（产业经济学专业论文）高速公路衍生产业行政主体研究.pdf

摘要 高速公路衍生产业行政主体属于高速公路产业经济行政的范畴。文章引用经济行政 法学，公路法学，行政主体等理论，运用了定量与定性分析相结合，比较分析和实践分 析相结合的研究方法，目的在于通过对高速公路衍生产业行政主体的分析，界定我国高 速公路衍生产业行政主体的资格，以促进高速公路衍生产业健康持续的发展。以期提出 完善我国高速公路衍生产业行政主体理论的对策建议。 论文主要从以下几个方面对高速公路衍生产业行政主体进行研究： 通过我国高速公路衍生产业行政主体研究现状，存在问题及理论构建的探讨， 试图发展完善我国高速公路衍生产业行政主体理论。 通过对我国高速公路衍生产业行政管理体制的发展、管理机构的建设与行政主 体相关内容的阐述，论证我国高速公路衍生产业行政主体理论研究与制度建设的可行 性。 通过与西方高速公路衍生产业行政主体制度与管理体制比较，指出我国需要学 习和借鉴的地方。 文章在分析的基础上，得出以下几点结论：从法理上界定我国高速公路衍生产业行 政主体是理清复杂的高速公路衍生产业经济行政法律关系的前提；理清高速公路衍生产 业行政主体的职权与职责是解决复杂的高速公路衍生产业经济行政法律关系的重要途 径为了完善高速公路衍生产业行政主体，必须完善高速公路衍生产业法律规范体系， 确立高速公路衍生产业行政主体制度，强化高速公路衍生产业行政法律意识。 关键词：高速公路衍生产业行政主体产业政策法规 a b s t r a c t f r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ya d m i n i s t r a t i v es u b je c tb e l o n g st of r e e w a yi n d u s t r ye c o n o m i c a d m i n i s t r a t i v e t h ea r t i c l ec i t e dt h ee c o n o m i ca d m i n i s t r a t i v el a w ，t h ef r e e w a yl a w , t h e o r yo f a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t ，t h eq u a n t i t a t i v ea n dq u a l i t a t i v ea n a l y s i s ，c o m p a r a t i v ea n a l y s i sa n d p r a c t i c eo fr e s e a r c hm e t h o d s t h ep u r p o s eo ft h i sa r t i c l ei sd e f i n i n go u rc o u n t r yt h em a i n f r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r yq u a l i f i c a t i o n st op r o m o t ef r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ys u s t a i n e d a n dh e a l t h yd e v e l o p m e n tf r o mt h ea n a l y s i so ft h em a i nf r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r y t h ea r t i c l em a i n l yr e s e a r c h e st h ef r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ya d m i n i s t r a t i v es u b je c tf r o mt h e f o l l o w i n ga s p e c t s ： t h ea r t i c l ed i s c u s s e st h e p r o b l e m a n dt h e o r e t i c a lo ff r e e w a yd e r i v a t i v e i n d u s t r y a d m i n i s t r a t i v e s u b je c t ；d e v e l o p t h e t h e o r y o fc h i n a s f r e e w a y d e r i v a t i v e i n d u s t r y a d m i n i s t r a t i v es u b je c t - - - t h ea r t i c l er e s e a r c ht h ed e v e l o p m e n to ff r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ya d m i n i s t r a t i v es u b j e c t s y s t e ma n d t h eb u i l d i n go fm a n a g e m e n t ，d e m o n s t r a t i n gt h em a i nt h e o r e t i c a la n dt h ef e a s i b i l i t y b u i l d i n go fc h i n a sf r e e w a y d e r i v a t i v ei n d u s t r y 一f i n a l l yp o i n t i n go u tt h a tc h i n an e e d st ol e a r nf r o mt h ew e s t e r n t h ea r t i c l ec o m et os o m ec o n c l u s i o n so nt h eb a s i so ft h ea n a l y s i s ：f r o mt h el e g a ld e f i n i t i o no f f r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ya d m i n i s t r a t i v es u b j e c ts o r t e do u tc om a p l ed e r i v a t i v eo ft h e f r e e w a yi n d u s t r ye c o n o m i cr e l a t i o n sb e t w e e nt h ep r e m i s eo ft h el a w ；s o r to u tt h em a i n f r e e w a yd e r i v a t i v e si n d u s t r ya n dt h et e r m so fr e f e r e n c ed u t yi s t os o l v et h e c o m p l e x d e r i v a t i v eo ft h ef r e e w a yi n d u s t r ye c o n o m i cr e l a t i o n sb e t w e e nt h ea d m i n i s t r a t i v el a wa n i m p o r t a n tw a y i no r d e rt om a k et h ef r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r i a le c o n o m yi nt h ed o c t r i n a l c l e a r l yd e f i n e d ，w em u s ti m p r o v e t h es y s t e mo ff r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r yl a w s ，e s t a b l i s ht h e m a i ns y s t e m so ff r e e w a yd e r i v a t i v e si n d u s t r ya n ds t r e n g t h e nt h ea w a r e n e s so ft h er o a d sl a w s i nf r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r ya d m i n i s t r a t i v es u b j e c ti no r d e rt oc r e a t eag o o da t m o s p h e r ef o r t h er u l eo f l a w k e yw o r d s ：f r e e w a yd e r i v a t i v ei n d u s t r y a d m i n i s t r a t i v es u b j e c t i n d u s t r yp o l i c e s 论文独创性声明 本人声明：本人所呈交的学位论文是在导师的指导下，独立进行 研究工作所取得的成果。除论文中已经注明引用的内容外，对论文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本论 文中不包含任何未加明确注明的其他个人或集体己经公开发表的成 果。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名：鸾勃伽历年5 月谚日 论文知识产权权属声明 本人在导师指导下所完成的论文及相关的职务作品，知识产权归 属学校。学校享有以任何方式发表、复制、公开阅览、借阅以及申请 专利等权利。本人离校后发表或使用学位论文或与该论文直接相关的 学术论文或成果时，署名单位仍然为长安大学。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 论文作者签名： 鹰 枷g 年月噬日 导师签名： 之老友吲 w 8 年5 月西e t 长安大学硕十学位论文 引言 一绪论 高速公路衍生产业行政主体，是我们研究高速公路衍生产业行政管理的基石。交通 主管部门等高速公路衍生产业行政主体在实现其职能的过程中所形成的各种社会关系， 就是高速公路衍生产业经济行政关系，高速公路衍生产业经济行政关系贯穿高速公路衍 生产业的建设和使用的始终。高速公路衍生产业经济行政关系必须有相应的法律调整和 规范，才能保证国家职能在高速公路衍生产业中的实现，由于我国的高速公路衍生产业 法律规范体系还不是很健全，在对这种复杂的经济行政法律关系调整和规范中，出现了 高速公路衍生产业经济法律关系主体的模糊性，高速公路衍生产业行政主体权利义务也 存在不一致性。作为行政法律关系主体之一的行政主体，它研究的是行政法学的基本问 题。无论是剖析行政行为是否有效从而在实践中规范行政行为，还是探讨行政权的归属 从而正确科学的划分行政权，归根到底，都要以行政主体的研究为根基。高速公路衍生 产业行政主体在行政法和公路法的双重规范下，实施各种行政管理活动，是我们研究高 速公路衍生产业行政主体的实践基础。高速公路衍生产业行政主体还要以行政法律关系 以及经济行政为根基，通过对行政主体理论的纵深发展来完善高速公路衍生产业行政主 体理论，将高速公路衍生产业行政管理的具体实践问题，提升为高速公路衍生产业行政 主体制度来研究，并尝试构建我国的高速公路衍生产业行政主体理论。 ( 一) 高速公路衍生产业行政主体现状 1 研究现状 高速公路衍生产业涉及不同行业，行政部门，管理机构等，其行政主体的划分成为 高速公路行政管理的难题。在我国，高速公路衍生产业行政主体的研究与高速公路法制 建设一样，仍处于起步或者发展阶段。随着高速公路衍生产业的发展需要，近年也有对 高速公路衍生产业，高速公路行政管理机构，高速公路经济行政，高速公路广告行政主 体相关、相近的问题的理论研究，这些问题的研究也为高速公路衍生产业行政主体的理 论探讨提供了参考与借鉴。目前对于高速公路衍生产业行政主体的研究，国内专著为数 不多，相关论文也为数不多，有关其行政主体的论述多散见于与其相关的经济行政、行 一绪论 政管理等理论问题的研究成果之中。1 9 9 7 年，作为我国公路事业发展总章程的中华人 民共和国公路法颁布实施，并于1 9 9 9 年，2 0 0 4 年重新修订，为高速公路衍生产业行 政主体的建立与完善提供了法律基础，基于我国高速公路衍生产业发展与法制建设的不 同步，高速公路衍生产业的行政法律关系主体间的权利义务呈现不平衡发展情形，高速 公路衍生产业法制建设方面仍需进一步继续。 国外高速公路衍生产业行政主体的研究与其高速公路法制建设一样，已经走过了半 个世纪的历程。当然，高速公路衍生产业行政主体，涉及高速公路衍生产业领域的行政 及其执法，是一个世界性的问题。高速公路衍生产业行政其理论与制度的研究在国外比 较先进与完善。西方国家对于高速公路衍生产业发展以及高速公路衍生产业行政手段的 应用认识较早，更重要的是其行政主体理论或其行政主体制度基础深厚。大陆法系国家 存在公、私法的区分，行政法属于国内公法，在行政法学上历来重视行政主体的研究， 并形成一整套完备的行政主体理论1 。在法国，行政主体是一个法律概念，就法律意义 而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施 行政职务而产生的权力、义务和责任的主体2 ；在德国，行政主体概念的关键在于权利 能力。德国行政主体的种类有国家，包括联邦和联邦各州具有权力能力的团体、公法设 施和公法基金会，具有部分权力能力的行政机构；被授权人或者被授权的组织以及私法 组织形式的行政主体3 。在日本，行政主体即是行政权的归属4 。在现行宪法之下，行政 权属于国家或公共团体。进而高速公路衍生产业行政主体作为行政主体的一个分支，在 如此强大与完善的行政主体理论支撑下，其行政主体只是将其理论研究与制度建设具体 拓展到具体经济行政领域而已。因此，这些国家中的高速公路衍生产业法制经验中比较 突出的经验是：完善高速公路衍生产业相关法制，界定高速公路衍生产业法律关系主体 间的法律地位，完善配套的制度与监督程序，实现权利义务的公平与公正。 法、日、美等高速公路衍生产业发展较为成熟的典型国家，其政策与研究中也存在 缺陷，在其行政法律关系系统的研究成果，远不及在高速公路交通安全领域所研究的法 制成果多。 1 李听：中外行政主体理论之比较分析，行政法学研究，1 9 9 9 年版，第l 页 2 千名扬：法国行政法，北京中国政法人学 i j 版社，1 9 8 8 年版，第3 9 页。 3 【德】哈特穆特毛雷尔著：行政法学总论高家伟译北京法律j l ；版社，2 0 0 0 年版，第4 9 8 5 0 3 页。 4 【u 】南博方：日本行政法，杨建顺译，北京中国人民大学出版社，1 9 8 8 年版，第1 3 页。 2 长安大学硕： ：学位论文 2 现实现状 高速公路衍生产业的高速度发展引起了高速公路衍生产业行政法律关系的复杂化。 高速公路衍生产业具有跨行业，跨部门，跨行政地域等特点，规划管理涉及不同地域的 工商，土地，文化，公路，市政等部门。近年来一些省市的不同管理部门相继做了一些 有益的尝试，例如在隶属高速公路衍生产业的高速公路广告方面，有些通过制定高速公 路广告设置规划、出台管理办法等行政管理方面规范；有的通过转让高速公路广告设置 权等方式。目前围绕高速公路广告的研究，主要从经济视角保护和调整路产资源。陕西 省高速集团与长安大学公路法研究所成立了高速公路广告设置管理研究课题组，从路产 权益理论分析、法理分析、以制度形式保护路产资源，维护路权，科学合法的配置高速 公路广告收益，理顺高速公路广告行政主体交叉问题，并且取得了一定的成果，接下来 课题组将进一步研究陕西省高速公路广告控制区管理、技术政策及特许经营。高速公路 衍生产业行政主体研究只是刚刚起步，就全国而言，在高速公路衍生产业行政方面仍然 存在一些问题，主要包括： 1 ) 高速公路衍生产业行政立法现状 高速公路衍生产业的发展，造成了相关的法律规范建设速度与高速公路衍生产业管 理发展的需要存在着一定的不适应。我们国家用了十余年的时间，以资金和技术的高投 入，实现了一些发达国家用半个多世纪才走完的发展历程，为了实现高速公路里程的跨 越式发展，忽视了高速公路衍生产业的法治发展，高速公路衍生产业的发展与高速公路 衍生产业法制同样重要，需要形成与之相适应的高速公路衍生产业行政法律关系。目前， 规范发展高速公路衍生产业的法律体系是由公路法、道路安全交通法、路政 管理规定等法律法规及大量的地方性法规构成。关于高速公路衍生产业行政管理的地 方法规总是各有千秋，标准不一。各省市自治区都是自择体制，自行管理。总体而言， 高速公路衍生产业具有跨行业，跨部门，跨行政地域等特点，规划管理涉及不同地域的 工商，土地，文化，公路，市政等部门，各部门立法常从本位主义出发制定法律规范， 高速公路衍生产业行政立法现状存在着一定的不适应。 2 ) 高速公路衍生产业管理主体现状 高速公路管理主体的变化，使我国高速公路衍生产业行政主体变的复杂化。我国传 统的高速公路发展模式是由政府统一投资兴建管理，为了缓解高速公路建设的资金问 题，将贷款修路，收费还贷列为促进高速公路发展的国策，越来越多的经济组织通 3 一绪论 过各种形式的制度参与高速公路的建设，不同类型的高速公路管理主体共同参与建设， 使得高速公路管理模式多种多样，既有事业型的高管局( 处) 、企业型的公司，又有既政 又企的大集团，还有“一个单位，两块牌子”的政企混合体。这种设置直接导致高速公 路衍生产业管理主体定位不清，不同部门对管理主体的分类和认识不一，带来的后果是 工作不协调、不规范，扯皮摩擦不断。如一些地方政府成立高速公路经营企业后，并没 有对交通主管部门和经营企业的职权和关系进行明确，导致经营企业脱离政府交通主管 部门的监管，社会公众利益难以保证。还有一些地方政府反映，以前地方在征地拆迁等 方面提供的优惠政策是因为公路建设属政府行为，现在又变成了企业收费经营，因此感 觉高速公路经营企业侵占了地方和群众的利益。 ( 3 ) 高速公路衍生产业执法现状 高速公路衍生产业的执法主体分为两大类：职权性行政主体即交通主管部门，非职 权性行政主体即公路管理机构。基于种种原因，我国目前高速公路衍生产业行政中的行 政主体呈现复杂情况，出现了公安、交通分管型、两家共管型、和一家统管型等管理模 式。在高速公路衍生产业执法主体的属性方面，例如高速公路广告，也出现了“高管局”、 “公路公司”、“工商局”、等混合类型的情形。高速公路运输的特点决定了路网的管 理必须统一、高效，而且需要跨区域协调和统一，具有不可分割性。高速公路衍生产业 更是需要服务高速公路并且依靠高速公路而发展，目前我国的高速公路管理内部却出现 了多个利益主体各据一方，分散管理，独立行事的局面，一方面严重影响了路网的统性， 使高速公路所特有的社会经济效能无法得以充分发挥，另一方面增大了管理成本，削弱 的高速公路衍生产业主体的职能，如一些跨省区高速公路沿线的管理单位间由于缺乏协 调和沟通，信息无法共享，造成在重要地段高速公路广告牌过多，影响了司机的驾车安 全，又例如在一些高速公路服务区的设置方面没有科学合理的规划，使得在高速公路上 行驶造成一定的不方便，社会反响不慎良好。 ( 二) 研究目的 高速公路衍生产业行政主体是高速公路衍生产业经济行政法学的研究的基本问题 之一，研究高速公路衍生产业行政主体的目的有以下几点： 1 ) 客观评价我国目前的高速公路衍生产业行政主体现状，分析高速公路衍生产业 行政主体存在的问题与缺陷，为理论研究奠定实践基础。 4 长安大学硕十学位论文 2 ) 通过研究高速公路衍生产业行政主体，理顺高速公路衍生产业行政法律关系， 为建立与完善高速公路衍生产业行政主体制度创造法治氛围。 3 ) 阐明高速公路衍生产业行政主体的基本理论问题，构筑我国的高速公路衍生产 业行政主体理论。 4 ) 将高速公路衍生产业行政主体理论由学术探讨上升到法律成果，健全和完善行 政组织的法律制度，促进高速公路衍生产业经济行政法学的不断完善与发展，为高速公 路衍生产业法律制度的立法、执法等工作构建理论平台。 ( 三) 研究内容以及技术路线 1 研究内容与方法 本文以我国高速公路衍生产业中的行政主体为研究对象，通过对高速公路衍生产业 行政主体进行法理分析，在分析高速公路衍生产业法律规范体系的一般规律的基础上， 总结我国高速公路衍生产业行政主体现状及问题。运用行政法理学原理，分析我国高速 公路衍生产业行政主体的权利义务问题，并准备对交通主管部门和公路管理机构的行政 主体资格进行探讨，对相对人的权益保护问题进行探讨，分析我国高速公路衍生产业客 体( 高速公路) 相关问题。以期提出完善我国高速公路衍生产业行政主体理论的对策建议。 本论文运用定量与定性分析相结合的方法，研究我国高速公路法律规范体系的发展 规律，反映我国高速公路衍生产业中的行政主体问题。以经济行政法和行政法律关系为 理论支撑，运用比较分析和实践分析相结合的研究方法，对我国高速公路衍生产业行政 主体相关问题进行分析。 本文的最初研究思路、方法是从笔者参加导师贺宏斌教授及相关老师相关课题中获 得的。在导师我的导师贺宏斌教授技术负责的学校2 0 0 4 年横向立项课题( 陕西高速公 路建设集团科研立项资助) 陕西省高速公路广告设置管理研究( 学校科研项目编 号：2 1 7 1 2 0 0 4 4 9 9 ) 以及交通部公路法学研究项目( 学校科研项目编号：2 1 7 1 2 2 9 8 ) 中，初步形成了对高速公路衍生产业行政主体进行定性分析和定量分析的思路；在我的 导师贺宏斌教授主持的长安大学2 0 0 7 年横向立项课题陕西省高速公路广告控制区管 理政策与技术研究( 学校科研项目编号：2 1 7 1 2 0 0 7 2 0 0 6 ) 课题参与中，形成了探索符合我 国高速公路衍生产业行政主体理论的基本思路，构架了高速公路衍生产业行政主体的基 本框架。 5 2 技术路线 本文研究的技术路线如下图11 所示 图1 1 技术路线 长安大学硕士学位论文 二高速公路衍生产业行政主体基本理论 ( 一) 高速公路衍生产业的范畴 1 高速公路衍生产业的概念及其发展 高速公路衍生产业，是以高速公路为基准走向并扩延至高速公路两侧的相对集中 的、经济发展水平或速度高于所在经济区域的商品产业群体5 。广义上来说，高速公路 衍生产业一般由与高速公路建设和发展相近的商品和服务在相同或相关价值上活动的 产业带构成。狭义上来说，高速公路衍生产业，即直接受益于高速公路并分布其两侧的 商业和服务，包括高速公路广告，服务区，加油站等。本文的研究主体为狭义的高速公 路衍生产业。 高速公路衍生产业的发展可以分划为三个阶段，各阶段均有不同的特点6 ： 高速公路的建成为高速公路衍生产业的起始阶段形成提供了基础设施和前提条件。 通过交通条件的明显改善，首先在高速公路两端和沿线出入口附近等若干点位上形成区 位优势，吸引资金、技术、人口等生产要素向这些点位聚集。当一批支柱产业和龙头企 业建立后，金融、保险、商业、运输、咨询、饮食、医疗等服务行业就会聚集到附近， 形成一种强大的集聚效应。高速公路衍生产业发展初期，在空间上表现为高速公路中若 干点位的有限积聚增长。尽管高速公路两侧传统产业仍占较大空间，但受到新生产业的 带动，该区域的经济发展明显高于周边地区。 高速公路衍生产业梯度扩散阶段是受土地成本、原料供应、人才资源、投资费用等 因素的影响。高速公路沿线产业不可能均匀地分布在两侧所有区域，新的生产要素也不 可能同时出现在所有经济点位上，而是以梯度扩散的方式发展，在空间上表现为以高经 济密集点位为中心，向周围地区扩散，由点成片。新的经济增长点是沿高速公路纵向发 展和沿高速公路连接线横向发展。 高速公路衍生产业发展到一定成熟阶段，内部差异逐渐缩小，经济状态趋于稳定，经 济规模和发展水平相对高于周边地区。 5 郗恩崇著：公路经济学北京人民交通f l 版杜，1 9 9 9 年版，第6 5 页。 6 李海东著：高速公路产业带研究( j ) 生产力研究，2 0 0 4 6 7 二高速公路衍生产业行政主体基本理论 2 高速公路衍生产业的分类 高速公路衍生产业分类是以高速公路衍生产业结构为基础的。本文从高速公路衍 生产业的基本内涵出发，提出对高速公路衍生产业分类的看法。我国的产业部门是按照 三次产业分类法进行划分的，第一产业是农业，第二产业是工业( 加工业) ，第三产业 是指除上述产业以外的其他产业。其中，第三产业包括流通和服务两大部门，高速公路 衍生产业是为人们提供方便、快捷服务的部门，所以属于第三产业。 上述“产业”是集生产性企业、行政单位和部门于一体的总称，是一个中观概念， 大到部门、小至行业。确定一个部门是不是产业，主要是看他同国民经济各部门、各行 业间的结构关系、关联关系和发展关系以及诸种产业在一定的时空中，按照时序和量比 结构而建立起来的有着内在联系的经济体系的规律。因此，必须突破狭隘的生产观念， 从大生产的角度，从不同产业的矛盾运动和一系列产业链的角度考察高速公路衍生产业 的概念。服务区、沿线广告设置、高速公路通讯系统的经营与开发、匝道经济等均属于 高速公路衍生产业的范畴。 根据我国高速公路衍生产业结构的现状及其服务性特点，可以从以下六个方 面将高速公路衍生产业进行分类，如下图2 1 所示： 图2 1 高速公路衍生产业分类 高速公路衍生产业按服务的内容划分为实物型服务和知识性服务，实物性服务是指 为行驶在高速公路上的车辆、人员提供的服务。这类服务活动不能贮藏，是衡量高速公 8 长安大学硕士学位论文 路衍生产业发展规模和水平的主要标志。知识型服务主要指利用科学、技术和教育等形 式实现高速公路的使用价值，诸如体育锻炼、科研、技术辅导和咨询等。知识型服务的 特点主要体现在它是借助语言、文字等信息载体来诉诸社会或个体的。 高速公路衍生产业按产业体系划分为主体产业和相关产业两大类。主体产业包括服 务区、沿线广告设置、高速公路通讯系统的经营与开发等。主体产业是我国高速公路衍 生产业发展的重点。相关产业包括高速公路周边单位或个人所从事的商业性服务等。发 展高速公路衍生产业的主体产业不能离开相关产业。相关产业是为主体产业服务的，即 为主体产业的发展提供物质条件，提供资金、技术和市场等。 高速公路衍生产业按所有制形式划分是以公有制为主体、其他所有制为补充的多种 所有制并存。一定数量的非公有制高速公路衍生产业的发展，是建立市场经济体制的需 要。可以促进产权结构多元化和政府管理职能的转变，推动公有制高速公路衍生产业经 营实体内部机制的转换。同时，通过各种所有制之间的相互融合和竞争，在竞争中提高 公有制高速公路衍生产业的经济效益和资源配置的合理性。 高速公路衍生产业按经济性质划分，可分为营利性高速公路衍生产业和非营利性 ( 公益性) 高速公路衍生产业。国家投资兴办的高速公路服务区内的公共厕所、停车场是 公益事业，属于非营利性高速公路衍生产业，也可称为公益性产业；而服务区中的加油站、 休息室、餐厅、超市等具有经营性的特点，一般属于营利性高速公路衍生产业。公益性 性高速公路衍生产业强调以社会效益为主，经营性衍生产业则强调以经济效益为主。公 益性与经营性并存是我国高速公路衍生产业的一个突出特点。 高速公路衍生产业按产品的形态划分分为物质产品和非物质产品。尽管各种物质产 品都姓“高”，但并不是所有的物质产品都具有高速公路的属性，而是绝大多数物质产 品同市场上流通的商品一样，以价值为基础，以市场为机制，以盈利为目的。高速公路 衍生产业物质产品的生产和销售是覆盖全社会的系统工程，是高速公路部门的相关产 业，而不是主体产业。高速公路部门的非物质产品，包括劳务( 服务) 产品和精神产品。 产品的形式包括活动形式、文字和语言形式、艺术形式等。非物质产品主要为人们提供 发展资料和享受资料，其特点是非实物性与非贮藏性。 高速公路衍生产业按产业发展时间的划分可以分为现有衍生产业和新生衍生产业， 现有衍生产业主要围绕现有服务区展开，分为超市购物、餐饮休闲、汽车维修与加油三 大板块：新生衍生产业包括利用沿线绿化带形成相应的林业、有效利用有限的空间资源实 现电力传输业、与运输业结合可以有效整合社会社会资源的零担运输业、通过通讯系统 9 二高速公路衍生产业行政主体基本理论 的开发而形成的通讯服务业以及衍生的广告业等。如下表2 2 所示： 农业电力运输信息广告餐旅零售汽车 电力传包裹速通讯系 沿线林 广告、餐厅、维修、 高速输、供递、零统、光超市 木种植 宣传旅馆加油 公路 应 担运输缆租赁 新生衍生产业现有衍生产业 3 高速公路衍生产业的特征 表2 1 高速公路衍生产业的分类 高速公路衍生产业是依托高速公路的狭长空间地带，其产生的基础条件是高速公路 的建设与运营。随着经济总量的增加，地区间特别是中心城市之间的物资交流、信息交 换的频率和幅度不断增加，运输需求不断增大，为解决交通设施问题，修建连接中心城 市间的高速公路，会对沿线一定范围内的经济发展起到巨大的促进作用，形成以高速公 路为轴线的狭长空间地带，即高速公路衍生产业。 高速公路衍生产业分布有多种产业，在高速公路产业带的空间结构中，一个比较突 出的特点是产业分布众多。高速公路的建设，提高了区域经济的可达性，必然会带动其 它产业如加工业、服务业等的迅猛发展，而且产业的布局比产业带产生以前更为合理。 高速公路衍生产业内经济规模、经济增长速度比其它区域要快的多。且具有梯度规 律高速公路衍生产业的梯度规律反映的是经济指标与高速公路衍生产业中心距离 的变化关系。假设s 为影响区内某点到高速公路衍生产业中心距离，i ( t ) 为某经济指标， 则梯度函数f 可表示为 f = f ( i ( t ) ，i s ) ( 2 1 ) 或i = i ( t ，i s ) ( 2 2 ) 公式( 2 1 ) 表明，经济指标工的大小与高速公路衍生产业中心距离成反比。当干线公路 两侧逐步形成若干与干线公路垂直的分支路高速公路衍生产业时，每个分支路高速公路 衍生产业遵循自己的梯度规律，同时也服从主干线的梯度规律从而形成梯度曲面，可用 下列函数式数： 、 f = f ( i ( t ) ，1 s i s 支) ( 2 3 ) 1 0 长安大学硕士学位论文 s 、即为影响点到支线高速公路衍生产业中心距离，i ( 经济指标) 由梯度曲线扩展到梯度曲面，进而相互影响，就形成了高速公路衍生产业的扩散。根据 梯度水平的差异，可以将不同经济发展水平地区分为高梯度地区、中等梯度地区和低梯 度地区。高速公路衍生产业梯度曲线如下： 1 ( 经济指标) 0 ( 公路建筑红线)影响区外边界 s ( e e 公路建筑红线的距离) 由梯度曲线扩展到梯度曲面，进而相互影响，就形成了高速公路衍生产业的扩散。 根据梯度水平的差异，可以将不同经济发展水平地区分为高梯度地区、中等梯度地区和 低梯度地区。 ( 二) 高速公路衍生产业行政主体理论可行性研究 1 高速公路衍生产业行政管理体制的建立 高速公路衍生产业管理体制在我国是高速公路衍生产业行政管理体制，我国的高速 公路衍生产业管理职能主要是通过各级公路管理机构主管部门的行政活动来实现的，而 这些公路管理机构是高速公路衍生产业行政法律关系的重要参与者。而且在我国目前的 高速公路衍生产业管理体制下，高速公路衍生产业行政主体的研究，主要是建立在对高 速公路衍生产业管理部门及其行政活动的基础上，高速公路衍生产业行政管理体制的建 立与完善直接影响着高速公路衍生产业行政主体的研究。高速公路衍生产业行政管理是 指国家采用行政，经济，法律，科学技术等多种手段，对高速公路衍生产业进行规划， 发展，调整和监督，以协调经济发展和高速公路发展的关系，进而促进交通运输的可持 续发展。公路法的颁布与相关配套法律一起构成了我国公路法律法规体系，这也就 为高速公路衍生产业的管理提供了一定的法律依据。下面就仅以高速公路广告为例，我 国的高速公路广告设置管理主要经历了以下两个阶段： 高速公路广告设置管理在8 0 年代末至九十年代初为摸索阶段。我国的高速公路从 二高速公路衍生产业行政主体基本理论 8 0 年代末开始起步，高速公路广告随之发展，1 9 8 7 年1 0 月颁布的广告管理条理与 1 9 9 4 年1 0 月颁布的广告法中指出，高速公路广告作为广告的一种，其设置与管理 应当遵守广告法和广告管理条例的所有条款。但是当时并没有明确提出设置问 题的具体办法及相应的管理机构。高速公路广告相关问题的研究还没有引起足够的重 视。 高速公路广告设置管理在九十年代术至今为发展阶段。高速公路从1 9 9 8 年至今的 快速发展，使得高速公路广告的设置管理问题也引起了足够的重视，2 0 0 3 年1 月颁布的 路政管理规定中第十四条规定“在公路用地范围内设置公路标志以外的其他标志， 应当按照公路法第五十四条的规定，事先向交通主管部门或者其他设置的公路管理机构 提交申请书或设计图”。高速公路广告设置管理及安全问题引起了各省交通主管部门与 公路管理机构的重视，陕西高速集团与长安大学合作制定了陕西省高速公路广告设置 管理规定( 专家建议稿) ，并提出了公路广告牌控制区的概念，并建议在高速公路沿 线两侧边沟外缘2 0 0 米以内、高速公路匝道及连接线两侧、立交桥、收费站界桩两侧2 0 0 米以内为高速公路广告牌安全控制区。其他省市也针对高速公路广告设置设立了不同的 规章制度，高速公路广告的行政管理进入到了一个发展阶段，但是仍然需要不断完善和 统一。 2 高速公路衍生产业管理机构的发展 高速公路衍生产业的不断发展带动高速公路衍生产业管理机构的日益发展。高速公 路衍生产业管理机构是衍生产业发展的组织保证，建设成一支有效的高速公路衍生产业 管理机构是强化高速公路衍生产业管理的必要条件，而高速公路衍生产业管理机构是在 高速公路衍生产业行政主体概念未曾出现时，我们对在高速公路衍生产业管理工作中承 担管理职能的机构的广泛称呼，也是高速公路衍生产业行政主体的重要组成部分，同时， 管理机构又是高速公路衍生产业行政主体理论研究的实践依托，研究我国的高速公路衍 生产业行政主体，有必要对我国高速公路衍生产业管理机构的成长与发展有所认识与了 解。我国目前并没有专门的高速公路衍生产业机构，而高速公路衍生产业行政管理工作 是要是由公路管理机构中的路政部门进行管理。 3 高速公路衍生产业经济行政法律关系的完善 高速公路衍生产业行政主体是行政主体在高速公路产业经济行政领域的一个分支， 1 2 长安大学硕士学位论文 也是行政主体的下位阶概念。高速公路衍生产业经济行政领域的完善，有利于研究高速 公路衍生产业行政主体。按照行政法调整对象的范围，可将行政法分为一般行政法和特 别行政法。特别行政法主要包括经济行政法、军事行政法、体育行政法、教育行政法、 公安行政法、民政行政法、卫生行政法、科技行政等7 。其中经济行政法由于其专业性 和行业性等缘故，是所有行政法中数量最多，内容最为繁杂的部门，且已经成为相对独 立的部门行政法8 ，它是调整国家经济行政主体的设立、活动以及经济行政主体与行政 相对方之间社会关系的法律规范的总称9 。从这个层面分析，高速公路衍生产业经济行 政法属于特别行政法的范畴。 公路法学者将公路法的法律属性定性为国民经济管理法范畴。近年来一些我国公路 法学者在公路产业法规方面做了一系列了研究，研究表明，“公路法属于行政法中的国 民经济管理法的范畴，“作为行政法范畴的公路法，主要调整公路行政中的各种社会 关系。m 。国民经济管理法，是经济行政法的一个部分。公路法在其法律属性上的经 济行政法范畴的定位，在内容上，必然反映着公路产业及其领域的产业政策，反映着该 产业的法律规范、制度等系列公路产业法规。这其中就包含了高速公路衍生产业。 高速公路衍生产业是产业经济行政及其执法的一个重要组成方面，是国家行政职能 在高速公路衍生产业中的具体体现和有效延伸。高速公路衍生产业经济行政，是行政机 关及法律授权或委托的组织，依法对高速公路衍生产业事业的决策、组织、管理和调控 等。高速公路衍生产业经济行政贯穿始终，是高速公路衍生产业经济可持续发展的保障。 是一个国家行政的重要组成部分，公路产业政策法规即是高速公路衍生产业经济行政的 规范依据，又是高速公路衍生产业依法行政的客观要求。 交通主管部门等高速公路衍生产业行政主体在实现其行政职能的过程中所形成的 各种高速公路衍生产业社会关系，就是高速公路衍生产业经济行政关系，即在高速公路 衍生产业经济行政权的行使过程中发生的各种高速公路衍生产业社会关系。高速公路衍 生产业中的经济行政关系必须有相应的法律规范调整和规范，才能保证高速公路衍生产 业经济行政的合法性及合理性，才能保证国家行政职能在高速公路衍生产业中的体现。 高速公路衍生产业总的经济行政关系，经由公路法( 广义) 的调整，就形成了高速公路 衍生产业经济行政法律关系。高速公路衍生产业行政主体研究，实际上就是高速公路衍 7 罗豪才主编：行政法学，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第8 页。 8 应松年，朱维究著：行政法学总论，工人版社】9 8 5 年版，第4 5 - 4 6 页。 9 张尚族编著：行政法教程，中央广播电视人学出版社1 9 9 0 年版。 1 0 贺宏斌：公路行政的法理界说，宁波大学学报，2 0 0 0 年第3 期。 1 3 二高速公路衍生产业行政主体基本理论 生产业经济行政主体，是高速公路衍生产业经济行政法律关系中享有权利和承担义务的 组织。 1 4 长安火学硕： ：学位论文 三高速公路衍生产业行政主体分析 ( 一) 高速公路衍生产业行政主体的界定及范围 1 高速公路衍生产业行政主体的界定 行政主体是指享有国家行政权力，并能以自己的名义从事行政管理，并能自己承担 由此而产生的法律责任的组织1 1 。以此含义推论，高速公路衍生产业行政主体可表述为： 相有高速公路衍生产业经济行政权，能以自己的名义行使高速公路衍生产业经济行政 权，并能独立的承担因此二产生的相应的高速公路衍生产业法律责任的组织。据此得出， 高速公路衍生产业行政主体应该符合一下几个条件： 1 高速公路衍生产业行政主体被赋予高速公路衍生产业经济行政权。高速公路衍生 产业是一种法定主体，而非自然主体。高速公路衍生产业行政主体的资格必须而且只能 依据法律及一定的法律程序才能确定下来。作为高速公路衍生产业行政主体的组织其权 力来源必须是法定或依法委托的。 2 高速公路衍生产业行政主体必须能以自己的名义行使高速公路衍生产业经济行政 权。以自己的名义行使高速公路衍生产业经济行政权是指具有独立法律人格的组织能在 法律规范的范围内，依照自己的判断，独立地对外发布决定和命令，并能独立采取措施 以保障这些决定和命令的实施，一般具体表现为做出决定时的行文所使用的名义。 3 高速公路衍生产业行政主体必须能独立承担法律责任。能独立承担法律责任实际 上是能以自己名义独立行使高速公路衍生产业行政权的必然结果。如果一个组织能以自 己名义行使高速公路衍生产业经济行政权，也就意味着它能以自己的名义承担这种高速 公路衍生产业经济行政权的后果。能独立承担法律责任的重要体现就在于能独立作为行 政复议、行政诉讼和国家赔偿的主体，能成为行政复议的被申请人，行政诉讼的被告及 行政赔偿中的赔偿义务主体，并独立承担复议、诉讼或赔偿的结果。 4 高速公路衍生产业行政主体必须是一定的组织而不是个人。个人不宜作为高速公 路衍生产业行政主体，高速公路衍生产业经济行政权是一种公权力，其行政结果必然涉 及到高速公路衍生产业的公共利益，其带来的法律后果也相应地比个人行为带来的后果 严重，有能力承担这些后果的必须是一定的组织，并且这些组织否是代表国家来行使权 l l 罗豪才主编：行政法学，北京大学出版社2 0 0 1 年版，第3 4 页。 1 5 三高速公路衍生产业行政主体分析 力并承担责任的，这样它才有足够的经济实力或组织力量来实现法律的要求。 2 高速公路衍生产业行政主体界定的意义 高速公路衍生产业行政主体的确立，有利于确定高速公路衍生产业经济行政行为的 效力。合法的高速公路衍生产业经济行政行为是公路法规定，具有行政法律效力的行为， 他以国家强制力为后盾，直接影响着高速公路衍生产业行政相对人的权利与义务。判断 某一行为是否是高速公路衍生产业经济行政行为，是否是合法的经济行政行为的基本要 件，就是该行为的主体是否符合高速公路衍生产业行政主体的法定要求。符合高速公路 衍生产业行政主体法定资格的组织做出的行为才有可能是合法的行政行为，不具备高速 公路衍生产业行政主体资格的组织做出的行为不是行政行为，不具备法律效力。 高速公路衍生产业行政主体的确立，有利于明确高速公路衍生产业经济行政法律责 任。依法行政的原则要求高速公路衍生产业行政主体要依照法律法规规定的职权和程序 来进行高速公路衍生产业经济行政管理活动，并依法对其管理行为承担法律后果，具体 表现为有权成为高速公路衍生产业行政复议的被申请人，有权成为高速公路衍生产业行 政诉讼的被告人，有权成为高速公路衍生产业行政赔偿的义务机关，并承担行政复议的 决定及行政审判的结果等。承担法律责任的先决条件是必须明确主体身份，当行政机关 或被授权组织不是作为行政主体而是作为其他法律主体时，其行为不具备法律效力，其 责任也不是高速公路衍生产业经济行政法律责任。运用高速公路衍生产业行政主体理 论，能正确分析各种法律责任，真正做到监督高速公路衍生产业行政主体依法行政，有 效保护高速公路衍生产业行政相对人的合法权益。 3 高速公路衍生产业行政主体的范围 立足于行政主体理论及高速公路衍生产业行政管理工作的实践，结合高速公路衍生 产业行政主体的特有性质，笔者认为我国的高速公路衍生产业行政主体应包括以下几类： 国家行政作为统治权的一种作用形态，作为行政权的功能之一，其源自统治权的执 掌者一国家，国家享有行政、立法、司法等完整的统治权，在实施行政权，完成行政任 务时，是国家行政权利、义务的最终归属者，国家的权力来自人民，其存在及权限不是 从其他组织推导出来的，国家是当然的行政主体。在以往的行政主体理论中，国家作为 行政主体被长期忽略，但是，随着理论的纵深发展与实践的不断开拓，国家的行政主体 地位己是不争的事实，通常情况下，国家为加强民主，提高行政效率，通过地方分权和 1 6 长安大学硕上学位论文 公务分权的形式，将其部分统治权授予其他组织，如地方自治团体、行业组织等，从而 使其获得