（教育经济与管理专业论文）我国助学贷款制度的历史演变与未来选择研究.pdf

摘要 随着全球经济时代的到来，社会对高等教育的需求越来越强烈，在不断扩大高等教 育规模的同时，如何保证贫困大学生顺利完成学业引起社会的广泛关注。“高等学校贫 困生资助体系”是随着我国高等教育大众化和高校收费制度的改革而逐渐建立起来的， 为我国高校经济困难学生顺利完成学业提供了制度保障。本论文主要研究了助学贷款制 度存在的主要问题和解决这些问题的对策。 全文共分为四个部分： 第一部分：问题的缘起。介绍了我国实施助学贷款制度的理论依据及实施助学贷款 制度的现实必要性。 第二部分：我国大学生助学贷款制度的内涵及其演变。主要介绍了助学贷款制度的 内涵、类型和基本特征：梳理了我国大学生助学贷款制度的四个演变过程。 第三部分：我国助学贷款制度缺陷分析。针对我国现阶段助学贷款实施的过程中存 在的各种问题，总结了我国助学贷款制度存在的缺陷助学贷款发放主体的设计缺 陷、助学贷款风险分担机制的设计缺陷、助学贷款回收机制的设计缺陷、我国个人信用 制度建设存在缺陷。 第四部分：我国国家助学贷款制度的未来选择。根据我国的现实国情，提出了完善 我国国家助学贷款的制度建议发挥政府的重要职能，建立有效的助学贷款发放和回 收机制，建立专门的国家助学贷款担保基金，减轻商业银行承担的金融风险；成立国家 政策性银行，专司教育助学贷款：建议各地由地方财政牵头，银行、学校及其他社会团 体和个人广泛参与，共同筹集资金设立教育助学担保基金；建立社会保险机构回收资金 的制度；加快助学贷款制度的法制建设。 关键词：高等教育：助学贷款；制度；演变 鑫器 蓁霉嬖 丕萌萋 凌酌纂 絮霰耄 管蓬勃 巳器 ； 争“ 萋唾 妻醣 单幽 川型耻 影酣韭 鬟垂蠢 器霎蚕 墩舞蠢 籀耀则地 重：缉；羹蜷 塞一廿j “ 鏊并篓世 董；i 引善! ! ! 琵妒斟盏号 引言 自2 0 世纪6 0 年代开始，高等教育助学贷款就作为支持学生接受高等教育的方式而 被世晃上许多国家采用。目前，世界上已有5 0 多个国家实旄了助学贷款制度。 我国从1 9 8 7 年确立了学生贷学金制度。随着高等教育体制的改革和大学生收费制 度的实施，1 9 9 9 年开始，我国正式提出了国家助学贷款制度，并在全国广泛实行。特别 是2 0 0 4 年6 月出台的关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见是国家助学贷 款制度实施以来最大的一次调整。意见从实施机制、风险防范、补偿机制等方面对 国家助学贷款工作进行了调整和完善。但完善后的国家助学贷款制度仍不能有效地解决 国家助学贷款实施中存在的主要问题。目前我国实旌的国家助学贷款制度还存在以下问 题：国家助学贷款的供需不平衡；国家助学贷款在地区之间，中央与地方高校之间，专 业之间发放不平衡；贷款违约现象严重，银行“惜贷”等。 从我国对国家助学贷款的研究现状来看，许多的研究者较侧重于对我国实行助学贷 款制度的社会环境、助学贷款的执行现状与出现的问题、以及如何建立和完善我国的助 学贷款制度等问题进行研究。并通过对国内外实施助学贷款的理念与实践进行比较研 究，为我国助学贷款制度的顺利实施提供理论支持与实践经验。但是，从我国目前助学 贷款的实施现状来看，我国的实践结果并不理想。 本论文立足于用历史分析的方法来对助学贷款制度的演变进行系统分析，通过对国 家助学贷款制度修正和完善的分析，探索我国国家助学贷款制度的发展方向。为进一步 构建有效的国家助学贷款制度提供理论支撑，为未来国家助学贷款的制度选择提供发展 方向。 一、问题的缘起 ( 一) 我国实施助学贷款制度的理论依据 助学贷款是用于帮助贫困大学生顺利完成学业而发放的贷款。助学贷款制度之所以 成为我国大学生资助制度的主体，是一系列因素影响的结果。从理论上看，人力资本理 论、教育成本分担理论、教育机会均等理论、教育产品属性等理论为高等教育助学贷款 制度提供了理论依据；从政策上看，我国财政收入分配格局的变化、高校扩招与高校学 费制度改革、我国大学生资助制度自身的改革则为我国实施助学贷款制度提供了政策环 境。 1 人力资本理论和教育成本分担理论 “入力资本”这一概念，是美国学者沃尔什( c 鼢a l s h ) 在1 9 3 5 年发表的人力 资本观文章中首次使用的。所谓人力资本，是指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其 所表现出来的能力。这种能力是生产增长的主要因素，它是具有经济价值的一种资本。 。人力资本理论认为，生产性的投资包括物力资本投资和人力资本投资，它们是经济增 长必不可少的推动力，人力资本投资有多种途径和形式，但核心内容是教育投资。教育 投资的收益也包括个人和社会两方面，社会收益主要是指对教育的投资能给国民经济带 来巨大收益，可以推动社会经济的增长。个人收益主要表现为个人通过教育可以提高未 来的投入。该理论还认为，教育投资的利益回报是可以计算的。2 0 世纪7 d 年代以来， 希腊经济学家萨哈罗普勒斯( p s a c h a r o p o u l o s ) 曾对各国的教育经济问题进行了大量的 实证研究证明：政府和个人郁可以从高等教育中获益，并且个人的回报率要高于政府的 回报率，他主张要让受高等教育的人承担教育成本。 教育成本概念是2 0 世纪6 0 年代初随人力资本理论的形成而提出来的。教育成本是 指学生在学校接受教育期间，所支付的直接与间接教育费用，它包括教育的社会直接成 本和间接成本、教育的个人直接成本和间接成本。1 9 8 4 年秋，时任美国纽约州立大学布 法罗分校校长、后来任纽约州立大学校长的约翰斯遥在美国科罗拉多召开的“大学资助 服务第三十届年会：2 0 0 0 年议程”上首次使用了“高等教育的成本分担与转移”( s h a r i n g s h i f t i n gt h ec o s t so f h i g h e re d u c a t i o n ) 这一概念。1 9 8 6 年，约翰斯通出版了高 等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生资助一书，该书对“成 本分担”理论做了详细的论述，并使成本分担理论成为世界学生瓷助理念的理论基础。 按照“谁受益谁付款”原则，他认为无论在什么社会、体制和国家中，高等教育的成本 都必须由来自以下四方面的资源来分担，他们是家长、学生、纳税人( 政府) 和社会人 士( 捐助) 。约翰斯通把人们对高等教育成本的分担时间分为“过去”( 即上大学之前) 、 杨葆炮主编：教育经济学 m 武汉：华中师范太学出版社，1 9 8 9 4 5 l 2 “现在”( 即学生在校期间) 和“将来”( 即学生毕业以后) 。他认为，作为学生而言， 要动用“过去”的积蓄，实质是父母对子女的培养花费，“现在”承担学费，要为此欠 债、勤工助学，努力学习获得奖学金，还要在“将来”用就业的收入归还贷款，赡养父 母以示对父母的回报。这一思想为教育成本分担理论的建立，为教育资助政策在全世 界的推行提供了理论依据。 人力资本理论和教育成本分担理论也影响到了我国并得到了学术界的广泛认同，成 为影响我国教育收费制度和资助制度建构与变革的重要思想力量。 2 教育机会均等理论 教育机会均等，源于人类对平等理想的追求。第二次世界大战之后，随着世界各国 的经济起飞、科技发展，人们对接受高程度教育的需求日益提高。教育机会均等理论随 之出现，并对教育收费及资助行为产生重大影响。 教育机会均等理论认为：教育平等不仅是指受教育者进入教育系统的机会均等、参 与教育过程的机会均等、教育结果均等，也包括“对弱势群体进行补偿，即对在教育中 处于不利地位的受教育者采取补偿性措旄，以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损 害。这一要求有两个方面：一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补 偿；二是通过教育系统对教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差 异进行补偿”。高等教育属于非义务教育，在高等教育适龄人口中，只有少部分人可 以接受到高等教育，如果高等教育的经费全部由财政负担，就等于所有纳税人支付高等 教育成本，只有部分人受益，有失教育公平。对高等教育收取适当的学费，有利于教育 公共资源在全体成员中的分配趋于公平，能够使更多的人享有受教育的权利，有利于教 育机会均等的实现。然而，实行高等教育收费制度后，每个大学生培养费的一部分要由 学生自己或家庭承担，这可能会挫伤低收入家庭接受高等教育的积极性，如果背后没有 一套相应的平衡机制，那么，经济相对困难的学生就很可能会因高昂的学费而被拒之门 外。因此，必须引入对这些弱势群体的资助计划，以此来保证教育机会的公平。助学贷 款制度也由此成为配套资助计划的必然选择。 3 教育产品属性理论 美国经济学家萨缪尔森( s a i i l u e l s o n ，p a u la ) 于1 9 5 4 年创立了著名的公共产品 属性理论。公共产品理论依据产品或服务是否具有消费上的竞争性与排他性，将全部社 会产品和服务分为私人产品、公共产品和准公共产品。高等教育不仅会使受教育者自身 受益，而且具有巨大的正外部效应( 如可以提高国民素质，推动经济增长等) ，因此， 按照公共产品理论，高等教育即不是具有完全的消费竞争性和排他性的私人产品，也不 是完全不具备这两个属性的公共产品，高等教育兼有私人产品和公共产品的成分，属于 准公共产品。 高等教育的准公共产品属性决定了接受高等教育的成本应由社会和个人共同承担。 柴效武：高校学费制度研究 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 3 2 4 查尔斯豪威尔，卢坤，王越译：教育，机会与公平分配【a 袁振国：中国教育政策评论i c 北京：教育科学出版 社2 0 0 1 2 4 1 3 实践证明，过去那种国家把高等教育全部包下来的做法有许多弊端，不利于高等教育发 展，个人在接受高等教育的过程中也要承担一部分教育成本，这部分成本就是学校向受 教育者收取的学费。由于现阶段我国高等教育资源有限，接受高等教育的人选必须通过 考试成绩来确定，对于那些确实有才华但家庭条件差的学生，政府有责任为其提供诸如 助学贷款等教育资助。 ( 二) 我国实施助学贷款制度的政策环境 1 我国经济发展不平衡，贫富差距比较严重 我国是一个生产力发展极不平衡的国家，存在着庞大的弱势群体。近些年来，我国 经济增长格局出现了新的特征，东部地区由于原有的产业结构相对合理，在产业结构调 整的进程中，顺利与国际接轨；而中西部地区投资严重依赖于国有经济，效率低，阻碍 了经济潜力的发挥。因此，我国中西部地区与东部地区经济发展的不平衡性逐渐扩大， 主要表现为人均g d p 差距不断扩大。1 9 9 7 2 0 0 2 年，中部人均g d p 相对东部的比重从 5 4 1 4 下降到5 2 6 0 ，西部人均g d p 相对东部的比重从4 3 0 8 下降到4 0 5 9 酽。经济区域 发展的不平衡也导致了我国社会贫富差距的加大，一是由于我国经济发展的不平稳，贫 困地区较多，加之近几年来农民增收缓慢，总体收入水平偏低，尤其是来自边远山区的 学生，其家庭收入更低。二是经济体制改革的不断深化和经济结构的调整，使相当部分 城镇职工下岗，许多家庭在一个时期内失去稳定的收入来源或收入急剧下降。据世界银 行1 9 9 8 1 9 9 9 年世界发展报告提供的资料，中国收入最低的2 0 人口的收入比重只有 5 5 ，最低的4 0 人口的收入比重仅为1 5 4 ，而收入最高的2 0 人口的收入比重高达 4 7 5 。代表收入分配不平等程度的城镇居民个人收入的基尼系数1 9 7 8 年为0 1 8 5 ，1 9 9 0 年为0 2 3 ，1 9 9 9 年为0 4 1 5 ，超过国际上认为的警戒临界点( 一般认为警戒临界点为o 4 ) 。 我国已经变成收入不平等比较严重的国家之一。 许多研究证明，我国经济发展的不平 衡和家庭收入来源的差异是高校贫困生产生的重要原因，如果高教收费采取一刀切的方 式，必定有相当一部分群体因学费问题不能上学。倡导“助学贷款”政策，可以极大地 缩减贫富差距，使得国家经济发展不平衡问题尽可能得到缓解。 2 高校扩招与高校学费制度改革，贫困生数量增加 改革开放以来，我国经济和社会迅猛发展，人们对高等教育的需求日益旺盛。1 9 7 8 年，我国普通高等院校5 9 8 所，本专科在校生8 5 6 3 万人，到1 9 9 8 年，我国普通高等学校 1 0 2 2 所，本专科在校生达3 4 0 8 8 万人，到2 0 0 1 年，我国普通高校在校生已提高到1 2 1 4 万 人，到2 0 0 5 年，我国各类高等学校在校生人数已达2 3 0 0 万人，我国高等教育毛入学率达 到2 1 。我国的高等教育由传统的精英教育向大众化方面发展，国家包办高等教育的局 面逐渐被打破。1 9 9 7 年，我国全部高校实行招生并轨，开始实行收费政策。随着高等教 朱菲娜中国区域发展不平衡性继续扩大，矛盾集中在中部皿b o l 】垃；盥盐生i 盟：婴2 ： 崔景俭略谈我国的收入分配问题 j 生产力研究，2 0 0 1 ( 5 ) 温红彦国家助学贷款好风送你上青云 n 人民日报，2 0 0 6 3 2 9 ( 3 ) 4 育成本的不断增加，学生个人负担学费和生活费的额度越来越大，高校中贫困生的数量 急剧增加，严重影响了低收入家庭子女接受高等教育的机会和积极性。为了不使教育所 应有的实现社会公平的功能因为学生交不起学费而受到影响，在继续推进高校收费制度 改革的同时，政府推出了国家助学贷款制度。 表1 一l1 9 9 8 2 0 0 3 年我国高校在校生人数( 单位：万人) 1 9 9 8 年 1 9 9 9 年 2 0 0 0 年 2 0 0 1 年 在校生人数 6 4 3 o7 4 2 2 9 3 9 9 1 2 1 4 4 其中：研究生人数 1 9 92 3 43 0 13 9 3 本科生人数 2 5 7 63 2 0 84 1 1 85 3 5 4 专科生人数 3 6 5 53 9 8 o4 9 8 o 6 3 9 7 资料来源：1 9 9 8 2 0 0 0 年数据摘自相应年份中国教育事业统计年鉴；2 0 0 1 年数据来自教育部 计划发展司2 0 0 1 年中园教育事业统计分析。 3 以往资助体系具有局限性，需要实行新的资助制度 经过多年的实践和探索，我国已经形成了奖、勤、补、免、贷为一体的资助体系， 较好地解决了高校贫困生的经济问题。但由于种种因素的制约，奖、勤、补、免等措施 都有其自身的局限性。困难补助和减免学费措施，能暂时解决贫困学生的经济困难，但 加重了政府和纳税人的负担，存在平均资助和不公平的缺陷。同时，由于很难准确地掌 握学生的经济困难情况和操作者的主观感情等因素，对于是否贫困的界定标准和尺度很 难掌握，很难做到公正、公平、合理：而且也很容易使一些学生养成等、靠、要的依赖 思想，副作用较大，不利于学生的健康成长。勤工助学虽能解决部分学生的经济困难， 增强学生的劳动、服务意识，但资助者能提供的岗位有限，因为各高等学校都在进行内 部管理体制的改革，竞争上岗、择优录用、分流富余人员的工作正在有条不紊地进行， 原来提供给贫困学生的一些勤工助学岗位也逐渐被各高校分流出的富余人员所替代，学 生的收入也有限：另外，一些贫困生由于受到所学专业、时间和精力的限制，无法找到 理想的勤工助学岗位，这使资助面受到了很大的限制。奖学金措施由于受到学校和社会 各界所提供的资金的限制，只能奖励一部分品学兼优的学生，虽然奖学金制度有利于英 才的培养，但不能切实解决贫困学生的学费困难。由于以上资助制度的局限性，促使国 家必须出台新的资助制度，完善高校学生的资助体系，保证高等教育的健康发展。 4 助学贷款制度有助于缓解高校资金短缺问题 我国是穷国办大教育，据国际教育机构统计，“我国是用占世界1 1 8 的教育经费培 养了占世界1 8 4 5 的学生，其中基础教育在用占世界0 7 8 的教育经费培养世界1 9 8 的中小学生”。在这种教育资源严重短缺的状况下，对接受高等教育的学生收取一定数 额的学费来增加对高等教育的投入，有助于在较大程度上缓解目益紧缩的高等教育财政 和经费供求矛盾，从而满足居民对高等教育的旺盛需求。但迅速提高的学费水平，使一 部分贫困生无力承担接受高等教育的学费，这就使高等教育缺乏资金来源，影响高等教 联合国敦科文组织1 9 9 1 年公布的世界教育报告。 5 育的发展。我国大学生助学贷款制度的实施，有助于缓解高等教育的资金短缺问题，适 应了高等教育规模扩大的需要，促进了高等教育的长远发展。 6 二、我国大学生助学贷款制度的内涵及其演变 ( 一) 助学贷款制度的内涵、类型和特征 l t 我国高等教育助学贷款的内涵 我国高等教育助学贷款是国家及金融机构为帮助在校大学生克服经济困难、以促使 贫困大学生顺利完成学业而提供的有息或无息贷款。广义的高等教育助学贷款泛指贷款 人提供给借款人，用于借款人或其法定被监护人就读大学及攻读学士、硕士、博士等学 位所需学杂费用的贷款，简称助学贷款。它是以合同形式发生的一种借贷行为，将借款 人或法定监护人的未来收入提前使用，通过信贷，先期支付对学生的人力资源进行开发 所需的费用，它遵循自愿、平等、诚实、守信的原则。狭义的高等教育助学贷款主要指 的是国家助学贷款，它是由中国四所商业银行。开办的，由财政贴息的适用于中华人民 共和国( 不含港澳台地区) 高等教育中确实困难的全日制本专科生、研究生的助学贷款。 2 。我国高等教育助学贷款的类型 我国高等教育助学贷款主要有三种类型，分别是学校助学贷款、商业助学贷款、国 家助学贷款。 ( 1 ) 学校助学贷款，是为了帮助部分家庭经济确有困难、无力解决在校期间生活 费用的学生而设立的一种无息贷款。它由学生所在学校负责发放、减免和回收等全部的 管理工作。 ( 2 ) 商业性助学贷款，是指金融机构对正在接受非义务教育学习的学生或其直系 亲属、法定监护人发放的商业性贷款。它只能用于学生的学杂费、生活费以及其他与学 习有关的费用。各商业银行、信用社都可开办，利率按法定利率执行，财政不贴息。 ( 3 ) 国家助学贷款，是由国家指定的商业银行面向在校的全日制高校( 包括民办 高校) 中经济困难的本专科学生、第二学位学生、研究生发放的，无须抵押的、在校期 间政府给予贴息的个人信用贷款。它是党中央、国务院在社会主义市场经济条件下，利 用金融手段帮助普通高校贫困生支付学费、住宿费和生活费，保障其顺利完成学业所采 取的一项重大措施。 三种类型贷款的区别，见表2 一l 注：四所国有商业银行是指；中国银行、中国工商银行、中国建设银行和中国农业银行。 7 表2 一l 三种学生助学贷款的区别 助学贷款类型学校助学贷款商业性助学贷款国家助学贷款 1 9 8 6 年国务院批转又叫一般助学贷 国家教育委员会、财政款，开始于1 9 9 7 实旄于1 9 9 9 年，大 开办时间部关于改革现行普通年，由上海浦东 规模推行于2 0 0 0 年 高等院校人民助学金发展银行首先开 制度报告的通知办 开办此业务的商 贷款经办机构学生所在学校四大国有商业银行 业银行和信用社 无力支付在校学习期 无力支付学费、住宿 间生活费的全日制本 年满1 8 岁具有完 费和生活费的全日 贷款对象专科在校生( 不包括实 全的民事行为能 制本、专科学生( 含 行专业奖学金制度专 力的在校大学 生、研究生 高职生) 、研究生和 业的学生)第二学位学生 按人民银行公布的 同期贷款利率执行， 按照中国人民银 不上浮，国家财政给 贷款利息无息行规定的同期贷 予5 0 贴息，2 0 0 4 年 开始，借贷期内补贴 款利率执行 1 0 0 的利息，毕业后 还款期内的全部利 息由学生自付。 采用保证担保、 采用信用担保形式，由 抵押担保、质押 贷款担保担保等形式，担无担保的信用贷款 家长担保 保人可以为法人 也可以为自然人 学校一般只负责 学校负责协助经办 学校介入程度完全由学校负责证明借款学生身 银行办理 份及其在校表现 个人助学贷款额贷款数额每人每年 贷款数额= 基本学习费度不低于人民币最高不超过6 0 0 0 贷款额度用+ 基本生活费用一2 0 0 0 元，最高贷元，申请人数的比例 奖学金款额度不得超过不能超过学生总人 人民币2 万元数的2 0 各银行规定期限 不同。例如：中 国银行规定，贷 款期限最长不得 超过四年，可以 根据人民银行有 关规定适当展 终止学业后，在卜2 期，也可以提前年后开始还贷，最长 贷款期限 最长为毕业后6 年内 还款。中国建设毕业后6 年内还清， 银行规定，最短可申请展期 期限半年，最长 期限不超过5 年 ( 含5 年) ，但最 长期限不得超过 借款人毕业离校 的时间。 减免偿还措施有无无 3 我国助学贷款制度的主要特征 ( 1 ) 助学贷款具有广泛的正外部性 外部性是指不通过影响价格而直接影响他人的经济环境和经济利益，这种影响的效 果有正、负之分。当生产和消费的私人边际成本大于社会边际成本或私人边际收益小于 社会边际收益时，就产生了正外部性；反之，就产生了负外部性。助学贷款具有明显 的正外部性特征。首先，从学生的个人角度来说，助学贷款可以帮助贫困大学生完成学 业，增加其就业机会和获得较高的预期收入。其次，从社会的角度来看，助学贷款可以 使困难学生获取接受高等教育的机会，从而有利于人力资本产品的生产；助学贷款也有 助于提高社会的文明程度，降低贫穷和犯罪；助学贷款还会使企业和社会受益。总之， 它提供给社会的收益要远大于提供给个人的收益。外部性就是存在着没有经济报偿的经 济交易，只要有正外部性存在，由市场进行资源配置就一定缺乏效率。由于助学贷款提 供给社会的收益大于提供给个人的收益，而且该收益的差额无法得到补偿，必将导致助 学贷款的市场供给不足。 ( 2 ) 助学贷款具有商业性与政策性并存的特点 一方面，商业银行经营的盈利性、安全性、流动性原则，要求助学贷款的发放要遵 循信贷资金运作的基本原则，虽然国家助学贷款有财政贴息，免征国家助学贷款营业税 及独立的呆坏账核销程序等优惠政策，但贷款由商业银行自行筹集资金解决，风险也主 要是由商业银行自行承担，所以本质上助学贷款属于商业银行的一项商业行为，是一种 马经助学贷款国际比较与中国实践 m 北京：中国金融出版杜2 0 0 3 3 0 9 商业性贷款。另一方面，助学贷款是由国务院批准实行的，是以实施科教兴国战略，加 速人才培养为目的的一项政府行为，具有维护高校和社会稳定，保证教育机会均等，帮 助经济贫困学生顺利完成学业的政策性目标，以行政手段加以落实，调整、改革资助制 度也往往是以教育部为主的中央各部委运用行政权力下达相关的政策文件等方式来进 行，具有鲜明的政策性。由此可见，我国现行助学贷款制度是公益性目标和商业性手段 相结合的矛盾统一体。 ( 3 ) 助学贷款的风险具有不可控性 与其他普通贷款相比，助学贷款具有较大的不确定性。首先，困难大学生本人及其 家庭都难以提供有效的抵押和担保，商业银行对助学贷款风险控制十分有限。其次，在 一个信用机制不健全、缺乏有效的借款者信息集中和传导机制的市场中，面对特殊的借 贷群体，银行难以掌握大学生个人的实际情况，借贷双方信息不对称现象较严重，导致 道德风险，加上社会信用约束机制缺位，使得商业银行对贷款风险很难控制。最后，由 于助学贷款的借贷周期较长，市场不可预测的因素较多，商业银行贷前对学生的真正还 款意愿和还款能力处于严重的信息不对称，贷后由于学生毕业后的流动性大、不确定因 素更多，商业银行催收贷款的难度较大。助学贷款的这些业务特征决定了商业银行对于 该类信贷产品具有无法控制的风险。据北京工商银行披露，第一次进入还款期拖欠助学 贷款的大学生几乎占贷款人数的l o ，远远高于一般居民的拖欠比例( 1 1 0 0 0 ) 。 ( 4 ) 助学贷款运作成本高 助学贷款的单笔交易金额小，但交易数量多，从审批一签合同一划拨资金一利息核 算一利息划拨到回收贷款，是一个相当复杂的过程。据银行方面透露，学生贷款从审批 到签订合同需要盖上7 0 多个章，商业银行发放每百元国家助学贷款的成本大约为1 5 元， 比同期贷款利率约高出l o 个百分点。做一笔一万元的学生助学贷款要比做一笔一百万 元的商业贷款所要耗费的人力、物力、财力还要多。同时商业银行发放助学贷款还必须 承受因数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和机会成本， 以及贷后很高的追偿成本。因此，商业银行对于助学贷款的发放缺乏很高的积极性。 ( 二) 我国大学生助学贷款制度的演变 1 国家助学贷款制度的初期准备阶段( 1 9 8 6 1 9 9 9 ) ( 1 ) 取消人民助学金，设立学生贷款 1 9 8 6 年国务院批准了关于改革现行普通高校人民助学金和学生贷款制度，同 意在部分高校进行试点实行学生贷款制度。1 9 8 7 年7 月原国家教委、财政部发布普通 高等学校本、专科学生实行奖学金的办法和普通高等学校本、专科学生实行贷款制 度的办法( 以下简称贷款办法) 的通知，决定“奖学金制度和学生贷款制度，在 马新河国家助学贷款：何时牵上你的手? n 中国教育报，2 0 0 卜1 01 6 ( 4 ) 盘娟梅浅析国家助学贷款中的制度供给一实际制度供给与意愿制度供给的不一致性分析 j 经济与社会发 展。2 0 0 4 ( u ) 1 0 1 9 8 7 年入学的本科普通高等院校的新生中全面实行”，并规定学校要建立奖学金和学生 贷款基金。该文件的出台与实施标志着我国助学贷款历史的开端。 普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法规定，为了帮助部分家庭经济 确有困难、无力解决在校期间生活费用的学生，由国家向学生提供无息贷款，学校负责 贷款的发放和催还等全部管理工作。实施学生贷款的学校可建立奖贷基金，用于支付学 生贷款、支付学生贷款中发生的呆帐、学校回收贷款所需的周转金等等。其资金来源是 从主管部门核拨给高校的经费中，按原助学金标准金额的8 0 一8 5 建立奖贷基金，自行 管理、自行操作。贷款的原则是“有借必有还”。至此，我国大学生资助政策己转变为 奖励优秀和鼓励从事艰苦行业及学生贷款相结合。特别是学生贷款的实施，具有明显的 改革特征，并跟上了当时国际上大学生资助的发展趋势。这一时期，“免费上大学”的 政策进一步被放弃。 1 9 8 6 年试行、1 9 8 7 年全面实施的奖贷学金制度，是建立在学生免费入学且免交学杂 费和住宿费基础上的。奖、贷学金制度的推行对贫困生接受高等教育起了积极的作用， 但在贷学金的资助中主要还存在以下问题：首先，贷学金的金额少、规模小，难以发挥 预期功能。1 9 8 6 年国家教委和财政部颁布的贷款办法规定，甲等贷学金每月3 0 元， 每年总数为3 0 0 元，贷款人数控制在本、专科学生数的3 0 以内。1 9 8 7 年实行奖贷学金制 度时，学生消费水平不高，当时制定的奖贷学金标准比较合理。而从1 9 8 8 年起，我国物 价上涨迅速，学生生活费用的支出也随着大幅度上涨，贷学金已经不能满足学生的学习 和生活费用支出。其次，还贷期限过短，回收机制不健全。助学贷款本身宗旨与其偿还 规定之间存在着冲突：国家实施助学贷款制度的目的是帮助贫困学生，使他们能够安心 学习，但贷款办法规定：贷款学生要在毕业前还清贷款，否则扣押学生的毕业证书， 这样就失去了实施贷学金的本来意义，使得原本贫困的学生对于贷学金制度只能是望而 却步。 ( 2 ) 招生并轨，试推行助学贷款政策 1 9 8 9 年，国家教委、物价局和财政部联合颁布文件，宣布对“按国家计划招收的学 生( 除师范生外) 收取学费和住宿费。”尽管当时规定的每生每年收取学杂费标准仅为 1 0 0 元，住宿费仅收2 0 元，但这一举措却昭示着我国高等教育放弃了新中国成立后长期 沿用的“免费上大学”政策，开始了一个新时期。1 9 9 2 年中国共产党第十四次代表大会 之后，我国开始转向社会主义市场经济体制。1 9 9 2 年6 月国家教委、财政部和国家物价 局联合发出关于进一步完善普通高等学校收费制度的通知，通知指出：“我国 地域辽阔，各地经济发展很不平衡，全国制定统一的普通高等学校收费标准和办法，已 不能适应改革开放的新形势。”在这一精神的指引下，各省市、自治区都制定了管辖范 围中的各项收费标准，部委院校的收费标准也趋于属地化。从1 9 9 3 年起，前国家教委 决定在全国部分高校进行全部学生缴纳部分培养费的试点。1 9 9 4 年国家教委所属的3 7 所 高等院校及一批地方高等院校进行自主招生，取消国家任务计划招生和自费生招生的 “双轨制”，实行“并轨”的招生政策。1 9 9 5 年实行“并轨”的学校增加到2 4 6 所，1 9 9 6 柴效武高技学费制度研究 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 3 1 5 5 一1 5 6 1 1 年达到6 0 0 多所。 随着我国高等教育改革的不断深入，学费标准普遍提高，尤其是1 9 9 2 年提出建立 社会主义市场经济目标以来，高等教育开始实施“招生并轨”制度并在全国全面推广。 1 9 8 7 年实施的奖学金和贷学金并存制度已经不能适应这一发展形式了。大学生资助制度 改革势在必行。1 9 9 5 年，我国颁布了关于改革国家教委直属院校学生贷款办法的通知。 从1 9 9 5 年秋季开始，决定在国家教委所属高校试行新的学生贷款办法。新的学生贷款 办法仍由学校负责贷款的发放、减免和回收等全部管理工作，而学生贷款基金的筹措 渠道则包括学校从教育事业费中按照学生每月1 0 元标准提取的经费、国家专项补助经 费、回收的贷款、社会捐赠、校办产业收入等其它资金。，并对贷款偿还形式做出新的 规定：学生可以在毕业前一次或分次还清，也可以由用人单位一次性垫付后在职工的工 资中扣还。同时还规定了减免贷款的条件。虽然新的学生贷款办法比起原有的贷学金制 度有了很多方面的改善，但仍存在还贷不方便、贷款额度小和实施覆盖面窄等弊端。 为配合高校并轨招生，解决贫困生上学困难问题，国家开始改革高校的贷学金制度， 试推行助学贷款政策。1 9 9 7 年，在上海市教委的支持和帮助下，由上海浦东发展银行率 先在全国推出了银行助学贷款业务，其对象是上海全日制普通高等院校在校学生，贷款 分为学费贷款和生活费贷款。贷款的范围和额度比学校的无息贷款增加了，利率按人民 银行公布的贷款利率执行。但这一时期靠商业银行贷款方式解决上大学费用的大学生为 数不多，没有形成规模，并且大多都是学生家长或其监护人以担保的形式获得的贷款。 2 国家助学贷款制度的形成与发展阶段( 1 9 9 9 2 0 0 3 ) 自1 9 9 9 年开始，国家实旌了高等教育大众化政策和高等教育收费制度改革，由于高 校急剧扩招和大学生缴费上学政策的实施，现行的助学贷款制度难以弥补贷款供求之间 的矛盾，因此，迫切需要建立一种新的学生资助制度，尤其是重新设计出能与高校收费 制度相配套、建立在法律基础之上且可操作的学生贷款制度。基于此，国家从1 9 9 9 年开 始在全国部分高校试行了国家助学贷款制度，并于2 0 0 0 年在全国范围内推广实行。 ( 1 ) 提供担保、风险分担阶段 1 9 9 9 年6 月，经中国人民银行、教育部、财政部等部门共同研究，国家颁布了关 于国家助学贷款的管理规定( 试行) 的通知( 以下简称为通知) 。通知决定 从1 9 9 9 年9 月1 日起，由中国工商银行作为经办银行，在北京、上海、天津、重庆、武汉、 南京、西安等8 个城市进行有担保的国家助学贷款的试点工作。由此拉开了我国国家助 学贷款的序幕。 通知作了如下规定：贷款发放的对象为“学校中经济确实困难的全日制本、 专科生”。贷款用于帮助经济困难学生支付其“学费和基本生活费”。教育部、财政 部、中国人民银行和中国工商银行组成全国助学贷款部际协调小组。教育部设立全国助 学贷款管理中心，作为部际协调小组的日常办事机构。各省、自治区、直辖市设立相应 的协调组织和管理中心。工商银行为中国人民银行批准的国家助学贷款经办银行，具 国家教委关于改革国家教委直属院校学生贷款办法的通知 a 】国家教委政报，1 9 9 5 ( 1 1 ) 1 2 体负责制定国家助学贷款的管理办法以及贷款的发放和回收，贷款采用担保方式，属于 商业性贷款，纳入银行正常的贷款管理。学生申请助学贷款必须具有担保，学生所借 贷款利息5 0 由财政贴息，学生所借贷款本息必须在毕业后四年内还清。对于特困生贷 款到期无法收回部分，需要由提出建议的学校和学生贷款管理中心共同负责偿还，其中 学校偿还6 0 ( 在学校的学费收入中列支) ；助学贷款管理中心偿还4 0 ( 在财政部门批 准后的贴息经费中专项列支) 。 从此，中国工商银行开始在8 个指定城市中发放助学贷款。当时贷款政策设计的主 要思想是：贷款实行商业运作，贷款实行担保条款，对于特困生贷款到期无法收回部分， 需要由学校和学生贷款管理中心共同负责偿还。这种设计理念，体现了商业银行作为国 家助学贷款市场供给方的理性，也是商业银行作为市场主体保护自身利益的政策性体 现。但是，由于商业银行掌握着制定国家助学贷款政策实施细则的权利，从而导致国 家助学贷款的整个运行模式是完全商业性的。这种纯粹商业性的贷款政策显然是贷款者 和责任连带者不愿意看到的，也是不能接受的。即使被动接受了，他们选择的也只能是 以“逃避”和“变通”方式予以沉默的对抗。到1 9 9 9 年底，中国工商银行在8 个试点城 市只贷出国家助学贷款4 0 0 多万元，远远满足不了学生对国家助学贷款的需求量。 2 0 0 0 年2 月，中国人民银行、教育部、财政部又颁布关于助学贷款管理的若干意 见的通知，此通知主要对助学贷款体系、条件和相关责任条款进行了修正。其政策设 计思想和内容主要为：将助学贷款分为国家助学贷款和一般性商业助学贷款，后者金 融机构均可办理，但财政不贴息：取消学校和助学贷款管理中心共同承担特困生贷款 的连带补偿责任，学生可选择申请信用和担保两种方式的国家助学贷款，对于信用形式 的助学贷款，学校必须提供贷款介绍人和见证人；学生须符合贷款人要求的学习、品 德表现证明，无不良信用行为；助学贷款利率可在中国人民银行规定范围内适当给予 优惠，贷款到期后可申请展期；贷款银行定期以学校为单位，在公开报刊及有关信息 系统上公布助学贷款违约比例和违约借款人的姓名、身份证号及违约行为，同时公布其 担保人姓名；依法追究违约借款人的法律责任：对不履行职责的介绍人、见证人公布其 姓名。 由于对国家助学贷款政策突破不大，信用方式发放国家助学贷款对商业银行激励不 足，介绍人和见证人难以确定，制度设计注定不能成功，助学贷款仍推而不动。到2 0 0 0 年6 月末，国家助学贷款余额仅8 0 0 多万元。 ( 2 ) 取消担保、全国实施阶段 为进一步推动助学贷款工作，2 0 0 0 年8 月，中国人民银行会同教育部、财政部，对 国家助学贷款再次做出调整。8 月2 6 日，国务院办公厅转发了上述部门关于助学贷款 管理的补充意见。补充意见规定：由中央贴息的国家助学贷款，由8 个城市扩大到全 国范围，其经办银行由中国工商银行扩大到中国农业银行、中国银行和中国建设银行； 各省、自治区、直辖市人民政府全面启动对地方所属普通高等学校开办由各级财政贴息 李新娟我国的助学贷款政策分析 j 焦作大学学报，2 0 0 5 ( 4 ) 1 3 的国家助学贷款工作，贴息比例和总额由地方财政决定；助学贷款的对象由全日制本、 专科学生扩大到研究生；见证人不必提供担保，取消“对不履行职责的介绍人、见证人 公布其姓名”的规定；利率按中国人民银行规定的同期限贷款利率执行，不上浮，欠交 不计复利，还本付息方式更加灵活；助学贷款发生呆坏帐，分别由商业银行总行核实后， 按实际发生额在所得税前按规定核销。至此，助学贷款政策开始在全国实施。 由于此次出台的助学贷款制度，简化了助学贷款业务操作手续，贷款金额较多，还 贷期限延长，进一步扩大了国家助学贷款范围，同时鼓励金融机构积极开办助学贷款业 务，在一定程度上促进了助学贷款业务的发展。据中国人民银行不完全统计，截至2 0 0 0 年底，全国各项助学贷款余额2 4 1 亿元，比年初增加1 4 5 亿元，增长3 1 倍。其中： 国家助学贷款余额3 8 l 亿元，比年初增加3 7 6 亿元，签订贷款合同学生人数6 6 7 万 人，合同金额7 6 亿元，人均签订合同金额1 1 万元；一般助学贷款余额2 0 3 亿元， 比年初增加1 4 5 亿元，其中农村信用社一般助学贷款余额1 4 5 亿元，占6 9 。 虽然助学贷款的发放金额有了大幅度的增长，但助学贷款整体进展仍很缓慢，仍有 相当多的学生得不到助学贷款。2 0 0 1 年6 月，中国人民银行、教育部、财政部、国家税 务总局联合召开助学贷款工作会议。会后规定：免征国家助学贷款利息收入营业税；只 要基层机构和信贷人员操作规范，对形成的国家助学贷款呆坏帐，不再追究经办机构和 经办人员的责任。截至2 0 0 1 年底，全国高校申请国家助学贷款学生8 5 9 万人，申请贷 款金额6 8 8 亿元；已签订贷款合同人数2 7 。2 万人，仅占申请人数的2 1 。6 ，贷款合同 金额2 4 3 亿元。 ( 3 ) 实行“四定”、“三考核”措施阶段 2 0 0 2 年2 月，中国人民银行、教育部、财政部联合制定出台了关于切实推进国家 助学贷款工作有关问题的通知，进一步明确了助学贷款业务相关政策和操作管理办法。 国家助学贷款实行“四定”、“三考核”措施。 四定：定学校，由省级教育行政部门确定本辖区内申请国家助学贷款的普通高等 院校( 以下简称贷款学校) 。申请贷款学校限于全日制本专科生( 高职生) 、研究生和第 二学位学生所在的普通高等院校。定范围，国家助学贷款范围限于申请贷款学校经济 困难的全日制本专科生( 高职生) 、研究生和第二学位学生的学费、住宿费和生活费。 定额度，全国普通高等院校经济困难学生申请贷款的比例原则上不超过全日制在校学 生总数的2 0 ，各地区具体比例，由省级教育部门、银行、财政部门根据本地经济水平 和学生申请贷款情况研究确定。教育行政部门和申请贷款学校按照本地区确定的比例和 每人每年最高不超过6 o 元的贷款数额，根据经济困难学生的实际经济状况和贷款需 求，具体测算确定各申请贷款学校的国家助学贷款需求额度，并及时通知贷款经办银行。 定银行，由各申请贷款学校自主选定一家国有独资商业银行的基层行作为国家助学贷 款经办银行。目前已签订国家助学贷款银校协议的银行原则上不再变动；尚未选择经办 银行的申请贷款学校要按照就近、方便的原则确定经办银行，“承担国家助学贷款的城 市的商业银行要有专门的机构负责这项工作”。 三考核：按月考核经办银行国家助学贷款的申请人数和申请金额；考核已审批贷款 1 4 人数和贷款合同金额；考核实际发放贷款人数和发放金额。 上述政策措施的出台，对推动国家助学贷款工作起到了明显的促进作用。据有关部 门统计，截至2 0 0 2 年6 月末，金融机构累计发放助学贷款5 1 7 亿元，其中国家助学贷款 1 8 6 亿元：共有1 0 0 5 万学生获得助学贷款，其中3 4 6 万人获得国家助学贷款。到2 0 0 3 年底，全国全日制普通高校在校生9 4 1 万人中，有7 9 万人与银行签订了合同，贷款金额 为6 5 亿元，贷款覆盖率为8 4 。 2 0 0 3 年下半年起，国家助学贷款开始进入首批还贷高峰，但也由此步入了违约高峰， 国家助学贷款平均违约率接近2 0 。，有些学校国家助学贷款的平均违约率竞达4 0 。于 是，为数不少的学生贷款经办银行因难以承担过大的风险而开始对高校国家助学贷款停 贷。助学贷款停贷的依据就是央行2 0 0 2 年8 月下发的一份文件，该文件称，对于借款人 拖欠比例达到2 0 且拖欠人数达到2 0 人的高等院校，银行将暂停发放国家助学贷款。这 张通知，使银行停止放贷的做法变得顺理成章，此次助学贷款的大面积停贷，致使全国 范围内许多2 0 0 3 级的新生没有得到贷款，使高等学校的学费被拖欠，贫困大学生自身的 生活异常困难。 3 国家助学贷款制度完善阶段( 2 0 0 4 年至今) 由于2 0 0 3 年国家助学贷款出现了大面积停贷现象，政府为了推动国家助学贷款制度 的重新启动，在2 0 0 4 年6 月由教育部、财政部、人民银行、银监会联合下发了关于进 步完善国家助学贷款工作的若干意见的通知( 以下简称为意见) ，意见对 国家助学贷款政策做出了重大的调整和完善：改革原有的财政贴息方式。将原规定的 整个贷款合同期间，不论学生毕业与否，国家财政均给予5 0 贴息的规定改为由国家负 担学生在校期间的全部利息，毕业后还款期内的全部利息由学生支付。改革后，大学生 在校期间的贷款利息全部由财政补贴，没有利息负担，毕业参加工作有一定经济实力后 取消贴息，开始计付利息。改革还贷年限。改变原有自学生毕业之日起开始偿还贷款 本金、4 年内还清的做法，实行借款学生毕业后视就业情况，在1 至2 年后开始还贷、6 年 内还清的做法。借款学生办理毕业或终止学业手续时，应当与经办银行确认还款计划， 还款期限由借贷双方协商确定。若借款学生继续攻读学位，借款学生要及时向经办银行 提供继续攻读学位的书面证明，财政部门继续按在校学生实施贴息。借款学生毕业或终 止学业后1 年内，可以向银行提出一次调整还款计划的申请，经办银行应予受理并根据 实际情况和有关规定进行合理调整。贷款还本付息可以采取多种方式，可以一次或分次 提前还贷。提前还贷的，经办银行要按实际期限计算利息，不得加收除应付利息之外的 其他任何费用。改革贷款经办银行确定办法。实行由政府按隶属关系委托全国和各省 级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行。参与竟标的银行 必须是经银监会批准、有条件经办国家助学贷款业务的银行。经办银行一经确定，由国 家助学贷款管理中心与经办银行签订具有法律效力的贷款合作协议。中标银行要按照协 议约定提供贷款服务并及时足额地发放国家助学贷款。国家助学贷款管理中心要按协议 李文利国际助学贷款的理论探讨和实证分析 j ，教育与经济，2 0 0 4 ( 2 ) 1 5 约定及时足额支付贴息和风险补偿资金，配合银行做好催收还款工作，努力降低金融风 险。建立贷款风险补偿资金。为鼓励银行积极开展国家助学贷款业务，按照“风险分 担”原则，建立国家助学贷款风险补偿枫制。按隶属关