（区域经济学专业论文）物业管理法制化研究.pdf

中文摘要 在一部分地区，如沿海和开放性城市，对一部分房 、 屋已实行了物业管理。而在绝大部分地方，对绝大部分 房屋尚未实行物业管理。但随着住宅商品化的逐渐深 入，所有房屋，不仅是各种类型的商品房，而且包括房 、 改房，都将实行物业管理。法无禁止即自由f ) 市场经济 条件下，物业管理不可能长期处于一部分有序，而另一 部分无序的状态。也不可能各地的物业管理法规自成体 系，而全国却无统一法律法规。因此，研究一部符合中 l _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - h 一 国国情的、有利于房地产业发展的物业管理法律法规就 显得十分重要。 本文主要分为三大部分：一、物业管理立法的必要 性；二、物业管理法中必须明确的法律关系；三、物业 管理法的主要内容。 关键词：物业管理立法法律关系 a b s t r a c t i ns o m e 剐脚o fc h i n a , f o rap a r to fh o u s e s ， p r o p e r t ym a n a g e m e n t h a sb e e n t a k e n , b u t i nm o s t0 x e , a s m o s th o u s e sh a v en o t a c c o m p a n y w i t ht h e d e v e l o p m e n to fh o u s ec o m m e r c i a l i z a t i o n ，a l l h o u s e s w i l lt a k ep r o p e r t ym a n a g e m e n tn o tf o r b i d d e nb yl a w m e a n sf r e e d o m u n d e r m a r k e t i n ge c o n o m y , i t i s i m p o s s i b l e f o ra l o n g t i m et h a t p a r t o fp r o p e r t y m a n a g e m e n t i su n d e rc o n 心o lw h i l eo t h e r sn o t i ti sa l s o i m p o s s i b l et h a ti nd i f f e r e n ta r e ap r o p e 哟m a n a g e m e n t l a w sa n dd i s c i p l i n e sh a v et h e i ro w i is y s t e m sw h i l et h e w h o l ec o u n t yh a sn o ts ot h er e s e a r c ho fp r o p e r t y m a n a g e m e n t l a w sw h i c hi sa c c o r d i n gt ot h ec o n d i t i o n o fc h i n aa n di sb e n e f i tt ot h e d e v e l o p m e n to f r e a le s t a t e i sv e r yi m p o r t a n t t t i i sa r t i c l ei s c o n s i s t i n g o ft h r e e 1 3 目t r t s ：1 n 惦 n c c e s s a r i l yo fp r o p e r t ym a n a g e m e n tl e g i s l a t i o n ；2 n l e l a w f u l r e l a t i o n s h i p s o fp r o p e r t y m a n a g e m e n t ；3 n l e m a i nc o n t e n t o f p r o p e r t ym a n a g e m e n t l a w s k e yw o r d s ：p r o p e r t ym a n a g e m e n tl e g i s l a t i o n l a w f u l r e l a t i o n s h i p 前言 物业管理是一种新型的管理制度。现定位为第三产业的子行 业，是房地产业中的服务性行业。国家发展计划委员会在 当前 国家重点鼓励发展的行业、产品和技术目录中规定：物业管理 是当前国家重点鼓励发展的行业。1 物业管理已得到全社会的关 注，但目前住房商品化还未完全实现，因而对物业管理人们在观 念上还没有完全接受。尚未得到全社会和公众的理解。某些地区、 部门与单位，甚至还不知物业管理为何物。一方面。部门与单位 的房地产管理、后勤管理机构臃肿，冗员过多，成本过高的压力 很大( 包括房地产开发企业的“自建自管”) ；另一方面，“肥水 不流外人田”过时观念根深蒂固。近年来，全国一些地方，特别 是沿海城市的物业已推向市场进行新型的物业管理。但就全社会 而言，物业管理走向市场的公众观念尚未形成。 社会主义市场经济是法制经济，要变单纯依靠宣传教育影响 人们行为的方式，为宣传教育与法制规范并重的方式。物业管理 是市场经济体制下新的房屋管理模式，从法律上讲物业管理是“信 托管理”，必须通过建立相应的法律法规来规范和调整有关方面 的权利和义务；物业管理的发展是对外开放和经济体制改革的产 物。它从一开始就呼吁法制的建设。近年来，国家、省、市以及 县级市、县。均先后颁布了一些物业管理法规、政策、规范性文 件，但尚未形成完整体系，层次不高，在一些重要问题上规定说 法不一。从国家层次上看，目前物业管理方面仅有建设部颁发的 城市新建住宅小区管理办法、城市住宅小区物业管理服务收 费暂行办法、加强公有住房售后维修养护管理工作的通知) 等，均属国务院下属职能部门的行政法规，而城市新建住宅小 区管理办法已涵盖不了物业管理的全部内容，就中华人民共 和国城市房地产管理法而言，没有“物业管理”的内容，急需 1 卞敬袍，徐盛发：论物业管理走向市场 ，住宅与房地产) 1 9 9 9 2 第4 3 页 修订；省市县层次上，已出台的物业管理法各成体系，也只是结 合本地区的实际情况制定的地方性法规或条例。立法、房管等有 关部门要通过法律法规的制定。及时总结物业管理的成功经验。 适时解决物业管理发展中的诸多法律关系问题，使得物业管理制 度化、规范化，从而有效地推动物业管理向纵深发展。 第一章物业管理立法的必要性 一、行政手段的弊病和内黼章翻度效力的有限性 ( 一) 行政手段的弊病 在几十年的计划经济体制下，房屋管理主要靠行政手段。由 房管所直接管理，因而。没有形成物业管理的意识，更谈不上市 场经济的物业管理法律意识。在这种旧体制下，支配房管所工作 的观念、意识主要是政府行政管理的观念、意识，只有管理的观 念而无服务的意识，只有福利性的住房观念而无等价有偿使用的 意识，管理的内容主要是收取租金和维修房屋。在管理过程中， 房管所处于片厦的主导地位，承租人则处于从属被动的地位。由 于这种观念意识的影响。房屋管理被局限在一个狭窄的范围内， 路子越走越窄，作为国有资产的直管公房不但不能增值，连保值 都困难。国家维修公房的财政包袱越背越重。公房业主与承租人 的真实利益关系被严重扭曲。而地方房屋管理部门也过分依赖国 家房屋主管部门，缺少积极探索和研究的动力，没有把基层的管 理责任当作己任来承担，工作做的消极被动。决策层与地方基层 管理层难以有效衔接，宏观调控政策步伐进度缓慢。 如果物业管理仍沿用行政管房的一套办法自行其事，穿新 鞋，走老路，则管理计划和措施就常常得不到居民的理解、支持 和落实，对物业管理中出现的大量问题也会束手无策。在市场经 济逐步完善的今天，陈旧、偏狭的房管意识越来越背离现实生活， 必须彻底破除，代之以新型的物业管理法律意识。 ( 二) 内部规章制度效力的有限性 2 制定一套行之有效的规章制度并严格按章操作，是强化物业 管理公司内部管理的前提，是促进物业管理公司健康有序、规范 发展的基石。 物业管理公司的内部管理制度主要有两个方面，一是公司员 工“自身管理”的一套制度，它是公司的运作章程。包括公司的 宗旨、目标、各类人员的岗位职责、各部门内部的具体分工及部 门之间的协调。如万科物业管理公司宗旨是：寓效益于服务，寓 服务于管理；目标是：管理无盲点、服务无挑剔、业主无怨言； 还提出了“忠于管理、优质服务、奉献社会”的企业精神等等。 这一制度的建立。为企业造就一支良好的职工队伍。树立企业整 体形象奠定了基础。二是住户统一遵守的条约，如住户手册、 楼字管理公约、“服务标准”、各项专业管理规定( 如清洁、 绿化、治安、消防、供水供电、装修、车辆等管理规定) ，“机电 设备正常运行管理规定”、“房屋维修养护管理规定”等规定。这 些规章制度在业主进住时，分别签订或发放。使之成为公司和业 主的行为准则。 物业管理内部规章制度对外不具有约束性。开发商、施工单 位、物业公司、业主四方是种什么样的关系，他们各自对物业的 质量、养护、使用负有什么样的责任，这些在物业管理内部规章 制度中难以体现出来，也无法作出规定，因为内部规章制度对外 不具有约束力，只有在法律上给予明确。并且，规范和约束小区 内的业主与业主之间、管理公司与业主之间的关系仅靠物业管理 的内部管理静渡是远远不够的，必须有一个具有强制性、权威性 更强的物业管理的法规体系，通过法律的形式将各自的责、权、 利明确下来，确保物业管理的良性发展。 二、物业管理立法符合经济发展的要求 如果说一种经济现象顺应了经济发展的方向，具有良好的经 济效益、社会效益和环境效益，并且经济的迸一步发展提出了法 制化规范这种经济现象的要求，我们就说对这种经济现象的立法 符合经济发展的要求。物业管理正是如此，物业管理社会化、专 业化、企业化和市场化的自身特点，顺应了市场经济的发展，而 且我国实行城镇住房体制改革以期实现住房商品化，国家将住宅 产业作为国民经济新的增长点，以及市场经济的进一步发展都提 出了建立健全物业管理法律法规体系的要求，从这个意义上说， 物业管理立法符合经济发展的要求。 ( 一) 物业管理自身的特性顺应了市场经济的发展 物业管理是社会主义市场经济发展和住房体制改革的必然产 物，作为一种社会化、专业化、企业化和市场化的新型房屋管理 体制，顺应了市场经济的发展。主要表现在以下四个方面： 一是有利于提高房地产的整体管理水平，实现房地产业持续 发展和增长方式的转变。改革房地产业管理模式，大力推行物业 管理，对盘活房地产存量，启动房地产市场，实现房地产保值增 值，进而促进房地产业的发展由粗放型向集约型转变，由主要注 重量的增长向质的提高转变，实现可持续增长，都有十分积极的 意义。在竞争激烈的上海房产市场，人们对住宅小区是否有物业 管理。已经作为购房置业的重要条件，其关心程度已达到 9 2 2 5 2 ，物业管理的推行已经成为培育住房消费热点的一项重 要措施。 二是有利于减轻国家和地方财政的负担，实现存量房产的保 值增值。由于物业管理实行的是“社会化、专业化、企业化”的 管理模式，走“有偿服务、合理收费、多种经营、以业养业、以 区养区”的自我发展道路，具有较强的造血功能。因而，能够形 成经营管理的良性循环，使城市公用配套设箍、生活设施和楼宇 的管养有了资金保证。这不仅从根本上解决计划经济时代城市管 养由政府包揽的状况，逐步减轻国家和地方各级财政投入城市维 护的沉重资金负担，而且还能实现房产的保值增值，为房地产的 2 上海市统计信息中心：上海万户家庭消费状况调查) ，9 9 年1 0 月，第1 0 页 持续发展获取更大的社会效益和经济效益。上海万科城市花园由 于实行了专业化的物业管理，打出了品牌形象，小区内的物业管 理实现了资金的良性循环，各种设施和物业的管养有了资金的保 证，如果不是由于良好的物业管理。小区的房价不可能每平方米 比周边房价高出1 0 0 0 元，并福及业主，实现了房产的增值、保 值。 三是有利于改善人们的工作生活环境，增强城市的吸引力和 辐射力。物业管理的作用还能通过以点带面，产生连动效应，在 取得良好经济效益的前提下，显示出它巨大的社会效益和环境效 益。全方位推行物业管理的结果。必然会促使整个城市面貌的改 变。使城市向环境优雅、生活方便、卫生整洁、秩序芳然、文明 安康、繁荣稳定的方向发展。这对改善群众的生括工作环境，提 高居民群众的居住质量起着重要的作用；对提高城市的知名度， 增强城市的吸引力和辐射力，形成良好的投资环境，振兴城市经 济，同样有着极其积极的意义。 四是有利于加强精神文明建设，树立现代都市意识。通过对 小区的物业管理，规范人的行为，在潜移默化中提高人的思想道 德素质，养成讲卫生、讲文明、讲纪律、讲社会公德的良好习惯。 这对推动城市的精神文明建设，增强市民的现代都市意识，也都 产生了积极的作用。 ( - - ) 住房商品化、经济增长点以及市场经济的发展提出了对 法的要求 市场经济是法制经济，经济活动都要按照套法规体系来进 行，管理部门按照相关的法律评价、控制、监督与处理各类经济 活动。 在国家已经将住宅业作为新的经济增长点和房改进度不断加 快的情况下，房地产业主( 特别是私有业主) 规模将大幅度提高， 对物业管理工作的要求越来越高，国家急需制定一部专业性的法 律对现代市场经济条件下的物业管理行为进行引导、规范和制 约，包括对业主委员会的组织运作、业主公约、房屋使用公约的 鉴定、规格、专业性物业公司的资质管理、业主委员会、物业公 司、政府职能部门之间关系界定等等。 住房商品化对住宅小区的物业管理工作提出了新的要求，提 供了发展的契机。住房体制改革以后，职工的住房以货币形式予 以体现，单位和政府把钱补贴给个人，由个人再去市场购买房屋， 这样在房地产交易市场上就出现了原来集团消费到现在个人消费 的购房主体变化。这个变化使得用户真正关心起房地产的质量， 按照房地产消费和投资的作用来考虑。用户为了使自己的住房环 境有比较好的改善，就要对房屋的质量和环境以及所花费的价钱 进行综合比较，从而选择最合适的房屋进行购买。另一方面作为 一种投资的商品。用户还比较关心以后房地产的保值和增值问 题，所以客户在选择住房时捧除对现在的状况考虑比较细致外， 还对后面的物业管理比较关心，因为这是保值和增值的重要保证 条件。因此在住房体制改革以后购房耆对物业管理的要求更高， 同时，住房自有化和社区社会化已成为不可抗拒的历史潮流，同 一居住区内的人员来自不同的单位，怎样保护公众利益，也给物 业管理提出了新的课题。要求通过法律的形式将各自的责、权、 利明确下来。住房体制改革解决了长期不能解决的产权及相关问 题，其产权关系明确以后对于物业管理的立法和相应政策的制定 带来了许多有利因素。 随着住房体制改革的深化发展。住房商品化程度不断提高， 标准化住宅小区在原有的基础上迅猛增加。这些住宅区的管理， 涉及各个方面和相关部门，如街道办事处、环卫、绿化、交通、 工商、公安、房管、市政、城管、物价等，这些归属不相统一的 部门，如何相互协调，发挥住宅小区的整体功能。创造一个舒适、 优美、和谐、安全的居住环境，物业管理应运而生，同时也提出 了对完整的对房产管理和对社会协调的法规的要求。正是因为物 业管理涉及复杂的产权关系和社会关系，必须以完善的法律法规 作保障，才能促进物业管理的持续发展。从而加快住房商品化的 进程，培育房地产业成为经济增长点，推动市场经济的发展。 三、现行物业管理法律法规的局限性 物业管理是城市中的新兴行业，必然会遇到许多新老t - i 题。 其中有的是体制问题，如居委会与物业管理的关系、市政与物业 管理的关系；有的是历史遗留问题，如小区内二次供水供电以及 物业管理公司代收代交水电费、开发建设与物业管理关系、小区 车辆管理关系；有的是实践发展带来的问题，如纳税、业主人身 财产保险赔偿、向企业乱收费等等。这些有关物业管理发展中存 在的问题和困难，基本上都是由于法规条例不健全、不完备，从 而使反映在物业管理上的民事纠纷逐渐增多。在一定程度上阻碍 了物业管理的发展。 目前物业管理有三大难点。一是收费难。当前大部分物业管 理企业经营亏损。原因之一。就是收费难。应该说。每月管理服 务费对能购买的住户来说是完全可以承受的，可是物业管理费就 是收不上来，造成这一状况的直接原因是很多人物业管理观念 差，物业管理办法与小区管理中的各种收费办法出台滞后。造成 物业管理中收费困难的局面。二是运转难。造成企业运转难的原 因很多，主要是物业管理无法可依，某些部门变相摊派和收费， 并利用职权卡要。因此物业管理迫切需要统一的立法，需要一个 可操作性的法律依据，以在法律框架内健康发展。三是协调难。 协调难的事情。在实际工作中时有发生。从业务方面的协调难， 反映的是物业管理与城市各专业管理部门在各自管理职能分工， 由于没有以法规形式界定下来，形成了一些本应由专业部门负责 的职能向物业管理公司挤靠，把责任推向物业管理公司。在物业 管理与社会行政职能方面的协调，则反映了物业管理的立法应考 虑与现有行政法规的关系。总之，物业管理立法要与各部门的法 律法规相互协调，各自摒弃狭隘的部门利益，废止妨碍物业管理 发展的条文，这样，才能更加有效地促进物业管理健康发展。 7 总而言之我国大部分城市还没有制定严密具体的物业管理法 规，使物业管理的法律地位不能确定，各方在物业管理中的地位、 作用、责权利关系缺乏有效法规来规范和调整。从另一个角度来 说，由于缺乏基本规范，造成了人们对物业管理的观念滞后和错 觉，对物业管理的经营性质难以理解等问题。随着住房体制的改 革，产权呈现多元化，因而管理模式也发生了根本变化。过去行 政管理方法、手段行不通了。取而代之的是法规管理，但由于我 们是从旧体制脱胎而来的，加之物业管理又是新生事物，法律法 规还很不健全，或叫旧的不能用，新的不健全，这在很大程度上 给物业管理增加了难度，如果说过去的房管所的管理是“人治” 的话，那么现在的物业管理则是“法治”。过去的房屋管理是管 人，现在物业管理是管物，但管是前提，法是依据，没有法。就 造成了难管和管理无力的局面。 西方发达国家和港台地区，有关物业管理的法规是比较全面 和完整的。目前我国还没有形成一套完整的物业管理法律法规体 系。不少实际问题很难操作。如l 、既然物业管理公司是服务性 的第三产业。那么只要具备一定的条件，经主管部门批准到工商 部门登记，这样一来。一个地段甚至一个小区内就可能出现多个 物业管理公司，如何才能作到有序而不乱? 2 、收费的标准如何 确定。空房收不收费，如果委托人不签定物业管理合同或签了合 同又不按时缴费要采取什么办法制裁? 3 、物业管理公司既然是 企业。又如何能实施综合性的管理，它与行政管理的派出所、街 道办事处等的关系是什么? 4 、在业主与开发商发生纠纷时，物 业管理公司在中间担当怎样的角色，也就是三方是一种什么样的 关系? 5 、有的小区要成立业主委员会还要得到物业管理公司的 同意或支持，到底是物业管理公司成立业主委员会还是业主委员 会选聘物业管理公司? 等等。所有这一系列纵向、横向之间出现 的问题，如果没有法规去规范。要作到有序和健康发展确是很困 难的。 四、物业管理法是推动物业管理发展的极大动力 沿海地区和城市是我国改革开放的前沿阵地。对国g g # l - 先进 的科学技术和管理经验能较快的吸收和借篆，表现在物业管理上 也是如此。深圳和上海十分重视物业管理立法，通过建立健全物 业管理法律法规，极大地促进了物业管理的发展。 ( 一) 深圳市物业管理 目前深圳的物业管理已形成了一个新兴行业，全市共有各类 管理单位1 1 0 0 多家。其中正式注册的物业管理公司4 3 0 家，其 它管理单位7 0 0 多家；物业管理从业人员l o 万人左右，管理着 全市2 万平方米以上的住宅小区4 0 0 多个，高层大厦2 0 0 0 多座； 物业管理面达到9 0 以上；共有1 4 6 个住宅区( 大厦、工业区) 获得全国物业管理优秀小区称号；8 0 的物业管理公司获得 i s 0 9 0 0 2 或i s 0 1 4 0 0 0 国际质量体系认证3 。 深圳市物业管理发展的重要经验就是重视立法。没有行业立 法和依法管理，就没有深圳物业管理稳步快速发展的今天。深圳 市委、市人大、市政府非常重视物业管理法制建设，充分利用深 圳改革开放实验田和享有立法权的优势，及时地将城市管理及物 业管理的实践经验，经立法形式进行肯定和巩固。并根据实际情 况及时进行补充、修订和完善。自1 9 9 4 年出台国内第一部物业 管理地方法规后，经过几年的立法实践。先后出台了2 0 多个物 业管理法规、规章或配套政策文件，并注重政策之问的配套衔接。 初步形成了一个具有深圳特色的物业管理地方法规政策体系。并 以法律手段推动物业管理行业发展。在市场经济的实践中，不立 法没发展，少立法慢发展，快立法大发展。企业是市场的主体， 业主是物业管理服务的主要对象，但如果没有法，没有游戏规则， 谁也不知道自己该做什么，不该傲什么，行业就没法发展。光有 几个大法，没有相配套的政策文件也不行。深圳一直重视立法工 3 王炬：物业管理的市场意识、规则及监控) ，中田房地信息) ，1 9 9 7 7 第2 8 页 作，作到年年有新的法规或规章出台，效果非常明显：1 9 9 4 年 物业管理立法正式出台以前，全市十三年间发展到1 3 0 家物业管 理公司，管理覆盖面4 0 左右，立法出台后。四年时间物业管 理公司增加2 3 倍，全市的物业管理覆盖面翻了一番多。以物业 管理法为依据和准绳。以法制原则协调管理关系。物业管理是城 市管理中的新兴行业，必然会遇到许多新老问题，其中有的是体 制问题，如居委会与物业管理的关系、市政与物业管理的关系； 有的是历史遗留问题，如小区内二次供水供电以及物业管理公司 代交水电费、开发建设与物业管理关系、小区车辆关系；有的是 实践发展带来的问题，如纳税、业主人身财产保险赔偿、停车场 丢车赔偿、向企业乱收费等等。深圳市都本着有法依法执法、无 法依照政策的原则。及时、客观、公平、合理地处理有关物业管 理发展中存在的问题和困难，坚持法治原则不动摇，几年来，通 过立法或政府协调，合理解决了小区二次供水供电、停车场收费 管理、安居小区管理费纳税、物业管理与居委会职能划分、业主 人身财产保险赔偿等重大问题。为行业发展架桥铺踌。 ( 二) 上海市物业管理 目前上海市居住区面积已超过1 5 亿平方米，就公房来说， 直管公房4 4 0 0 万平方米，系统公房5 8 0 0 万平方米，随着1 5 2 个 房管所的转制为专业化、企业化经营，大部分已实行了新型的物 业管理。走上了法制化、规范化的道路。 上海市委、市政府非常重视居住物业管理，明确提出把加强 居住物业管理作为城市管理的五个重要突破口之一，“进一步改 革管理体制，转换经营机制；实行分类管理和专业化服务，建立 社会化、专业化、市场化的物业管理模式，着力解决居住物业管 理中的难点问题和人民群众关心的热点问题”4 。为此，上海市 政府，在加强行业管理方面重点加快法制建设。1 9 9 7 年上海市 上海市房地局局长蔡育天： 深化改革转换机制加强居住物业管理 中园房地信息。1 9 9 9 5 ，第2 9 页 人大通过了上海市居住物业管理条理，并加以不断改进和完 善。制定了一系列配套的规范性文件和示范文本，明确了业主、 业主委员会、物业公司和政府主管部门的职责、权利、义务；明 确了物业管理的原则。服务规范、收费标准；明确了物业的使用、 装修、维修和管理责任。同时根据上海的特点，特别明确了业主 委员会的性质和法律地位，对前期物业管理的规范、维修基金的 筹集、使用和管理。以及物业管理服务的投诉和处理等作了具体 规定。推行政务公开，公开办事内容、办事程序、办事纪律和办 事时限。实行业务受理“一门式”服务。即一个窗口受理、内部 业务运转、规定时限办结，方便群众。同时建立监督网络。市区、 县房地局设立2 4 小时监督投诉电话，并在人大、政协、新闻等 社会各界聘请了5 0 名行风评议员和2 8 0 0 名义务监督员，定期和 不定期进行明察暗访，发现问题及时通报纠正。从法律的角度加 强物业管理企业的资质管理，全面实行物业管理企业资质等级评 审制度。未获得资质等级证书的企业，不得从事物业管理业务。 同时，结合物业管理规范服务达标活动。抓两头，带中间。树立 一批优秀物业公司；取消一批服务不规范、老百姓意见大的物业 公司资质，并会同工商部门吊销其营业执照。 由于上海市政府对物业管理立法的重视。上海已形成了一套 适合市情的物业管理法律法规体系。市房地局下属的房地产交易 中心专门出版了物业管理法规汇编，管理部门有法可依，解 决了大量物业管理方面的法律纠纷。使小区的物业管理规范化， 并直接促进了存量住宅的消化。 第二章物业管理法中必须明确的法律关系 法律的一项最基本的功能就是调整人们相互间的权利、义务 关系。权利、义务相一致的原则是法律调节的准绳和目标，在市 场经济条件下更是如此。睢有这样，复杂多变的社会才能有序、 稳定、健康的发展。现代物业管理功能齐全，除了一般的管理外。 还有经营、服务，涉及的当事人众多，关系复杂，物业管理法律 法规必须确立各当事人之间的法律关系，为物业管理奠定法治基 础。 物业管理法中的法律主体包括行政机关( 房管机关、土地管 理机关) 、房地产开发机构或公司、物业管理公司、业主委员会、 街道办事处等五大主体。 一、物业管理公司建立现代企业制度的原则 首先必须明确物业管理公司的独立法入主体地位和确立现代 企业制度的发展方向，这是市场经济发展必然要求。也是确立各 主体之间法律关系的基础。 我国现在实行的是社会主义市场经济，党的十四大提出了建 立现代企业制度的目标。物业管理公司同其他企业性经济实体一 样，也是独立的企业法人，并有着明确的经营宗旨和管理规章， 能够独立承担各种民事和经济法律责任。作为独立的企业法人， 物业管理企业也应按照自主经营、独立核算、自负盈亏的经营原 则。独立开展物业管理的各项业务内容，为客户开展各项服务。 并积极参与市场竞争，实现企业良好的经济效益和社会效益。在 建立现代企业制度的过程中，物业管理企业也应当按照产权清 晰，权责分明，政企分开，管理科学等现代企业制度建立的原则， 建立现代物业管理的经营机制。而在此过程中，物业管理企业还 具有其它生产企业所无法比拟的优势。这就是它不必背上历史的 包袱。不必经历企业转制过程中过多的不利因素，从企业建立的 一开始。就按照现代企业制度建立的原则，直接跨入现代企业制 度。一股来说，物业管理企业在建立现代企业制度过程中。应按 照以下要求和原则建立物业管理企业的现代制度。 ( ) 明确物业管理企业的法人地位和法人产权 从我国物业管理企业形成的特点上看，大多数物业管理企业 是从房地产公司中脱离出来，或从传统的房管所( 站) 的基础上 建立起来的。对于前一种物业管理企业，在建立现代企业制度过 程中，因其从成立开始就明确了其企业法人地位并具备了独立的 法人财产权，因此它具备了现代企业制度建立的基本要求所面 临的问题是如何健全和完善企业的组织结构和制衡机制。对于后 一类的物业管理企业，在建立现代企业制度的过程中，则面临政 企分开与企业产权界定的问题。由于传统的房管所( 站) 。是政 府的下属或派出机构，是传统计划经济体制下政企不分的产物， 在建立现代企业制度过程中，政府应从企业的经营活动中退出 来。并以国有资产入股方式明确企业的产权结构。这类物业管理 企业与原直管公房业主的代理人房管局或国有资产管理局， 同样是委托与受托的关系。双方以委托制的经济合同来确定权利 义务关系，并积极参与物业管理市场的竞争，从而使这类物业管 理企业建立现代企业制度。 ( 二) 建立物业管理企业的有限责任制度 物业管理企业的有限责任制度，就是按照现代企业制度建立 的原则。使企业的投资者以法人财产为限，对企业的经营活动和 债务负有限责任。物业管理企业的投资来源，可以是国家、企业 和个人等任何来源。按照现代企业制度，企业的投资者。为了保 护其合法权益不受损害，应在投资者有限责任的基础上。以其法 人财产为限，对企业的经营和债务负有限责任。这不仅是对企业 投资者的一种保护，也是对企业潜在债权人的一种警告。即企业 股东们不接受个人的无限责任。这样。当按照有限责任制度建立 的物业管理企业旦面临破产威胁时。企业的投资者仅以其注入 的资本为限承担债务，而无须以其他资产负无限责任。 ( 三) 完善和健全物业管理企业的组织结构 物业管理企业的组织结构，包括了企业的股东大会、董事 会、经营管理机构及监事会等企业法人。股东大会是企业的最高 权利机构，它体现了投资者的意志和权利决定企业的重大决策 和重大人事安捧，但并不参与企业的具体经营。董事会是股东大 会的委托代理机构，它是企业经营的决策机构，并协调企业股东 与管理人员的关系。企业的经营管理机构，则是操纵企业运行的 执行机构，它一方面对董事会负责，另一方面又接受监事会的监 督。按照上述企业组织结构的分工要求建立的现代物业管理企业 结构体系，应进一步按各自的职能范围，建立起相互促进、相互 约束的责、权、利关系，以使企业的投资者、经营者和生产者的 积极性得以充分调动，其各自利益得到充分保障，真正作到投资 者放心、经营者精心、生产者用心。 二、物业管理法律关系的明确 明确了物业管理公司的独立法人地位之后，物业管理法必须 理顺物业管理公司同另外四个法律主体之间的关系，明确其权利 义务关系。 ( 一) 物业管理公司与行政机关的关系 l 、政府的物业管理职能 就物业管理而言，政府管理部门分为主管部门和协管部门两 种。主管部门主要指建委、国土房管、规划部门，它们全面负责 物业时宏观管理工作。包括物业管理企业的资质管理；协管部门 主要指市政、绿化、环卫、交通、治安、公用、供水、供电、物 价、街道办事处等部门，它们从各自的职责范围。对物业进行专 项的宏观管理。这两类管理部门的主要职权、职责是依据有关法 律、法规，按分工负责的原则，对物业管理进行宏观管理；对具 体的物业管理进行经常性的监督、指导，对重大问题进行调查处 理；听取物业管理人和其他当事人对物业管理法律、法规的意见， 及时反映给立法部门，完善物业管理法律、法规；进行物业管理 的法制宣传；听取物业管理人和其他当事人的意见，及时改进管 理工作；而对于物业公司具体的财务活动、来往帐目、经营状况 应由公司自己决定，自负盈亏，政府不宜干涉，否则，物业公司 难以生存和发展。也难以真正为业主做好服务。 2 、行政机关与物业管理公司的关系 1 4 政府有关职能部门要依法授予或委托物业管理企业相应的管 理权，在充分尊重物业管理企业经营自主权的同时。根据自身所 担负的职能，给予指导、督促和检查。政府部门对物业管理公司 要实行资质评定工作，根据物业管理公司的资金状况、人员结构、 服务水平和管理业绩，实行等级评定，在此方面应提高资质审批 的严肃性，传统的文件审查含水率太高。应从社会效益和经济效 益出发，改为实地考评，年年不定期抽查。从严掌握资质审查标 准。控制房地产开发企业设立不具备企业法人资格的物业管理分 公司，已经设立的应向具有独立法人资格的公司过渡，对一些单 位不按照公司法设立的物业管理机构的资质不予批准，整顿 一些溢竽充数的物业公司。帮助“铁饭碗”的物业管理公司和上 级部门“断奶”，扶持市场化、社会化的专业性物业管理公司， 对辖区的物业管理企业总量进行调控，促进物业管理市场发育和 公平竞争；税务部门要区分物业类型、物业管理行业特点，在税 收上对物业管理进行扶持。特别是普通住宅区的物业管理，其公 共服务费标准较低，多数是不敷成本，应当免税；其他相关部门 应齐心协力，促进物业管理事业的发展。 不同等级的物业管理公司只能对应管理相应档次的住宅小区 或楼宇，不能承接高于自己服务水平和管理能力的小区或楼宇的 管理业务。某一住宅小区建成时，政府有关部门应责成开发商提 前作好小区管理的招标工作。根据建成小区( 楼宇) 的档次和等 级评定，规范物业管理公司服务的范围和水平，并明确提出让某 一资质的物业公司来投标揭榜。这样就避免了物业管理公司不顾 自身的实力，为了盈利盲目承接超出自己服务能力之上的物业而 导致的日后纠纷，从一开始就保证了物业管理的专业化水平和服 务质量，真正体现出物业管理的优势。 国家在修订城市居住区规划设计规范时要充分考虑物业 管理的需要，对物业管理用房要明确规定；公建配套设施建成后， 应主要用来为居住区业主、使用人服务，由受聘的物业管理企业 统一管理、使用，相应的收益用来弥补物业管理费用的不足，不 能象过去一样被有关部门、单位“肢解”、占用；物业管理行政 主管部门要引导、培养物业管理市场，政府相关部门，应根据物 业管理实践发展的需要，引导各类专营公司发展，提高从业人员 的素质，规范专营公司的服务行为，莛同培育物业管理二级市场， 努力提高物业管理市场化程度。此外，政府部门还可以通过发挥 行业协会的桥梁、纽带作用，对物业管理企业实施有效的管理和 引导，充分体现政企分开的原则。地方主管机构应走出“循门”， 多实地考察，积极参与法制建设，引进他人经验，摸索出适合本 地实情的制度法规，主动调节业主与物业管理公司的纠纷，发挥 管理部门的优势，营造公平、公正的环境。 城市住宅小区物业管理中出现的问题，既有城市住宅小区物 业管理部门经过努力能够解决的，也有解决不了的，这就需要政 府予以支持和引导。城市政府要制定服务规范，要求物业管理部 门责权利一致，具有系统性和高效性，使物业管理和服务既满足 住户生活各方面的需要，又高效价廉。引导专业性物业管理公司 向大型化发展，创造规模效益，并将业绩优良的物业管理公司向 业主委员会进行推荐。同时，也必须制定措施以防止物业管理公 司出现垄断现象。 f 二) 物业管理公司与房地产开发机构的关系 物业管理公司由于没有理顺与房地产开发机构的关系，经常 会产生一些法律上的问题。北京市一居民突然被停水、停电、断 煤气，到物业管理公司询问，物业管理公司负责人则拿出一份开 发商的通知，说是因为剩余房款未付清，要求采取措施迫使其还 款，物业管理公司遂照此办理5 。这是一个典型的法律关系混淆 的案例。住户未按期交纳购房款，说明他没有履行房屋买卖关系 中按时付款的义务，那么他应当承担相应的民事责任，发展商有 。未交足房款，就断人生路，建筑报2 0 0 0 年4 月2 8 目第3 版 权按照购房合同的规定要求该住户承担违约金、利息等责任，甚 至可以要求解除合同等，在处理方法上，可以双方交涉，也可以 打官司。但如果该住户已经按照管理合同的规定交纳了物业管理 费等，这就意味着他在物业管理法律关系中已经履行了自己的义 务，那么他就应该得到完善的物业管理服务，物业管理公司应该 保证其权利的实现，而其他人( 包括开发商) 则不能对这种权益 进行侵害。这一现象的实质是：由于住户未履行房屋买卖关系中 的义务而不能享有物业管理法律关系中的权利。导致这一现象的 根本原因是物业管理公司和房地产开发机构的法律关系没有理 顺，目前的物业管理公司与开发商往往有着千丝万缕的联系，有 些物业管理公司是由开发商出钱建立的，虽说名义上是独立自主 经营的企业法入，但由于开发商还能控制物业管理公司的人、财 大权或者物业管理公司在这两方面依赖开发商的支持，就导致物 业管理公司受制于开发商，不能真正地独立自主经营，而只能成 为开发商的一个附庸。有些开发商则自己建立一个物业管理部 门，直接从事物业管理工作，还有一些专业的物业管理公司虽然 没有这个问题，但由于在业务方面需要开发商的支持和配合。也 不敢得罪开发商。 随着社会的发展，人们生活水平的提高。物业管理公司和开 发商法律关系不明确的弊端将日益暴露出来：它不利于房地产开 发和物业管理向专业化方向发展，与住宅产业现代化也是不相符 的；特别是它不利于切实保护购房者的利益。导致法律权利义务 关系的扭曲。只有当物业公司与房地产开发商是各自独立的，在 物业移交的过程中，物业管理公司才会尽全力向开发商和施工单 位争得利益，确保业主所购买的住房在质量上有保证，有问题也 会尽快修复解决。在处理物业管理公司与房地产开发机构的关系 问题上，投标是一个较好的形式。另一方面，发展商自己组建的 物业公司往往缺乏专业的经验，没有系统化的管理和服务，缺乏 完整充足的人才体系，专业化程度不高，服务不到位，业主不满 意，导致拒缴物管费，物业管理公司无法开展正常的经营活动。 房地产开发机构在房屋开发建设过程中，由于没有把售后管 理联系起来统规划，往往造成建成后管理上的矛盾和漏洞很 多，如现在常见的车位、住房使用功能不全、空调位置未考虑、 管理服务用房不足，这种整体布局上的缺陷以后往往难以弥补。 因此如果开发商在规划阶段就选择好物业管理公司，即可利用物 业管理的丰富经验和专业知识对规划设计提出修改意见，使它更 符合使用管理要求并为日后管理工作打好基础。在建设阶段， 物业在施工的关键阶段在于参与，如敷设管道、安装电梯、特种 设备等。物业管理人员在参与过程中逐步对物业的硬件增加了 解有利于管理和维护工作的开展。在物业接管工作中，物业公 司能尽快进入物业区为业主和居民入住作好准备工作。如发给业 主( 住户) 手册，包括居住区的概况管理、业主须知、日常管理 维护、综合服务、常用电话号码等，让居民一入户就能感受到良 好的管理服务水准，捧除人们进入新环境的陌生感，这对树立发 展商的信誉很有帮助。 就开发商自办物业管理公司的问题，短期内完全杜绝其自办 物业管理公司是不太现实的，建设部部长俞正声认为“可以有阶 段地限制开发商自办物业管理公司，比如，两年之内或某一个周 期，在一个阶段里要允许开发商自办物业，用它的服务来赢得业 主的信任，然后由业主委员会最后确定选择它的可能性。6 ( 三) 物业管理公司与业主委员会的关系 广东、上海、深圳的物业管理条例，武汉市的物业管理条例 等均明确了业主自制的原则，且规定要逐步建立起业主自治与物 业管理企业专业化相结合的社会化、专业化、市场化的物业管理 体制。各地在业主代表名额确定与分配、业主代表大会、选举产 生业主委员会、业主委员会实践运作等方面，进行了大量的实践 6 俞正声谈物业管理，湖北房地产，1 9 9 9 8 ，第2 页 与探索，也不乏成功的事例。但总体而言，现阶段我国公民维护 自身合法权益的意识、业主自治的意识及其能力还不强，热心公 益事业的、有时间、有能力的人少。业主委员会组成成员要有一 定数量的工程、财务、法律专业人士，否则，难以实施有效的自 治。目前的状况是业主自治能力较弱、难以发挥重要的市场主体 作用。 业主委员会肩负维护业主权益、督促业主履行义务与处理物 业管理公司关系和协调各方关系的重任。几年来的运作表明，以 民主、自治、自律、公益为原则操作的业主委员会才能在物业管 理中发挥主导作用。据有关部门的资料统计，至今全国已成立了 2 万多个业主委员会，上海市政府的房地产管理部门还对全市的 业主委员会主任、副主任进行了首批培训，但其效果并不尽如人 意。上海市的有关统计表明，在直管公房出售后形成的1 7 0 0 多 个业主委员会中，真正发挥其作用的不足2 0 。近5 0 的业主 委员会只是一年开一、二次会，无明显作用，3 0 的业主委员会 是形同虚设7 。这与业主委员会成员的能力以及自治、自律意识 有关。比如，业主委员会的主任理应由业主委员会推荐产生。可 是，许多业主委员会的主任却由物业管理公司委派或指定。有的 居住小区要成立业主委员会，还得经过物业管理公司的同意。所 有这些，不得不使人怀疑，到底是业主委员会聘请物业管理公司 还是物业管理公司聘请业主委员会? 再比如，有的业主或个别业 主委员会成员在观念上仍没跳出“房客”的框框；有的强调个体 利益、重权利轻义务；有的业主委员会内部闹纠纷，业主委员会 成员间、业主间自成派系，相互对立，重大问题不能达成致的 意见；有的业主委员会成员缺乏公益性，把自己的地位作为谋求 私利的工具；有的业主委员会成员随意挪用维护基金，严重损害 了业主的整体利益，等等。可见，一个物业管理区域内的工作能 7 胡宗亘：物业管理中的业主自治权问题，上海楼市，2 0 0 0 年第3 期 第1 3 页 否搞好，关键在于要有一个合格的业主委员会。作为合格的业主 和业主委员会，既要维护自己的合法权益，又要履行有关法律、 公约和合同规定的义务。业主有权监督物业管理公司，但却不应 干涉物业管理公司的正常经营权利，更不应是非不分，一味把责 任推到物业管理公司头上。事实上，物业管理工作上某些矛盾的 产生是因为过分强调了业主的个体利益，忽视了业主的全体利益 和应尽义务。对此，业主委员会有责任对这种这种倾向予以纠正， 从而将业主引导到维护自身合法权益与自我约束相对称的轨道上 来。业主委员会作为一个业主的自治、自律的组织，是业主与业 主、业主与政府及其街道办事机构、业主与物业管理公司问的一 座桥梁与纽带，追求的是业主的共同利益与社会效益。因此，业 主委员会的成员必须是热心公益事业的人，而决不能让那些寻求 个人利益，试图从中捞好处的人获取这个职务。如果业主委员会 的成员都以民主、自治、自律、公益为行为准则，那么业主委员 会在物业管理中才能真正发挥主导作用。得益的将是物业管理区 域内的全体业主。 进一步理顺业主委员会与物业管理公司的关系，强化业主当 家作主的意识。业主有维护自己合法权益的权力。从而有对物业 管理企业进行监督的权力。业主委员会有权挑选合格的物业管理 公司，也有权“炒”掉不合格的物业管理公司。有关的管理部门 要加强对业主委员会的培可 | ，使其明确自己的责、权、利。以便 更有效地运作好业主委员会的职能。另外，还要充分发挥主管部 门的能动性，尽快改变业主委员会和物业管理企业双方在观念与 行为上的滞后现象，起好指导和协调作用。共同提升物业管理质 量。应该承认，业主委员会与物业管理企业是矛盾的对立面。因 为，双方所代表的利益和职能不同。都希望投入最少获利最大。 一方的权利往往是另一方的义务。8 为此，双方常常发生矛盾， 8 张继瑞：优化物业管理的对策思考，中国房地产1 9 9 9 5 ，第5 l 页 这在市场经济的条件下是十分正常的。加之物业管理毕竟是一项 新生事物，政府、企业有一个职能的转变、观念更新的过程，居 民也有一个转变观念和心理的过渡期。在此过程中，双方的“磨 合”在所难免。业主委员会与物业管理企业又是矛盾的统一体。 他们有相互排斥的矛盾部分，但更有相互依赖的统一地方。业主 花钱聘请物业管理企业来管理自己的家园，目的是为使自己更好 地消费使用物业并使自己的物业保值、增值；物