（国民经济学专业论文）关于农民工社会保障问题的研究.pdf

摘要 随着我国城市化和工业化进程的加速，大批农村剩余劳动力涌向城市，形成了 农民工，他们在城市的现代化建设中做出了突出的贡献，然而由于身份的差异却享受 不到城市居民所享有的各种保障，他们的就业、收入、劳动状况、生活状况和社会 保障现状令人堪忧，尤其严重的是，农民工社会保障的缺失会带来一系列的社会问 题。在我国建立农民工的社会保障体系已势在必行。首先，农民工面临的风险急需 社会保障。其次，解决农民工社保有助于我国“三农”问题的解决，有助于我国经 济增长、加速城市化进程。再次，建立农民工社会保障体系是构建和谐社会、兼顾 公平与效率的需要。 建立农民工社会保障制度顺应了社会发展的需求和农民工这一群体的愿望，但 在设想和着手实旌的过程中，却存在种种障碍因素，认识分析这些障碍因素有利于 问题的最终解决。第一、历史原因，新中国成立后，基于特殊的国际国内环境，我 国形成了城乡有别的“二元”社会保障制度。第二、社会原因，由于户籍制度因素、 城乡矛盾、企业漏保现象及资金问题导致农民工社会保障迟迟没有提上日程。第三、 农民工自身的原因，农民工的文化素质低、流动性和收入不稳定性以及社保意识淡 薄等因素使得农民工只考虑现在，不考虑将来。 在农民工社会保障体系的构想方面，可以将农民工这一群体大致分为三类，第 一类是已经城市化了的农民工，这一群体已经完全脱离了与土地的关系，有稳定的 职业、稳定的生活来源和相对固定的住所等等，与城市普通居民在生活方式上没有 多大差别，因此应该将这一农民工群体直接纳入城镇社会保障网络，也就是说针对 这一群体实行的是一元化的社会保障制度：第二类是季节性农民工，农闲时外出打 工，农忙时在家务农，这一农民工群体虽然来到城市务工，但仍依附于农村，钳对 这一群体应该是以多元化的社会保障制度作为过渡，但最终肯定是要走向一元化的。 第三类是大量流动的农民工，没有固定住所和稳定的岗位，将来有可能转化为市民， 也有可能继续当农民。具体到制度设计层面上也要有个轻重缓急，当务之急是解决 工伤保险、其次是最低生活保障、医疗保险和养老保险。 建立农民工的社会保障体系不仅仅是农民工个人的事情，更应该引起政府部门 的高度关注，并采取积极有效的措施，确保经济的稳定协调发展。第一，农民工社 会保障缺失的最根本的原因是农民工的就业率不高，收入水平低下，因此，国家需 要对农民工进行素质和技能培训，提高农民工就业率，增加农民工收入。第二，户 籍制度是产生二元社会保障体系的根源，为加速我国城市化和工业化过程，加快农 村富余劳动力向城市的转移，国家必须进行户籍制度改革并且降低城市门槛。第三， 农民工难以享受城市为市民提供的各种公共服务，难以享受城市居民所享有的市民 待遇，就业歧视和地域歧视依然存在，因此，破除歧视性限制性政策也是解决农民 工社会保障问题的有效措施。第四，针对我国社会保障资金短缺问题，可以采取( 1 ) 充分利用土地资源，( 2 ) 政府、用人单位、劳动者三方出资，( 3 ) 开征社会保障税， ( 4 ) 发展慈善公益事业等多种渠道筹集社会保障资金。第五，虽然农民工数量浩大， 但由于处于高度的分散状态，很难实现自己合法权益的保障。将农民工纳入工会组 织，将有利于农民工社会保障体系的建立。 关键词：农民工社会保障一公平与效率 2 a b s t r a c t w i t ht 1 1 eq u i c k e n i l l go f m e1 l i b 鲫d z a t i o na i l dm ei n d u s m a i i z a t i o no f o u rc o u r l n y l a r g e q u a l l t i t i e so fs p a r e1 a b o rf o r c e s 洫c o u n t r y s i d e ，w l l i c hc o m ei n t ob e i n gp e a s a i l tw o r k e r s ， s t r c 啪e dt oc i t i e s t h e ym a k e 孵a tc o n t r i b u t i o nt oo l l rc i t y sm o d e r n i z a t i o n h o w e v e r ， d u et om e i rs p e c i a ji d e n 删e s ，p e a s a l l tw o r k e r sc a l l te i d o ya 1 1 ys o c 训s e c 埘t yw m c h t o w n s m e nc 锄t h e 证e m p l o y m e n t ，i r l c o m e ，1 n i n g ，l a b o ra n ds o c i a ls e c u r i t ) ra c t l l a l i t ya r e w o r r i e d w h a ts e r i o u s l y t l l el a c ko fs o c i a ls e c 删t ys y s t e mo fp e a s a l l tw o r k e r s 谢1 1b f i n g g r e a tt r o u b l et oo u rs o c i e 移b 训d i n gs o c i a ls e c 诚哆o fp e a s a l l tw o f k e r si si m p e r a t i v e u n d e rt h es i t u a t i o n f i r s t l y ，t l l er i s k sw 1 1 i c hp e a s a n tw o r k e r sf 她em a k et h e mn e e ds o c i a l s e c u t y s e c o n d l y c o n g n u c t i n gp e a s a i l tw o r k e s o c i a ls e c 埘t ys y s t e m 、v i uh e l pt o s o l v i n gt h ep f o b l e mo f 晒c u l t l 王r e ，c o u n 缸y s i d ea n dp e a s 锄t ”，d e v e l o p i 工l go u rc 0 衄姆s e c o n o m ya n dq u i c k e n j n gm eu r b a i l i z a t i o n 删r d l y ，b u i l d i i i gs o c i a ls e c 血t ys y s t e mo f p e a s a n tw o r k e r si st l l en e c e s s i t yo fc o n 蛐兀| c t i i l gh 跚o i l i o u ss o c i e 母a n d 西、，i n ga n e n t i o n t 0b o t h 蹦m e s sa 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fb 第一章引言 第一章引言 从2 0 世纪8 0 年代开始，“农民工”这个词开始在中国流行。随着城市化和工业 化进程的加速，大批农村剩余劳动力离开了世代生活的土地，走进陌生的城市。在 中国的城乡二元制度下，构成一个特殊的劳动者群体一城市农民工o 。这个特殊的 劳动力群体的出现，既缓解了人地矛盾和城乡矛盾，同时也是破解“三农”问题，实 现经济社会良性循环的希望所在。农民工是我国经济发展过程中不可缺少的角色。 他们在城市中最苦最累的行业中，付出了汗水和尊严，然而其生存状况却令人堪忧。 虽然干的是工人的工作，却难以被城市真正认可和尊重。随着农村进城务工人员数 量的不断增多，其社会保障问题日益引起人们的关注，也成为政府和社会急需解决 的问题。在今年的两会上，农民工的社保问题依然是各位代表、委员们讨论的热点。 农民工在城市的建设中做出了突出的贡献，但由于身份的差异却享受不到城市 居民所享有的各种保障，使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边 缘人”。他们在社会保障的政策规定中处于“模糊地带”。随着城市化进程的发展， 以后将有更多的农民会在城市里落户。农村剩余劳动力流向城市是转型期我国社会 经济发展的必然结果，也是世界各国工业化、城市化过程中的共同现象。在我国目 前的这种社会保障体系下。农民工既没有纳入城镇社会保障体系，而农村的传统社 会保障方式又很难对城市中面临风险的农民工发挥保障作用，这一群体被排除在社 会保障网之外。对于正在处于社会转型的中国来说，合理解决农民工的社会保障问 题就显得甚为重要。另外，由于农民工的弱势地位和社会保障权益的缺失，使得农 民工在面临风险时不得不依托旧有的关系来结成新的关系网络，这就出现了在一些 城市中农民工的地缘性聚落现象，比如北京的“浙江村”、“河南村”、“安徽村”等。 这种聚落形式反映了农民工认同的需要，并部分地满足着其保障的需求。当今在城 市化水平不断提高的情况下，如果不建立农民工的社会保障体系，这些聚落可能会 出现越来越贫困化的现象。更加严重的是，如果城市农民工长期得不到社会保障， 生活一直处于低下状态，将给社会稳定带来巨大的冲击。因此，建立面向农民工的 社会保障制度顺应社会发展的需求和这一群体的愿望，从长远来看，更是一种理性 选择。 社会保障是保障社会稳定发展的润滑剂，因此关于农民工的社会保障问题一直 是学者们关注的重要问题，也是很多社会有识之士一直在呼吁解决的迫切问题。就 如何解决这一当前严重而又棘手的社会问题，学术界有多种不同观点：有学者建议 。夏桂兰农民工t 和谐社会不容忽视的群体 j 特别策划善特农民工共建和谐社会( 城市版) 2 0 0 5 ( 4 ) 第一章引言 借鉴目前绝大部分市场经济国家所采用的办法，由政府、工会和企业组织组成协调 劳动关系的“三方机制”作为市场经济条件下协调劳动关系的一项基本制度；有学 者呼吁应该根据农民工的具体情况，建立大范围内归农村社会保障体系管理而小范 围内又有其特殊性的社会保障制度，即在农村社会保障体系内建立农民工迫切需要 的工伤保险、大病医疗保险、失业保险和养老保险等救济、救助性质的保险制度以 保障农民工的合法权益，这既满足了农民工的实际需要，又吻合了我国保障人民基 本权利的实际情况；还有学者站在政府的高度来看待这一问题，指出政府在保障农 民工权益中的责任，如消除政策障碍、完善有关劳动法规、帮助农民工提高自身素 质、强化政府部门对农民工的援助职能等。有学者甚至提出了“以户口置换土地” 的设想，即如果农民工愿意选择留在城市工作和生活，那么就应该给其城镇户口， 让其享受与城里人同等的权益，包括失业、养老、医疗等各项保障都应该拥有。但 与此同时，由于居住地点的改变，农民工就自动放弃其原来所拥有的土地。当然， 也有学者对当前农民工社会保障制度的建立不持乐观态度，认为：把农民工纳入城 镇社会保障体制中来，享受与城镇职工完全一样的社会保障项目，或是参照城镇职 工社会保障体系建立新的农民工社会保障制度这两种保障模式，现阶段无论理论上 还是实践上都不具备可行性。要从根本上解决农民工的社会保障问题，“还乡”更具 操作性，即把农民工纳入农村社会保障体系，加快改革和完善农村社会保障制度， 最终向城乡一体的社会保障体制过渡。但是由于客观条件的限制，大多文献对城市 农民工目前的状况描述、解释的多，但对于其未来的趋势或走向研究不够，缺乏预 测性的研究，由此所提解决农民工问题的对簧建议也流于抽象的思路或原则，而缺 乏具体可操作性的政策、措施和办法。 针对目前国内研究的不足，本文认为解决农民工的社会保障问题应该同解决农 民工问题同时进行，文章从我国农民工的基本情况入手，分析了农民工群体中普遍 存在的一系列问题，最后提出了建立分类分层次的农民工社会保障体系的构想，认 为可以将农民工群体大致分为三类，针对不间的农民工类型提出不同设想。第一类 是已经城市化了的农民工，这一群体已经完全脱离了与土地的关系，有稳定的职业、 稳定的生活来源和相对固定的住所等等，与城市普通居民在生活方式上没有多大差 别，因此应该将这一农民工群体直接纳入城镇社会保障网络，也就是说针对这一群 体实行的是一元化的社会保障制度；第二类是季节性农民工，农闲时外出打工，农 忙时在家务农，这一农民工群体虽然来到城市务工，但仍依附于农村，流动性相对 大得多，工作、收入也不稳定，针对这一群体应该是以多元化的社会保障制度作为 过渡，但最终肯定是要走向一元化的。第三类是大量流动的农民工，没有固定住所 2 第一章引言 和稳定的岗位，将来有可能转化为市民，也有可能继续当农民。具体到制度设计层 面上也要有个轻重缓急问题，对农民工而言，社会保障险种的顺序应当是：工伤保 险、最低生活保障、医疗保险、养老保险。在建议和对策方面提出了开发人力资源、 改革户籍制度、破除歧视性政策、多渠道筹集社会保障资金和将农民工纳入工会五 项措施。 在研究方法上，本文以财政学和经济学相关理论作为研究基础和出发点，通过 文献法、访谈法、闯卷法收集资料，在研究过程中运用马克思唯物辩证法作为基础 方法论，具体使用逻辑法、归纳法、比较法等研究方法，将实证分析和规范分析相 结合进行研究。 文章共分七个部分。第一部分是引言，介绍选题背景和问题的提出，并对以往 国内的研究作以简单的回顾和评价。第二部分阐述了相关的理论体系：公平和效率 理论及社会保障理论。第三部分从农民工的概念及属性、农民工的就业、收入，劳 动现状、生活状况和社会保障现状等方面分析了我国农民工的基本情况。第四部分 从农民工面临的风险、解决“三农”问题、构建和谐社会、兼顾公平和效率等几个方 面论述了建立农民工社会保障体系的必要性和紧迫性。第五部分从历史原因、社会 原因、农民工自身的原因等方面阐述了农民工社会保障缺失的原因。第六部分提出 了建立分类分层次的农民工社会保障体系的构想，认为当务之急是解决农民工的工 伤保险，其次是最低生活保障、医疗保险和养老保险。第七部分对建立农民工的社 会保障体系提出了建议和对策，认为主要可以采取开发人力资源、改革户籍制度、 破除歧视性政策、多渠道筹集社会保障资金和将农民工纳入工会五项措施来确保农 民工社会保障体系的建立。 本文的创新点在于在社会保障构想方面提出了建立分类分层次的农民工社会保 障体系的构想，并从制度、政策和资金等不同的角度提出了解决问题的建议和对镶。 研究农民工的社会保障，对于我国的经济发展、构建和谐社会，具有深远的现实意 义。 3 第二章社会保障的理论基础 第二章社会保障的理论基础 社会保障本身就是社会公平的产物，作为社会的稳定器和安全网，它通过收入 转移，对低收入或无收入者提供必要的帮助，减少社会成员的风险。研究我国农民 工这样一个弱势群体的社会保障问题，首先需要的就是公平与效率理论：其次，西 方发达市场经济国家社会保障制度的特点和我国社会保障制度的发展及改革对于研 究农民工的社会保障问题都是有力的理论依据。 2 1 公平与效率理论 任何经济活动最终都是为了满足人们的需要，或者说增进社会经济福利，这包 括两个方面：一是如何生产出尽可能多的财富( 产品和服务) ；二是物质财富如何在 各社会成员之间恰当地进行分配。两者是不可或缺的。可以想象，一个社会的物质 财富如泉涌流，若只为少数人所享有，而多数人处于贫困线之下，则并不能表明该 社会的经济福利水平很高；反之，若物质财富匮乏，即使平均享用，也只能说明该 社会的经济福利水平很低。因此，社会经济福利是公平与效率的函数，由此产生了 评价一切经济活动的两个准则：一是公平准则；二是效率准则o 。 2 1 1 关于公平与效率的含义 何谓公平? 公平是和分配楣联系的概念。按马克思主义观点看来，生产条件的 分配决定生产成果的分配，所以生产资料占有关系是实现公平分配的根本前提。社 会主义的生产资料公有制，为每个人提供了劳动的均等机会，也为市场经济条件下 提供竞争环境的均等。对个人消费品的分配，实行按劳分配，它不承认阶级的差别， 却承认人们劳动能力的差别。这里通行的仍是商品等价交换中的同一原则。我国由 于允许私人经济的发展，也存在非按劳分配的因素，对这经济成分来说，公平分配 就是按对社会的贡献实行分配。什么是效率? 效率实质上属于生产力范畴，它是以 劳动者运用生产工具作用于劳动对象所创造的物质财富为标志的。在现代经济中， 效率是以投入与产出、所费与所得之比来计量的，投入少、产出多，所费低、所得 高，为高效率：相反则为低效率。高效率总的说来自两个方面：一是从分配上充分 调动劳动者的积极性和主动性；二是社会资源的优化配置。 2 1 _ 2 公平与效率的关系 。吴鹏森现代社会保障制度建设中的三个理论问愿 j 安徽师范大学学报( 人文社会科学版) ，2 0 0 5 ( 1 ) 蕾陈越财政学叫 中国人民大学出版社 4 第二章社会保障的理论基础 就社会主义经济制度而言，从总体上说公平与效率两者是统的，按劳分配， 多劳多得，是公平的，而多劳即可促进财富的增长；另一方面，效率也含着公平原 则，因为效率原则要求使那些促进财富增长的个人和生产单位能够获得更大的物质 利益。同时，社会财富的增长才可能为实现公平提供物质条件。但是，在两者的实 现过程中，又不可避免地会出现矛盾。例如，收入分配上的合理差距会有利于效率 的提高，但差距过大，特别是市场经济条件下那些非按劳分配因素所形成的差距过 大，无疑会损害效率原则。从我国改革开放的实践来看，协调公平与效率两个原则， 根本问题在于有效地协调社会经济目标及其实现机制。 公平与效率既然具有统一性，则两者必须兼顾，只顾某一方面而忽视另方面， 必然失之偏颇。但在政策实施中，从指导思想上说，又不可避免地要根据一定时期 的政治经济形势侧重于某一方面，同时兼顾另一方面，对于一个经济不发达的国家， 从总体上说，侧重于效率同时兼顾公平，是应有的选择。 如何通过市场和财政两种机制的有效结合实现两种原则的兼顾，是一个关键问 题。 在公平分配方面，通过市场机制提供一个公平的竞争环境，使每个居民有展示 自己才能的机会，只要多付出劳动，多为做出贡献，就可以得到更多的物质利益， 财政机制主要是通过工资、奖金、税收以及补贴、社会福利和社会保障转移支付制 度，贯彻按劳分配原则并保证每个居民的最低生活需要和社会福利水平。在资源配 置方面，随着经济体制改革的深化，市场机制在配置资源中的基础性作用会日益加 强是无疑的，但这种基础作用要有一个转移和形成过程也是无疑的。在当前市场发 育尚不成熟、市场机制还不完善的情况下，企图过分依赖于市场机制，无异于缘木 求鱼。而政府通过财政将一定比例的g d p 集中起来，并通过本身的特殊机制在提供 公共物品、调整产业结构、调节收入分配以及促进社会经济和稳定和发展等方面， 发挥着不可替代的作用。 2 1 3 正确处理收入差距与效率的关系 公平不等于平均，当前在收入分配制度改革上仍要继续克服，f 均主义，提倡一 部分人先富裕起来，拉开收入差距。但也不能把收入差距和效率等同，似乎差距越 大，越有利于效率的提高。这里应明确以下两点：( 1 ) 提倡一部分人先富裕起来， 是指靠劳动致富，即在国家政策法令允许的范围内以正当的手段获取高额收入，除 此之外的非正当的高额收入，既不符合公平，也不符合效率；( 2 ) 收入差距要适度， 有利于推动效率的提高；差距过大，则会走向反面，影响社会安定，不利于提高效 率。因此，在提倡一部分人先富裕起来的同时，还必须通过财政的转移支付手段来 5 第二章社会保障的理论基础 调节收入差距，使之维持在合理的限度以内。 财政的转移性支出主要包括补助支出、捐赠支出和债务利息支出。从数额上看， 补助支出占此类支出的份额最大，从经济影响上看，也是补助支出最为重要，它全 面影响着收入分配，并间接影响着资源的配置。如果从补助支出同市场上的相对价 格的关系来对之进行划分，则可分为社会保障支出和财政补贴支出，社会保障支出 包括那些与相对价格结构基本联系或联系不密切因而其变动也不影响相对价格结构 的补助支出。 2 2 社会保障理论 2 2 1 社会保障的含义和功能 国际上对社会保障的定义，一般是指由政府公共机构所提供的所有现金转移支 付。它包括两个主要组成部分：缴费型待遇( 社会保险) 和非缴费型待遇( 社会救 济) 。社会保险是指在一定事件发生时( 如：老年、失业、疾病与伤残) ，对符合资 格的缴费者的经济补偿。包括：养老、失业、工伤、医疗与生育保险待遇。我国的 社会保障概念内涵还要更大些，除上述项目外还包括：社会福利、优抚安置、社会 互助和社区服务。 社会保障的出发点是化解人们在经济生活中的社会风险。按照国际惯例，社会 保障主要针对失业、养老、疾病、工伤、生育和生活贫困等社会风险种类提供社会 安全保障功能。现代社会，社会保障已经成为各国政府的一项主要社会政策和工作 目标，也是法律赋予公民的一个基本权利。 在人类社会延续和发展的长河中，随着社会生产力的不断提高和物质财富的不 断增加，个人的生活质量在不断提高，相应的社会公共需要的内涵和范围也必然在 不断扩展，从而满足社会成员的多方面需要，保证有个安定的社会环境。劳动者 除了应享有付出一份劳动得到一份报酬的权利之外，当他们因种种社会的甚至是个 人的原因不得就业或暂时不能就业的权利；劳动者在进行工作时，需要劳动保护； 劳动者可能生病、受伤、残废，乃至死亡，发生这些情况时，需要医疗、护理、照 顾或者善后；劳动者不是机器，需要休息、娱乐、从事职业外的社会活动，以便恢 复体力，焕发精神，保持饱满的持续工作能力；劳动者的子女有得到起码的教育的 权利，他们自己也有必要随科技进步和社会分工的发展，不断地接受职业和文化的 再教育；劳动者退出劳动大军后，有权得到社会的照顾，安度晚年；如此等等，都 属于必须由政府和社会妥善安排的社会保障的范围。赈济饥民，补助急难，是任何 6 第二章社会保障的理论基础 社会都有过的社会抚恤措施，但若不是系统而规则地实施，便不成其为社会保障制 度。所谓社会保障制度，是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保 障政策和措施体系。社会保障既然是社会性事业，那么政府介入是政府的一项义不 容辞的职责。政府介入，一方面是出于弥补市场的失灵和缺陷；另一方面可以减少 实施成本，增强抗拒风险的能力，还可以运用社会保障调节经济的运行。 2 1 2 西方国家社会保障制度的特点 西方国家的社会保障制度也并不是进入资本主义社会之始就有的，据认为，社 会保障制度始创于德国，时间是1 9 世纪8 0 年代。如今发达国家的社会保障制度已 经十分完整和稳定，已形成相当大的规模。从财政收入一方看，社会保障税业已超 过其他一切项目。西方各国社会保障制度的实施及运筹资金的方式各有特色，共同 的特点可概括为如下几点：( 1 ) 保障项目名目繁多。以美国为例，迄今为止，实施 的保障计有3 0 0 项之多，仅联邦政府“帮助穷人”的项目就有1 0 0 多项，而美国在 西方世界里还不是社会保障制度最发达的国家。( 2 ) 社会保障资金有确定的来源。 用于提供社会保障的资金主要来自社会保障税，该税由取得工资收入的职工和职工 的雇主各纳一半，采取“源泉扣缴法”课征。社会保障税不足社会保障支出部分， 由政府从其他收入中拨付。( 3 ) 社会保障支出依法由政府集中安排，在西方国家， 尽管具体管理社会保障项目的机构很多，既有政府机构，也有民间团体和私人企业， 但从总的倾向上看，社会保障制度是由政府集中管理的。尤其值得注意的是，实施 社会保障制度的一切细节，从资金来源、运用的方向，直至保障的标准、收支的程 序，大都有明确的法律规定。( 4 ) 政府实施社会保障制度有明显的宏观调控动机。 由于社会保障的各个方面都是制度化的，社会保障的收支( 特别是支出) 便与财政 收支以及国民经济的运行构成某种函数关系。基于这种联系，社会保障支出随经济 周期而发生的反向变化，可能弱化经济周期的波幅。经济学家津津乐道社会保障支 出的“内在稳定器”作用，即繁荣的年代，失业准备基金不但增长，而且还对过多 的支出施加稳定性的压力；相反，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收 入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降。 2 1 3 我国的社会保障制度发展及改革 我国的社会保障制度，是在中华人民共和国建国之后建立起来的。在传统体制 下，我国的社会保障体系事实上被分为两大块。集体所有制单位( 包括广大农民及 城镇集体单位) 是一块。其资金来源于集体经营的提留，以公积金和公益金等形式 存在着，其保障对象只限于集体的成员。国有制单位是另外一块。国有制单位的社 会保障，虽然从形式上看资金是来自一个个国有制单位，但在国家对国有企业实行 7 第二章社会保障的理论基础 “统收统支”制的大背景下，这一块社会保障体系的资金事实上无区别地取自全体 国有企业和单位，并无区别地旋用于全体在国有制企业和单位中就业的人员。除此 之外，国家财政还面向全社会提供社会保障，但是，保障项目只有抚恤支出、社会 福利救济费和自然灾害救济费三种，支出的金额也不多，大多数年份中只占财政支 出的2 不到。这样看来，从严格的“社会”意义来说，主要是在国有制单位就业的 职工得到了社会保障，也就是说社会保障制度是同就业制度联系在一起的。只要在 国有制企业和单位中谋利了一份职业，便意味着获得了一系列社会保障，凡生老病 死、伤残孤寡、衣食住利、工作学习都有人过问。在这中间，最大的保障，无疑首 推一经录用便终身就业的“铁饭碗”制度，因为这一制度，国有企业职工产生了极 强的安全感，他们有理由对在其他所有制单位就业的机会不屑一顾。在资金的运筹 上，中国的社会保障制度实行的是“现收现付”制：在国家财政与各执行社会保障 的单位的预算和会计账目上，并无与社会保障支出相对应的收入项目；预算和会计 账目上也没有专项社会保障基金；社会保障支出发生多少便支出多少，支出多少便 记录多少。随着市场化经济体制改革步伐的加快，各项改革都尖锐地触及社会保障 问题。“铁饭碗”被打破，下岗、失业和离退休人员在增多，人口老龄化趋势在加快， 居民收入差距在拉大，公费医疗的浪费与低效，等等，总之，经济改革的深化，把 建立一个社会化的社会保障体系的任务，急切地推上改革的日程。 社会保障制度的改革同其他体制改革样，要纳入经济体制改革之中，统筹安 排，配套实施，要根据我国当前生产力水平，考虑国家、企业、集体和个人各方面 的承受能力，量力而行，循序渐进。社会保障资金的来源，无论是从我国的实际情 况看还是从国外的经验看，无例外地都以某种比例取自劳动者或劳动者单位的收入， 这个来源看来应以税或费的形式固定下来，不宜混在各企业的财务账中。社会保障 支出应当有统一标准并且程序化，而且应与各企业纳付的税或费脱离直接联系，这 样才能体现社会保障的意义，才能使保障与就业割断联系。在我国更为棘手的是广 大农村公民及在城镇集体所有制单位就业的职工( 即本文所说的农民工) 的社会保 障问题。社会主义国家为全民谋福利，把占总人口3 4 以上的公民基本排除在社会保 障体系之外是不合适的。作为目标模式，今后国有制单位职工和集体所有制单位职 工、城市公民和农村公民在享有社会保障方面应享有同等权利。本文研究的农民工 的社会保障问题，正是作为一种过渡办法，目的在于解决处于城乡之间的“边缘人” 的弱势群体的社会保障问题，以维护农民工的权益，使我国社会和国民经济更加稳 定、和谐地发展。 8 第三章我国农民工的基本情况 第三章我国农民工的基本情况 自改革开放以来，我国的社会经济结构发生了极大的变化，其中一个十分重要 的方面是大量的农村劳动力从土地上解放出来，进入城镇就业。农村剩余劳动力不 断从乡村流向城市，从西部、中部地区流向经济发达的东部沿海地区，中国经历了 并仍然经历着规模空前的人口迁移。于是开始产生农民工这一群体。他们建设城市、 创造财富、提供税收，已成为我们实现城市化、工业化、全面建设小康社会的中坚。 但与此形成鲜明对照的是他们的生存状况令人堪忧。城市农民工仍然是游离于社会 保障安全网之外的“弱势群体”，成为生存在城市中的“边缘人”。 3 1 农民工的概念及属性 农民工是中国在特殊的历史时期出现的一个特殊的社会群体。何谓农民工? 首 先，他们来自于农村，属于农业户口；其次，他们的社会身份虽然是农民。但