（行政管理专业论文）我国城市化进程中政府行为存在的问题及对策研究.pdf

找旧域l h 化进 川，政盯f i 为仃有的问题，乏对策研宄 摘要 城市化对2 l 世纪中囤的发展具有十分重要的意义。如何实现城市的全面协 调可持续发展，使城市成为人类生活理想的家园，已经成为城市化进程中的首要 问题。在我国，长期以来养成了处处依赖政府的习惯，进而形成一种依赖政府的 文化传统。政府一介入，很多具体的事情就迎刃而解。从当前城市管理的实践看， 可以说，政府介入经济活动，是一把双刃剑：没有政府介入经济活动，中国经济 不会有持续的高增长率，但政府的介入也带来了地方保护、地区封锁或者对企业 活动的直接干预等本不该政府管的行为的发生。在我国的城市化进程中，从理论 上讲，一方面要求政府放弃计划经济管理方式，另一方面又要负担起在市场经济 条件下管理现代城市、驾驭城市市场经济的新职能。但计划经济体制和计划管理 方式的偏好在城市仍然严重存在的前提下，这种两极的选择对于目前中国的政府 却是两难，在这两难之中如何做出选择，对政府来讲是艰难的。政府管理体制改 革的到位不仅取决于政府管理体制改革本身，还取决于观念的转变，更需要有科 学的理论指导。 本文在结构上共分为5 个部分。 第l 章为绪论。简要介绍了本文的研究背景、研究意义、国内外相关的文献 综述、本文的研究内容和方法。第2 章对政府行为与城市化分别进行简要介绍， 首先阐明政府行为的涵义，其次介绍了城市化的内涵、作用、演变机制，在此基 础上分析了政府行为与城市化的相关性。第3 章是建国以来中国城市化进程中政 府行为的变迁。首先回顾了建国以来城市化的发展变化，接着归纳分析了我国城 市化进程中的政府行为。第4 章分析了中国城市化进程中政府行为存在的问题。 该部分着重研究当前我国城市化进程中政府在政策制定、行为规范方面存在的问 题对城市化进程造成的影响。第5 章讨论中国城市化进程中政府行为的优化。 关键词：中国城市化；政府行为；问题；优化 i i ab s t r a c t t h eu r b a n i z a t i o nh a st h ee x t r e m e l yv i t a ls i g n i f i c a n c et ot h ed e v e l o p m e n to fc h i n a t o w a r d s21 c e n t u r i e sh o wt or e a l i z et h ec i t y c o m p r e h e n s i v ec o o r d i n a t e ds u s t a i n a b l e d e v e l o p m e n t ，c a u s e st h ec i t yt ob e c o m et h eh u m a n i t yt ol i v e i nt h ei d e a lh o m e l a n d ，h a s a l r e a d yb e c o m et h em o s ti m p o r t a n tq u e s t i o ni nt h eu r b a n i z e da d v a n c e m e n t i no u rc o u n t r y ， f o s t e r e dt h ec u s t o mt h a te v e r y t h i n gr e l i e do nt h eg o v e r n m e n ts i n c el o n ga g o ，a n dt h e n f o r m e dak i n do fd e p e n d e n tg o v e r n m e n tc u l t u r a lt r a d i t i o n ，ag o v e r n m e n ti n v o l v e m e n t ，m a n y c o n c r e t ea f f a i r sa r ee a s i l ys o l v e dl o o k e df r o mt h ec u r r e n tc i t ym a n a g e m e n tp r a c t i c et h a t ， m a ys a y ，t h eg o v e r n m e n ti n v o l v e st h ee c o n o m i ca c t i v i t y ，i sad o u b l e e d g e ds w o r d ：h a v en o g o v e r n m e n tt og e ti n v o l v e de c o n o m i ca c t i v i t i e s ，t h ec h i n e s ee c o n o m yw i l ln o tk e e po no f h i g hg r o w t hr a t e , b u tg o v e r n m e n t si n v o l v e m e n th a sa l s ob r o u g h tt h ep l a c ep r o t e c t i o n ，t h e l o c a lb l o c k a d eo rt ot h ee n t e r p r i s ea c t i v i t i e sd i r e c ti n t e r v e n t i o na n ds oo no r i g i n a l l ys h o u l d n o tt h eg o v e r n m e n tt u b eb e h a v i o ro c c u r r e n c ei no u rc o u n t r y su r b a n i z e da d v a n c e m e n t ， t h e o r e t i c a l l ys p e a k i n g ，o nt h eo n eh a n d ，i tr e q u i r e sg i v i n gu pap l a n n e de c o n o m ym a n a g e m e n t m e t h o d ，o nt h eo t h e rh a n d ，i tm u s tf a c et ot h en e wr e s p o n s i b i l i t i e st h a tm a n a g em o d e mc i t y a n dc o n t r o lt h en e ww o r k i n gt a l e n to f c i t ym a r k e te c o n o m yu n d e rm a r k e te c o n o m yc o n d i t i o n b u tt h ep l a n n e de c o n o m ys y s t e ma n dt h ep r o j e c tm a n a g e m e n tw a ys t i l lw a sb yc h a n c e s e r i o u si nt h ec i t yu n d e rt h ep r e m i s ew h i c he x i s t e d ，t h i sk i n do f t w o - p o l ec h o i c ew a sa c t u a l l y i nad i l e m m ar e g a r d i n gt h ep r e s e n tc h i n a sg o v e r n m e n ti n ，h o ww a si nad i l e m m ai n t h i s m a k e st h ec h o i c e ，s a i dt ot h eg o v e r n m e n ti sd i f f i c u l t n o to n l yt h eg o v e r n m e n tm a n a g e m e n t o r g a n i z a t i o n a lr e f o r ma r r i v i n gi sd e c i d e db yg o v e r n m e n tm a n a g e m e n to r g a n i z a t i o n a lr e f o r m i t s e l f , b u ta l s oi sd e c i d e db yt h ei d e at r a n s f o r m a t i o n ，n e e d st oh a v et h es c i e n c et h e o r y i n s t r u c t i o n t h i sp a p e rs t r u c t u r a l l yh a sf i v ep a r t s ：c h a p t e r1i st h ei n t r o d u c t i o n , i n t r o d u c e db r i e f l y t h i sa r t i c l es e l e c t e d t o p i cb a c k g r o u n d ，t h es e l e c t e dt o p i cs i g n i f i c a n c e ，t h ed o m e s t i ca n d f o r e i g nc o r r e l a t i o n l i t e r a t u r es u m m a r i z e st h i sa r t i c l er e s e a r c hc o n t e n ta n dt h er e s e a r c h t e c h n i q u e c h a p t e r2s e p a r a t e l yc a r r i e so nt h eb r i e fi n t r o d u c t i o na n dt h ee l a b o r a t i o nt ot h e g o v e r n m e n tb e h a v i o ra n dt h eu r b a n i z e da d v a n c e m e n t s i n c ec h a p t e r3h a sb e e nt h ef o u n d i n g o ft h en a t i o ni nt h ec h i n e s eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n tt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o rv i c i s s i t u d e f i r s tr e v i e w e dt h ef o u n d i n go ft h en a t i o nt h eu r b a n i z e dd e v e l o p m e n tc h a n g e ，a n dt h e n i n d u c e da n a l y z i t a t i o no fo u rc o u n t r yu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n tg o v e r n m e n tb e h a v i o r c h a p t e r4 h a sa n a l y z e dt h eg o v e r n m e n tb e h a v i o re x i s t e n c eq u e s t i o ni nt h ec h i n e s e u r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n t ，c h a p t e r5d i s c u s s e si nt h ec h i n e s eu r b a n i z a t i o na d v a n c e m e n tt h e g o v e r n m e n tb e h a v i o ro p t i m i z a t i o n i i i 些里些尘丝丝堡! ：壁呈至耋至竺型垩垒竺至竺垒 k e yw o r d s ：c h i n e s eu r b a n i z a t i o n ；g o v e r n m e n tb e h a v i o r ；p r o b l e m ；o p t i m i z e 湖南大学 学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取得的研究成 果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体己经发表 或撰写的成果作品。对本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式 标明。本人完全意识到本声明的法律后果由本人承担。 作者签名：纠鳓卯日期：川年，v 月7 日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留并向 国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阕。本人授权湖 南大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 、保密口，在一年解密后适用本授权书。 2 、不保密团。 ( 请在以上相应方框内打”) 作者签名： 导师签名： 7 7 月月 修矽 年年 易_ 硕1 。学伊论t 1 1 研究背景及意义 1 1 1 研究背景 第1 章绪论 全面落实科学发展观构建和谐社会，争取在较短的时间内有计划地达到中等 发达国家水平，是我国当前社会经济发展的重要目标。在实现这样的战略目标的 过程中，面i 临着多方面的问题与挑战，而城市化又恰恰是解决这些问题的根本出 路。城市化对中国的未来发展非常重要：当前我国所面临的国内有效需求不足、 农村剩余劳动力就业、提高农民收入和应对入世给农业带来的挑战、资源有效利 用、环境保护和可持续发展、产业结构升级和提高经济的整体竞争力，加快西部 开发等问题的解决，都有赖于加快城市化进程。加速城市化进程已经成为化解就 业压力，整合各类资源、协调人和自然之间关系的一个必然选择。 当前在我国，随着国家的鼓励和肯定，各级各地对城市化的建设倾注了极大 了热情，处于城市化加速发展阶段也给城市化发展提供了一个很大的发展空间， 全国的城市化项目纷纷上马，呈现出一番繁荣景象，随着我国城市化进程的加速 和城市规模的扩大，由城市发展产生的各种矛盾和问题日益复杂。城市政府行为 不规范，管理水平落后，缺乏科学的城市管理理论指导，管理体制不科学等，都 直接和间接地影响了城市的健康协调发展和城市管理水平的提高。 在我国，长期以来养成了处处依赖政府的习惯，进而形成一种依赖政府的文化传统。 政府一介入，很多具体的事情就迎刃而解。从当前城市管理的实践看，可以说，政府介 入经济活动，是一把双刃剑：没有政府介入经济活动，中国经济不会有持续的高增长率， 但政府的介入也带来了地方保护、地区封锁或者对企业活动的直接干预等本不该政府管 的行为的发生。在我国的城市化进程中，从理论上讲，一方面要求政府放弃计划经济管 理方式，另一方面又要负担起在市场经济条件下管理现代城市、驾驭城市市场经济的新 职能。但计划经济体制和计划管理方式的偏好在城市仍然严重存在的前提下，这种两极 的选择对于目前中国的政府却是两难，在这两难之中如何做出选择。对政府来讲是艰难 的。政府管理体制改革的到位不仅取决于政府管理体制改革本身，还取决于观念的转变， 更需要有科学的理论指导。鉴于此，本文对我国城市化进程中的政府行为存在的问题进 行分析，并试着提出一些行之有效的对策。 1 1 2研究意义 我国的城市化问题导因于城乡二元的制度安排，当前政府主导型城市化使得 政府行为成为决定城市化战略成败的关键因素，对我国的城市化进程的考察离不 ； 蝥里丝至些兰堡!塞至!：兰至竺!矍竺至三竺塞：一。二rt ! ! ! = - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - 一 开对我国政府行为的研究。城市化进程中，如果政府完全垄断市场的功能，市场 作用无法发挥，难免出现“政府失灵”。当市场能促进城市主导产业的形成和城 市空间区位的选择，从而自发实现资源的优化配置时，政府就不能妨碍市场作用 的发挥。然而在我国的现阶段城市化进程中，政府行为不规范、政府缺位、越位、 错位现象仍然普遍存在严重影响了我国城市化进程健康发展。认真总结和研究 城市化进程中的政府行为的转变，分析当前我国城市化进程中政府行为存在的问 题，提出行之有效的对策，对我国的城市化进程的健康发展和我国构建和谐社会 都有重大的理论意义和现实价值。 政府行为和城市化这两个课题都是我国学术研究的热点，然而，对城市化进 程中的政府行为却较少研究，这与我国政府主导型城市化很不相称。当前，我国 的政府职能已经明晰了：即调节经济、市场监管、社会管理、公共服务，这只是 一个方向，在我国的城市化进程中，政府管什么、不管什么、怎么管，还没有清 楚地界定。所以认真研究当前我国城市化进程中的政府行为现状，分析其中存在 的问题，有针对性地提出应对措施，有助于在实践中建立现代政府与推进健康城 市化的发展，具有较强的理论意义与现实价值。 1 2国内外文献综述 城市化和政府行为都是学术界研究的热点，由于中国的城市化是政府主导犁 的城市化，当前中国城镇化战略的主要推动力量就是政府，我国政府通过对土地 资源的掌握严格控制着城市化的进程，对城市化的研究少不了对政府行为的分 析。 如张孝德在中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫中指出，中 国实施城市化战略需要政府，但是在计划经济体制尚严重存在的制度环境中，存 在着诱发政府以计划方式推进城市化陷入“政府悖论”风险，使中国的城市化成 为脱离市场导向的“政府主导型”城市化，从而过分扩大了政府在推进城市化中 的作用，把城市化的过程简单看成是一个入口增加、行政区变更、圈地搞一流基 础设施、扩大城市规模的过程，这可能就会引发城市化泡沫1 。 钱文荣、马继国在中国城市化道路探索一以海宁市为例2 一书中提到了 由于小城镇行政管理体制改革滞后及财政体制改革的落后对小城镇建设的影响， 由此确定了乡镇政府在城市化建设中的执行者的地位，指出乡镇政府“责任大， 权力小，办事难”的现状及“市一级的工作要求，县一级的经济位置，镇一级的 管理权限”的局面，制约了行动能力。申振东、周其华在城镇化透析3 一书中 张孝德中国城市化过程中的“政府悖论”与城市化泡沫 h t t p ：_ wz i s in e t h t n z t l w 2 j j s y 2 0 0 5 0 5 1 32 0 3 4 2h t n 2 钱文荣、马继国中陶城市化道路探索一以海宁是为例中国农业出版社，2 0 0 3 3 申振东，周其华城镇化透析中国经济出版社，2 0 0 4 ，( 6 ) 硕l 学伊论文 所罗列出来的三个城市化遇到的问题可以说都与政府行为岛度相关，而他们提出 的四项推进思路也是政府行为。 尽管如此，对城市化中的政府行为进行专题研究的学术专著还很缺乏，当前 的一些研究已经比较深入，但是这些研究一般把政府行为作为城市化的一个次要 的内生变量进行考察甚至作为外生变量，这样的一个弊端是对影响城市化健康发 展的根本原因没有找准，或者是说对这个根本原因的研究没有深入，其直接后果 就是使关于城市化的问题停留在现象描述阶段，所提出的对策和制定的政策，不 能有效解决问题。 把政府行为的研究置于城市化这一独特的视角中，深入研究城市化进程这一 视角下的政府行为，是解决这一问题的关键。 关于政府行为的专题研究对这一课题也具有较大的指导意义。政府行为无疑 将影响经济生活的各个层面，国内关于政府行为的论著并不多见。在国外，从经 济学诞生的第一天起，政府问题一直是经济学研究的一个重要内容。亚当斯密 的国富论，对市场机制的描述是“用不着法律干涉，个人的利害关系与情欲， 自然会引导人们把社会的资本，尽可能按照最适合全社会利害关系的比例，分配 到国内一切不同用途”，并第一次论述了经济体系中政府的作用问题。政府行为 的研究以公共选择学派和新古典经济学派为代表。他们的研究是假定政府是作为 纯粹公共物品的提供者，政府的行为是一系列理性的行为，斯蒂格利茨认为政府 是许多社会组织中的一个，政府与其他组织的主要区别表现在两个方面，一是政 府是对全体社会成员具有普遍性的组织：二是政府拥有其他经济组织所不具备的 强制力，因此政府可以有效的干预经济5 。诺斯认为政府最重要也是最困难的任务 是建立一系列游戏规则，并将之付诸实施，以鼓励全民充满活力的加入到经济活 动中来6 。在考察政府行为时，韦伯又提醒我们注意政府行为的合理性和优先操作 性，也就是说政府行动范围都是受周围环境的严格限制，而且也只允许对现存制 度作一些有限的改动7 。以上经济学家都是从正面分析政府行为，为政府干预和如 何干预经济提供了理论依据。我国理论界对政府行为的研究一直以来都局限在政 府行为职能的转变上，或者片面地认为市场改革就是削弱政府的，就是政府放权， 就是政府管的事越少越好，认为市场是无政府，况且我们在观念上总是认为对政 府行为的分析显然超出了经济学的范畴，相关政策的制定和实施都作为“黑箱” 处理没有做出正面的分析。但中国经济学界的后起之星“天则学派”显然不在此 列，他们不是局限在特定制度下去分析经济现象，而是站在制度之外来分析评价 制度变化对经济的影响，对中国农业经济从家庭联产承包经营、乡镇企业发展到 4 亚当斯密国富论商务印书馆，1 9 8 8 5 斯蒂格利茨政府为什么干预经济北京：中国物质出版社1 9 9 8 6 诺斯经济史中的结构与变迁陈郁等译第l 版，上海：三联书店，1 9 9 1 7 马克斯韦伯经济与社会林荣远译北京：商务印书馆，1 9 9 7 3 我f l j 城市化进稃巾政府行为行卉。的 d 题膻对铲研究 现在的农村城市化建设的演变过程得出只有政府认可并确定了某种制度后，经济 行为主体自发的扩展过程才可能持续不断的结论，他们的研究给中国理论界带来 一种新思维。 1 3 研究内容及方法 1 3 1研究内容 我国的城市化战略从总体上来说是一个政府推动的过程，它既是一个经济发 展战略，又是一个促进社会转型的战略，也是一个政治民主化的进程，是一个复 杂的战略体系。其背景是市场经济体制上不完善，政府与市场力量对比悬殊，城 市化产生的利益将在政府、企业和农民之间进行分配，城市化中释放出来的资源 将重新进行优化配置，不论是在利益分配上还是在资源配置上，政府都起着非常 重要的作用。与世界城市化进程相比，中国的城市化背景比较特殊，其中最大的 特点就是政府在其中的重要程度，因此，在中国的城市化进程中，政府行为是否 得当是城市化能行健康发展的关键。当前，政府行为还存在着很多的不规范，“缺 位”“越位”现象还比较严重，已经引发了严重的问题。所以中国城f 化健康发 展的过程就是中国现代政府建立的过程，而政府改革则可有力地推动健康城市 化，二者是一个良性互动的过程。 本文的研究内容分为5 章，具体安排如下： 第l 章为绪论。简要介绍了本文的选题背景、选题意义、国内外相关的文献 综述、本文的研究内容和研究方法。 第2 章对政府行为与城市化分别进行简要介绍，首先阐明政府行为的涵义， 其次介绍了城市化的内涵、作用、演变机制，并对城市化进程中各行为主体 政府、企业、农民的行为作了一般性分析，在此基础上分析了政府行为与城市化 的作用关系。 第3 章是建国以来中国城市化进程中政府行为的变迁。首先回顾了建国以来 城市化的发展变化，接着归纳分析了我国城市化进程中的政府行为。 第4 章分析了中国城市化进程中政府行为的方式及政府行为存在的问题。该 部分从我国城市化进程中政府行为的方式入手，着重研究当前我国城市化进程中 政府在政策制定、行为规范方面存在的问题对城市化进程造成的影响，并在本章 的最后对政府有效推动城市化的难点进行了分析。 第5 章讨论中国城市化进程中政府行为的优化，提出政府行为优化行之有效 的对策。 4 1 3 2 研究方法 l 、归纳法。通过对我国城市化进程中政府行为的具体情况进行收集分析，对我 国今后城市化发展中的政府行为发展提出了对策。 2 、跨学科融合。本文综合运用了公共管理学、经济学、社会学、行政法学等多 学科的基本理论，力求对本文研究问题进行多角度、全方位的分析。 我同城市化进羊廿叶，政府行为行n 的m 艘成对芾研究 第2 章政府行为及城市化概述 2 1对政府行为的界定 2 1 1 政府 政府( g o v e r n m e n t ) 一词原来自希腊文，意思是“掌舵”。政府是伴随国家 的产生而出现的一种最有代表性和权威性的政治上层建筑。“政府是一种组织( 自 上而下的层级式秩序) 。它追求一定的集体性目标，并通过政治秩序获得授权， 在其政区内按定规则运用权力。”8 现代意义上的政府有广义和狭义两种不同理 解。广义的政府( g o v e r n m e n t ) 是指掌握社会公共权力的各种国家政权机关的总 和，包括立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府( a d m i n i s t r a t i o n ) 仅指国 家政权机关中的行政机关。狭义上政府的基本职能就是执行国家权力机关的意 志，从事国家的行政管理，既有国家最高权力机关授权，按照宪法和法律的规定， 代表国家最高权力机关来处理令围或一个地区的日常公共事务。 2 1 2 政府行为 政府行为主要是一个学理概念，而不是个法律概念。我国的宪法、政府组 织法并没有使用政府行为这个术语，而且行政学、行政法学一般也并不特别地使 用，政治与行政类辞典、工具书大多也没有收录这一词条。从行政改革与行政发 展的现实状况来看，政府行为一词却已经开始越来越多地出现在有关政策法规、 学术论文中。但是，迄今为止，我目行政界对“政府行为”的概念尚未形成一致 的解释。有的学者认为政府行为是指与国家主权有关的行为，如国防、外交等行 为，也称作国家行为9 ；有的学者从经济学角度出发，认为政府在现代经济中处于 制定经济法规、各项社会公共政策主要是经济政策及其具体实施的中心地位，政 府行为主要表现为界定产权的行为”；有的学者则把政府行为笼统地概括为政府 对社会环境的反应方式，是政府在定社会环境中采取的一定的行动“；还有的 学者在使用政府行为时则采取较为灵活的态度，对它并不作规范的学术界定。 本文认为，政府行为实际上就是政府行政行为的简称。那么首先应该界定行 政行为的内涵。一般而言，行政行为主要有两个方面的含义： l ，在行政法学中，行政行为是指政府部门等国家行政机关作为行政法律主 体而实施的行政法律行为的总和，指国家行政机关依法实施行政管理，直接或闻 8 【德1 柯武刚、史漫飞制度缗济学社会秩序与公共政策北京：商务印书馆2 0 0 0 3 5 7 9 罗豪才主编行政法学中国政法大学出版社，1 9 9 6 年1 ( j 月第1 版，1 2 6 1 2 7 ”罗必良、曹正汉政府行为与产权制度中国社会科学季刊，1 9 9 9 年夏季号 “刘丹等政府行为论一市场经济条件f 政府功能研究湖南人民出版社，1 9 9 8 ，l 6 硕十学伊论文 接产生法律效果的行为“。 2 、在行政科学中，行政行为是行政组织实施行政管理活动的总称。1 9 4 7 年 美围著名的行政学家赫伯特西蒙正是在这个意义上首先使用“行政行为”一词， 不过当时他并没有对“行政行为”做出具体的界定，而只是把它作为对行政组织 中“决策制定过程的描述”。同样，王沪宁也认为行政行为是“人们在定行 政机构中所进行的活动。尤其是与决策和影响他人行为有关的活动”，并且他将 行政行为分为以下几个大的部分来认识：行政管理中的科层组织的特点和活动 方式；在行政组织中以人的动机为重点的人际关系；行政过程中组织的运行 和平衡过程；决策过程中人们的认知活动和理性活动“。本文使用的政府行为 是指行政学意义上的政府行为，简称政府行为，不是行政法意义上的行政行为。 也就是说，我们这里所说的政府行为是指国家行政机关实施的行政管理活动 的总称。具体而言，可以从以下几个方面对政府行为加以理解。从主体上看，政 府行为包括政府各机关、各部门的行政决策、行政执行的运作过程，又包含着代 表政府出现的个人行为的总和。政府行为既是法人行为，又是自然人行为，它体 现了形式主体和行为主体的高度统一；从性质上看，政府行为是履行政府行政管 理职能的活动，它是政府行政工作人员基于相应的行政职权，依法代表国家，围 绕着一定的行政目标而做出的，因而，政府行政工作人员的一切职务行为构成了 政府行为的操作层面；从内容上看，政府行为涵盖较广，既包括起草文件、调查 统计、采购物品等实际行为，又包括规定权利义务、制定法规等规约行为，以及 处罚、裁决等法律行为。这里需要指出的是，尽管行政是“行动中的政府”，“它 就是政府的执行、政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分”“，但正如古德 诺所指出的那样，在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能， 即国家意志的表达和国家意志的执行，他将这两种功能分别称之为“政治”与“行 政”。那么，相应地政府行为除了行政的内容外，还应包含政治的成份，政府 也就是“以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通常地，又 被赋予表达国家意志的具体细节的职责”，因为，“尽管人们能够分开政府的两种 主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给那些机关去行使”。于是，在 实际的政府行为中，政治与行政总是结合在一起而无法分离的。在当代政府行为 中，政治与行政的结合表现的日趋明显。 政府行为涉及范围广阔。主要通过制定、修改及变更制度和政策来体现。政 府可以通过三种方式实施经济领域的行为。一是强制性的行政命令，强迫市场主 ”罗豪才主编行政法学中国政法大学出版社1 9 9 6 年1 0 月第1 版，1 2 5 1 2 6 ”【美1 西蒙管理行为北京经济学院出版社，1 9 8 8 ，1 1 4 中国大百科全书政治卷中国大百科全书出版社，1 9 9 2 年9 月第1 版 n 【美l 伍德罗威尔逊行政学研究，引自 国外政治学1 9 8 8 ( 1 ) ”i 美】古德诺政治与行政中译本华夏出版社1 9 8 7 ， 1 2 1 3 “【美l 古德诺政治与行政中译本华夏出版社，1 9 8 7 。9 7 我同城市化逊 # 巾政府行为存，r 的问题眨对苇研究 体按照政府的意志经营。二是指导性政策，通过政策引导市场主体的行为符合政 府的政策方向。三是颁布法规，规范市场主体的经营活动。不管政府行为选择何 种方式来对企业进行调控，其影响都是深远的。 政府行为的首要特征是其公共性。政府从其产生时起就是以组织、安排、协 调、管理社会生活与公共事务为宗旨的，从奴隶社会、封建社会到资本主义社会， 直至社会主义社会，尽管政府行为的内容发生了种种变化，但政府对全社会实施 统一的管理原则始终不变。政府行为公共性有两层含义：第一，政府以全社会为 管理对象，处理公共事务：第二，政府的决定对全社会具有普遍的强制约束力， 政府行为的公共性把政府行为与其他社会组织行为区别开来。 政府行为的第二个特征是非营利性。非营利性是政府作为公共权力机构的行 为有别于经济组织的行为的基本特点，是政府作为公共事务的管理机构有别于社 会中的普遍组织的一个显著特征。在现代社会中，如果营利与否不再构成政治与 经济活动之问的差异，那么，政治与经济、政府与社会组织的界限也就不存在了。 2 1 3 政府行为与政府职能 政府职能是同家行政机关根据经济和社会发展需要，在行使权力的过程中所 承担的职责和功能。 政府组织具有二重性质，其活动和行为也发生在两个领域。一方面，政府是 一个强制性机器，其活动涉及和关注的足法律和秩序的维续问题，其职能集中于 防止暴力、偷窃、诈骗和强制执行契约等保护职能。另一方面，政府又是一个服 务机构，具有一个相当广泛的非强制性活动的领域，从对贫困者和残疾人的救助， 到对医疗健康的关注，从对教育和知识传播的推动和支持，到对科学研究和试验 性发展工作的资助，从城市公共设施的建设和运营，到各种公共信息的发布和提 供，从度量衡和很多技术标准的确定，到有效的货币体系的建立等等。不仅如此， 政府在该领域的活动也需要依靠征税的方式来支持。政府目标、职能的多重性、 地域的差异性，决定了其行为的非均衡性、选择性，这种行为的权重关系受集团 利益、个人功利、社会环境、政治因素等的影响很大，有时会因领导人的变化而 发生变化，相对的稳定、连续性的权变数较大。“有所为有所不为”，既讲职能 行为的界定，又讲选择性。“一抓就死，一放就活”，讲政府行为的“度”和权 衡利弊关系等。随着市场经济体制的进一步完善，市场发育的进一步成熟，政府 职能将进一步转变，其行为也将随之发生变化。 总的来说，政府行为是政府职能的具体运作。政府职能是为适应国家的根本 目的的实现而形成的政府活动的基本方向和基本内容，它是比较抽象的、相对稳 定的：而政府行为是比较具体的，相对多变的。 2 2 城市化概述 1 、城市化的内涵 “城市化”一词源于英文u r b a n i z a t i o i l ，其词头u r b a n 意为“都市的、市 镇的”；其词尾i z a t i o i l 由i z ( e ) + a t i o n 组成，表示行为的过程，意为“化”。 1 8 6 7 年，西班牙的城市规划师、建筑师赛德( a s e r d a ) 在城市化概论一书 中，首先使用了u r b a n i z a t i o n 一词。2 0 世纪，这一名词风行世界并在2 0 世纪 7 0 年代末被翻译成中文，曾被译为“城镇化”、“城市化”或“都市化”，三个译 名的内涵并无本质区别，只是概念所覆盖的区域不同而已。这样看来，城市化一 词的出现，至今已有1 0 0 多年的历史。然而由于城市化研究的多学科性和城市化 过程本身的复杂性，对城市化概念的界定，一直以来众说纷纭，莫衷一是。从广 义上讲，城市化是指居住在市、镇地区的人口占总人口比例增长的过程，是由于 社会生产力的发展而引起的市、镇数虽增加及其规模扩大，人口向市、镇集中， 市、镇物资文明和精神文明不断扩散，区域产业结构不断转换的过程 由于城市化研究的多学科性和城市化过程本身的复杂性，不同学科对城市化 的理解有所不同。”对城市化概念的界定，众说纷纭。从字面意思上看，城市化 是乡村区域转变为城镇的过程。从发生的时间上看，有人将城市化的历史等同于 城市形成和发展的历史，将其过程追溯到几千年前城市出现的年代。也有人认为 城市化是城市发展到近代，由于工业革命及工业化基础的形成、商业和其他行业 的发展而出现的历史现象。从世界各国的历史看，城市化是市场选择的产物，是 城市经济在国民经济中的地位日益增长而引起的以人口为主的由农村向城市集 中的社会进步过程。 马克思指出，现代历史是乡村的城市化。美国新版的世界城市：“都市化 是一个过程，包括两个方面的变化。一是人口从乡村向城市运动，并在都市中从 事非农业工作：二是乡村生活方式向城市生活方式转变，包括价值观、态度和行 为等方面。第一方面强调人口的密度和经济职能，第二方面强调社会、心理和行 为因素。实质上这两方面是互动的。” 对城市化内涵的认识，一种是狭义的，认为城市化是在整个国家或地区的人 口总数中，居住于城市社区居民数比重不断增加的过程。另一种是广义的，认为 城市化是社会经济变化的过程，既有人口和非农业活动向城市的转型、集中以及 城市数量的增多，城市规模的扩大，城市景观的地域推进，也包括城市经济、社 会、技术结构的转换和变革进入乡村，以及城市文化、生活方式、价值观念向农 村地域渗透和扩散的过程。” 可见，城市化是政府引导与市场导向相结合的历史变迁过程，是人口、经济、社会 ”崔援民等河北省城市化战略与对策河北科学技术出版社，1 9 9 8 年，1 1 8 ”张文和、李明城市化定义研究城市发展研究，2 0 0 5 ，( 5 ) ：3 2 3 3 9 段同城1 】化进 罕中政府行为存仃的n 4 题屈i f 节研宄 结构优化转换的集聚，是人口的城市化、非农产业的集中、生活空间的转化、观念意识 的转化，是政府引导与市场机制相结合的历史变迁过程。 2 、城市化作用 我国城市化是伴随着工业化的不断发展而出现，并随着经济、社会的发展而 发展，是农村要素不断转化为城市要素和城市要素不断向农村扩散的双向互动的 过程。但这种转化不是简单的城乡人口结构转化，还包括产业结构及其空间分布 结构的转化，是传统劳动方式、生活方式向现代化劳动与生活方式的转化，它涉 及到体制的大转换、产业的大调整、社会的大进步、素质的大提高，其发展的最 高阶段是城乡特色化。 在传统的社会分工格局下，生产要素在原来的农村地区聚集。所以，城市化 也是农民职业非农化、生活方式城市化和身份市民化的过程，是农业文明向城市 文明发展的过程，即农村居民在生活方式和价值取向方面目益接近于城市居民， 并有各自独立的状况变为紧密联系的城市系统。 城市化的主体是从事非农业活动的个体、企业和社会组织。尽管这些主体进 入城市的利益动机不同，但郜共同选择城市作为活动场所，从而引发经济要素向 城市集聚。城市经济以其特有的规模经济和集聚经济效益诱导着各种经济要素持 续不断地向城市集中，并通过空间相互作用而发展。这样，就形成了一个连续的 具有循环积累因果效应的城市化演进过程。”可见，城市化是一项规模巨大的社 会工程，大量人口向城镇集聚将大大推动经济社会发展和社会转型。同时，也会 给城镇发施和服务供给、资源消耗和环境保护带来巨大压力。 3 、城市化的演变过程 西方国家的城市化基本上经历了城市化、郊区化、逆城市化和再城市化四个 阶段。城市化阶段主要以中心区高度集聚、中心区人口高速增长为特征，这一 过程在2 0 世纪5 0 年代时达到高峰。郊区化阶段是指人口和产业由中心市区向周 围地区分散，继而向远离中心市的外围地区扩散。至2 0 世纪7 0 年代早期，发达 国家开始出现逆城市化现象，表现为大城市地区的人口净迁出增加，人口数量减 少，而小城市的人口增长较快。2 0 世纪8 0 年代中期以后和9 0 年代初发达国家 则又出现了再城市化现象，人口迁移流重新返回到大城市或城市地区。 而中国的城市化则呈现出多个演变形态交叉进行的现象。与许多发展中国家 一样，中国的工业化起步较晚。工业化进程尚未完成，又迎来了信息化浪潮的冲 击。首次影响，中国的城市化表现出多个演变形态交叉进行的态势。表现在城市 化的发展阶段上，并非像发达国家那样各阶段依次地完成，而是可能会出现多种 演变形态叠加的现象，如城市中心区的集聚与郊区化同时存在。表现在不同发展 水平的地区所经历的城市化发展也有所不同。中西部地区许多城市发展会以向心 2 0 黄小晶城市化进程中的政府行为中国财政经济出版社2 0 0 62 8 o 聚集的城市化为主，而一些发展水平较高的沿海地区，则以扩散为主出现了大都 市区、都市密集带、卫星城市群等城市化空间形态。城市化发展形态的叠加及不 同地区之间在发展形态上的交叉使得中国城市化问题显得更为复杂。 2 3政府与城市化的相关性分析 2 3 1 制度因素影响城市化发展 政府对城市化强有力的调控手段就是制定正式制度，通过户籍制度和土地制 度严格把握着城市化进程，这两方面制度改革的滞后是阻碍当前城市化的重要因 素，今后的创新方向也影响着城市化的健康发展。 首先是户籍制度。户籍，是一种以户为单位的人口管理方法。当前在世界范 围内，只有亚洲的中国和朝鲜以及非洲的贝宁还在采用这种制度，对人口流动限 制最为严格。目前政府己经意识到放开户籍管理制度对促进城市化的积极意义， 但户籍与福利的强相关性使政府的户籍管制放开步伐太慢，影响这一进程的直接 原因是户籍与福利的强相关，不同的城市和城镇户口的居民在子女入学、社会保 障和福利等与民生密切相关的条件大不相同。 第二是土地产权制度。我国现有的家庭联产承包经营责任制是种经济承包 制度，农民与土地之间只是承包经营关系，也因此政府对农民“三十年不变”的 承诺也只是对承包经营关系的承诺。这样既为各级政府控制城市化进程提供了保 证，又为各级地方财政开辟了一个“金矿”。在这样巨大的利益驱动下，政府的 城市化决策很难客观公正。 2 3 2权力划分不当可能影响城市化质量 中国现代政府重大改革举措之一是放权让利，实行财政分权，中央政府负责 宏观调控和宏观政策的制定，地方政府负责具体事务，这种机制极大地促进了地 方政府经济建设的积极性，也形成了财权和事权的两种不对称格局，上级政府通 过转移支付等控制资金和资源的流动，下级政府则将承担起地方事务。落实到城 市化的问题上，上级政府提出城市化战略及框架，制定城市化发展目标，下级政 府逐级分解完成这些目标，以保证总体目标的实现。这种体制保证了总体目标任 务的完成，但这些目标主要是一些量化的指数，因此，上一级政府对下级政府的 目标完成质量很难控制，同时，上下级政府之间的财政分权体制也使其达到某种 默契，形成“合谋”，使质量指标偏离中央既定的方向。而作为小城镇建设的主 力军一一乡镇一级政府，承担城镇化的各项具体事务，在事权上处于金字塔的底 部，而在财权上处于金字塔的顶部，这种不对称性严重制约了乡镇级政府的行动 能力，并会形成恶性循环。 我同城市化逊押中政府行为存n 。的问题履对策研究 2 3 3 产业发展与城市化动力 有学者认为，内地小城镇发展得不好的原因在于缺乏就业机会，这是至理名 言，但它陈述的是“果”，而非“因”。就业的机会离不开产业发展，而产业发展 与城镇化是伴生关系，也是因果关系，但谁为因谁为果则是两种城镇化发展模式。 以产业发展为城镇化的因，指随着生产力的提高，产业得到发展，对劳动力产生 巨大需求，进而吸引农村剩余劳动力，城镇化也得到发展；以城镇化为因，产业 为果，是当前我国城镇化模式之一，也是小城镇缺乏就业机会的重要原因，先实 现人口的空问转移，形成小城镇建设的基础条件，再进行小城镇的基础设施建设， 完善功能，这样一条道路也许是我国城镇化的一种现实选择，可以有效地加快城 镇化的速度。这种城镇化模式