（工商管理专业论文）国内民间资本投资我国城市基础设施产业策略探讨.pdf

摘要 城市基础设施是城市生产生活的物质基础，也是城市经济体系中 重要的产业部门。大多数的城市基础设施是一种准公共物品，具有可 经营性。而过去我国长期把城市基础设施投资看作“非生产性”投资， 忽视价值规律的作用。政府对城市基础设施行业高度垄断，投资渠道 单一狭窄。发展水平相对滞后的城市基础设施制约了我国社会经济的 良性发展，尤其在经济全球化的今天，城市基础设施水平是影响我国 城市的国内国际竞争力的重大因素。在我国加快城市化进程的现实情 况下，城市基础设施的投资需求急剧膨胀，单一、垄断的城市基础设 施的投资体制已严重不适应新的形势要求。在经营性城市基础设施项 目中可以弓 人市场竞争，积极吸引民间资本参与经营性城市基础设施 的建设和经营。市场化运作，既可有效地减轻政府在城市基础设施中 的财政支出压力，又可提高城市基础设施的投资效益和服务效率。 我国的民营经济经过改革开放的二十多年的快速发展，已形成较 为雄厚的民间资本( 包含民间储蓄) 。民营经济已经成为我国国民经 济的基础和社会主义市场经济的重要组成部分，成为促进社会生产力 发展的重要力量。民营经济在传统行业已取得一定的竞争优势，迫切 需要开辟新的投资领域，实现资本的持续增值和扩张。城市基础设施 产业先导性强、产业关联度高，能从投资、生产、消费等多个领域扩 大国内有效需求，启动经济增长。因此，民间资本投资城市基础设施 产业是我国社会经济发展的现实要求。 本文通过国内民间资本进入城市基础设施产业的必要性及其市 场进人障碍分析，论证了民间资本投资城市基础行业是政府、民间资 本最现实的选择的观点。在大量案例的基础上，总结城市基础设施领 域民间资本投资方式及适宜性，提出政府应该加强市场监管与服务的 职能建设，企业应该加强内部科学管理，增强规避风险能力及加强行 业自律建设的策略建议。 关键词：民间资本投资基础设施产业策略 a b s t r a c t t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei sn o to n l yt h ep h y s i c a lb a s i co ft h e p r o d u c t i o n a n dl i f ei nu r b a na r e a ，b u ta l s ot h e i m p o r t a n ti n d u s t r y d e p a r t m e n ti nt h eu r b a ne c o n o m i cs y s t e m m o s to fi n f r a s t r u c t u r e s a l ? e s e m i p u b l i c m a t t e r i nal o n gp e r i o do fp a s t ，t h ei n v e s t m e n ti nu r b a n i n f r a s t r u c t u r ew a st a k e na su n p r o d u c t i v eo n e t h es t a t ew a st h eo n l y i n v e s t o ra n dm a n a g e r t h eu r b a ni n f r a s t r u c t u r e sr e s t r i c tt h ed e v e l o p i n go f t h es o c i e t ya n de c o n o m ya n dt a k ed e e pe f f e c to i lt h ec o m p e t i t i v ea b i l i t y o fo u rc i t i e s t o d a yt h er a p i du r b a n i z a t i o nr e s u l t si nt h ev i o l e n ti n c r e a s i n g n e e d so ft h ei n v e s t m e n ti ni n f r a s t r u c t u r e t h em a r k e tc o m p e t i t i o ns y s t e m s h o u l db ea p p l i e d t ot h em a r k e t a b l ei n f r a s t r u c t u r e p r o j e c t s ，a n d t h e p r i v a t ea s s e t s s h o u l d b ee n c o u r a g e dp o s i t i v e l yt op a r t i c i p a t e i nt h e b u i l d i n ga c t i o n so ra d m i n i s t e r i n go n e so ft h em a r k e t a b l ei n f r a s t r u c t u r e s t h e r e f o r ei tc o u l dn o to n l yl e s s e ne f f e c t i v e l yt h ef i n a n c i a lp r e s s u r eo ft h e g o v e m m e n t ，b u ta l s oi m p r o v et h e i n v e s t m e n te f f e c ta n dt h es e r v i c e e f f i c i e n c y a f t e ro v e rt w e n t y ) e a l r ss i n c et h er e v o l u t i o na n do p e n i n gi n19 7 9 ， p r i v a t ee n t e r p r i s e s h a v eo w n e dt h ev a s ta s s e t s ( i n c l u d i n gm ep r i v a t e s a v i n g ) t h ep r i v a t ee c o n o m y h a sa c t e da so n eo ft h eb a s e so ft h en a t i o n a l e c o n o r w , o n eo ft h ev i t a lc o m p o n e n t so ft h es o c i a l i s tm a r k e te c o n o m y , a n do n eo ft h ep r i m a r yf o r c e so fp r o m o t i n gs o c i a lp r o d u c t i v i t y s i n c et h e y g o tt h ec o m p e t i t i v ea d v a n t a g ei nt h ec l a s s i ci n d u s t r y , t h e yu r g e t ol o o kf o r an e wi n v e s t m e n tf i e l dt oi n c r e a s et h ev a l u eo ft h e i ra s s e t s i n d u s t r ys u c h a su r b a ni n f r a s t r u c t u r ep o s s e si t ss t r o n gd i r e c t i o na n dc o r r e l a t i o n ，s oi t c a ne n l a r g ee f f e c t i v ed e m a n d so nm a n yf i e l d so fi n v e s t m e n t ，p r o d u c t i o n a n dc o n s u m es oa st oa c h i e v ei n c r e a s ei ne c o n o m y t h e r e f o r e ，t h ep r i v a t e i n v e s t m e n ti nu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r yc o n f o r m st o o u rn e e di n d e v e l o p i n ge c o n o m y t h r o u g hi ta n a l y s e sa n dr e s e a r c h e so nt h en e c e s s i t ya n db a r r i e r so f p r i v a t ea s s e t si n t ou r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i e l d ，t h i sp a p e rp r o v e st h a tt h e p r i v a t ea s s e t se n t e r i n gu r b a ni n f r a s t r u c t u r ef i e l d i st h em o s tp r a c t i c a l c h o i c eo ft h es t a t ea n dp r i v a t ee n t e r p r i s e s b a s e do nm a n yc a s e s ，t h i s p a p e rs u m su pt h ep r i m a r ym e t h o d sb yw h i c ht h ep r i v a t ea s s e t se n t e r u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，a n ds u g g e s t st h a tt h es t a t es t r e n g t h e ni t sd u t yo f m a r k e ts u p e r v i s i o na n ds e r v i c e ，w h i l et h ep r i v a t ee n t e r p r i s e sg r a s pt h e r u l eo fu r b a ni n f r a s t r u c t u r ei n d u s t r y , t a k eu pm a n a g e m e n ts c i e n t i f i c a l l y , a n di m p r o v et h ea b i l i t yt od e f e n dt h em a r k e tr i s k ，t h ei n d u s t r yi n v e s t o r s s t r e n g t h e nt h e m s e l v e st os u p e r v i s ee a c ho t h e r k e yw o r d s ：p r i v a t ea s s e t s ，i n v e s t m e n t ，u r b a ni n f r a s t r u c t u r e ，i n d u s t r y , s t r a t e g y 刖吾 2 l 世纪是城市的世纪，自改革开放以来，中国城市迅速发展， 城市化进程的速度达到同期世界城市化进程速度的两倍，为了支撑中 国未来实现现代化的总体进程，从现在起到本世纪中叶，我国城市化 率( 即城市人口占全部人口的比率) 将从现在的3 7 提高到7 5 左右。 这就意味着只有每年平均增加约1 左右的城市化率( 即每年约1 0 0 0 万至1 2 0 0 万人口从乡村转移到城市) ，才能满足现代化进程的总体要 求。在急剧推进的中国城市化过程中，我国面对的重大挑战之一是“提 高城市基础设施建设的速度和质量”1 。 快速城市化意味着庞大的城市基础设施建设投资，据国家建设部 预测，“十五”期间，全国仅城市基础设施建设就大约需要投资1 万 亿元，中央和地方两级政府投资约占2 0 0 0 亿至3 0 0 0 亿元，约7 0 0 0 亿至8 0 0 0 亿则需要通过贷款、利用外资、社会投资等方式筹集解决。 因此，城市基础设施建设存在巨大资金缺口，建设资金不足是制约我 国城市基础设施快速发展的首要因素。 另一方面，经过2 0 多年改革开放，国家实行富民政策，我国民 间资金存量已是十分可观。据有关资料显示，我国1 9 9 8 年至2 0 0 2 年， 中国居民储蓄存款平均增长2 1 ，存款余额已超过8 万亿，与目前的 国内生产总值大致相当，如何积极稳妥地将这个庞大的资金释放出 来，转化为资本，是推行城市化进程中扩大生产、解决就业、增长人 民财富具有重大现实意义的社会、经济、政治问题。 很显然，前述两方面因素正是在此国家战略发展机遇期有极强的 契合性。实事上，从现状看，我国城市基础设施投资体制已从早期完 全的中央预算、百分之百的计划方式逐步转向计划主导、市场配合， 再到初步具备市场化程度框架阶段。从发展方向来看，应该采取多元 化的投资渠道，重点吸引民间资本。2 0 0 4 年7 月，国务院关于投资 牛文元中国城市发展报告r 2 0 0 2 - 2 0 0 3 体制改革的决定明确提出，“放宽社会资本的投资领域，允许社会 资本进人法律法规未禁入的基础设旋、公用事业及其他行业和领 域。鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资 等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。”为民间资本 进入城市基础设施领域扫清了政策障碍。 上世纪9 0 年代中后期，在政府未设进入禁令的各个产业方向上， 短缺经济基本结束，买方市场初步形成。于是包括外资在内的民间资 本，开始把目光投向那些长期由政府包办的投资领域，基础设施建设 成为关注焦点。而几乎同时，包括北京、上海、深圳、成都在内的大 中城市就已经开始了有关基础设施产业化、民营化的改革试点。由于 这些城市的快速扩张，城市基础设施建设规模猛增，政府的财政难以 支撑这种庞大的资金需求，政府也把目光投向了资金日益雄厚的民间 资本。西方发达国家的城市发展经验为我国城市基础设施投资体制改 革提供了一面镜子，洋为中用，西方国家在城市基础设施领域成熟的 融资管理技术被逐步引入我国，并与国情相结合，取得了丰硕成果。 不过改革之初，主要是引入境外投资者。随着社会经济形势的变化， 激活民间资本，拉动投资需求，成为经济生活的热点，让民间资本进 入城市基础设施领域成为政府、民间资本最现实的选择。 在本论文展开论述之前，有必要对本论文涉及的民间资本和城市 基础设施两个概念作出明确界定，以避免概念混淆。 民间资本是相对于国有资本而言的。民间资本，通常界定的方法 有两种：一种是按投资主体划分，一种是按投资资金来源划分。按投 资主体划分，一般将其界定为非国有经济投资中扣除外资和港澳台投 资的部分，包括联营、股份制、集体、个体、私营和其他经济类型的 投资。民间资本是自然人和非国有法人进行投资后形成的资本。民间 资金不是现实的民间资本，只有用于投资，进入社会再生产，才能成 为社会资本。换言之，民间资金中可能用于投资的那部分是潜在的民 间资本。本论文所指的民间资本是广义上的范畴，指的是实际的民间 资本和潜在民间资本之和。 按世界银行1 9 9 4 年世界发展报告为发展提供基础设施的阐 述，城市基础设施可以分为两大类：一类是经济基础设施，即永久性 工程构筑、设备、设施和它们所提供的居民所用和用于经济生产的服 务，一般包括供水、排水、道路、防灾、煤气燃气、公共交通和电力 通讯、环保等设施；另一类是社会基础设施，包括住宅、医疗卫生、 文化体育、幼托保健等设施。在我国，使用“城市基础设施”一词时， 多数是从工程设施的角度出发，一般即指前述的经济基础设施，在城 市规划、城市建设和管理实践中，常又用市政公用设施、公用事业、 公共工程等名词来指代其中部分城市基础设施。本文所论述的对象如 不特别注明，亦按此定义范畴。它一般包含以下六个方面的晦容： ( 1 ) 城市能源系统，包括城市电力生产与输变电设施，煤制气、 天然气、石油液化气的生产供应设施，城市热能生产与集中供热设施 等。 ( 2 ) 水源与给排水系统，包括水资源开发、利用设施，自来水 的生产、供应设施，雨水排放与污水排放、处理设施等。 ( 3 ) 交通运输系统，包括城市对内交通运输的道路、桥梁、公 共交通场站设施，城市对外交通的航空、水运、公路、铁路等设施。 ( 4 ) 邮电通讯系统，包括邮政、电讯、电话等设施。 ( 5 ) 城市生态环境保护系统，包括环境卫生、垃圾清运、处理、 环境监测保护、园林绿化等设施。 c 6 ) 城市防灾系统，包括防火、防洪、防地震、防地面下沉、 防风雪以及人防战备等设施。 城市基础设施产业即由上述六大系统构成。 本文从关于城市基础设施的最新经济理论出发，通过分析城市基 础设施产业投资需求，结合近年在城市基础设施领域民间资金投资的 实例，探讨民间资本转化为城市基础设施建设或营运资本的途径。尤 其针对民间资金长期以来对城市基础设施行业比较陌生的情况，提出 规范政府引导投资的管理行为和民间投资者投资经营活动的具体策 略。 第一篇民间资本投资城市基础设施产业的 必要性与障碍 第一章民间资本投资城市基础设施产业的必要性 第一节推行市场机制，解决投资体制矛盾 一、我国城市基础设施行业面临的主要矛盾 城市基础设施产业是国民经济中具有基本承载作用的产业群体， 构成了国民经济赖以运行的基础。城市基础设施在城市经济社会发展 中占有极其重要的地位。城市经济社会越发展，城市越现代化，城市 基础设施在城市中的地位和作用就越重要。城市基础设施是城市存在 和发展的物质条件，同时是城市经济体系中重要的产业部门。 一个产业的良性运行取决于该产业是否科学地发展。在我国由于 历史的欠账和基础设施长期以来作为公益事业由政府包办的旧观念， 导致了投资渠道不畅、设施能力不够、运行效率低下等问题。基础设 施的建设速度仍相对滞后于城市经济的发展速度；服务能力仍相对滞 后于人民群众的物质文化需求。突出表现为四大矛盾1 ：城镇化高速 发展与基础设施短缺相伴随的矛盾；市政公用设施短缺与既有设施运 行效益的下降并存的矛盾；污染治理设施建设跟不上污染排放量不断 扩大的矛盾；投资需求资金缺口大与投资渠道单一的矛盾。而以上矛 盾均可归因于单一、垄断的城市基础设施的投资体制已严重不适应新 的形势要求。面对这种严峻形势，推进城市基础设施产业市场化、民 营化成为改革的主要方向。 二、民间资本可投资的城市基础设施类别分析 城市基础设茹龟因其品种繁多、涉及面很广? 城市基础设施能否形 成产业，能否引人市场机制，取决于其产品或服务的商品属性程度。 仇保兴深化改革加快推进市场化进程，中鱼建设报 4 经济学理论和大量的实践证明城市基础设施是可以市场化运作的产 业。对政府和民间资本而言，重要的是明确哪些城市基础设施项目可 以进行市场经营活动。 在公共经济学中，西方经济学家提出了“非排他性”和“非竞争 性”的概念。排他性是指个人被排除在消费某物品或劳务之外，当消 费者为该物品或劳务付费之后，他人就不能享用此物品或劳务带来的 利益。非排他性则相反，指无法排除他人享用此物品或劳务带来的利 益。例如，大型水利设施、气象卫星、普通城市道路等，要排除某人 在受益范围里受益是不可能的，即使在技术上是可以实现的，但排他 的成本会大大高于排他所带来的利益。非竞争性是指消费者的增加不 会引起生产成本的增加，即社会边际成本为零。非竞争性来自于物品 的不可分性，即物品未达到充分消费时，增加一个消费者，不会增加 提供该物品的可变成本。非竞争性物品只有被充分消费时，投资的最 大效果才能得到体现，如消费不充分，由于无形损耗和自然损耗的存 在，投资就会被浪费。 依据物品是否具有非排他性和非竞争性，现代经济学的公共物品 理论认为，社会生产消费的物品可根据其生产、消费、效用等方面的 特点分为三大类型：公共物品、准公共物品和私人物品。1 公共物品： 指同时具有非排他性和非竞争性的物品。这类物品的非排他性决定它 们不能通过销售使成本得到补偿，即投资的目的不是获利。非竞争性 决定其投资的目的是满足社会公共消费的需要。所以，同时具备非排 他性和非竞争性的物品只能是体现社会进步、经济发展的公共消费 品。2 私人物品：指同时不具有非排他性和非竞争性的物品。不具有 非排他性即该物品完全可以通过销售来获得成本补偿，并实现盈利， 其投资生产的目的是获利。不具有非竞争性的物品是完全可分割的物 品，专为个人或家庭而生产。所以，同时具有排他性和竞争性的物品 是个人或家庭消费品。3 准公共物品：指具有非竞争性和不具有非排 他性的物品。具有非竞争性说明此物品是不可分割的，不是个人消费 品；不具有非排他性说明该物品可以通过销售获得成本补偿并实现盈 利，如高速公路。这类物品可以通过收费使投资得到补偿，但由 予其不可分割性，投资额大，建设周期长，建成后服务范围广，必须 由政府统一管理。 三者之问的区别和供应方式的不同可以归纳如下( 见表1 ) 。 表l公共物品和私人物品区分 基本特征供应方式实例 垄断性 政府提供 国防设施 公共物品 消费的非排他性 可市场运作 公检法设施 外部性普通道路 非垄断性私人提供一般生活品 私人物品单独消费( 排他性)向消费者直接收费 住房 效益的内部性 市场运作 汽车 一定程度的垄断性政府或私人提供 收费性道路 准公共物品可以单独消费( 排他性)收费与政府支持结合 垃圾处理设施 水供应及污水处理 具有外在性市场运作 某些医疗设施 大多数城市基础设施是市场体系中的一种特殊产品，从本质上 看，具有公共物品和私人物品的混合属性，既不是纯粹的公共物品， 又都具有一定的公共性，即是准公共物品。准公共物品的排他性要求 其通过市场定价收回投资，如果由市场提供，则少数人才有能力提供， 并因投资对象的自然垄断性而获得高额垄断利润，从而影响公众利益 和该行业的技术进步。如果由政府提供，则影响市场条件下政府职能 的发挥，使政企不分。因此，准公共物品应由市场来提供、政府来订 价的模式。其原则为：投资利润率略高于社会平均利润率，消费者对 准公共物品的消费支出与其收入水平相适应。 不同性质和类型的城市基础设施的投资运营规律具有很大的区 别，必须根据城市基础设施的不同类型采用不同的投资运营方式，完 全由市场进行资源配置的体制或完全由政府计划控制的体制都不适 应。在传统观念中，人们习惯上把城市基础设施称作或当作公共物品， 这种概念的模糊很大程度影响到城市基础设施的投资体制的形成。在 计划经济时代，城市基础设施往往被当作消费性建设项目，更忽视许 多城市基础设施项目的可经营性，完全由政府垄断生产、经营、提供 和国家政策。某些城市基础设施在今天表现为公共物品的特征，由于 科学技术的发展和计量技术的进步，明天可能会变成准公共物品。比 如，普通城市道路一般是公共物品，但在西方国家运用先进的电子通 讯技术，实施高峰路段收费制，运用了价格杠杆( 即经济手段) 来解 决交通阻塞问题。从而使得城市道路具有了一定程度的经营性。今天， 城市中的收费停车场成为极具投资吸引力的营利项目更说明城市基 础设施这一特征。 按照上海城市信息研究中心提出的“城市基础设施的项目区分理 论”，城市基础设施可分为纯经营性、准经营性和非经营性项目三大 类。项目的属性决定项目的投资主体、运作模式、奖金渠道及权益归 属等。城市基础设施的纯经营性项目( 营利性项目) 可通过市场进行 有效配置，实现利润的最大化，其投资形成是价值增值过程，可通过 全社会投资加以实现。准经营性项目即为有收费机制和资金流入，具 有潜在利润，但因国家政策( 强调保护公众剩益) 和收费价格没有到 位等因素，无法收回成本的项目，不具明显经济效益，要通过政府适 当贴息或政策优惠维持营运。一般而言，一旦收费随市论价，准经营 性项目即可转变成经营陛项目。非经营隆项目是指无收费机制、无资 金流入的项目，市场调节难以对此起作用，此类项目是为了获取社会 效益和环境效益。其投资主体由代表公共利益的政府财政来承担。不 过随着实践的尝试，也逐步探索出利用非政府财政资金( 外资、民间 资金) 进行建设的投资模式。这将在后面章带论述。以上分类可归纳 为下表3 。 表3城市基础设施项目分类 序号项目属性市政、公用基础设施实例投资主体 经营性 纯经营性项目 收费高速公路、收费桥梁、废弃 全社会投资者 1 物的高收益、资源利用厂等 项目 政府适当补助吸纳各 准经营性项目 煤气、地铁、轻轨、自来水等 方投资 敞开式城市道路、收费不到位的 2 非经营性项目政府投资 公路等 资料来源：江绵康主编上海城市发展研究论文集( 第二辑) ，p 3 0 上海城市信息研究中 心编，2 0 0 0 5 。 如同前述公共物品与非公共物品的属性关系一样，城市基础设施 项目的经营性与菲经营性也不是一成不变的，将会随着具体的环境条 件相互转化。如通过制定特定政策或放宽收费价格的管制，可使项目 经营指数提升，这时准经营性项目可变成纯经营性项目，非经营性项 目可变成准经营性项目。反之亦然。其相互关系见图l 所示。 无收费枫制( 无资金流入) 项目 有收益的项目 非 经 营 性 增设收费机制 取消收费机制 准 经 营 性 有收费机制 但无法收回 成本的项目 降低收费标准 价格到位 纯 经 营 性 图l 城市基础设施项目区分 资料来源：江绵康主编上海城市发展研究论文集( 第二辑) ，p 2 9 页，上海城市发展信息 研究中心编，2 0 0 0 5 。 对城市基础设施的经营性特征，西方国家以可销售性评估指标来 进行了的测度，其中1 9 9 4 年世界银行提出的评估体系具有较完整的 指针意义。世界银行是选取竞争潜力、货物与服务特征、以使用费弥 补成本的潜力、公共服务义务和环境的外部因素等五项指标做出可销 售性评价，并给出可销售性的综合评估值。见表4 。可销售性从l 到 3 的计分表达从“最不易销售”到“最易销售”的程度。可销性越高， 私人参与的可能性就越大。通过这种分析，发现大多数城市基础设施 项目都具有很高的可销售性或可经营性，世界银行提出了对不同类型 城市基础设施的投资体制改革的政策建议。见表5 。 表4可销售性评估表 竞争的 货物与 以使用费 公共服 环境的可销售 服务的弥补成本务义务 潜力外部因索性指数 特征的潜力淑益问题) 电 热电 高私人 高 极少高2 6 力 输电 低会员 高 极少低2 4 天 然 配电 由 私人 高 很多低 2 4 气 天然气的生产和输送高私人高极少低 3 0 路基和车站 低会员高 由 中 2 0 交 铁路运输和客运高私人高 审 中2 6 通 运 城市公共汽车高私人高很多 中2 4 输 城市有轨交通 高私人 由 中中2 4 城市道路低共有财产中极少低 1 8 城区管理网络 d 3 私人高很多高 2 o 水 非管道网络高 私人 高 。中 高 2 4 卫 管道排污和处理 低会员中极少高l - 8 生 公寓污水处理 由 会员高中高2 0 设 施 现场处理 高私人高 由 高 2 4 废 收集 高私人 由 极少低 2 8 弃 物 环境卫生处理中 共有财产 d 极少高 2 0 资料来源：世界银行1 9 9 4 年世界发展报告为发展提供基础设施，中国财经出版社，1 9 9 4 。 表5改革方案表 可销售低收人中等收人国冢 性指数国家 变革中 正在变革两增长 电热电 2 6c ，c lb ，c 1b ，c lc l 力 输电 2 4a ，ba ，bb ，c lb ，c 1 天 然 配电 2 4bb ，c 2c 2c 2 气天然气的生产和输送 3 0bb ，c 1c 1c l 路基和车站 2 0aaa ，b 交 铁路货运 2 6a ，c 1a ，c lc lc 1 通 客运服务 2 6a ba ，bb ，c 2b ，c 2 运 城市公共汽车 2 4c 1c lc lc l 输 城市有轨交通 2 4bbbb 城市道路 1 8aaaa 城区管理网络 2 0bba ，ba ，b 水 非管道网络 2 4dddd 卫 管道排污和处理1 8a ，b a ，ba ba 。b 生 公寓污水处理 2 odddd 设 施 现场处理 2 4c ，dc ，dc dc ，d 废 收集 2 8c lc 1c lc 1 弃 物 环境卫生处理2 oa ，b b ，c 1b 。c l 。 b ，c 1 注：a ：商业化的公共机构b ：特许或租赁c ：不受规章限制的私营部门c 1 ：受市场 管制的私营部门c 2 ：受价格管制的私营部门d ：当地社区和使用者自助 资料来源：世界银行1 9 9 4 年世界发展报告为发展提供基础设施 ，中国财经出版社，1 9 9 4 。 1 0 前述分析表明，城市基础设施产业市场运作是城市基础设施的经 济特性的内在要求，只有运用市场机制，才能高效率、高效益地建设 和经营城市基础设施。而民营经济是最具市场经济特性的经济成分， 完全有能力且有必要参与城市基础设施产业的建设经营活动。 以成都市国栋建设公司投资垃圾处理工厂为例，可以看到城市基 础设施产业因其品种繁多、关联资源丰富、衍生功能强，市场化的运 作必然给投资者以丰厚的回报：国栋建设兴建一座以垃圾为原料的能 源工厂，投产之后，每天能够处理垃圾5 0 0 吨，相当于成都市每天垃 圾产生量的一半，热能产生为6 5 兆瓦，供应给国栋公司正在建设的 纸板生产基地。通过投资城市环卫设施，使得各方面的利益都实现最 大化，出现多赢局面。结合我国国情，民间资本适宜进入的城市基础 设施领域如下表6 所列。 表6民间资本适宜进入的城市基础设施 类别城市基础设施及服务 供水排水、供燃气、供热、公园、环卫设施、排污系统、固体废 经济公用事业 弃物收集和处理系统、电信的用户驻地网等 基础 公共工程道路、桥粱等 设施 其他交通地铁、城市交通、港口、码头、机场等 社会基础设施 包括学校、文化艺术体育场馆、医院诊所等 第二节投资需求庞大，民间投资机遇 城市基础设施与城市化进程相伴而生，因此，城市基础设施的建 设投资需求很大程度由城市化决定。 一、我国城市化进程分析 建国5 0 多年来，中国城市径济迅速发展，城市化进程亦在加快。 1 9 4 9 年城市化水平达到1 0 6 ，建制市1 3 2 个，1 9 7 8 年底，全国城 市化水平为1 7 9 ，建制市为1 9 3 个。1 9 8 0 年以来，伴随着中国工业 化和经济市场化的发展，全国城市化进程明显加快。在1 9 7 8 1 9 9 8 年的2 0 年中，全国新增建制城市4 7 5 个，年均新增城市近2 4 个；城 市化水平由1 9 7 8 年的1 7 9 上升到1 9 9 8 年的3 0 4 ，净增1 2 5 个百 分点。到2 0 0 0 年，城市化水平达到3 6 ，城市6 6 2 个。 据世界银行统计，1 9 9 5 年世界高收入国家城市化率为7 5 ，中 等收入国家为6 0 ，低收入国家为2 8 。城市化水平与各国经济发展 水平有较强的相关性。因此，大力推进城市化既是我国未来2 0 年全 面建设小康社会、实现现代化的历史重任，又是有效解除中国经济社 会约束“瓶颈”，保障我国经济社会快速i 持续和协调发展的重大战 略举措。 根据统计，从1 9 8 5 年到2 0 0 2 年，我国的城镇人口平均每年递增 4 2 ，城市的建成区面积平均每年递增6 2 ，高出城镇人口增长率2 个百分点。按照小平同志“三步走”战略目标，那么到本世纪中叶我 国全面实现现代化进入中等发达国家水平，我国的城市化率由现在的 3 7 提高到7 5 左右，这就意味着每年平均增加约1 左右的城市化 率( 即每年新增约1 0 0 0 1 2 0 0 万的城市人口，我国学者的预测见表 6 ) 。相当于每年新增1 2 个百万人口的特大城市，如果人均按1 0 0 平方 米的城市建设用地计算，则将每年新增1 2 0 0 平方公里左右的城市建成 区，到2 0 2 0 年新增1 9 万平方公里的城市建成区，到2 0 5 0 年新增5 5 万平方公里的城市建成区。这样规模浩大的城市化进程，意味着个庞 大的城市基础设施投资需求。将成为未来中国经济增长最强大的推动力 之_ 。 表62 0 0 1 2 0 2 0 年中国城市化发展趋势和目标 时间 2 0 0 l2 0 0 52 0 l o 2 0 1 52 0 2 0 城市年增长城市年增长城市年增长城市年增长城市年增长 指标 化率百分点化率百分点 化率 百分点化率百分点化率百分点 全国 3 6 1094 0 60 94 5 1o 95 0 11 05 5 11 0 东部 5 0 21 2 5 6 2 1 26 2 21 26 7 71 i7 3 2l ，】 中部3 2o 83 6o 8 4 1 1 o4 61 o5 21 2 西部2 8 1 o 83 2 1o 83 6 1o 84 1 1 1 0 4 7 2 1 2 资料来源：中国社会科学院财贸经侪研究所中国经挤运行与政策报告n o 1 - - f f i _ 击向全面小 康社会的中国经济( 财经蓝皮书) ，社会科学文献出版社，2 0 0 3 7 二、城市基础设施投资需求分析 伴随着我国城市化进程，基础设施的投资占g d p 一的比率不断攀 升，1 9 8 0 年以来，对基础设施的投入逐年增多，城市基础设施的投 入占g d p 的百分比从1 9 8 6 年2 7 2 提高到1 9 9 7 年的5 5 3 ，占固定 资产投资百分比从1 0 3 1 提高到1 6 5 8 5 。由北京国际城市发展研究 院组织国内上百位专家历时一年多完成的中国城市“十一五”核心 问题研究报告数据显示，上世纪1 9 9 0 年代以来，“八五”期间投 资总褪最冀攀觚毒联弋蚕”期间的5 2 倍，而“九五”期间的 投资总和约7 0 0 0 亿元，是“八五”期间的2 7 倍。2 0 0 1 年全国城市 市政公用设施建设和维护投资达到2 5 0 0 亿元，达到当年投资最高水 平，比2 0 0 0 年增长了3 4 。一般发达国家在不包括电力、通信、道 路等系统的情况下，基础设施( 主要是市政公用设施) 投资占g d p 的比例大约为2 4 ，占固定资产投资的比例大约为6 1 0 ， 而世界银行在发展中国家的抽样调查表明，发展中国家基础设施投资 占g d p 的比例为2 8 ，占固定资产投资比例一般为2 0 左右。 因此，联合国推荐发展中国家基础设施投资占g d p 适宜的比例为 3 5 ，占固定资产投资比例 1 0 1 。若按城市基础设施投入占g d p 的较低比例3 、以2 0 0 3 年g d p l 0 万亿元为基数估算，则每年需对 城市基础设施的投入为3 0 0 0 亿元。当然随着g d p 的增长和城市化水 平的提高，对基础设施的投入将是逐年增加的。仅城市污水处理行业， 按亚行的有关估计数据，由目前的污水处理率3 8 提高到2 0 0 5 年的 4 5 就需要投资2 0 0 亿美元，大约每年要3 0 0 4 0 0 亿元人民币。中 国虽然已有9 3 的家庭通电，但仍有7 5 0 0 万居民无法用电，同时中 国的电力消费量也只有世界平均水平的四分之一，在环境保护方面， 中国6 6 9 个城市中近4 0 0 个城市在污水处理和水资源利用方面资金紧 缺2 。 。 世界银行推荐的比例是以一个国家总体发展为考察对象，而在我 国现阶段，各地区发展不平衡的现象比较突出，东部发达地区的城市 普遍投入水平和设施水平较高，而广大的中西部地区相对滞后( 以四 川为例) ，见表7 、表8 。即使经济相对发达的大城市也表现出较大的 差异，多数城市的城市基础设施投资能力大大低于上海、北京、广州 等我国三大区域经济的领头羊城市，见图2 。根据有关资料，1 9 9 9 年 黄建中。赖昌华城市基础设施投资策略研究 2 我国基础设施项目吸引大批美晷企业，新华罔 上海市城市基础设施投资达到5 0 1 亿元；1 9 9 9 年，广州市大型基础 设施投资在1 6 0 亿元左右，到2 0 0 8 年，北京固定资产投资规模将超 过1 5 0 0 0 亿元，其中，城市基础设施投资2 3 0 0 多亿元。而四川省2 0 0 2 年全省城市基础设施完成投资仅1 3 7 亿元，东、西部差距巨大可见一 斑。西部地区更需要加强基础设施建设来带动区域经济的发展。 表7各省市城市建设水平的比较( 1 9 9 9 年) 人均城建资金占全社会固定资占国内生产总值 1 9 9 5 1 9 9 9 年 的年均增长率 ( 元)产投资比重( )比重( ) ( ) 全国 8 0 7 0 4屯6 02 0 22 0 4 0 北京2 7 5 1 7 4 1 4 7 2 7 9 34 4 ：6 7 浙江2 1 3 4 9 0 6 4 02 3 4 3 3 5 l 上海j 6 2 3 】68 0 7 3 7 l 2 2 8 广东 1 4 6 】2 17 0 22 5 12 3 0 7 江苏 9 5 5 1 64 6 91 4 91 8 3 6 山东 7 3 3 7 9 4 5 91 3 33 4 6 3 天津 7 0 3 1 15 8 52 | 3 32 3 8 2 四川 2 3 1 0 05 7 7 0 注：1 数据来自中国城市建设统计年报1 9 9 9 ) ) 、四川省统计年鉴2 0 0 l 。 2 四川省为2 0 0 1 年数据。 表8各省市全社会设施水平比较( 1 9 9 9 年) j 用水普及率用气普及率污永处理事人均绿地人均道路 ( )( )( )面积( m 2 )面积( t n 2 ) 一 全国9 5 9 77 8 7 82 9 5 6 6 0 6 8 2 6 北京 1 0 0 o o 9 5 4 02 2 4 7 8 0 0 5 8 6 浙江 1 0 0 o o9 3 6 l 5 8 7 6 4 0 67 8 8 上海 1 0 0 o o9 9 0 07 7 0 62 8 46 0 4 广东 9 9 6 99 6 4 93 4 3 66 9 3】3 4 l 江苏 9 9 2 19 2 6 54 7 1 07 7 09 8 2 山东 9 7 1 29 2 6 3 1 90 9 8 3 31 0 8 9 天津 9 6 6 28 3 7 8 2 0 9 2 6 5 51 4 2 8 四川 3 8 8 62 6 1 71 6 l1 9 5 9 注：，数据来自中国城市建设绩计年报1 9 9 9 ) ) 、四川省统计年签2 0 0 ， ， 2 四川省为2 0 0 1 年数据。 ；瑟：；：萎篚：套嚣盏船器i ：善嚣嚣嚣；要：嚣；：勰：霉： 庄_ 霉 t t 妻 图2 中国城市基础设施能力图 资料来源：中国市长协会中国城市发展报告( 2 0 0 2 2 0 0 3 ) 北京：商务印书馆，2 0 0 4 按世界银行预计，中国今后1 0 年，基础设施建设所需资金将高 达2 7 0 0 亿美元以上，这些资金将主要集中于城市基础设施领域。国 家发展计划委员会投资研究所对我国2 0 0 0 2 0 1 0 年间基础设施产业 资金供需状况所做的预测( 见表9 ) 反映，未来十年间我国基础设施产 业存在巨额资金缺1 ：3 ，显然单纯依赖政府财政是不切实际的。更何况 近年来我国财政收入增幅明显放缓，而政府当前为拉动经济实施的一 系列积极的财政政策又使得财政支出不断增加，财政赤字连年扩大 ( 见表2 ) 。 表92 0 0 0 2 0 1 0 年基础设施产业资金供需状况 资金需求资金供给资金缺口 资金缺口占资金 ( 亿元) ( 亿元)( 亿元)需求的比重 能源 1 0 8 4 2 4 9 6 1 5 51 2 2 6 91 1 _ 3 2 原材料 4 1 9 3 5 9 5 、6 5 2 3 2 2 8 3 7 6 8 9 运输邮电 1 0 3 3 8 99 7 9 3 35 4 5 6 5 2 8 总计2 5 3 7 4 82 0 3 7 4 05 0 0 0 81 9 7 1 资料来源：陈立主编。影响未来的中国基金产业。中国财政经济出版社，2 0 0 1 年版 尽管各种预计数字存在偏差，但可以明确推断以下结论：未来五 年和十年，中国是世界最大的基础设施发展市场。庞大的需求，有限 的财政支付能力，注定城市基础设施产业是民间资本大有作为的广阔 天地。 三、民间资本投资潜力分析 从改革开放之初，“让一部分人先富起来”的改革效应，到小平 。r争如氛。 南巡以后产权制度改革步伐的加快；从中共“十五大”明确肯定非公 有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分，到随后陆续出台的一 系列鼓励民营经济发展，加快“国退民进”的政策，扶植了一批又一 批个体和民营企业逐步完成了资本原始积累。根据国家工商行政管理 局的统计资料，1 9 9 9 年，全国民营企业共1 5 0 9 万户，注册资金1 0 2 8 亿元，总产值7 6 8 0 亿元，从业人员2 0 2 2 万人，消费品零售额4 1 9 1 亿元，上缴税收2 5 5 亿元。但各地民营企业的发展并不均衡。东部地 区占明显优势状态。据统计，1 9 9 9 年，东部民营企业户数占总量的 6 7 0 6 ，投资人数占总量的6 1 6 8 ，雇工人数占总量的6 3 0 9 ，从 业人员占总量的6 2 8 7 ，注册资金占总量的6 9 8 0 ，实现产值占总 量的7 4 7 0 ，消费品零售额占总量的6 8 0 8 。东部地区民营企业的 增长速度也快于中西部地区。1 9 9 8 1 9 9 9 年，东部民营企业的户数 增长了3 0 5 9 ，投资人数增长了2 4 3 0 ，注册资金增长了4 8 3 5 。 在东部地区，特别是东部沿海一带的许多城市，民营经济已成为区域 经济高速增长的主要力量，地方经济的主体，而广大西部地区，由于 受长期以来封闭的历史地缘、文化以及思想