 个人和集体，均已在文中以明确方式标明。 本人承诺：已提交的学位论文电子版与论文纸本的内容一致。如因不符而弓 起的学术声誉上的损失由本人自负。 本人同意所撰写学位论文的使用授权遵照学校的管理规定： 学校作为申请学位的条件之一，学位论文著作权拥有者须授权所在大学拥有 学位论文的部分使用权，即：1 ) 已获学位的研究生必须按学校规定提交印刷版 和电子版学位论文，可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检 索；2 ) 为教学和科研目的，学校可以将公开的学位论文或解密后的学位论文作 为资料在图书馆、资料室等场所或在校园网上供校内师生阅读、浏览。 论文作者签名：胡润林 吲f l 吣 二零零六年四月八日 第一章导论 第一节选题的背景和意义 从2 0 0 3 年初的“非典”开始，到年底重庆开县“并喷事故”；从北京密 云的“踩踏事件”到吉林中百商厦的特大火灾；从安徽阜阳的“奶粉事件” 到成都的“不在状态”。一系列的事件，引发了人们对政府及其工作人员的责 任的思考。在这些事件中，一些官员引咎辞职、一批官员受到“问责”，而事 故却仍然在一茬又一茬地演绎。当今我国的责任追究制到底有多大功效，人 们开始重新思考。有学者就对当前的“行政问责”提出了质疑，认为应该完 善和实行“民主问责”。他们认为这种“异体问责”远比“同体问责”更有利 于实现社会公共利益，更有利于预防重大责任事故的发生；同时学者们也指 出“问责”应该制度化，只有制度化了“问责”才是长效机制。在“问责” 制度化的过程中，学人们认为应该明确“问责”的主体、客体、“问责”的范 围和程序，尤其是应该明确行政高官的责任等。人们对“问责”理论做出的 这些有益的探索，对“问责”的实践具有一定启发意义。然而，在“问责” 制度化建设理论中，人们对“问责”程序的探索却不免有些混乱：其次，尽 管人们认为应该把视线聚焦在高官的责任上，但却不能明确为何如此，没有 明确公共利益是如何变异的；同时在公共服务领域，由于公共服务方式的多 样化，服务主体的多元化，仅仅把视线局限在政府公共服务的质量上，而忽 略了“第三部门”甚至私人对公共服务质量的关注，不免让人遗憾；最后， 再好的“问责”制度也没有行政人的道德自律，更有利于公共利益的实现， 因此人们认为应该对行政人进行道德教化，培养自主意识，化有形的制度为 无形的信念和自觉。然而这些教化、这些培养仍然需要穿越他们自己的“道 德黑箱”，寻求道德终极标准，从而进行判断，抉择，而不是简单的公式化行 为。正是在这样的时代背景和这样的学术语境下，本文在吸取前人的经验和 理论的基础上，作出了一些丈胆的探索和假设，具有很重要的现实意义。 首先，在“问责”理论的建构上，本文在明确了“问责”的主体、客体的 基础上，提出了一元启动、多元“问责”的程序模式，简便易行；同时，在责 任的追究上，认为对行政人的“问责”才是“问责制”建构的核心；另一方面， 在公共服务方式的多样化，服务主体的多元化的时代背景下，如何对非政府公 共服务的质量进行“问责”，本文也作了一些尝试性的探索；最后，本文在对 行政人依据千 么样的道德价值判断标准，穿越“道德黑箱”，才能伦理自主的 问题，作了深入的思考。这些思考和探索都具有重要的理论意义。 在“问贵”的实践过程中，本文的这些探索也具有一定的启发意义，简便 的“问责”程序、“问责”视线的聚焦与扩散、利益如何取舍等，都对“问责” 的实践，对提高公共服务质量具有一定的积极作用。 第二节基本概念 一、公共责任。所谓公共责任，即指政府等公共服务部门基于其社会公共属性 的本质，在提供和满足公共利益需求的过程中，向社会公共利益需求者承担的 提高公共服务能力和公共服务质量的责任。 二、“问责”。所谓“问责”就是去追究份内应做之事而没有做好的责任，“问 责制”就是追究责任的制度。本文“问责”主要指对公共服务品质的责任追究。 三、一元启动、多元“问责”。所谓“一元启动”是指任何公民、社会团体、 利益集团，也包括正式途径的上级行政机关、立法、司法部门都可以在法定的 条件下启动对公共服务质量的“问责”。前提是在法定条件下的启动，既可以 防止民主泛滥，也可以优化和节约政府资源。所谓“多元问责”是指在任何主 体启动“问责”之后，有专门的机构将“问责”事项分别移交各职能部门( 如 上级行政机关、议会、司法部门) ，由它们依照法律规定，启动各自专门的程序， 适用专门的法律，对特定的、存在瑕疵的公共服务行为进行责任追究；各职能 部门在法定的期限内把“问责”的结果通过该专门机构对“问责方”负责。“多 元问责”可以避免对特定的公共服务行为以一种“问责”覆盖或代替另一种责 任的追究，同时可以及时地对社会尤其是非正式途径的“问责方”作出回应。 更主要的是尊重和充分利用了各职能部门的现有资源，而不会为“问责”的主 体、客体、程序等去设想所谓专门的“问责”之法。 四、现实公共性。所谓“现实公共性”即指政府公共服务的有限性，政府在现 有的经济基础上，受到技术、政治、行政人的自利性的消极影响，其所提供的 公共服务的质量或多或少地受到减损，从而不能够充分地满足社会对公共利益 的需求。而“社会对公共利益的需求”便是政府公共服务的目标，即“理想公 共性”。“现实公共性”与“理想公共性”之间是有限与无限的统一。 五、公共服务( 公共物品) 。本文认为所谓公共服务( 物品) 就是指主要由政 府等公共权力组织提供的、或由“第三部门”、私营组织甚至个人协助提供的， 用来满足某相对共同体内成员的共同利益的，并非在自由市场上可以通过对等 交换而获得的，具有非竞争性、非排他性、共有公用的服务( 物品) 。 六、伦理自主。行政人伦理自主就是指在公共服务的过程中，发生个人利益与 他人利益，他人间利益的冲突与共生时，行政人依据一定的道德价值标准来判 断和评价，从而作出的最能够完美地实现公共利益的决策或执行行为。 第三节文献综述 自从重庆开县井喷、吉林中百商厦火灾等几起重大责任事故的发生，引发 了“问责”风暴以来，社会和学界都在不断探索如何构建“问责”制，提高政 府公共服务品质。其中，学界的探索对本文有很大的启迪。正是在吸收这些有 益成果的基础上，本文作出了一些尝试性的探索和深入的思考。 一、在“问责”制度化以及如何制度化方面， 首先学者们认为“问责”应该制度化。( 沈蓓绯：“官员问责制”与中国 政治文明建设，载甘肃理论学刊，2 0 0 5 年3 月第2 期，总第1 6 8 期) 不但 如此，还甚至认为应该法制化，制定专门的“问责”法，或建构“问责”法律 体系。( 沈蓓绯：“官员问责制”与中国政治文明建设，载甘肃理论学刊， 2 0 0 5 年3 月第2 期，总第1 6 8 期；周亚越：论我国行政问责制的法律缺失及 其重构，载行政法学研究，2 0 0 5 年第2 期) 其中在对建构“问责”程序的论述中，有学者认为应该实行“异体问责” 而非“同体问责”“问责制”重在“异体问责”，离开“异体问责”的“问责制” 是苍白无力的。( 顾杰：论我国行政问责制的现状与完善，载理论月刊专 稿，2 0 0 4 年笫1 2 期) 但也有学者认为二者相辅相成，任何一方都不可偏废。( 张创新，赵蕾： 从“新制”到“良制”：我国行政问责的制度化，载中国人民大学学报， 2 0 0 5 年第l 期) 本文在借鉴学者们的研究成果的基础上，认为“问责”应该制度化，但不 是制定专门的法律，在“问责”程序上，认为“同体问责”与“异体问责”的 区分没有多大的实际意义，而是应该适用一元启动、多元“问责”的模式，才 能解决无人“问责”或重复“问责”的问题。 二、在“第三部门”、私营组织等提供的公共服务品质上是否应该“问责”的 问题， 有学者首先以为“第三部门”、私营组织不可能提供公共服务( 物品) ， 甚至不存在“第三部门”。( 张康之王喜明：公共性、公共物品和自利性 的概念辨析，载行政论坛，2 0 0 3 年第4 期) 但是，很多学者认为“第三部门”、私营组织都存在提供公共物品的可能。 ( 娄成武尹涛：论政府在公共服务民营化中的作用，载东北大学学报： 社科版，2 0 0 3 年第5 期：刘志铭：中国经济转型中公共物品提供机制的演变 与改革，载华南师范大学学报：社科版，2 0 0 3 年第2 期；陈振明公共管 理学原理( 第二版) ，中国人民大学出版社2 0 0 3 年版；张成福党秀云：公 共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年1 1 月第一版；) 不仅如此，“第三部门”、私营组织的公共物品仍然存在品质缺陷的问题， ( 张成福党秀云：公共管理学，中国人民大学出版社，2 0 0 1 年1 1 月第一 版；陈振明公共管理学原理( 第二版) ，中国人民大学出版社，2 0 0 3 年版； 李军鹏：公共管理学，首都经济贸易大学出版社，2 0 0 5 年3 月第一版) 本文从公共物品的性质角度，而不是从提供者角度出发，认为“第三部门”、 私营组织不但提供公共物品，而且也应该对该类公共物品的品质进行关注和 4 “问责”，同时在如何“问责”都方面做了一些尝试性的思考。 三、在责任追究与行政人道德自律方面 学者们认为任何“问责”制都是一种外部机制，只有依靠行政人的道德自 律，才能从根本上解决公共服务的品质问题。( 张康之：公共行政中的责任与 信念载人大复印资料公共行政2 0 0 1 年第5 期) ；陈爱金：责任行政建设 的目标和途径载中共浙江省委党校学报2 0 0 5 年第3 期) 本文正是在这些学者的指引下，对行政人任何穿越“道德黑箱”才能自律 的问题做了深入的探索。 第四节独创与不足 本文在厘清政府组织责任与行政人责任的“虚”、与“实”方面，做了充 分的论证，其次在“问责”制度化方面，提出了“一元启动、多元闯责” 的程序模式；同时在行政人依据什么样的道德价值判断标准，穿越“道德黑箱”， 才能伦理自主的问题，作了深入的思考。 但是，在对“第三部门”等非公共权力机构的多元主体、多样化的服务方 式的“问责”制的设想中，仍由于知识的缺陷，尚难以深入。 其次，在“一元启动、多元“问责”之模式的构建设想中，尚不够成熟和 完善，仍待深入。 第二章公共责任一一“问责”的理论基石 第一节“问责”之缘起 2 0 0 3 年1 2 月2 3 日，重庆开县发生天然气井喷事故，造成2 4 3 人死亡，马 富才辞去中国石油集团总经理职务。2 0 0 4 年2 月5 曰，北京密云在举办迎春灯 展过程中，由于领导和管理责任不落实，导致桥上人员拥挤、踩踏，造成3 7 人死亡、多人受伤的重大责任事故。2 月1 5 日，吉林中百商厦发生特大火灾事 故，5 4 人死亡，7 0 多人受伤，成为吉林省自1 9 4 9 年以来发生死伤人数最多的 一次特大恶性火灾事故。北京密云县长张文、吉林市市长刚占标分别引咎辞去 县长、市长职务。马富才、张文和刚占标的引咎辞职给出一个强烈信号：说明引 咎辞职已经成为干部管理的新形式。 “引咎辞职”作为一种政治机制在国外早己存在。在美国，第3 7 届总统 尼克松在任就曾因“水门事件”被迫引咎辞职：在日本，从首相到大臣，先后有 多名官员引咎辞职：而在埃及，一列火车因大火使3 7 从丧生，导致了交通部长 引咎辞职。国外常见的一些高级官员因为偶发的重大事故或部下卷入重大丑闻 而引咎辞职，其实他并不是直接责任者，只是因为在任而觉得应对此承担一定 责任才这么做，这种情况比较普遍。 “引咎辞职”和“官员问责”成为中国政治生活中的两个重要的政治术 语，并在制度化的实践中不断探索，然而，两者含义仍有区别：“引咎辞职” 不等于“问责”。表面看来，都是有关领导因责任事故而不再担任其职务，实 际上，“引咎辞职”主要是事故中的领导自愿辞去职务，而事故中的责任人仍 然应该受到追究，尤其是制度化的责任追究。这就是本文要讨论的“问责制”。 “官员问责”对责任事故的发生中负有责任的官员( 包括领导) 进行责任 追究，显然不是自愿的结果；其次，同样是“不再担任其职务”，但“官员问责” 下的“不再担任其职务”却是专门机构通过专门的程序而作出的决定，而不是 自愿的选择。但“引咎辞职”和“官员问责”目标应该是有相同之处，即对公 共利益负责。因此出于公共利益的需要，“引咎辞职”即使自愿也应该获得有关 机关的准允。 第二节古今“问责”与政府本质 其实，“问责”之事并非时新的话语，我国古代早有“问责”之事。人民 日报2 0 0 4 年4 月5 日报道：“南京明城墙，是我国保存得比较完整的古城 墙，也是世界上现存最大的古代砖城。所用的砖块，由长江中下游附近的1 5 0 多个府( 州) 、县烧制。砖的侧面刻着铭文，除时间、府县外，还有四个人的名 字：监造官、烧窑匠、制砖人、提调官( 运输官) 。砖上刻人名，其用意用现在 的话讲，就是责职分明，责任到人。名字都烧在砖上，清清楚楚，一目了然， 赖也赖不掉。无论监造官、提调官，还是烧窑匠、制砖人，如有问题，一样追 究。据记载，交砖时，由检验官指使两名士兵，抱砖相击，如铿锵有声清脆悦 耳，且不破碎，属于合格；如相击断裂，责其重新烧制。责任如此清楚，难怪 城砖质量上佳，以致南京明城墙历经6 0 0 多年风雨仍巍然屹立。”。与今天的签 字留言不同的是，砖上刻人名更加强调的是责任。工作失职，势必会受到严厉 的追究。 在三国演义中，马谡奉命守街亭，在军师帐前立下军令状，后因失街 亭而被斩。马谡奉命守街亭，这与马谡承担的角色相关，即份内之事、职责、 任务：马谡失街亭而对他责任的追究，即责任主体没有做好份内之事应受的谴 责和制裁。这里明显具有“问责”之意。 既然“问责”古已有之，奈何重提“问责”? 与今天“问责”有所区别的是，古代的“问责”更多地是下级对上级的责 任，臣民对王权的责任。维护专制王权是古代“问责”制的理论基石。今天的 “问责”则是基于对人民负责，对社会公共利益负责。公共责任是现代“问责” 的理论基石。 、 中国封建社会的历史，政府是没有任何责任形式的，即使有责任，也只是 对君主负责，而不是对人民负责。政府无需承担任何政治、法律和道义上的责 任，这缘于古代社会人民与政府之间的人身依附关系。具体说来，它缘于古代 社会的经济形式和政治思想理论。古代社会的法，其实质是“身份法”。即是说， 古代社会的法是身份关系的法制化。古代社会的经济形式主要是自给自足的自 。陈洪锦：城砖上四个人名( 今日谈) ，h t t p ：p e o p l e , c o m e n g b g u a n d i a n 1 0 3 4 2 4 2 8 8 5 7 , h t m l 。 7 然经济形式，人们的衣食住行与外界几乎不发生联系，因而，以家庭、家族为 核心的身份关系构成了人与人之间的基本社会关系，古代社会正是通过高低尊 卑的身份等级关系来维护社会稳定的。国家是“大家”，是家的外延的放大，而 国家是通过君臣关系、官吏的上下关系，臣民关系等来维持的( 臣服从君、下级 官吏服从上级官吏、民服从臣) 。古代社会的国家一切权力属于君王所有，君王 集立法、行政、司法于一身，处于被统治地位的人民，无多少权利可言，他们 只是从属于统治者。古代社会的君王代表国家和政府，因而，控告政府即控告 君王。因此，在非民主政治下，政府及其官僚责任就是维护专制王权的统治， “问责”不具有今天“公共责任”的性质。 那么是否就意味着古代社会中政府完全没有，或者说在本质上没有社会责 任，即公共责任呢? 回答是否定的。 政府发展论认为，政府起源于早期的“复杂社会”“这种在复杂社会发 展的后期阶段程序的协调组织，是由超越血缘关系的社会力量建立的管理机构， 也就是所谓的早期政府。诸多大型公共建筑物的存在表明，在这样的复杂社 会中，公共权力的行使已经具有初步的制度化特征，大型公共建筑物的形成 本身就是公共权力强制性的直接产物。”。因此“政府是社会公共事务的最高、 最广泛的管理机构”。政府的本质属性是社会性，即管理社会公共事务的属性。 “将社会性作为政府的本质属性，而阶级性则是政府在阶级社会中所具有的基 本属性。政府在本质上只能是公共事务的管理机关，正是管理社会公共事务的 需要孕育了政府的产生。”。 因此，从政府的起源和发展来看，社会性，即管理公共事务的属性是政府 的本质属性，政府本质上是对公共事务负责，即承担公共责任，政府自始至终 就是公共事务的管理机构，只是在进入阶级社会以后，政府成为阶级统治的工 具，从而逐渐丧失或退隐了其公共性，造成人们视国家与政府为一体。“国家不 仅通过政府的管理实践，而且更重要的是只有通过在全社会范围内确立政府这 一观念，才甫获得人们对政治统治的认同。正是从这个意义上，人们将政府视 。顾平安：政府投展论，中国社会科学出版社，2 0 0 5 年9 月第1 版，第3 l 页。 。顾平安：政府发展论，中国社会科学出版社，2 0 0 5 年9 月第1 版，第8 页。 。顾平安：政府发展论，中国社会科学出版社，2 0 0 5 年9 月第1 版，第1 0 3 页。 8 为国家进行这种统治的工具。”。 我国古代的“问责”正是在政府沦为阶级统治的工具后，政府对专制王权负责， 而不是对人民负责，“问责”即对政府管理公共事务的能力和公共服务质量的责任 追究，便异化为对维护专制王权的效能上的追究。由于现代民主政治的发展，政府 的公共性和公共责任，才重新成为人们的话语。今天的“问责”是在民主政治语境 下的“问责”。 在现代民主政治看来，政府本质一l 作为管理公共事务的机构，其权力来源于人 民的授权。“人民是国家权力的源泉，只有人民才是国家最高主权者。”酋“人民 是权力的唯一合法泉源，政府各部门据以掌权的宪法来自于人民。”。但是，作为整 体的人民是一种逻辑上的抽象，并不可能真正行使公共权力，因而有必要“将权力 转移给使用者即被授权的人。这就是一切民主政治的出发点。”人民行使权力是通 过权力所有者与行使者分离的原则来实现的。人民通过代议制机构组成政府行使权 力，政府的权力来自于人民的间接授权，自然政府的一切行为都应该向人民负责。 “所以，当今世界的民主国家，都是代议制民主国家，即使是作为直接民主发源地 的希腊也改行代议制民主。在代议制民主中，主权在民的原则确立了授权与被授权、 代表与被代表的关系：社会公众是授权者和被代表者，而政府是被授权者和代表者， 其政策和行为应该处于社会公众的控制之下，以社会公众的意志为依归，即对社会 公众负责。”。这正是民主政治与专制政治的最大的区别：政府的一切行为包括公共 政策与具体的行政行为都必须符合人民的利益，都必须最大可能地满足其授权人 ( 人民) 的公共利益需要。政府的责任体现为对人民的责任，即公共责任，而不再 是对专制王权负责。“政府必须不仅仅关心和尊重人民，而且必须平等地关心和尊 重人民。” “问责制”的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体 现了所谓“责任政府”( r e s p o n s i b l eg o v e r n m e n t ) 的原则，是责任政府的具体体 。顾平安：政府发展论，中国社会科学出版社2 0 0 5 年9 月第l 版，第9 页。 。 卢梭：社会契约论，何兆武译，商务印书馆1 9 8 0 年版，第2 6 2 9 页。 o 汉密尔顿等：联邦党人文集，程逢如等译，商务印书馆1 9 8 9 年版，第2 5 7 页。 o 李景鹏：权力政治学，黑龙江教育出版社，1 9 9 5 年版，第1 8