（行政管理专业论文）我国城市治理中的公民参与问题研究.pdf

原创性声明 | l i lrr ri ii l jl li r lr 1 l iif y 18 3 2 7 2 3 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究 所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集 体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集体，均 已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者：；长帆日期：忉d 年6 月阳日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部门 或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑卅i 大学 可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印 或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学位论文 或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑州大学。 保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：弥巾：1日期：肼6 月踟同 摘要 摘要 随着城市化进程的加快，许多城市都进入了一个新的发展阶段，城市的政策 也从以前的城市管理，转变为城市治理。而城市治理的核心就是公民参与。在城 市发展的过程中，公民的各种需求r 益提高，对于政策的制定和执行也不再局限 于被动的地位，这就要求城市治理者提高公民参与的程度，以此来配合政策的更 好执行。城市治理中的公民参与在整个治理过程中占据着主要的地位，只有全面 发展公民参与，才能使城市治理进一步发展。本文采用治理理论和多种研究方法 对我国目前城市治理中的公民参与进行了研究。对城市治理当中公民参与的重要 性、现状、原因、问题都进行了分析，并针对问题提出了相应的对策。 我国当前城市治理当中，公民参与的现状是“参与不足，回应短缺”。在公 民参与中同时也存在诸多的制约因素。虽然从当前的态势来看，我国公民参与已 经取得了一定的成效，但是总的来说，当前的公民参与还是属于制定决策之后实 施决策时的参与，也就是较低层次的参与。本文主要分析了城市治理中公民参与 的特殊性和重要性，结合了实际的案例对问题的原因进行了深入的分析。从这些 问题可以看出，我国公民参与还是存在着一系列的不足，这些问题究其原因还在 于参与的主体上。如何推进城市治理中的公民参与问题，建立和完善公民参与机 制，是城市发展中的一个问题。只有进一步完善城市治理中的公民参与，才能更 好的建设和发展城市。 关键词：城市治理公民公民参与参与方式 a b s t r a c t a b s t r a c t w i t ht h ed e v e l o p m e n to fu r b a na r e a ，m a n y b i gc i t i e so w n an e w d e v e l o p m e n t ， t h ep o l i c yo ft h ec i t yc h a n g et oc i t ya d m i n i s t r a t i o n t h eb a s i ce l e m e n to fc i t y a d m i n i s t r a t i o ni sc i v i lp a r t i c i p a t i o n i nt h ed e v e l o p m e n to ft h ec i t y , r e q u i r e m e n t o fc i t i z e n sg r o w su p t h ef o r m u l a t i o na n de x e c u t i o no fp o l i c yi nt h ec i t i z e n s c h a n g e sal o t a l lo ft h e s er e q u i r et h el e a d e r so fc i t yi n c r e a s ep a r t i c i p a t i o ni n o r d e rt ob e t t e rc o - o r d i n a t i o no fp o l i c y c i v i lp a r t i c i p a t i o ni nu r b a ng o v e r n a n c ei s i m p o r t a n ti nt h ep r o c e s so ft h ew h o l eg o v e m a n c e ，o n l yc i v i lp a r t i c i p a t i o ni n a l l r o u n dd e v e l o p m e n tc a nm a d ef u r t h e rd e v e l o p m e n to fu r b a ng o v e r n a n c e t h i s a r t i c l eu s e st h et h e o r yo fa d m i n i s t r a t i o na n dm a n ym e t h o d st om a k er e s e a r c ho f c i v i lp a r t i c i p a t i o n i ta l s oa n a l y s e st h ei m p o r t a n c e ，t h ep r e s e n ts i t u a t i o n ，t h e r e a s o na n d q u e s t i o n s i nc i v i l p a r t i c i p a t i o n a n d p u t s f o r w a r ds o m e c o u n t e r m e a s u r e s i no u rc o u n t r y sc i t ya d m i n i s t r a t i o n ，c i v i lp a r t i c i p a t i o ni sl a c ko fp a r t i c i p a t i o n a n dr e s p o n s e t h e r ea r ea l s om a n yr e s t r i c tf a c t o r si nc i v i lp a r t i c i p a t i o n f r o mt h e c u r r e n ts i t u a t i o n ，w ec a ns e ec i v i lp a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r yh a sm a d es o m e a c h i e v e m e n t s b u to v e r a l l ，t h ec u r r e n tc i v i l p a r t i c i p a t i o nb e l o n g s t ot h e i m p l e m e n t a t i o no fd e c i s i o n sa f t e rt h ed e c i s i o n - m a k i n gp a r t i c i p a t i o n ；i ti sa l s ol o w l e v e lp a r t i c i p a t i o n t h i sa r t i c l em a i n l ya n a l y s e st h ep a r t i c u l a r i t ya n di m p o r t a n c e i n c i v i lp a r t i c i p a t i o n ，t h i sa r t i c l ea l s oa n a l y s e st h er e a s o n so fq u e s t i o n si nc i v i l p a r t i c i p a t i o nw h i c h c o m b i n ew i t ha c t u a lc a s e a l t h o u g ht h e r ei sm a n ym e t h o d si n c i v i lp a r t i c i p a t i o n ，q u e s t i o n sw h i c hr e a s o ni sp a r t i c i p a t i o ns u b j e c ti np a r t i c i p a t i o n h o wt op r o m o t ec i v i lp a r t i c i p a t i o ni nu r b a ng o v e m a n c e ，e s t a b l i s ha n di m p r o v e m e c h a n i s m sf o rc i v i lp a r t i c i p a t i o ni sap r o b l e mi nu r b a nd e v e l o p m e n t o n l y f u r t h e ri m p r o v e m e n to fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni nu r b a ng o v e r n a n c ec a nm a k ec i t y d e v e l o p k e yw o r d s ：c i t ya d m i n i s t r a t i o nc i t i z e n sc i v i lp a r t i c i p a t i o np a r t i c i p a t i o n 目录 目录 1 引言1 1 1 选题背景及意义1 1 2 国内外研究现状4 1 2 1 城市治理中公民参与的国外研究4 1 2 2 城市治理中公民参与的国内研究6 1 2 3 我国公民参与城市治理方式研究7 1 3 研究工具及方法9 1 3 1 理论f t 具9 1 3 2 方法j 1 ：具1 1 1 4 内容结构与创新1 1 1 4 1 内容结构1 2 1 4 2 论文创新点1 2 2 我国城市治理中公民参与的现状及存在的问题1 3 2 1 我国城市治理中公民参与的现状1 3 2 1 1 公民参与制度初步形成1 4 2 1 2 参与代表范围逐步扩大1 5 2 1 3 公共舆论发展初显成效1 6 2 1 4 公民参与成本开始下降1 6 2 1 5 参与信息的透明度加强1 7 2 1 6 公民参与渠道的多样化1 8 2 2 我国城市治理中公民参与存在的问题1 9 2 2 1 公民参与制度缺火1 9 2 2 2 参与代表性不鲜明2 0 2 2 3 公共舆论真实性低2 l 2 2 4 公民参与成本过高2 2 2 2 5 参与信息不够透明2 3 2 2 6 参与渠道不够畅通2 3 i i ! 目录 3 我国城市治理中公民参与问题的原因分析2 5 3 1 我国城市治理中公民参与的案例分析2 5 3 2 我国城市治理中公民参与问题的原因分析2 7 3 2 1 参与制度缺乏有效保护2 8 3 2 2 代表选举过程有失公正2 9 3 2 3 公共舆论缺乏广泛影响3 0 3 2 4 政府主导造成成本过高3 1 3 2 5 信息公开受到政府约束3 2 3 2 6 参与渠道逐渐失去效用3 3 4 加强我国城市治理中公民参与的对策3 5 4 1 建立和完善公民参与制度3 5 4 1 1 建立参与制度体系3 6 4 1 2 完善参与制度建设3 7 4 2 建立和完善代表选举制度3 8 4 2 1 建立选举观察制度3 8 4 2 2 完善代表选举过程3 9 4 3 充分扩大公共舆论影响力4 0 4 3 1 发挥公共舆论功能4 1 4 3 2 实现舆论参与效果4 l 4 4 有效控制公民参与的成本4 2 4 4 1 减少公民参与成本4 2 4 4 2 有效控制政府成本4 3 4 5 加强参与信息公开与反馈4 4 4 5 1 加大信息公开力度4 4 4 5 2 完善信息反馈制度4 5 4 6 建设多样化公民参与渠道4 6 4 6 1 加强传统渠道建设4 6 4 6 2 发展新型参与渠道4 7 5 结论4 9 参考文献5 0 i v 只录 致谢5 2 个人简历5 3 v 1 引言 1 1 选题背景及意义 城市的出现是人类文明的显著标志。“是经济、政治和人民的精神生活中心， 是前进的主要动力”。随着当今经济的日益发展，城市的发展面临着越来越多的 挑战。而城市治理逐渐变成一种国际性现象。所谓治理，这一词语的内涵随着经 济的发展，也发生了巨大的变化，治理与传统的统治所传达的意义是不尽相同的， 甚至是对立起来的。在全球化的背景下，治理作为促进参与、透明度和问责性的 制度模式，被推广到各个层面从企业、城市、政府以及全球，均致力于寻求治 理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。传统 的城市管理理念，受高度集权的计划经济影响，理所当然地认为政府掌握管理城 市的所有信息，拥有管理城市的全部能力，社会必须受制于政府，公民必须服从 政府管制。( ) 城市治理，就是在城市主体之间建立一种联系，在这种联系上，通过各种途 径来解决城市中的问题。“是政府协调非正式组织、私人利益集团，实现集体目 标的过程，是政府与市民，社会公共部门与私营机构的互动过程，它反映了政权 与市民社会，传统的约束与被约束、管理者与被管理者之间的新型关系”。城市 治理应包括政府管理和公众参与两个方面的内容，通过对话、合作及参与来分担 城市决策的能力，来解决城市发展的各种公共问题。城市治理的特点包括城市社 区权力主体的多元化、城市治理手段的多样化。城市治理强调参与性、城市治理 的网络化。城市治理也有相应的原则，主要包括： ( 1 ) 城市发展的各个方面的可 持续性。城市必须平衡兼顾当代人和后辈人的社会、经济和环境需要。领导者必 须在可持续的发展方面有长远的战略眼光并有能力为共同的福利而调和各种不 同利益。”( 2 ) 下放权力和资源。应根据附属性原则分配服务提供的责任，亦即在 最低的适宜级别上按照有效率和具有成本效益地提供服务的原则分担责任。 ( 3 ) 公平参与决策过程。分享权力的结果是公平地使用资源。包容性城市为每个人提 供平等机会，获得基本的、适宜标准的营养、教育、就业和生计、保健、住房、 安全的饮水、卫生和其他基本服务。”( 4 ) 提供公共服务和促进当地经济发展的效 呜杰城市管理论 m 北京：人民出版社，1 9 9 5 3 杨汝万发展中国家的城市管治及其对中国的启示全球化背景下的亚太城市 c 北京：社会科学出版 社2 0 0 4 2 1 3 昊锦良政府改革与第三部门发展 m 北京：中国社会科学j ；版社，2 0 0 1 2 3 吴旭f j i 入城i 仃管治理念创新城i 订管理思维 j 城乡建设，2 0 0 2 ( 2 ) ：2 0 2 1 ( 要m eg l o b a lc a m p a i g no nu r b a ng o v e r n a n c e c o n c u rp a p e r2 n de d i t i o n e b m a r c h , 2 0 0 2 ，h t t p ：i l w w w u n h a b i t a t o r g g o v e m a n c e l 率。城市必须有健全的财政制度以具有成本效益的方式管理收入来源和支出。 ( 5 ) 决策者和利益攸关者的透明度和责任制。“透明度和责任制是使利益攸关者得 以深入了解本地政策实施状况和评估哪些社会阶层从所作决定和行动中得到惠 益的必要条件。”( 6 ) 市民参与和市民作用。人是城市的主要财富，对于实现可持 续的人的发展而言，人民既是对象，也是手段。市民参与的含义是，生活在一起 并不是一个被动行为，在城市中，市民必须积极参与谋取共同的福利；必须得到 权力来有效参与决策过程。城市治理和传统的管理不同，区别就在于，传统的管 理是把政府作为唯一的权力中心，能够对城市中所有的决策起到决定作用，城市 治理除了政府的决策，还包括许多非政府的因素。这就体现出更多的公众丌始参 与进城市治理当中。随着城市发展环境的变化，城市化的加快，城市之间的竞争 加剧，城市竞争力、城市管理的绩效和城市管理的科学性问题都突显出来。公众 参与，作为城市治理中维护公众利益、实现公平与效率结合的内在保证，已经成 为城市治理的必然手段和选择。 公民参与是现代城市多元化发展的必然要求，是城市治理架构中不可缺少的 一部分。公民参与在一定程度上影响着城市治理，对于城市治理过程起到了不可 磨灭的作用。公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况 下采取的一种协调对策，它强调公众对城市整个管理过程的参与、决策和管理。 这里所说的公众，是社会绝大多数的，是城市中的各种利益相关者，既包括城市 中的广大市民，也包括城市中的非政府组织。城市规划、城市更新、城市建设都 需要公众参与，城市形象的塑造、城市环境的优化以及城市文化的提升都与广大 公众的利益息息相关。公民参与是指，公民出于自身权利与利益的维护或者基 于公民最基本的责任意识，以组织或个体的方式对城市中的公共事务的参与、决 策、监督等活动。在城市的治理中，公民参与起到了一定的作用。当今城市治 理的政策抉择当中，公民逐渐的渗透进政策制定过程之中。以往，我们一直强调 政府的主导作用，而忽视了公民的参与，于是就造成城市发展进程缓慢的现象。 如今，公民要求参与城市治理的呼吁也越来越响亮。我国经济政治体制的变革激 发了公民参与的意识。随着经济体制的改革，人们生活水平的提高，激发了公民 更多的追求，在城市治理中，人们的参与热情逐渐提高。要求用各种各样的方式 来维护自身的合法权益以及最大利益。作为城市的一分子，公民自然而然的去加 入到治理的政策抉择当中。公民的参与能够实现政策制定者和参与者的互动，能 够将更多群众的意见加入到城市治理之中，逐渐成为了公共政策制定科学化和民 主化的基本要求。公民参与是城市治理过程中不可或缺的方面，也是城市治理体 系运作的特定高级阶段和完善形式。 j f 爿萍婉论城市治理中的公众参与 d 硕十论文 山东：山东大学，2 0 0 5 陶东明、陈明明著当代中困政治参与 m 浙江人民出版社，1 9 9 8 1 0 2 在城市治理中，核心显然就是公民参与。随着城市的发展，公民更加强烈的 要求参与到政策制定当中，政府完全主导的局面也随之改变。伴随城市中各种非 营利性组织和各种团体的出现，它们更加代表了广大公民的要求。这个时候，一 些问题就无法仅仅通过政府来决定了。这些团体以及社会舆论的出现，已经让政 府无法忽视公民的强烈诉求。由此可见，公民参与在城市治理中十分重要。它的 重要性主要体现在这样几个方面： 第一、公民参与是城市治理的内在要求，城市治理过程的具体实施需要公民 参与，治理是依靠公众参与来保证实现的。治理理论认为政府不是国家唯一的权 力中心，国家与社会组织之间有相互依赖、相互合作的关系。“现代化的城市管 理模式提倡公众参与式的城市管理，公众自下而上地参与和政府自上而下地管理 要形成合力。强调公众参与城市管理，意味着不是简单地把公众看作城市管理的 对象而应该看成是城市管理的积极行动者，不是把公众当作被动的接收教育者而 是向他们提供参与城市管理的各种机会，不是只让公众仅仅了解决策的结果而是 应该让他们参与城市管理决策、实施、监督的全过程。” 第二、公众参与是现代城市治理过程中实现公平与效率紧密结合的内在保 证。由于现代城市的功能已经发生了很大的变化，城市治理涉及城市的社会、经 济、历史及文化等方面面，其复杂性和系统性远不是作为公共政策制定与执行主 体的政府及其官员和专家所能完全把握的，国家或政府的活动并不总是像应该的 那样有效或像理论上的那样有效。因此并不能保证每一项决策都是正确的或科学 的、有效率的。公众参与有助于提高政府决策的科学化，为政府及其决策者提供 全面真实的信息，使政府决策在更大程度上获得社会的认同和接受，减少政府推 行政策的成本。“自由讨论及倾听不同意见的品德是一种手段，它能使 文化演化过程向共同体所有成员开放，从而向所有适用的经验、知识和智慧开 放。” 第三、公众参与是平衡城市政府作用与市场力最关键的因素，是促进城市竞 争力提升的重要手段。政府的主导作用和充分发育的市场是城市竞争力提高的两 个重要方面。缺乏发达的市场投资总是受限的，缺乏强有力的政府干预则会导致 市场力片面地追求局部利益和短期行为，这都不利于城市竞争力的发展。而公众 参与则是制约和平衡政府与市场作用的最有效手段，从而保证政府的主导作用和 市场的充分参与，形成政府、市场、公众三方共同决策的机制。 第四、公众参与是新公共管理理念的体现形式。公众价值观念和需求的变化 以及民主意识和参与意识的提高，都对城市政府提出了更高的要求。新公共管理 周萍婉论城市治理中的公众参与 d 硕一卜论文 山东：山东人学，2 0 0 5 吴启迪、诸人键现代化城市管理的理念 j 建筑科技j 市场，1 9 9 9 ( 6 ) 柯武刚、史漫飞( 著作) 韩朝华( 译) 制度经济学一社会秩序与公共政策 m 北京：商务印书馆，2 0 0 7 4 7 9 3 理论提倡顾客导向，强调公共管理主体的多样化，注重公平与效率的统一，公共 利益与私人利益的统一，要求政府对公众的要求和愿望提供回应性服务，实现国 家权力向社会的回归。顾客导向的政府就是要把权利和资源直接交到顾客手中， 让顾客参与，并聆听顾客的呼声，其最终目标是要实现“善治”，即使公共利益 最大化，而“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理”。 我国当前城市治理当中，公民参与的现状是“参与不足，回应短缺”。在公 民参与当中同时也存在诸多的制约因素。虽然从当前的态势来看，我国公民参与 已经取得了一定的成效，但是总的来说，当前的公民参与还是属于制定决策之后 实施决策时的参与，也就是属于较低层次的参与。公民参与无论是从人们的意识、 组织、还是制度建设上，都存在明显的缺陷和不足。公民自觉参与治理的意识还 没有完全的形成。这就使得在政策制定的过程中，从开始制定政策到政策的出台 都不能符合多数人的利益要求。所以，如何推进城市治理中的公民参与问题，建 立和完善公民参与机制，是城市发展中的一个问题。因此，研究我国城市治理中 的公民参与问题是很有意义的。 1 2 国内外研究现状 公民参与在城市治理中有着重要的意义，公民参与是源于古希腊雅典的直接 民主模式。城市治理中公民参与问题有着毋庸置疑的重要意义。对公民参与的理 论研究和实证考察，成为一些国际组织、政府组织、学术研究机构关注的热门话 题，也成为公共行政学一个重要的研究领域。在经济发展之下，公民参与的各个 相关方面也受到了关注。而在城市治理这个方面，随着治理理论的兴起，关于这 方面的研究也日渐增多。不管是国内还是国外，都有研究这二者的诸多理论。目 前，关于公民参与城市治理为主题的著作还不是很多，本文主要搜集到的也是一 系列的论文及期刊，以下介绍这个领域主要的国内外研究现状。 1 2 1 城市治理中公民参与国外研究 现今，越来越多的学者开始关注政策制定与公民参与之间的关系。国外许多 学者提出要倡导公民积极参与。1 9 4 7 年，英国的“城市规划法”中确立了公众 对城市规划有发表意见的权利，也可以对其不满意的城市规划决定提出上诉。 1 9 6 8 年著名的斯凯夫顿报告，制定了与传统公民参与有所不同的方法、途径和 形式，这两件事情被认为是公民参与城市规划的里程碑，也是公民参与到城市治 理中的重要标志。与此同时也开始了对公民参与的理论探讨和研究。圆在诸多国 俞町平治理j 善治引论 m 北京：社会科学文献f i ；版社，2 0 0 0 1 陈志诚、曹荣林等国外城市规划公众参l j 及借鉴 j 城市问题，2 0 0 3 ( 5 ) ：7 3 7 5 4 外的研究中，关于公民参与的研究主要包括公民参与的合理性研究，公民参与的 内涵与外延，公民参与的方式等。 国外对治理中公民参与问题的研究比较系统深入，取得了大量具有世界影响 的重要成果。从“治理”的角度研究城市管理模式变革的论著主要有：巴罗的大 城市政府，巴尼特的破裂的大城市，洛巴拉特的大城市管治：美加大城市 政府透视，萨皮的世界城市政府：大城市的未来等。 另外还有黑格尔的“市民社会观”、哈贝马斯的“公共领域 论点，体现在 公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的“公民参与”，认为公民参与 可使政府公共部门更能反映民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共 决策的合法化，并提高政府的行政能力。约翰克莱顿托马斯认为公民参与是 可操作的，他提出了公民的有效决策模型，认为“界定公民参与的适宜度主要取 决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制”。 公民参与城市治理的目的在于能够充分的表达意见，进而影响城市政府的治 理行为。而公民因为其能力、所付出的成本、公共议题的范围，以及可能发挥影 响力等因素的考虑下，会有不同参与途径的选择。s h e r r r a r s t e i n 提出了有关公 民参与途径的分析。他提出了公民参与阶梯。他将公民参与的途径由最少参与到 完全引导，分为八个层次： 第一，操纵：如公民咨询会议。第二，治疗：当作 是教育过程的团体集会。第三，给予信息：公开宣布、地区会议。第四，咨询： 公民调查、地区交往。第五，安抚：公民协议性的合作程序。第六：合伙关系： 地区组织、利益团体政治活动。第七，授予权力：对方案的功能控制、运作是否 决策。第八，公民控制：对地区政府控制。 以上第一、二是一种无为参与的途径。也就是公民非真实地参与，是由官方 来操纵团体，或是以教育的形式达成参与。第三到第五是象征性参与。但公民有 足够的机会，为避免影响到领导者的权力，通常会改变整个相关团体的权力分配。 第六到第八是完全参与。公民享有权力去要求组织结构和程序的改变，以便新团 体能在政府的政策中造成影响力。 由此可以看出国外关于此方面的研究主要是在公民参与的领域，涉及到城市 治理中的公民参与这个领域的文献较少，而且理论研究较多，实证研究相对较少， 关于公民参与的方式途径等，国外学者都提出了研究。而且国外公民参与的情况 与我国相比确实要进步一些。公民参与的状况也比国内要好。关于公民参与存在 的一些问题，国外研究涉及也不多。 顾朝林城市管治一概念、理论、方法、实证 m 南京：东南大学 | 版社，2 0 0 3 5 赵锴我围城市治理中公民参与问题研究 d 硕十论文 河南：河南大学，2 0 0 5 陈金贵公民参j 研究 j ，台湾行政学报，1 9 9 2 ( 2 4 ) ：9 5 1 2 8 5 1 2 2 城市治理中公民参与国内研究 随着中国的改革开放从计划经济开始向市场经济转型，这种情况下，城市治 理就必须协调好各种利益关系。随着生活水平的提高，公众越来越重视生活的环 境和质量，参与的意识也不断增强。在这种背景下，公民参与城市治理的概念开 始从西方国家引入到我国，并成为普遍关注和讨论的问题。 俞可平教授是比较早就涉足公民参与研究的学者，他认为，公民参与又称公 共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。他的公 众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集 会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、 游说、听证、上访等。 王锡锌教授对公众参与的定义是：在行政立法和决策过程中政府主体通过 允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所及的与利益相关或者涉 及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方 式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的 一系列制度和机制。 国内关于治理中的公民参与还有一些期干u ，学报等。比如王江在同济大学 学报2 0 0 3 年3 期论现代城市建设管理的公众参与制度中谈到，从公民参 与的观念转变、社区自治丌展、程序规则建设、团队意识培养等方面，促进我国 公民参与的制度保障和创新；邵任薇发表在现代城市研究2 0 0 3 年2 期中 国城市管理中的公众参与中谈到要从城市管理决策、实施、监督的全过程进行 参与，并要增强公民参与城市管理意识、健全公民参与管理制度、促进城市管理 的社区参与。 我国台湾学者江明修提出的公民参与途径包括五个落实的途径： 第一，参与 社区发展：结合政府部门与社区信息，新型社区意识，使政府重新回到民众的直 接控制之下。第二，倾听民众心声：政府部门主动聆听民众心声，进而主动整合 和动员公民直接参与公共服务。第三，基层行政组织：从与民众关系最密切的基 层行政组织开始，积极整合民众的资源与需求，共同解决公共问题。第四，代表 性行政组织：行政组织的组成应准确反映社会结构中的不同利益与属性，进行政 策规划与执行时才能具有代表性，公平性地反映整个社会的需求，才能获得民众 的普遍接受与支持。第五，公私协力合作：即由公民加入到公共服务的产出过程， 包括政府服务与公共财产的提供、生产及输送。 可以看出，我国当前公民参与在某种程度上来说是有利于政策的制定和深入 贾两津主编中国公民参与一案例。j 模式 m 北京：社会科学文献i 叶j 版社，2 0 0 8 1 4 j 锡锌主编行政过程中公众参与的制度实践 m 北京：中国法制出版社，2 0 0 8 2 李图强现代公共行政中的公民参与 m 北京：经济管理i l ；版社，2 0 0 4 3 5 6 执行的。从当前已有的研究中可以发现，对于公民参与城市治理问题的探讨还很 不成熟。因为，公民参与既是政府对社会进行治理的需要，也是社会对政府进行 控制的需要。我国当前对于这个问题的研究在实证方面还存在着巨大的不足，缺 少一个宏观的理论体系。对于公民参与的问题也存在着研究不足的现状，提出的 对策也多数是流于形式，政府对于公民参与的态度仍然是不够支持，甚至是反对 的。因此，关于城市治理中的公民参与问题，都不能完全抓住核心问题。缺少进 一步深入的研究。 1 2 3 我国公民参与城市治理方式研究 我国当前城市治理中公民参与的现状还是主动性不足，公民作为城市建设的 主体并没有有效地参与到城市治理中来，真正发挥公民参与应有的功效。而当今 城市的现代化的功能对城市治理的要求必须以给公众带来情感的乐趣为出发点。 城市功能的变化表明，只有公民才是城市生活的主体，因此，只有公众生活的熟 悉的空间才是城市治理的真正基础，也正是在这种意义上，城市功能的变化要求 公民参与城市管理。随着中国市场经济的发展，政府在市场化过程中也被利益化。 在中国近代几十年城市发展当中，所提出的一系列治理方案效果并不是十分显 著。公民没有充分参与政策的制定，所以政府决策集体性失常的行为才会出现。 许多政策在推行之后几乎成了虚设，公民对政策也有诸多的不满。我国城市治理 中公民参与的方式也相对保守和落后，参与的渠道也不够畅通，参与制度不够健 全。公民参与的整体情况都不是很完善。所以，如何推动公民参与发展，建立健 全完善的公民参与机制，并运用到城市治理中的各个方面来，是城市发展中亟待 解决的问题。 当今我国城市治理中的公民参与和以前相比，活跃了很多。不管是在立法听 证，还是在立法游说方面，都得到了充分的体现。除了立法领域，在其他各方面 的领域中，比如环保、交通等方面，公民参与的程度也大大加深了。公民丌始主 动参与，并且对政府的治理方案提出自己的意见和建议，监督政府制定政策。公 民开始主动参与到城市治理的过程中去，在城市整体的规划和治理中，公民开始 有自己的意见，并丌始向政府传达，这也是由于随着经济发展，公民自身的需要 也在发展，对于自身居住的环境，也有了一定的要求。政府也开始主动引导公民 参与到城市治理当中来。在引导过程中，政府也做出了巨大的努力。我国城市治 理中公民参与有着诸多的途径和渠道，也包含不同的方式。关于公民参与城市治 理的方式，多数学者都认为，公民参与主要有两种方式。分别是直接参与和间接 参与。这两种参与方式的运作有着不同之处。如下图表主要就是对照直接参与和 间接参与之间的差异： 间接参与直接参与 互动方式冲突合作 参与时机在议程已经没定，决定已经做早期，在任何事情被设定之前 成以后 行政人员的角色专家技术人员或管理者合作的技术人员或治理者 需要的行政技能技术的、管理的技术的、人际关系的技能、对话的技术、 催化的技能 公民的角色不平等的参与平等的参与 需要的公民资格技无需任何技能公民性、参与技能、对话技能 能 对待他人的态度不信任信任 行政程序静态、不透明、封闭动态、透明、开放 公民选择 反应前瞻或反应 公民输出购买设计 行政输出决定过程 决策的时间短而容易，但必须经常依照公长而复杂，但通常不需要重做，冈为公民 民的反应做同馈及重做已经全程参与，比传统程序省时 决策的做成由行政人员及行政程序做成，是对话的结果，每个人都有相同的机会参 有时或许会咨询公民加对话及影响结果 表1 1 直接参与与间接参与的比较 注：图标参照李图强：现代公共行政中的公民参j m ，经济管理出版社，6 6 页 从以上的比较看出，直接参与和间接参与的不同之处在于：第一，虽然行 政人员在这两种参与模式中都扮演了中介的角色，连结公民以及行政机关，但两 种模式最大的不同在于：传统的参与模式是由现有的行政制度与程序来决定议 案，公共行政代表的一部分人受到了影响，议案的本质与需求是在行政的官僚结 构中再创造出来，再透过行政人员来决定议案的对象与利害关系人，而公民却始 终距离议案本身相当遥远，甚至有时议案的诉求目标和公民的需求是冲突的，公 民在公共决策之中实际上处于没有被承认的地位。相对的，直接参与的模式是直 接由公民来界定议案，再透过行政人员营造适当的行政程序与环境，广泛地提供 公民有效的参与空间，因此，公民的参与是直接的、全程的，而且可以联系和协 李图强现代公共行政中的公民参与 m 北京：经济管理出版社，2 0 0 4 6 7 8 调公共行政中既有问题的平衡。 第二，行政人员在传统参与的模式中，扮演的是政策专家与主导行政过程 的角色，而在直接参与模式中，行政人员只是站在协助、辅导的立场，与公民合 作进行公共政策的规划、执行、评估与分析；相对的，公民也从过去被动的接受 政策，转变成为政策的主导者。 第三，行政制度与程序在这两种参与模式中，也有相当大程度的调整。传统 的参与模式中，制度与程序一旦经过制定后，就是用来范行政人员与公民的行为， 这样才能让国家与社会秩序维持处在一个可以控制的稳定的状态下。因此，在稳 定的前提下，任何的政策都必须符合既定的制度与程序，否则，在议程提出的时 候就会被排除。但是，在直接参与模式中，议题是由公民所界定、提出，是以公 民的直接需求为前提，透过行政人员的协助力，将民众的需求放到正式的行政程 序中，进行规划与执行，保证做到最大程度的负责。因此，行政制度与程序都是 要有弹性、开放的组织结构，务必使民众能在一个有利的环境中参与公共事务管 理。只有这种程序才能牢固确立自由和平等的价值，保证削减强制权力，以便公 民能够“自由平等”地发展。 1 3 研究工具及方法 本文主要分析了城市治理、公民参与以及在我国城市治理中的公民参与。采 用了多种的研究工具以及研究方法，对比了国内外研究状况。借鉴国外治理的经 验，来促进我国公民参与的发展。当代中国城市治理的兴起和公民参与实践的推 广不是为了追赶或迎合某种理论时尚，也不是为了刻意创造一套标新立异的改革 口号。事实上，成功的公民参与，除了公民个人能够认识到公民资格的重要性、 对公共事务的敏感性、对社会文化的批判能力之外，还需要整个社会和政府的支 持与配合。本文主要研究了我国公民参与的现状和存在的问题，针对这些存在的 问题提出了一系列的解决措施。主要结合一些实际内容来进一步分析问题，但是 由于数据不足，没有足够的实证研究，缺乏实践调研的真实案例，这也是本文的 不足之处。 1 3 1 理论工具 本篇论文在研究的理论工具方面主要包括了城市治理相关的理论以及公民 参与理论。当前我国对公民参与方式的讨论和研究还停留在静态的层面上。改革 开放以来，社会政治经济文化多元化方面的发展促进了公民参与的良性发展，无 论是直接参与还是间接参与，公民在城市治理过程中，发挥了十分重要的作用。 但不可忽视的是，公民在参与城市治理的过程中也存在自身无法克服的参与不足 9 的问题。在上文曾经提过，治理的相关概念。因此，理论工具研究方面主要阐述 关于治理的相关理论。 西方国家三四百年的历史充分地展示了市场、政府和社会三种力量和机制各 自的优势及弱点。优势说明政府、市场和社会都有存在的必然性、必要性，弱点 表明它们又都有自己不擅长和不能发挥作用的对象和领域，所以它们需要相互分 工，又需要相互依存、相互支撑，共同奠定公共秩序的制安排的基础。政府、 市场和社会之间的这种关系在2 0 世纪9 0 年代后被一个词所指代，这个词就是治 理”。和其他概念和理论一样，治理概念和治理理论有其漫长的历史渊源，但直 到社会发生重大变迁后，它们才被重新发现并被赋予新的意义。英语中“治理 一词可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“掌舵 一词，原义指控制、导或操纵， 与政府的含义交叉。 “治理”从公共部门被移植到私人部门再回到公共部门是9 0 年代以后的事 情。1 9 8 9 年世界银行在撒哈拉以南非洲从危机到可持续发展报告中率先使 用“治理”一词作为转变国家结构以适应经济自由化的手段。在“治理”的实际 运用中却存在“滥用”的问题，即被许多不大相同的意识形态群体用于各种不同 的、常常是相互冲突的。格罩斯托克整理了关于治理的五种理论观点：( 1 ) 出 自政府但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；( 2 ) 在为社会和经济问题寻 求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊之点；( 3 ) 治理肯定涉及集体行为的 各个社会公共机构之间存在的权力依赖；( 4 ) 行为者网络的自主自治；( 5 ) 政府作用 不在于下命令或运用权威，而是动用新的工具和技术来控制和指引，政府的能力 和责任均在于此。国内学者认为，“治理”一词的基本含义是指官方的或民间的 公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。其 目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活 动以最大限度地增进公共利益 关于治理的特征，全球治理委员会指出了四点：固治理不是一整套规则，也 不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既包 括公共部门也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。伯 特罗茨总结了四点：组织问相互依存；相互交换资源以及协商共同目的的需要 导致的网络成员之间持续互动；保持相当程度的相对于国家的自主性。国内有学 者也概括了四个方面的不同。 首先，治理与统治的最基本的、甚至可以说是本 质性的区别就是，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治 曾峻公共管理新论：体系、价值与工具 m 北京：人民 版社，2 0 0 6 1 2 1 曾峻公共管理新论：体系、价值与t 具 m 北京：人民m 版社，2 0 0 6 1 2 2 俞町平治理j 善治 m 北京：社会科学文献 j 版社，2 0 0 0 5 曾峻公共管理新论：体系、价值与- t 具 m 北京：人民i l j 版社，2 0 0 6 1 2 4 同上，1 2 5 页 l o 的权威则必定是政府。其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府统治的权 力运行方向总是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程。再次，管理的 范围不同。政府统治所涉及的范围就是以领土为界的民族国家，治理所涉及的对 象则要宽泛得多。最后，权威的基础和性质不同。统治的权威主要源于政府的法 规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识。 1 3 2 方法工具 本论文的研究遵循“提出问题分析问题解决问题”的逻辑思路。以 城市治理中公民参与为视角，结合一定的案例来分析问题和解决问题。分析了当 前城市治理中公民参与的问题以及问题存在的原因，最后提出了解决措施。当然 文章中也有很多的不足，还需要进一步完善。 本篇论文主要采取了以下几种研究方法： 1 、文献分析法：对所阅读文献进行分析，得出自己关于城市治理中的公民 参与的看法以及观点。 2 、比较分析法：对公民参与城市治理的方式进行比较，阐述两种方式的不 同点。 3 、综合法：城市治理中公民参与的问