（高等教育学专业论文）我国高校学校章程及制定研究.pdf

中文摘要 伴随着我国计划经济向市场经济的转轨，建立与市场经济相适应的教育体制 成为必然。具体到高校而言，就是面向社会自主办学。同时，为了落实依法治国 战略，促使学校管理走向规范化和法治化，依法治校成为学校管理的主要方式。 而这一切的实现，都离不开章程。学校章程的制定迫在眉睫。但是，在我国，关 于学校章程的研究文献稀少，章程制定缺乏理论的指导，导致已经成文章程中存 在诸多错误。因此，对学校章程的研究是当务之急。 本文分为四章： 第一章探讨了高校章程的涵义、中外高校章程的发展历史、章程的性质以及 章程制定的必要性。 第二章探讨了学校章程的制定，包括制定主体、依据和程序三个方面。从理 论和实践两个角度入手，分析了制定主体，依据和程序的理论，描述了我国高校 章程制定主体、依据和程序的现状。 第三章探讨了学校章程的内容。理论方面，分别从组织学和法理学的角度， 探讨了高校章程的具体内容。实践方面，描述了我国高校章程内容的现状。 第四章指出我国高校章程制定中存在的问题，在此基础上提出改善的方法。 关键词：高校章程制定内容 a b s t r a c t w i t ht h ep l a n n e d e c o n o m yc h a n g e dt ot h em a r k e te c o n o m y ，e s t a b l i s h i n gt h e e d u c a t i o ns y s t e mw h i c hs u i t si t i s b e c o m i n gn e c e s s a r y s p e c i f i c a l l ys p e a k i n g , u n i v e r s i t i e ss c h o o li n d e p e n d e n t l y ，f a c i n gt h es o c i e t y b e s i d e s ，i no r d e rt oc a r r y o u tt h en a t i o w - - r u l e d - - l e g a l l ys t r a t e g ya n dm a k et h eu n i v e r s i t ya d m i n i s t r a t i o n s t a n d a r d i z e da n d l a w f u l , m a n a g i n gs c h o o lb yl a w si st h em a i nm o d e i nt h i sc a s e f o r m u l a t i n gu n i v e r s i t ys t a t u e si si m m i n e n lb u t , i nc h i n a , t h el i t e r a t u r e sa b o u t u n i v e r s i t ys t a t u e sa r es os c a r c et h a tt h e r ea r em a n ym i s t a k e si nt h ew r i t t e n s t a t u t e sb e c a u s eo fl a c k i n gt h et h e o r e t i ci n s t r u c t i o n t h e r e f o r e , t h er e s e a r c ho f u n i v e r s i t ys t a t u t e si sa nu r g e n tm a t t e r t h i sa r t i c l ei sm a d e u po f f o u rc h a p t e r s c h a p t e ro n ed e a lw i t ht h ei m p l i c a t i o no fu n i v e r s i t ys t a t u t e s ，t h eh i s t o r yo f c h i n e s ea n df o r e i g nu n i v e r s i t ys t a t u e s t h en a t u r eo ft h es t a t u e sa sw e l la st h e n e c e s s i t yo fs t a t u t e sf o r m u l a t i o n c h a p t e rt w od e a l s 硝mt h eu n i v e r s i t ys t a t u e sf o r m u l a t i o n i n c l u d i n gm a i n b o d y ，b a s i sa n dp r o c e d u r e t h ec h a p t e ra n a l y z e st h et h e o r yo ft h e ma n d d e s c r i b e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h e mi no u r c o u n t r y c h a p t e r t h r e ed e a l sw i t ht h ec o n t e n to f u n i v e r s i t ys t a t u e s f i r s t ，t h ec h a p t e r a n a l y z e si tt h e o r e t i c a l l ya tt h eb a s i so fj u r i s p r u d e n c ea n dh i s t o l o g y s e c o n d ，t h e c h a p t e rd e s c r i b e st h ep r e s e n ts i t u a t i o no ft h eu n i v e r s i t ys t a t u e sc o n t e n ti no u r c o u n t r y c h a p t e rf o u rd e a l sw i t ht h ep r o b l e m si no u rc o u n t r yu n i v e r s i t ys t a t u e sa n d s o m es u g g e s t i o n so l li m p r o v i n gt h e m 。 k e yw o r d s ：u n i v e r s i t ys t a t u e f o r m u l a t i o nc o n t e n t 学位论文独创性声明 本文所呈交的学位论文是我在导师的指导下进行的研究工作及取 得的研究成果。据我所知，除文中已经注明引用的内容外，本论文不 包含其他个人已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出重要 贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明并表示谢意。 作者签名：蛊照盈日期：皇型z 苎! ， 学位论文使用授权说明 本人完全了解华东师范大学有关保留、使用学位论文的规定，学 校有权保留学位论文并向国家主管部门或其指定机构送交论文的电 子版和纸质版。有权将学位论文用于非赢利目的的少量复制并允许论 文进入学校图书馆被查阅。有权将学位论文的内容编入有关数据库进 行检索。有权将学位论文的标题和摘要汇编出版。保密的学位论文在 解密后适用本规定。 学位论文作者签名：盔盛盘导师签名：2 墨丝】刁 彻7 r 第一章高校学校章程概说 在讨论章程制定之前，有必要首先了解章程的有关基本知识。本章将探讨章 程的涵义、发展历史、性质以及我国高校章程制定的必要性。 第一节高校学校章程的涵义 一、高校学校章程的定义 关于学校章程的定义，学者们基于不同的理解予以不同的定义。从章程制定 目的的角度来看，主要有如下两类定义： 其一，学校章程目的是保证学校正常运行 目前，持这种观点的学者占绝大多数。他们从学校内部管理的角度来定义学 校章程。比如，我国唯一一部关于学校章程的论著学校章程的作者陈立 鹏把章程定义为：“学校章程是为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、主要任 务、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的问题作出的全面规范而形成的自 律性基本文件。”另有学者予以章程的定义是，“章程是指为保证学校教育教学 活动的正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的、基本的 问题作出全面规范而形成的自律性的基本文件，是学校自主管理的基本依据。”o 基于以上对章程的认识，有学者给出高校章程的定义，“高等院校的章程是指为 保证高校工作正常运行，就办学宗旨、内部管理体制和各项重大原则制定的全面 的规范性文件。” 其二、学校章程目的是保证学校自主管理 这种观点是在对第一种观点批评的基础上产生的。持这种看法的学者认为， 保证学校正常运行是学校所有规章制度的目的和功能，而不仅仅是学校章程。如 果将章程的目的归为保证学校正常运行，这必然将章程等同于其他一般规章制 度，忽略了章程高于一般规章制度的法律地位。因此，章程的主要目的是保证学 校自主管理。原因有二：第一，教育法明确规定了学校“按照章程自主管理” 的权利，这说明章程是学校管理的唯一基本依据，其法律地位高于一般规章制度。 第二，从教育法、高等教育法的立法背景来看，制定学校章程的主要目的 。陈意鹏：学校章程【m 】北京：光明i i 报i f ：版社，1 9 9 9 年版，第1 6 页 。固家教育委员会人事一d 纰织编写：教育法制概论【m 1 北京：教育科学j 上：版t i ：，1 9 9 7 年版，第8 7 页 。陈于后：高等院授法律地位探析【j 】叫川理t 学院学报( 钆会科学版) ，2 0 0 4 ( 4 ) 1 是为了保证学校在市场经济条件下按照教育客观实际来运行，实行“政校分开”， 扩大学校的办学自主权，是学校成为“依法治校”的自主办学的社会组织。基于 这种认识，有学者给出学校章程的定义是，“学校章程，即学校的组织规程，是 为了保证学校自主管理和依法治校，根据教育法的规定而以条文形式对学校的重 大事项作出全面规定形成的规范性文件。”另有学者定义大学章程为，“大学章 程是指，为保证学校自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照 一定的程序，以条文形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定而形成的规 范性文件。”o 关于以上两种观点，笔者更倾向于后者。因为，“自主管理”包含两层含义： 一是，强调了“管理”的主体是学校自己，而非其他组织。在不违背法律的前提 下，学校有权利按照章程自己决策、处理学校的一切事物。二是，作为“管理”， 其目的自然是保证学校的正常运行，以实现办学的目的。在内涵上，后者定义包 括前者，意义更加丰富。其次，它反映了我国法律规定要求学校制定章程的意图。 最后，它也符合高校章程发展的历史。从大学章程的起源看，大学章程实际上是 为了赋予、保证大学自主权的使命而诞生的。 至于此，笔者认为，高校章程是指，为了保证高校自主管理和依法治校，根 据教育法等法律法规以及高校客观实际，按照一定的程序，由高校自己制定 的涉及学校重大的、基本的事项做出全面规定而形成的规范性文件。 为了正确理解学校章程的内涵，需要把握以下几个方面： 第一、学校章程是学校成立的基本条件 学校章程的这一法律地位，得到我国教育法的确认。中华人民共和国 教育法是我国教育活动的根本法，是约束、调整教育活动的基础性规范。该法 第二十六条规定，“设立学校及其他教育机构，必须具备下列条件：( 一) 有组织 机构和章程”。这明确地确立了章程作为学校成立基本条件的法律地位。与 此规定相一致，作为专门调整高等教育领域的专门法高等教育法第二十七条 规定，“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交下列材料：( 三) 章 程”。 学校章程的这一法律地位，也是世界上许多国家立法的通例。俄罗斯联邦教 啦蒋超：学校章程初探【j j 1 j i | 川教育学院学报，2 0 0 0 ( 7 ) 。米俊魁：人掌章程价值研究【d 】武汉：仁中科技人学，2 0 0 6 年，第1 6 页 2 育法规定，创办人创办教育机构，应提交“教育机构章程”等文件。( 日本学 校教育法) 施行规则也规定，学校设置者在申请时，其申请书或申报书必须附 加记载“校章”等事项的文件。 法国高等教育方向法规定，“公立科学文化性 机构及其所属教育与科研单位，依据本法及其实施法令的规定，确定各自的章 程”。o 第二、学校章程是学校的“宪法”，是学校管理的基本规范 学校管理，需要依靠许多的规章制度。但是，与一般规章制度相比，章程是 就学校重大的、基本的事项作出的规范性文件，是学校管理的基本规范。它是学 校的“宪法”，在学校管理体系中，处于“母法”的位置；一般规章制度是“下 位法”，处于“子法”的地位。章程是一般规章制度制定的依据，一般规章制度 是章程的具体化。一般规章制度的内容，不能与章程相违背，否则，归于无效。 第三、学校章程是学校自主管理、依法治校的法律依据 教育法第二十八条规定，“学校及其他教育机构行使下列权利：( 一) 按 照章程自主管理；”。这从法律上确认了章程是学校管理的唯一依据，而不 再像以前那样，依照国家的政策、有关政府部门的条例等。章程一旦获得教育行 政部门的核准和审批，章程中规定的内容，不仅对学校内部人员和机关产生约束 力，对学校外部有关的行政机关及其社会团体都具有约束力。关于违背章程、而 不违背法律的事件，学校可以根据章程的规定自行处理。当然，一旦违背法律， 自然会导致司法的介入。 二、高校学校章程及其它相关概念辨析 为了更好的理解学校章程的涵义，还有必要了解章程与其他一些相关概念的 联系和区别。 ( 一) 高校章程与高等教育法 从法律位阶上看，高等教育法和章程是“上位法”和“下位法”的关系。这 既说明了章程的合法来源，同时决定了学校章程和高等教育法是从属关系、一般 和特殊的关系。其分别体现在内容、调整对象两个方面。( i ) 从内容上看，章程 的内容不能违背高等教育法，否则，将失去效力。其次，章程的具体内容受制于 教育法。章程的内容分为绝对必要记载事项、相对必要记载事项和任意记载事项。 。i ：团史i ；人敏：学授章程的法律分析【a 】劳凯声主编：中国教育法制评论( 第一二辑) f m l 北京：教育 科学j 版社，2 0 0 3 年版第1 0 5 炙 其中，绝对必要记载事项是法律规定必须记载的事项。如果章程未于记载，章程 就没有效力。( 2 ) 从调整对象看，两者是一般和特殊的关系。高等教育法的制定 主体是国家立法机关，本质上体现国家的意志，是国家对整个高等教育系统关系 的调节，是对整个高等教育基本的、共性的问题作出规定，表现为一般性。章程 由举办者或其代理人制定，体现举办者的意志，是在教育法的指导下，结合本校 的实际情况，对学校重大问题作出的规定，具有特殊性。 ( - - ) 高校章程与一般规章制度 规章制度在辞海中的解释是，“国家机关、团体、企业、学校等对行政管 理、生产操作、学习、生活等方面所制订的各种规则、章程和制度的总称”。西可 见，规章制度是一个集合概念，章程是规章制度其中之一。为了突出章程作为学 校基本法的地位，有必要区别章程与其他规章制度。在本文中，笔者把除章程之 外的规章制度统称为一般规章制度。 首先，学校章程和一般规章制度两者之间是抽象和具体的关系。从本质上看， 高校章程体现的是举办者的意志，是高校办学最根本的规范性文件，只能就学校 重大的事项和基本的问题做出规定，其内容具有抽象、笼统等特点；一般规章制 度是办学者意志的体现，是办学者在具体的管理过程中，针对学校具体的、局部 的问题做出的规定，其内容丰富具体、可操作性强。章程是一般规章制度的上位 法。一般规章制度制定的直接法律依据是学校章程，其内容是章程内容的具体化。 其次，两者的区别主要体现在：从制定主体看，章程的制定主体( 法律意 义上的主体) 是学校的举办者，或举办者的委托人学校权力机构；一般规章 制度的制定主体，是学校或各职能部门。从制定、修改的程序看，章程的制定 除需要经过学校一整套严格的程序外，章程制定完成后，还要经主管教育行政部 门审核。章程的修改，也应报原审批机关核准；一般规章制度的制定和修改，学 校可以自己决定，无须报有关教育行政部门审核。从效力看，章程的范围更广。 章程对与高校有关的利益相关人都有约束力，包括校内的和校外的；一般的规章 制度仅仅在学校内部或者在某职能部门范围内发生效力。 至于高校章程、高等教育法和一般规章制度三者之间关系，米俊魁博士作了 很好的归纳。他认为，高等教育法是国家规范高等教育发展宏观层面的规则体系， 辞海编辑委员会编：辞向【m 】1 ：海：1 海辞婷版f f ：1 9 7 9 年版第3 2 9 8 页 4 一般规章制度是学校内部微观层面的管理规则体系，高校章程则处于中观层面， 是连接两者的纽带。o 第二节高校学校章程的历史沿革 一、国外高校学校章程的历史沿革 众所周知，大学是由中世纪师生行会逐渐演变而成的。因此，关于其准确成 立时间，学者们曾存在异议。罗马法中的特许理论( c o n c e s s i o n t h e o r y ) 认为， 国家、自治城市以及宗教团体、行业团体都是社团。“由数人组成的社团，这个 社团有一个宗旨，而且其总体被承认是权利义务的主体，而不依靠单个人及其更 替变化为转移。”社团成立、获得合法地位的前提是获得特许状的明确授权。o 因 此，从法理学上讲，特许状的获得是大学成立、获得合法法律地位的标志，也可 以认为是大学成立时间的表明。“从1 3 世纪后半期开始，所有需要专门建立的大 学以及以前根据习惯设立的大学需要从合法的机构获得有效的认可，这种做法已 经被普遍接受”。o 而这些由皇帝或国王颁发的特许状不仅赋予大学的合法地位， 也是当时大学内部管理的依据，是最初的“大学章程”。“一些西方国家的大学章 程都是根据中世纪大学的特许状而建立的”。 因此，我们可以把大学章程的发展 历史分为特许状时期和大学章程时期两个阶段。 ( 一) 特许状时期 既然大学最初是一种行会，那么在考察大学章程之前，首先了解中世纪行会 的章程。中世纪早期，农业的发展导致了手工业、商业和贸易的发展，从而产生 了由手工业者和商人组成的新的社会阶层市民阶层。为了维护自己的利益和 保证本行业经营秩序的井然，工商业者纷纷按照行业组织起来，形成各种行会， 而且由全体成员共同制定了作为行会成员之间的一种契约和行会管理基本依据 的行会章程。章程在规定行会宗旨的同时，也对本行业的经营活动作出规范。例 如，“手工业行会章程对行会会员资格、学徒的招收与技术传授、手工业作坊的 规模、产品的产量与质量、工作时间等作了规定。商人行会章程对行会会员资格、 经营范围、商品价格等作了规定。”o 同时，行会通过购买、出让一些利益，获得 。米俊魁：人学为什么要制定章程【j 】商等t 程教育研究，2 0 0 6 ( 1 ) 。刘文明：外国法制史f m 】湖南：湖南人民版礼2 0 0 5 年版，第8 9 页 8 馈国庆f 保星朱文富等着：外围高等教育史【m 】北京：人民教育版社，2 0 0 3 年舨，第4 8 页 ”黄镉涛：外固i 矗等教育m i m i 海：l ：海教育版利，2 0 0 3 年版，第8 1 贝 刘殳叫：外围法制虫- m i 湖南：湖南人e 亡“；版 1 2 0 0 5 年版，第8 9 贝 5 了教皇或国王的特许状，取得了合法的自治地位。当时，城市、行会自治是社会 的主流，而行会章程则成为行会自治的象征。正如马克思韦伯所说，中世纪城 市自治的表现形式是，“城市本身以及同业工会和行会的自治章程。”国并且，行 会章程具有法律的性质，成为城市法的渊源之一。“城市法的主要渊源有特许状、 城市立法、行会章程与习惯和判例。”o 大学章程是随着中世纪大学的诞生而产生的，其最初产生于1 3 世纪教皇和 国王颁发的中世纪的“大宪章”( m a g a m a r c h a r t a ) 。导致其颁发的直接原因是教 师为摆脱主教、争取自治而进行的持续斗争。在此期间，教师们为自己的自治制 定了章程，这使得教会要把整个大学机构逐出教会。于是，教会向罗马教皇求救， 企图得到教皇的支持。但是，教皇并没有作出有利于教会的决定，反而颁布了有 利于大学的一系列章程( p a t e n s ) ，世称中世纪“大宪章”。其中，具有历史意义 的是教皇分别于1 2 1 5 年和1 2 3 1 年颁发的两个章程。1 2 1 5 年，罗马教皇特使库 尔松为巴黎大学制定了第一个正式章程。章程主要内容包括：确认了1 2 0 8 一 一1 2 0 9 年教皇授予巴黎师生的权利，即学校有权决定有关教师的服饰和葬礼的 规定，自行决定教学方法等；“学者和师生行会”是合法的团体并亨有一定的权 利。对师生的责任、权利和特权作了进一步的规定：“准许学校制定内部制度 作为章程的补充条款；取消圣母院主持对巴黎大学的控制权；凡年满3 5 岁、完 成8 年学业，学习期间有一名指定教师指导其学习，本人品行端正者，均可作为 教师候选人。”详细地制定了学士考试制度程序和艺术学校的教学计划等细则。 这个章程承认了教师的合法地位和资格，认可了大学的法律地位。但是，大学 还没有取得法人的地位。1 2 3 1 年，教皇格里高利九世出面调停大学和教会之间 的纠纷，颁布了新的章程。章程再次确认1 2 0 0 年以来授予巴黎教师和学生的各 项权利，特别强调1 2 1 5 年巴黎大学章程的有效性；同时，进一步加强巴黎大学 的自治权，正式承认师生具有“罢教、罢课权”，使之成为中世纪大学最有效的 权利之一。与此同时，国王颁发特许状，授予巴黎大学以法人资格，承认巴黎大 学拥有授予学士、硕士和博士学位的专一权。至此，巴黎大学最终摆脱了主教的 控制和监护，真正成为一个具有法人资格的独立团体。由于章程使大学能够摆脱 “刘文明：外国法制史【m 1 湖南：湖南人民j 版社，2 0 0 5 年版，第9 0 页 。mi ：，第8 9 贝， 李必业：巴黎人学【m 1 湖南：湖南教育i i ：版丰| ：1 9 8 8 年版，第2 51 i f 6 教皇的控制，使得其他大学和以后成立的大学所效仿。因此，大学章程成为大学 的自治大纲和大学的基本管理制度沿袭下来。严格地说，这些章程和特许状还不 是现代意义上的大学章程，但是，“这些特许状或章程在形式和内容上皆可以说 是大学章程的雏形”。国 继中世纪特许状作为大学章程之载体，以后的英美国家的大学章程都是由特 许状或教皇训令演化而来。建桥大学最初也是一个教师的行会，他们集会管理教 学和纪律。随着学校事务的日益增多，学校活动也变的越来越来复杂。学校活动 的复杂性必然带来众多的问题，这就需要作出加以调整的规定。因此，大学全体 成员逐渐制定了章程。但是，当时的建桥大学并没有取得特许状的授权，还不是 一个法人。直至1 3 1 8 年，它才从罗马教皇约翰二十二世那里得到训令。自此以 后，王室多次为建桥大学制定章程或条例，使建桥大学长期因袭下来的制度以法 律形式固定下来。在美国，殖民地时期的学院，都是在英国王室或殖民地州议会 颁发的特许状授权下建立的。1 6 9 3 年，威廉一玛丽学院获得了英国王室颁发的 建校特许状，主要内容包括：授权1 8 名费吉尼亚的绅士作为学院的理事会 ( t r u s t e e s ) ，其成员由费吉尼亚大议会提名和选举，其中有布莱尔和殖民地的代 理总督。“建立一个博雅的学习之地( p l a c eo f u n i v e r s a ls t u d y ) ，或一个永久的学 院，可设神学、哲学、语言学和其他艺术和科学，可有一位校长、六名教师或教 授以及一百名左右的学生组成”。理事会俟完成学院创立的任务，应立即将学 院的全部资产权永远移交给学院的校长和教师或他们的继任者，但应继续作为监 视者和管理者( v i s t o r sa n dg o v e r n e r s ) 存在，并有充分的权威制定学院管理的 各种规章制度。理事会有权选择教师和教授；任命布莱尔为学院的首任的终身 校长( p r e s i d e n t ) 。所要建立的学院命名为威廉一玛丽学院。它的“校长和教 师或教授”( t h ep r e s i d e n ta n dm a s t e r s ，o rp r o f e s s o r s ) 应当是一个政治的和法人 的团体，无论在事实上还是名义上，以“费吉尼亚的威廉一玛丽学院的校长和教 师或教授”的名称拥有各种财产权和法律权力及责任，使用学院的公共印章，拥 有永久连任权。学院还设有名誉校长( c h a n c e l l o r ) 和教区区长( r e c t o r ) 各一 人。授权学院的官员每7 年选举一个名誉校长。授权监视会每年选举一名教区长。 还授权学院的法人选举会选举名代表担任下议院的议院职务。拨给学院 刘香菊：人学章程的法律透视【j 】 岛教探索，2 0 0 , * ( 3 ) 7 2 0 0 0 元英镑的资产，并在费吉尼亚划拨2 万英亩土地供学院使用。指定划拨烟 草税供学院的建设。此外，特许状还规定了学院的办学目的和培养目标是“使沸 吉尼亚的教会可拥有一所传递福音的神学院，使青年在良好的文学和品行方面受 到教育，并且使基督教的信仰得以在南部印第安人中传播，也就是一所神性、哲 学及其它优良艺术与科学的永久的学院”。 1 6 5 0 年麻萨诸塞州大议会颁发给哈 佛学院的特许状，规定学院的办学目的是“为了促进一切良好的文学、艺术和科 学”及其“对这一国土的印第安青年在知识和虔诚方面的教育”。同时，授予学 院的法入地位、规定了学院的管理机构是由校长、五个评议员和一个司库或会计 组成的。法人会”。o 可见，这些特许状详细地规定了学院的名称、法人、办学 目的和培养目标、机构组织及人员组成、选举办法、学科设置、经费来源等，实 际上已经勾勒出大学的基本轮廓，具有了大学章程的特征。 但是，特许状毕竟是由当时的政府机关所制定，是政府允许学校建立的法律 授权，是当时教育立法的一种形式。因此，它还不是现代意义的大学章程。 ( 二) 大学章程时期 现代大学章程是根据特许状制定的学校自治大纲。“现代大学章程一般是由大 学权力机构( 如大学董事会) 根据大学设立时所取得的特许状，以国家或地方政 策教育法规为基础制定的依法治校的总纲领”。o 比如，美国的“j o h n sc o l l e g e ， f o r d h a m ”最初的大学章程是根据1 8 4 6 年4 月1 0 日纽约州立法机关通过的 f o r d h a m 大学特许状的授权制定的。 英国巴斯大学( b a t hu n i v e r s i t y ) 的最初章 程是在1 9 6 6 年皇家颁发的特许状基础上制定。 之后，这些大学的章程随着时间 的推移几经修改，但是，这种做法一直沿袭至今。综观世界各国的大学章程，可 以说是纷繁多样，各有特色。从英文名称上看，有c h a r t e r 、b y l a w s 、l e g i s l a t i o n 、 s t a t u t e 、o r d i n a n c e 等。从章程的组成上看，有单一型章程和复合型章程。单一 型大学章程是指大学权力机构制定的统领大学整个事物的总纲领。由于大学事务 纷繁复杂，使章程很难实旋，戳此，一般都采用复合性章程。复合型章程一般由 总纲性的规章和一些实施细则组成。在英国，公立大学的章程由u n i v e r s i t y 。和震：美国大学自治模式的形成【a 】李了江张斌贤主编：大学一自由，自治与控制【m 1 北京：北京师 范大学h ；版社，2 0 0 5 年版，第1 7 8 1 7 9 兵 oi _ j p ，第1 7 2 1 7 3 贞 。刘香菊：大学章程的法律透视【j 1 高教探索2 0 0 4 ( 3 ) w w w f o r d h a m e d u i m a g e s a d m i n o f f i c e s l e g a l a r t lp d f h t t p ：w w w b a t h a c u k c h a r t e r 8 o r d i n a n c e 和s t a t u t e so ft h eu n i v e r s i t y 组成。前者可译为“大学条例”，是经立 法机构审定通过的该大学的“宪章”，主要规定本大学的目标，大学作为一个法 人的各项权利、管理机构的设置、最高行政职位的构成等等。后者可译为“大学 章程”，是在第一个文件下的具体化细则，规定在各个机构内委员会的的设置、 权利与功能、学位的设置等等。 我国香港地区的大学一般沿袭这种形式。建桥 7 大学的章程由总纲性的s t a t u t e s 和具体化的o r d i n a n c e s 组成。回美国的康乃尔 大学章程( 2 0 0 2 年1 是由总纲性的c h a r t e r 和具体的b y l a w s 组成。o 二、我国高校学校章程的历史沿革 我国高校章程的历史可以分为四个阶段：回 ( 一) 清朝末期的大学章程( 1 9 8 9 年一1 9 1 1 年) 我国的大学章程是伴随着我国现代大学意义上的京师大学堂的产生、初步发展 而诞生的。1 8 9 4 年，中日甲午战争的惨败深深震撼了中国人民尤其是广大知识 分子的心灵，同时，也宣告洋务运动的失败。在中国即将被各国列强瓜分的国情 下，“中国向何处去? ”成为每个中国人深思的问题。于是，以康有为、梁启超 等为首的维新派发起了以“变法”、“救亡”为主题的社会改革运动，史称“戊戌 维新运动”。其改革主要内容之一，就是兴办教育。维新派在驳斥洋务派依靠“船 坚利炮”救国主张的基础之上，认为，西方国家的强大依赖于经济势力。而经济 势力的增强，则有赖于教育。因此，他们主张，应该大力发展教育。在他们的推 动下，光绪皇帝下诏再次筹办京师大学堂，并多次命军机处和总理衙门起草章程。 但是，军机处和总理衙门苦于无人懂得如何创办大学，他们请梁启超代为起草。 梁启超在参考英、美、日等国大学教育制度的基础上，草拟出我国第一个大学章 程总理衙门奏拟京师大学堂章程。其主要内容有：办学宗旨。“培植非常之 材，以备他日特达之用”。课程设置。课程分为两类：溥通学和专门学。前者 为学生必修，后者为选修。课程设置：纵的方面分基础课、专业课；横的方面包 括德、智( 文、理、外语) 、体三部分。管理体制。章程规定：管学大臣为学 校最高领导，主管全校。下设教学和行政两套班子，分别由教习、总办负责。 学生。学生的来源包括已有一定品级和出身的官吏及其贵族、大官僚的子弟和各 。丁学良：什么足世界一流人学? 【m 1 北京：北京人学出版礼2 0 0 4 年版，第1 4 0 页 。h t t p ：w w w a d m i n , c a ma c u k u n i v s o 4w w 、n c o r n e l l e d u t r u s t e e s c o r n e l l c h a r t e r p d f 米俊魁：人学章程价值研，c i d 止汉：产中 技人学2 0 0 6 年第1 0 0 贰 9 省中学堂学生。教学组织形式。资金的来源。o 这部章程所反映的治学建校纲领，是维新派对改革旧中国延续一千多年的封 建科举制度，引进西方高等教育体制，建立一种培养新式人才的大学管理制度的 体现。“戊戌维新运动”失败之后，慈禧担心这种教育改革思想会动摇她的权力， 于是命令重新拟订章程。1 9 0 2 年和1 9 0 4 年，分别由张百熙拟订的学制钦定学 堂章程和张之洞、张百熙等拟订的学制奏定学堂章程颁布。其中，前者所 包括的钦定京师大学堂、钦定高等学堂章程与后者包括的高等学堂章程、 大学堂章程( 附通儒院章程) 对当时的高等教育制度进行了详细规定。奏 定学堂章程是1 9 0 4 - - 1 9 1 1 年间整个清末的法律规范。 这些大学章程从内容上比较全面地规定了学校的各个方面，而且“一个比一 个更为完备”，为学校创办和管理提供了依据。但是，这些章程的制定主体是当 时的朝廷。而且。总理衙门奏拟京师大学堂章程中“今京师既设大学堂，则 各省学堂皆当归大学堂统辖，一气呵成；一切章程功课，皆当遵依此次所定” 的 规定表明，当时的京师大学堂兼有全国最高学府和最高教育行政管理机构双重身 份以及本章程也适用于各省高等学堂。其后的大学章程也只是朝廷所颁发的学制 的组成部分。这一切说明，这些章程属于当时的立法形式，是当时的教育法律， 还不是现在我们所说的大学章程。 ( 二) 民国时期的大学章程( 1 9 1 1 年一1 9 4 9 年) 1 9 1 1 年辛亥革命的成功，结束了封建统治，中国进入民国时期。这一时期是 一个战事不断、动荡不安的时期。民国政府忙于战事而无过多的精力管理高校。 其次，受时任教育部部长蔡元培思想的影响，使高校获得了巨大的自主发展空间。 1 9 1 3 年1 月1 6 日私立大学规程颁布，私立高校迅速发展，并成为当时高等 教育的重要组成部分。这一切促使我国的高校章程迅速发展，并达到一个高峰。 无论是国立的，还是私立的，绝大多数高校都拥有章程。这些章程在名称上有“章 程”、“组织大纲”、“大纲”等形式。它们都具有了现代大学章程的特征。 1 章程是高校自己制定的管理依据 当时，章程都由高校自己制定，并被看作学校管理的基本依据和主要方式。 蔡元培上任北京大学校长之初，为了改变北大的官僚作风，采取的一个主要改革 “郝r 并：北京人学创办史宴考源【m 】北京：北京人学m 版礼，1 9 9 8 年版，第1 8 1 一1 8 91 f ( 2i 川l ：，第1 8 1 贝 1 0 措施就是健全学校管理制度，起草了各种规章制度，其中之一就是对学校管理体 制作出规定的 北京大学章程。复旦大学的发展历史，就是学校章程的发展史。 1 9 0 2 年，复旦大学的前身震旦学院成立时，制定了震旦学院章程。1 9 0 5 年， 震旦学院被复旦公学代替，即制定了 复旦公学章程j 到1 9 1 7 年，复旦公学改 为复旦大学，又制定了复旦大学章程。这些章程详细规定了学校的宗旨、学 科、课堂规则等。 2 章程的制定都经过一定的程序 为了保证章程的合法性和合理性，学校的章程制定都经过了严格的程序。为 了制定 北京大学章程，蔡元培专门成立了由蒋梦麟、顾孟余、胡适、马舒伦 等参加的组织委员会。章程草案起草完毕，经评议会通过后施行。燕京大学于 1 9 3 4 年制定了私立燕京大学组织大纲。此章程制定完毕，“由校董会通过， 呈请教育部核准后施行之”。o 3 学校宗旨与治理结构是章程内容的核心 虽然各高校章程的内容不尽相同，但是，学校管理体制是章程内容的核心。 比如，1 9 2 1 年3 月颁布的厦门大学大纲的内容包括：定名、校址、目的、 经费、董事及董事会、校长及校长办公处、评议会、会议、委员会、教务处、总 务处、会计处及其他事项。o 北京大学章程的内容包括：学制、校长、评议 会、教务会议、行政会议、教务处、事务。 4 章程的特色比较鲜明 首先，各学校章程体现了各自本校的管理思想。最典型的例子是北京大学 章程和东南大学组织大纲。当时，北京大学和东南大学同属于国立大学。 但是，北京大学校长蔡元培深受德国大学管理思想的影响，北京大学章程内 容反映的学校管理体制体现了典型的以评议会为最高决策机构的德国大学管理 模式。而由郭秉文校长组织制定的东南大学组织大纲内容则体现了以董事会 为权力机构的美国大学的管理模式。其次，从章程的具体内容看，有些学校章程 内容包括两大部分：学校的管理体制及其重大事项和以章程为依据制定的相应细 则；而有些学校的章程内容仅规定具体的管理细则。比如，复旦公学章程( 1 9 1 3 童吴惠龄主编：北京高等教育史枷m 】北京：北京师范学院h 版社，1 9 9 2 年版第1 9 5 噍f 。潘懋，刘海峰编：中田近代教育史资料沁编( 尚等教育) 【m 1 i 。海： ：海教育j | ：版仆，1 9 9 3 年版，第 4 4 5 - 4 5 1 哑 年) 包括：纲领及宗旨、学科制度、学期休假、入学程度、入学应缴费、考试升 班及卒业、杂械、优待生及告假、惩戒、课堂、自修、宿舍、膳厅、游息等。 ( 三) 建国之后的大学章程( 1 9 4 9 年一1 9 9 2 年) 建国之后，国家对大学实行集中统一的、大包揽的管理方式1 9 5 0 年颁布的 高等学校暂行规程规定：“大学设置学院或学系，由中央教育部决定；大学 毕业生由学校报请中央教育部核准发给毕业证；大学校长、副校长、教务长、副 教务长均由教育部任命，大学各学院院长、系主任及教研室主任的聘任均应报请 教育部备案”。1 9 6 1 年颁布的高教六十条又规定，“大学专业的设置、变更 和取消，必须经过教育部备案；学校必须按照教育部制定或批准的教学方案、教 学计划组织教学工作；课程和学科体系的重大改变、学校规模的确定和改变、学 制的改变和改革、必须经过教育部批准。”o 在这种管理方式下，高校成为机械地 执行上级政府部门命令的附庸机构，没有自主权，章程也就失去生存的土壤。因 此，这个时期是高校章程在我国消亡的时期。 ( 四) 建国之后的大学章程( 1 9 9 2 年一 ) 1 9 9 2 年，我国提出了建立社会主义市场经济体制的蓝图。为了建立与此相适 应的教育体制，1 9 9 3 年中国教育改革发展纲要提出，以“立法的形式”明 确政府与学校的关系，使高校成为面向社会自主办学的实体。1 9 9 5 年颁布的教 育法正式赋予学校“按照章程自主管理”的权利，使章程代替上级政府部门的 命令、政策等成为学校管理的基本依据。1 9 9 8 年颁布的高等教育法又规定， “学校自成立之日起，取得法人资格，”并且规定了学校章程的内容。这一系列 法律的规定，使学校章程制定已经成为必要。章程制定开始逐渐列入一些高校的 日程，并陆续出台。此外，伴随着高校的合并、升格、更名以及民办高校、独立 学院的迅速发展，我国高校章程的数量也迅速增加。到目前为止，可以说，我国 已经拥有了一定数量的高校章程。这些章程可以分为两类：一是“新成立高校” 章程，主要包括所有的民办学校、独立学院以及升格、更名、合并的公办高校。 这些章程是作为学校成立、升格的一个必备条件而制定的。据统计，我国民办高 校已有2 7 5 所( 截止2 0 0 6 年5 月1 5 日) ，独立学院3 1 3 所( 截止2 0 0 6 年1 1 。复h 人学校史编写纽编：复口人学忠( 第一卷) 【m 1 街：复口人学出版社，1 9 8 5 年版第9 3 页 。别敦荣：中天人学学术管j i f 【m 】武汉：华中理丁大学小版 f ：，2 0 0 2 年版，第4 卜4 3 贝 h t t p ：w w w e o lc n a r t i c l e 2 0 0 6 0 7 1 2 3 1 9 9 5 9 4s h t m l 月2 6 日) 。o 其他合并、升格、更名等高校约5 0 0 所。二是，其他的公办高校按 照相关文件补定的章程。属于此类章程的数量极少。目前，笔者所收集到的已经 公布施行的约有2 0 部。比如，黑龙江大学章程( 2 0 0 1 年) 、吉林师范大学章 程( 2 0 0 2 年) 、佳木斯大学章程( 2 0 0 4 年) 、辽宁石油化工大学章程( 2 0 0 3 年) 、 沈阳药科大学章程( 2 0 0 4 年1 月) 、扬州大学章程( 2 0 0 3 年) 、湛江 师范学院章程( 2 0 0 6 ) 、广东外语外贸大学章程( 2 0 0 6 年) 、吉林大学章程 ( 2 0 0 6 年) 、 上海交通大学章程( 2 0 0 6 年。仅在校内施行) 、浙江工业大学章 程( 2 0 0 6 年) 等。另外，一些学校的章程正在制定当中，比如，南京航空航 天大学等。总之，目前我国约有1 1 0 0 部高校章程，约占我国高校总数的一半。 从总数看，取得这样的成绩是应该得到肯定。但是，应该看到，章程数量在 高校中的分布很不平衡。民办高校和独立学院的章程总数几乎占我国高校章程总 数一般，并且章程拥有率约是百分之百。而公办学校的章程拥有率却很低，发展 缓慢。其次，章程的质量急待提高。从已经成文的章程看，其内容存在着许多错 误。这些事实证明，我国高校章程的建设尚处于初步阶段。 第三节学校章程定位 关于学校章程的性质，一般认为，它是一种“类法律规范”或“准法律”。 也就是说，它虽然不是严格意义上的法律，但是具有法律的本质及其基本特征。 主要表现在以下几个方面： 一、章程具有意志性 法律的本质是意志，是国家意志的表达。同样，章程也是主体意志的表达。 章程不仅体现国家的意志，也体现学校举办者之间、举办者与学校之间及学校师 生员工等相关利益人的共同意志。 按照法律对学校章程内容规定的效力，章程内容分为绝对必要记载事项、相 对必要记载事项和任意记载事项。其中，必要记载事项是法律规定章程必须记载 的事项。特别是绝对必要记载事项，章程必须予以记载，缺少任何一个事项，整 个章程将失去效力。教育行政部门在核准审批章程时，如果发现章程内容缺少绝 对必要记载事项，有权宣布该章程无效。其次，法律中的一些强制性规定也是章 程内容无法改变的。比如，“我国高校实行党委领导下的校长负责制的管理体制” h l t p ：w w v c e o lc n g a o x i a oj i h e3 0 0 0 2 0 0 6 0 3 2 3 t 2 0 0 6 0 3 2 3 1 3 2 3 8 7 s h t m l 1 3 等规定。因此，国家意志在章程中的体现是通过法律对章程内容的规定来体现的。 章程具有契约性，表明它是学校举办者、举办者与学校以及学校各利益相关 者之间的意志体现。大陆法系国家认为，契约是一种合意。契约的达成过程就是 当事人出于自主自由的意志并经协商共同确定契约内容的过程。高校是由举办者 投资举办的。高校作为组织体是实现其目的的手段。大学章程就是举办者在不违 背法律的前