（行政管理专业论文）中国行政决策中的公民参与研究.pdf

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m a k i n ga sw e l lt oa c h i e v eas p e c i f i cf o r m w i t ht h eg r a d u a ld e e p e n i n go f p o l i t i c a ls t r u c t u r er e f o r mi no u rc o u n t r y , t h ep o l i t i c a lc o u r s ei sd e v e l o p i n gt o w a r d s d e m o c r a t i z a t i o na n dl e g a l i z a t i o n ，a sar e s u l t ，t h ec i t i z e n si n d e p e n d e n c ea n dt h e i n i t i a t i v ec o n s c i o u s n e s sa r eb e i n gp r o g r e s s i v e l ys t r e n g t h e n e d h o w e v e r ，t h e r ea lea l o to fs h o r tp o i n t si nt h ea d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o no fc i t i z e n s p a r t i c i p a t i o na n da s w e l la sm a n ye l e m e n t st h a tn e e dt ob eb e t t e r c o n c e r n i n g t h ec i t i z e n si n v o l v e di no u rc o u n t r yi nt h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g ；u s i n gt h eb a s i ct h e o r i e si nt h ep o l i t i c a ls c i e n c ea n da d m i n i s t r a t i v e s c i e n c e ，a n di nt h ep u b l i cd e c i s i o n - m a k i n go fo nt h ec i t i z e n sp a r t i c i p a t i o n ，a n da l s o b a s i n go nt h ec u r r e n ts i t u a t i o n ，e s p e c i a l l yt h ed e f i c i e n c yo fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni n e x e c u t i v ed e c i s i o ni no u rc o u n t r y , t h i sa r t i c l es y s t e mp r o v i d e dt h em e t h o d st o p r o m o t et h ep r o g r e s so fc i v i lp a r t i c i p a t i o ni ne x e c u t i v ed e c i s i o n i v 内蒙古大学硕士学位论文 t h i st h e s i sm a i n l yi n t of o u rp a r s ： p a r ti ：t h i sp a r tm a i n l yi n t r o d u c e st h eb a s i cm e a nin ga n dt h e o r e t i c a lb a s i so n p a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g f i r s t ，t h e t h e s i sm a k e sa s y s t e m a t i ce x p o s i t i o no fa d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g n e x tc o m e st h e c i t i z e n ， c i t i z e np a r t i c i p a t i o n a n d c i v i la d m i n i s t r a t i o nt op a r t i c i p a t e ina d di t i o n ，t h e a r t i c l ea l s or e f e r r e dt os p e c i f i cf o r m so fa d m i n i s t r a t i v ep a r t i c i p a t i o no fc i t i z e n s ，a s p u b l i ch e a r i n g s ，c i t i z e ns u r v e y s ，a d v i s o r yc o m m i t t e e s ，e t c s e c o n d l y , d e m o c r a t i c a d m i n i s t r a t i o nt h e o r y , t h e o r yo fp o p u l a rs o v e r e i g n t y , g o o dg o v e r n a n c et h e o r y , t h e n e wp u b l i cs e r v i c et h e o r yg i v e sab r i e fi n t r o d u c t i o n ，a n dt h et h e o r yo fc i t i z e n p a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gt h e o r yt os u p p o r tab r i e fa n a l y s i s p a r ti i i n t r o d u c e st h en e c e s s i t yo fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n ga n dt h el i m i t a t i o n s s t a r t i n gf r o mt h ef o l l o w i n gp o i n t s ：f i r s t ，t h e m a r k e t e c o n o m yt op r o m o t eg r e a t e r c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n - m a k i n g ；s e c o n d ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gi s an e c e s s a r yr e q u i r e m e n to fp o l i t i c a lm o d e r n i z a t i o n ；f i n a l l y , a st h ea d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n g m o r es c i e n t i f i ca n dd e m o c r a t i cd e v e l o p m e n td i r e c t i o na s k e d c i t i z e n st op a r t i c i p a t ei na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n - m a k i n gl i m i t a t i o n sm a i n l yi nt h ef o l l o w i n gt w op o i n t s ：f i r s t o fa l l ，o r d i n a r yc i t i z e n sh a v eo n l yl i m i t e dr a t i o n a l i t y ；s e c o n d l y , l o c a li n t e r e s t sa n d p u b l i ci n t e r e s t sc o n f l i c t p a r ti i i t h i s p a p e ra n a l y z e s c i t i z e n p a r t i c i p a t i o n i na d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gi nt h ea c h i e v e m e n t sa n dp r o b l e m s ，a n da n a l y z e st h er e a s o n sf o r v 内蒙古大学硕士学位论文 p r o b l e m s w i t he c o n o m i cd e v e l o p m e n t ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n o u rc o u n t r yh a s m a d eg r e a tp r o g r e s s ，b u tf o rv a r i o u sr e a s o n s ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni no u rc o u n t r y t h e r es o m ep r o b l e m s f i r s t ，c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g a n dal a c ko fa w a r e n e s so f , r e s t r i c to u rt r a d i t i o n a lc o n c e p to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o ni n a d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g a l s o ，t h eg o v e r n m e n to ft r a d i t i o n a lc o n c e p t so f a d m i n i s t r a t i o na n dg o v e r n m e n t g o v e r n m e n tl a c k st r a n s p a r e n c ya n do p e n n e s so fa l l c i t i z e n st op a r t i c i p a t ei nt h ep o l i t i c a le n v i r o n m e n ti sn o ti d e a l a d m i n i s t r a t i v e d e c i s i o n m a k i n gs y s t e mi sn o tw e l le s t a b l i s h e d ，w i t ht h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o no f c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gi n c o m p l e t ea n ds y s t e m st o e n s u r ec i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n ga l s ot h er e l a t i v el a c k o fl e g a lb a s i s ，t h en e t w o r kp a r t i c i p a t ei naf r e ea n dd i s o r d e rc o u l de x a c e r b a t et h e i m b a l a n c ei n c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n g t h e s ea r e c i t i z e np a r t i c i p a t i o ni na d m i n i s t r a t i v ed e c i s i o n m a k i n gp r o b l e m s t h ea c t u a ll e v e l o fp a r t i c i p a t i o nf r o mt h ec i t i z e np o i n to fv i e w , t h ec o n c e p to fc i t i z e np a r t i c i p a t i o n ， s e n s eo f p a r t i c i p a t i o n ，a n dp a r t i c i p a t i o ni nt h ep r o g r a me x i s t sf o ri m p r o v e m e n t k e y w o r d s ：e x e c u t i v ed e c i s i o n ；c i v i lp a r t i c i p a t i o n ；d e m o c r a t i c v l 内蒙古大学硕士学位论文 目录 序言1 ( 一) 选题的提出背景及意义1 1 选题的提出背景1 2 选题的意义2 ( 二) 国内外研究现状3 1 国外研究现状3 2 国内研究现状4 ( 三) 研究方法4 ( 四) 文章的创新点与不足5 一、行政决策中公民参与的基本内涵和理论依据。6 ( 一) 行政决策中公民参与的基本内涵6 1 行政决策6 2 公民6 3 公民参与7 4 公民行政参与8 ( 二) 公民参与行政决策的理论依据9 1 民主行政理论9 2 人民主权理论1 0 3 善治理论1 l 4 新公共服务理论。1 2 二、公民参与行政决策的必要性和局限性。1 3 ( 一) 公民参与行政决策的必要性。1 3 1 公民参与行政决策是市场经济发展的必然结果1 3 2 公民参与行政决策是政治现代化的要求1 3 3 公民参与行政决策能保证行政决策的科学化和民主化1 4 ( 二) 公民参与行政决策的局限性1 5 1 普通公民只具有“有限理性”15 v i i 内蒙古大学硕士学位论文 2 局部利益和公共利益的冲突1 5 三、公民参与行政决策的成效和不足及原因分析1 7 ( 一) 公民参与行政决策取得的成效。1 7 1 公民参与行政决策的制度建设取得了新进展1 7 2 公民参与行政决策的实践有了新发展1 8 3 公民参与行政决策的自主性不断提高1 8 4 公民参与行政决策的行为日益合法1 8 5 公民参与行政决策的途径逐渐多样1 8 6 公民参与行政决策的技术条件逐渐发展1 9 ( - - ) 公民参与行政决策存在的不足1 9 1 公民参与行政决策的意识与能力不足。2 0 2 行政决策体制不健全2 0 3 公民参与行政决策的制度化不够完整和系统2 1 4 公民参与行政决策缺乏法律依据和法律保障2 2 5 网络参与的自由与无序可能加剧公民参与行政决策的不平衡2 3 ( 三) 影响和制约公民参与行政决策发展问题的深层次因素分析2 3 四、提升我国行政决策中公民参与的对策分析。2 7 ( 一) 加强公民教育，促进积极的公民参与2 7 ( 二) 建立和完善科学民主的决策机制，消除公民参与行政决策的体制障碍2 8 1 拓宽公民参与行政信息公开机制2 8 2 建立政府回应机制2 9 3 完善社会议政机制3 0 4 健全监督机制3 0 5 建立沟通机制3 0 ( 三) 加强公民参与的制度化建设，为公民参与行政决策提供制度保证。3 1 ( 四) 建立健全法律保障体系，约束和规范公民参与行政决策的行为3 2 1 加大普法教育力度，提高公民的法治意识和法律素质3 3 2 完善公民参与行政决策的法律法规，使公民参与有法可依3 3 3 建立正当的程序，保障公民参与权的实现3 3 ( 五) 促进互联网技术的发展，完善公民网络参与行政决策。3 4 v i i i i x 内蒙古大学硕士学位论文 序言 ( 一) 选题的提出背景及意义 1 选题的提出背景 公民与政府的关系问题一直是行政管理学所关心的。在过去的几个世纪，民主更多地 在政治领域打转，民主的要求在政治领域是一个铁律，相对而言，较少涉足行政领域。就 一个国家而言，公民参与政府行政决策水平与该国经济、文化发展水平成正比；就个人而 言，经济收入高，受过良好教育的公民比其他社会成员有更强的政治责任感、政治热情、参与 能力和较高的素质。政治与行政领域的区别，使得政治领域更体现民主，而行政领域更多 地要求效率。民主与效率两者之间内在的张力使得行政领域在民主这两字眼前躲躲闪闪， 不敢正谈。国家机构一旦选举出来，虽然理论上公民对选举出来的国家机构有监督权，但 是公民对行政事务并未具有直接的监督权。行政相对于政治，更多地不用直接对公民负责。 然而，二十世纪以来，民主一词更多地嵌进了行政，行政管理学对民主的关注与日俱增。 行政学与政治学共同研究公民在行政领域的民主权利，公民与行政的关系成为二十世纪尤 其是五六十年代以来的中心议题。民主行政日益兴起。二十世纪六十年代明诺布鲁克举行 的新公共行政学会议明确主张“民主行政其召开也标志着行政学的核心议题的变化。诚 然，效率是行政的生命，但是随着时代的发展，民主也逐渐为人们所认识。法约尔提出行 政管理五要素，即计划、组织、指挥、协调、控制。1 行政管理活动蕴含着多种功能，其中 决策是最重要的功能与环节。西蒙提出“管理的过程就是决策的过程”，2 这一命题也说明了 决策在管理中的核心地位。从某一意义上来说行政就是决策也是无可厚非的。行政的核心 环节之一是决策。民主的引入同样对决策这一环节有着较高的要求。然而，行政决策中的 民主与政治领域的民主有着不同的要求。政治领域的民主意味着公民的投票直接决定投票 的事项，投票意味着决策权。然而，行政权的本质属性决定决策权必定是由行政机关所垄 断，行政权力与行政责任并不因民主行政而发生实质性的变化，行政的民主是有限的公民 - 美 斯蒂芬p 罗宾斯，玛丽库尔特：管理学，北京，中国人民大学出版社，2 0 0 4 年版，第3 4 页。 ：张国庆：行政管理学概论，北京大学出版社，2 0 0 0 年版，第2 7 3 页。 内蒙古大学硕士学位论文 决定原则，并不实行少数服从多数的原则。也就是说，公共行政中的民主并不意味着公民 对行政决策权的瓜分，并不意味着行政决策权从行政机关手里溜走，而是意味着公民更多 地参与决策的过程，在决策过程中发挥着更多的作用，由过去被动的角色逐渐转变为主动 的、与政府互动的角色，这是一个逐渐扩大范围、加深程度的过程。 实践证明，公民在决策过程的参与将会大大提高行政决策的公共性和有效性。实践同 时证明，我国行政决策中的公民参与方式在实现上仍有待于进一步发展、深化。政务公开、 电子政务、行政听证、行政咨询、公共论坛等制度的逐步形成与实施一定程度上保障了公 民参与行政决策。在民主行政的大视野下，在全球行政改革的大背景下，在很多制度和技 术方面我们可以借鉴西方的做法，如引用、借鉴决策中的听证制度，发展第三部门，推促 社区建设，但是同时应该充分认识到我们自己的思想渊源，党的群众路线就充分地蕴含着 公民参与的思想。因此，从我们自己的历史中发掘民主行政的思想和方式，更好地实现公 民参与行政决策，这一点是不容忽视的。依法行政的步伐不会停止，行政决策中的公民参 与同样需要以法为据，翘首以待公民参与法、行政程序法的出台和实施。制度化的民主方 式、参与途径，不仅是我国政府改革的重题，也是现代行政的题中之义和必然要求。当然 民主行政的最终实现依赖于发达的公民社会、成熟的现代政府和有能力的公民参与的存在。 2 选题的意义 现代行政决策在本质上是由政府代表民众意愿对社会发展做出正确选择和判断的过 程，它是政府对社会发展秩序和市场规范进行管理和控制，政府的每一项政策的制定都离 不开民意的基础。现代社会经济的多元化以及政治的民主化发展，都离不开公民的参与。 政府在决策时要更多地考虑民众的利益和愿望，以民意为基础，积极推进公民参与行政决 策。政府在决策过程中有没有民众的参与，是否真正代表民众，是否是民众利益需求的最 终体现，决定着行政决策的合法性、合理性和实施的有效性。 随着公民参与在世界范围内不断走强，我国的公民参与也呈现出快速发展的势头。尤 其是改革开放以来，市场经济的快速发展和公民社会的兴起为我们进一步发展和完善公民 参与行政决策过程提供了现实可能。然而，目前我国行政决策中公民参与还面临着许多问 题，如何有效地解决这些问题，最终实现政府行政决策的民主化、科学化，就成为十分重 要的研究课题。为此，本文在对行政决策中公民参与进行概念界定的基础上，剖析了现阶 段我国行政决策中公民参与的问题及原因，以期通过提升公民有序参与，达到促进政府有 效决策的目的。 2 内蒙古大学硕士学位论文 ( 二) 国内外研究现状 1 国外研究现状 关于行政决策中的公民参与问题，国外学者们对此己做过比较深入的研究。从目前收 集到的资料来看，国外对政府行政决策中的公民参与问题是从公民行政决策的公民参与和 民主理论延伸出来的。众多学者强调，民主的主要形式是通过民主参与实现的。 科恩的论民主一书主要采用规范的分析方法，来论证民主价值的合理性、重要性 与普遍性。他把民主定义为高度参与的社会管理体制和公民决策体制，强调民主过程实质 不仅在于选择，而在于公民自身的参与和经历，并臻于全体民主。侧重民主的个体条件方 面而不是社会宏观环境，是本书的特色。日本学者蒲岛郁夫在行政决策的公民参与中 指出，民主的行政决策的公民参与，可以在国家与社会之间稳妥地矫正政府行动与公民的 意愿之间的矛盾。公民通过行政决策的公民参与，可以对政府施加压力，表达自己对公共 财富和价值分配的意愿和选择，从而左右政府的决策。在这一过程中，公民也成长为更具 理性、更具民主意识的现代公民。在强势民主一书中，作者巴伯在对自由主义的批判 的基础上，提出了强势民主理论。强势民主作为当代的一种参与式民主理论，它从古典共 和主义汲取营养，从社群主义、协商主义及当代参与式民主理论中吸取了合理因素，以扩 大人民对政治的参与为核心，以“公民”、“参与 等理念为特征，从哲学的层面和政治的 层面弥补和修正了弱势民主的缺陷。强势民主希望通过扩大公民的行政决策的公民参与， 增强人们对政治的责任感，弱化人们对权力中心的疏远感，培养人们对公共问题的关注， 最终将自由主义民主导向公民参与的政治共同体。巴伯提出的强势民主理论体现了西方民 主理论发展的趋势，对西方民主理论的发展起着重要的推动作用，对重新思考“参与 在 民主理论中的地位、民主的过程、政治的内涵和民主的关系都具有重要的意义。在盖伊彼 得斯所著政府未来的治理模式一书中，作者从实际效用、增强政策认同感和分权等角 度讨论了参与的必要性，认为如果员工和顾客能通过像全面质量管理的方式来参与组织政 策的制定，那么他们的决策将更有理论和实践意义，即凭借因参与的管理方法所构建的开 放性政治过程的优势，使决策成为组织的集体共识。作者还认为，参与式国家的倡导者设 想，公共利益可以通过鼓励员工、顾客和公民对政策和管理决策进行最大限度的参与来体 现。西方学者关于公民参与的著作很多，其中，最为完整而系统地介绍行政决策中公民参 与问题的是美国学者约翰克莱顿托马斯著的行政决策中的公民参与：公共管理者的新 内蒙古大学硕士学位论文 技能与新策略，作者在该书中思考和解释了公共管理者在不同决策情况下，如何选择不同 范围、不同深度的公民参与形式。约翰克莱顿托马斯提出的公民参与的有效决策模型， 为公共管理者提供了一个将公共管理相互平衡和结合的思考框架。它是该著作中的核心论 点，也是支撑其理论逻辑的基础。行政决策中的公民参与这一问题在西方政治学和行政学 领域以及实践领域中的深入开拓，体现了国外学者对公民参与问题上具有的务实态度，而 这也与西方国家公共管理与政策科学研究的发展水平有关。 2 国内研究现状 国内学者对公民参与问题的研究始于2 0 世纪8 0 年代，而政府行政决策中的公民参与 问题从9 0 年代末期开始受到学术界的关注并逐渐成为热点。与国外相比，我国学者对于公 民参与问题缺乏系统的研究，大部分成果也只是部分的、零散的给予讨论。然而随着我国 民主政治的发展和行政体制改革的不断推进，我国学者对于公民参与公共行政，尤其是具 体到行政决策中公民参与问题的研究，还是取得了一定的成果。宏观层面，邓正来、何增 科、俞可平等学者对国家与公民社会的关系进行了理论研究，主要以相关的“公民社会” 理论为基础，探讨国家与公民社会之间的互动关系、公民社会的成长和公民参与的基本模 式，以及公共领域的界定和“公 “私 之间存在的“第三域 等问题，试图为“重塑国家 和社会间的良性关系 铺垫理论基础；微观层面，以谢庆奎教授为代表的“地方政府 制 度改革研究，探讨了中国政府分权化改革后，地方行政管理职能的转变和公民参与制度的 重要性与可行性，形成了以中国地方政府形态与体制变迁为中心的公民参与分析框架。关 于公民参与的研究，具有代表性的著作例如陶东明、陈明明的当代中国行政决策的公民 参与、俞可平的中国公民社会的兴起与治理、赵成根的民主与行政决策研究等。 另外，中国人民大学的李图强博士于2 0 0 4 年出版的现代公共行政中的公民参与一书对 公共行政中的公民参与问题进行了深入而系统的研究，进一步活跃了公共行政学术界的气 氛。 ( 三) 研究方法 本文欲对我国公民参与行政决策的现状、问题及改进措施等进行分析讨论。在对前人 已有的理论进行整理的基础上，结合我国现实公民参与行政决策发展情况，提出自己的观 点。文章尝试以政治学理论、管理学理论、行政管理学理论结合社会学来综合研究公民参 4 内蒙古大学硕士学位论文 与行政决策问题。采用系统分析的方法，对行政决策体系做了深入剖析；探讨我国公民参 与行政决策的特点从而形成一套完善措施。文章还会考虑到理论和实际的结合，引用了一 些实例支持观点。 ( 四) 文章的创新点与不足 本文是以公民参与和行政决策的关系为切入点，通过理论上对公民参与的分析，进而 分析我国公民参与行政决策的现状中存在的问题，并且在找出存在问题的原因的基础上， 结合我国现实提出一些有针对性的建议和对策。 在对公民参与行政决策的研究过程中，由于国内外有关行政决策的公民参与研究理论 的介绍有限，特别是国内缺乏系统的对公民参与行政决策的研究和关注，并且笔者自身研 究水平与能力有限，使文章的深度受到一些限制。另外，本文提出的一些对策的可操作性 和价值还有待于实践的检验，由于个人能力的局限性还需要在后续研究中进一步探索。 5 内蒙古大学硕士学位论文 一、行政决策中公民参与的基本内涵和理论依据 ( 一) 行政决策中公民参与的基本内涵 1 行政决策 行政管理活动中蕴涵着行政领导、沟通、协调、控制、决策、人事任免等多种功能。 但是，行政决策是其中最重要的、主导性的一项功能。行政管理始终围绕着行政决策的制 定、修改、实施和贯彻而进行。行政决策在行政管理中处于核心地位，这就决定了它在整 个行政管理中起决定作用。行政决策是国家行政机关为履行行政职能，有效的管理社会公 共事务，从实际出发，设定目标，制定与选择行动方案，做出决定的活动。 行政决策的特点有： ( 1 ) 决策主体是具有管理国家公共事务的行政组织和个人；( 2 ) 决策内容极其广泛，牵 扯到社会生活的方方面面；( 3 ) 行政决策具有国家的权威性，有国家强制力做后盾；( 4 ) 行政决策是以最大限度实现公共利益为最终目标，因而应该是非赢利性的；( 5 ) 行政决策 具有规范性，不论是从程序上，还是决策结果的颁布实施上，都要遵循相关法律、法规， 并往往以法律、法规、规章等形式表现出来。 2 公民 公民( c i t i z e n ) 词虽然由来己久，但随着政治体制的演变而有着不同的涵义。从语义上 看，c i t i z e n 是指一个政治单位中的合法居民，故有的学者将c i t i z e n 译为“市民 。但自工业 化后，随着文明社会的发展，“公民 的含义产生改变，公民则用以指文明化的人，一个政 治人或社会人，它是凭借国家和社会成员的身份而存在的。所以，现在大多数的学者将c i t i z e n 解释为“公民”，认为“公民”比“市民 更具有道德性与主体性的意义。如c o o p e r 认为 “公民 为某特定社群中的成员，其权利和义务受该社群之法律与规范所限定，并由此衍 生出“公民资格的概念。3 我们常用的“人民 的概念是阶级斗争的产物，它是在革命年 代划分敌我阵营的结果。如果说“人民 是革命逻辑的产物，那么公民则是宪政逻辑的结 3 c o p p e r , t e r r y l ( 1 9 9 1 ) a n e t h i c s o f c i t i z e n s h i p f o r p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n e n g l e w o o d c l i f f s ，n e wj e r s e y p r e n t i c e - h a u 6 内蒙古大学硕士学位论文 果。 公民，具有自然属性和法律属性两个方面。公民的自然属性，反映出公民首先是基于 自然生理规律出生和存在的生命体。公民的法律属性，是指公民作为一个法律概念，以一 个国家成员的身份，参与社会活动、享受权利和承担义务，应由国家法律加以规定。显然， 公民的存在，离不开自然属性，而公民的本质，则反映了其法律属性。从我国情况来看， 尽管很少用公民的概念来代表社会成员，但在改革开放之后，社会成员在很多方面享有自 主权，比如在经济方面，确立了私有经济的发展的合理性、个人利益的正当性，人们在一 定程度上具有自主决定自己怎样生活的权利等，所以公民概念的使用在一定程度上是必然 的趋势。 3 公民参与 “公民参与是影响政治发展的重要渠道，公民参与的程度和规模是衡量一个社会政治 现代化的一个重要尺度。 4 公元前5 世纪古希腊的希罗多德的历史一书中最早使用了 “民主 一词，己经蕴涵了行政决策的公民参与的思想。公民参与( c i t i z e np a r t i c i p a t i o n ) 源 于古希腊雅典的直接民主模式。公民参与的概念是由西方政治学者在2 0 世纪5 0 年底首先 提出的，2 0 世纪8 0 年代初，行政决策的公民参与问题开始出现在我国的政治学理论研究中。 在现代西方颇有影响的若干政治思潮中，无论是各种民主的理论比如参与民主理论、精英 民主理论和多元民主理论还是有关政治发展的理论都不可避免地要涉及到对公民参与的一 般性理论分析和对公民参与现状的具体考察。多元民主论的代表人物罗伯特达尔在论述什 么是“民主 时，提出了民主的五项标准，其中第一项就是“有效的参与 。可见，公民参 与现代政治和民主制度是紧密相关，不可分割的。近代思想家卢梭继承了古希腊的民主思 想并且认为，民主必须以平等权力来保障，而且主张公民经济政治上的权利平等，反对社 会财富和权力的巨大不平等，他为行政决策的公民参与提供了较早的理论根据。林肯提出 “民有、民治、民享的思想后，行政决策的公民参与的思想渐趋明朗。而第一个真正论 及公民行政决策的公民参与是西方学者在第二次世界大战后研究选举而发展来的。研究的 视角不同，认识不同，自然有争议。盖森与威廉斯曾提出，“公民参与实在方案的执行和管 理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以应民意，并使民众以更直接的方式参与公共事务， 以及接触服务民众的公务机关行动。” 何谓公民参与? “参”、“与在我国古汉语中都有“参加”之意，而使用常常分开进行。 后汉