（行政管理专业论文）基于BV制度的英国政府绩效评估体系演变对我国的启示研究.pdf

西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 摘要 随着我国各地陆续展开的政府绩效评估活动的不断深入，各项针对地方政 府公共服务水平的评估结果得以公布，这在客观上促进了地方政府公共服务水 平的不断改善；同时也反映了在现代公共管理过程中，我国各地政府对绩效评 估活动的重视以及评估带来的积极改变。但是由于我国的政府绩效评估工作存 在的起步晚、评估制度建设不完善、缺乏全国统一协调的评估体系等问题，严 重制约了我国政府绩效评估体系的健康发展。因此向政府绩效评估领域发展较 快、体制机制发展比较成熟的国家借鉴经验已经得到广泛的认同，而英国以其 成熟的的实践经验更是为广大的学者和专家所关注。 自英国新工党政府执政后提出的最佳值制度开始，英国政府绩效评估体系 目前已经进化到了第三个阶段。其中以最佳值( b v ) 制度为起点，经过全面绩 效评估( c p a ) 制度的过渡，逐步发展到目前的全领域评估( c a a ) 制度，历时 长、中途经过反复修改完善，可以说是全国性、统一的政府绩效评估典范。而 对这一时期英国政府绩效评估发展进行研究将可以得到某些启示，使我国在今 后发展中少走弯路。 本文将以英国新工党执政后首次提出的统一的政府绩效评估制度最佳 值( b v ) 制度为基点，对英国政府绩效评估制度的发展演变作研究，探析英国 政府绩效评估体系演变的特点，以此得出能够提供给我国的启示意义；并提出 我国建立统一的政府绩效评估体系的建议。文章采用文献分析法和比较分析法 相结合的形式，首先对英国最佳值制度的定义、特点及其演变过程作出分析与 总结，然后分析我国政府绩效评估的现状与问题，并与英国的具体实践相比较， 提出今后我国建立统一政府绩效评估体系需要注意的问题和应把握的关系。研 究的创新性在于紧密跟踪英国政府绩效评估发展的最新进展，把自最佳值制度 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 l 页 开始的英国绩效评估体系的演变看作一个整体来研究，探析统一的政府绩效评 估体系存在的意义。在理论上把前人对英国政府绩效评估相关问题的研究继续 向前推进，实践上提出建立我国统一政府绩效评估的建议以供探讨和参考。 关键词：最佳值制度；政府绩效评估；最佳值制度的演变 西南交通大学硕士研究生学位论文第1i i 页 a b s t r a c t w i t ht h ed e e pd e v e l o p m e n to ft h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s e m e n t a l lo v e rc h i n aa n dt h ep u b l i c a t i o no ft h ea s s e s s m e n tr e s u l t ，t h ep u b l i c s e r v i c el e v e lh a sb e e ng r e a t l yi m p r o v e da r o u n d d i f f e r e n tl o c a l g o v e r n m e n to fc h i n a ，w h i c hr e f l e c t s ，i nm o d e r np u b li cm a n a g e m e n t ，t h e p o s i t i v ec h a n g ea n dt h eg r e a ta t t e n t i o no nt h ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t m o v e m e n ta r o u n dl o c a lg o v e r n m e n t so fc h i n a h o w e v e r ，t h ec u r r e n ts t a t e o fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s e m e n to fc h i n aa r ef a c i n gp r o b l e m sa s s t a r ti n gl a t e ，u n b a l a n c e dd e l v e l o p m e n t ，l a c ko fan a t i o n a lp e r f o r m a n c e a s s e s s e m e n ts y s t e m ，w h i c hm a k e st h ea s s e s s m e n tf r a m e w o r kb e e nd e l a y e d a sar e s u l t ，l e a r n i n gf r o mt h ed e v e l o p e dc o u n t r i e sm a ya c h i e v es o m e c o m m o n sf r o mb o t hs c h o l a r sa n de x p e r t s ，a n dt h eu k se x p e r ie n c eh a s a l s ob e e nc o n s i d e r e da sag o o ds a m p l e f r o mt h eb e g i n n i n go ft h eb e s tv a l u er e g i m e ，t h eb r i t i s hg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tf r a m e w o r kh a sb e e nd e v e l o p e di n t oat h i r ds t a g e t h ew h o l et r a n s i t i o np r o c e s sf r o mt h eb e s tv a l u er e g i m et oc a ah a s e x p e r i e n c e dal o n gw a ya n dc o n t i n u o u si m p r o v e m e n t ，w h i c hh a sb e e ns e e n a san a t i o n a la n du n i f o r mm o d e lb e i n gl e a r ta 1 1o v e rt h ew o r l d t h i ss t u d y a n a l y z e dt h et r a n s i t o no ft h eb e s tv a l u er e g i m ea n dm a yg e ts o m ep o s i t i v e s u g g e s t i o n st h a tm a yb eu s e dw it h i nc h i n a sp e r f o r m a n c ei m p r o v e m e n t r e f o r m t h i s s t u d ya n a l y z e d t h e d e v e l o p m e n to fb r i t i s hg o v e r n m e n t p e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tf r a m e w o r kb a s e do nb e s tv a l u er e g i m ea n df i n do u t 西南交通大学硕士研究生学位论文第1v 页 t h ep o s i t i v ee x p e r i e n c e sf o rt h ec h i n e s ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t d e v e l o p m e n t t h e a u t h o r a d o p t e d t h el i t e r a t u r er e v i e wa n dt h e c o m p e r a t i v es t u d ya st h em a i nm e t h o dt of i r s ta n a l y z ea n ds u m m a r i z et h e d e f i n i t i o na n dd e v e l o p m e n to ft h eb e s tv a l u ep e g i m e ：s e c o n d ，d i s c u s st h e c u r r e n ts i t u a t i o no fc h i n e s eg o v e r n m e n ta s s e s s m e n tm o v e m e n t ，c o m p a r i n g w i t hb r i t i s hs t a t e m e n t ，a n dt ob r i n gf o r w a r dt h ei d e ao fs e t t i n gu pa n a t i o n a lp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n tf r a m e w o r kf o rt h el o c a lg o v e r n m e n tb y t h ec e n t r a lg o v e r n m e n ta n dt h ep r o b l e m sa n dr e l a t i o n sw i t h i nt h i sp r o c e s s t h ei n n o v a t i o no ft h i ss t u d yi st oc o n s i d e rt h et r a n s i t i o np r o c e s sa s aw h o l es y s t e mt ob ea n a l y z e d ，a n dt od i s c u s st h em e a n i n go ft h es y s t e m t h i ss t u d ya i m st om a k et h er e s e a r c hc a t c h e du pw i t ht h en e w l yd e v e l o p m e n t o nb r i t i s hg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n ta n dt o b r i n gf o r w a r d s e t t i n gt h en a t i o n a la s s e s s m e n tf r a m e w o r kf o rd i s c u s s i n ga n dc o n s u l t i n g k e yw o r d s ：b e s t v a l u e r e g i m e ：g o v e r n m e n tp e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ： t r a n s i t i o nf r o mb e s tv a l u er e g i m e 西南交通大学 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学校 保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和 借阅。本人授权西南交通大学可以将本论文的全部或部分内容编入有关数据库 进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复印手段保存和汇编本学位论文。 本学位论文属于 1 保密口，在年解密后适用本授权书； 2 不保钢覆用本授权书。 ( 请在以上方框内打“4 ”) 学位论文作者繇瑶胖 日期：勿咛应0 指导老师签每! 球 聃、缈卜、订 西南交通大学学位论文创新性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所 得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在 文中作了明确的说明。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。 本学位论文的主要创新点如下： ( 1 ) 本文是在国内外学者对英国政府绩效评估研究的基础上，进一步追踪 英国政府绩效评估体系的发展动态，弥补我国学者对英国新工党执政时期政府 绩效评估体系发展研究的滞后与不足。 ( 2 ) 本文深入研究和总结以最佳值( b e s tv a l u e ) 制度为代表的英国政府 绩效评估体系演变过程出现的新特点，立足我国具体国情，将英国的具体实践 与我国实践相比较，探讨英国具体实践对我国的启示，提出我国建立全面和统 一的政府绩效评估体系的重要性及其需要解决与处理的若干问题和关系。 学位论文作者签名：稞玮 日期：少矿只位& 0 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 页 1 1 研究的背景及意义 1 1 1 研究背景 第1 章绪论 在现代的公共管理中，评估的重要性越来越受到人们的重视。对于政府绩 效评估更是引起上至官员，下至普通老百姓以及学者们的注意。比如最近公布 的广东省政府绩效评估报告及其一年一度的评估结果，在社会上引起了强烈的 反响，客观上使得人们评论政府、参政议政的热情得到了极大地提高。基于这 样一种对政府服务绩效的评估，原先各自封闭的或者是只在内部公布的评比结 果公开化了，政府的服务水平由于评估的进行也得到了很大的提升；也使得各 级地方政府在评估中能够更清楚地识别工作目标，认清优势与差距，从而更有 效地改善公共服务的质量。但是从我国目前的政府绩效评估实践情况来看，评 估活动存在着随意性大、搞形式化、价值导向不清以及缺乏统一的评估主体等 问题。这些是因为我国的特殊发展阶段以及各地经济社会发展不平衡情况决定 的，因此有不少学者提出我国不适于建立一套全国性统一的政府绩效评估体系 的看法，但也有部分学者针对我国的政府绩效评估现状提出应该借鉴国外先行 国家的经验，结合我国具体情况，形成我国特有的政府绩效评估体系的建议。 反观西方国家在政府绩效评估领域的实践，不少学者认为英国是公共部门 绩效评估应用得比较持久、广泛、技术上比较成熟的国家，有学者研究发现自 二十世纪七十年代以来，英国就已经开始了政府部门的绩效评估活动，而英国 在进入工党政府执政后的“政府现代化进程 阶段后，统一、综合的政府绩效 评估体系得以正式开展。到目前为止，这一评估体系已经进化到了第三阶段， 西南交通大学硕士研究生学位论文第2 页 就是即将施行的全面领域评估( c a a ) 阶段。可以说英国政府在绩效评估领域 历时1 2 年的具体实践显示出统一的评估体系的生命力及其在实践中不断修改 完善的优势。回顾英国开始这项实践之前的阶段，公共服务外包、公共服务市 场化等学者们提倡的改善政府服务水平的建议在实践中显示出诸多缺陷，虽然 政府支出得以大大削减，但是服务的价格在不断上涨而质量却在下降，公众对 于公共服务的不满直接影响到执政党的地位。相比而言，目前我国各级政府的 公共服务水平不言而喻，政府成本由于公共服务市场化后得到很大的节省，但 是公众感受到的质量却没有提高，比如医疗卫生服务市场化等问题带来的后果。 因此，本文认为我国在社会发展阶段上与英国发展统一政府绩效评估体系初期 有相似之处，而英国的具体实践和走向可以给予我们后发国家以借鉴和某些启 示。 1 1 2 研究的意义 本文将对最佳值( b v ) 制度的演变作研究，在理论上把我国在此方面的研 究推向一个新的阶段，在前人研究的基础上加上自己对英国政府绩效评估最新 进展的补充。因为通过文献研究发现，国内的学者对英国具体实践的研究已经 一滞后，这在下面的文献综述上将有体现。在实践上，将以英国在政府绩效评估 中的具体实践为参考，提出建立我国统一的政府绩效评估体系的构想。 1 。2 国内外研究现状述评 1 2 1 国外研究现状 国外对于英国政府绩效评估体系的研究主要集中在英国学者之中。以下将 按照英国政府绩效评估体系的演变过程即时间顺序来总结英国学者的述评。本 西南交通大学硕士研究生学位论文第3 页 研究在时间段选取上把英国新工党上台执政时期作为起始点，之所以选择这个 阶段作研究其一是基于弥补国内研究滞后方面考虑，但主要原因是自最佳值 ( b v ) 制度开始的探索才是英国建立起统一的综合性的政府绩效评估体系的开 始。所以最佳值( b v ) 制度就成为了英国现代政府绩效评估体系的逻辑起点， 围绕着最佳值制度的研究随着制度本身的发展而不断出现，由于学术界普遍存 在的批判氛围，学者对其的研究也主要以批评为主。 ( 1 ) 从广泛质疑到被动接受 学者们普遍的看法是，最佳值制度对于改善公共服务服务水平来说并不总 是完美的工具。一些学者认为它已经过时了，而且没必要再存在下去。然而另 外一些学者认为它一直运行良好，政府需要做的只是去不断地完善。s t o k e r 以 一种网格集合的理论来表明他的观点，以此帮助人们更好地理解“不同的社会 关系组合和心里态度的组合所构成的最佳值制度”( s t o k e r , 2 0 0 4 ，p 9 0 ) 。他认 为根据这个网格集合可以分析在地方政府内部存在着四种不同的文化心理成 分，分别是宿命论，等级主义，共同协作和个人主义思想。在最佳值实行的初 期，宿命论者普遍存在着一种恐惧感，对最佳值制度带来的变化表现出抵制的 心态。d a v i s ( 2 0 0 1 ) 等人在一份报告中提到，在最佳值执行过程中，一位地方 官员存在着一种“不知道到底什么是真正的最佳值制度，能够做到的只是等着 看别人在审核过程中的失败，然后知道什么才是不能做的 态度( s t o k e r , 2 0 0 4 ， p 9 0 ) 。这种心态看起来更像是一种抵制的开始，而且他们认为暂时什么都不 做直到别人先做。即便是在i d e a ( 2 0 0 1 ) 的一份数据也显示出“在2 6 3 个地方议 会中有超过三分之一的议会指出他们的部门正在忍受过度的小心和谨慎的心理 阴影。而当问及什么是阻碍这项创新制度实施的最大障碍的时候，只有超过一 半的议会表示缺少工作时间去应对评估，超过三分之一的议会则表示他们缺乏 必要的技巧和资金来支持这项新制度的运作。 ( s t o k e r , 2 0 0 4 ，p 9 0 ) 。 保守的心态、缺乏时间与资金已经变成了最佳值制度施行的最大挑战。等 西南交通大学硕士研究生学位论文第4 页 级主义者则认为听从命令已经在部门间成为了一种主流思想。a u d i tc o m m i s s i o n ( 2 0 0 1 ) 报告指出一些地方政府官员意识到只要把审查员们要求做的做好就可以 了，而不是积极主动地创造性地完成任务。即使在很多情况下最佳值制度的根 本目的往往被抛之脑后，地方官员关注的地方只是在于拥有一个文件夹，当审 查员或者评估员来的时候出示表明这项工作已经做了。这表明了评估的过程更 像是对公共部门提供服务的水平进行的一项考试，地方政府要做的只是通过这 项考试，走完这些程序，更不用说通过执行最佳值制度得到的成果了。至于共 同协作者的态度则会演变成一种内部保护的形式，也就是说同一部门内部之间 只顾及自己利益，为了内部集团的利益而不顾大局。s t o k e r ( 2 0 0 4 ) 认为个人主义 者更愿意生存在官僚制和政治家的保护下，这也正像d u n l e a v y 指出的一样， 个人主义者是非常愿意在这项制度下寻求为自己争取更多利益和舒适的工作环 境( d u n l e a v y , 1 9 8 6 ，1 9 9 1 ) 。这说明了个人主义者考虑他们的开支预算时就像考 虑自己利益的时候一样畏手畏脚，总是想着如何去平衡两者之间的重量。 以上就是对最佳值制度本身和执行最佳值制度时组织内各种不同心态的人 的不同想法。这表明在具体实施中，地方政府并不十分情愿地主动寻找突破点， 而是别动在接受。e n t i c o t t 等学者( 2 0 0 2 ) 根据一份2 0 0 1 年间完成的包括议员和 地方政府官员的大范围调查报告的结果，指出大多数的地方政府实际上是在学 习如何去应付最佳值制度的调查和评估。这同时也表明了地方政府已经开始适 应这种评估手段了，但却是十分不情愿地被动地接受调查与评估。 ( 2 ) b v 制度执行中出现的普遍问题 上述存在于政府组织内不同类别的的社会关系组合与心理态度的组合构成 了四种看待最佳值制度的不同观点，而s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 指出即使是最佳值制度本 身也存在着一些让人困惑的地方。最佳值制度把3 e s ，即经济( e c o n o m y ) 、效 率( e f f i c i e n c y ) 、效益( e f f e c t i v e n e s s ) 三者作为评估的目的，但是一则是只有 少数的地方政府愿意主动地满足这个目标，因为他们大多数存在着一种疑虑而 西南交通大学硕士研究生学位论文第5 页 且可能并不十分了解到底怎样在实践中达到这种要求。他们认为地方政府不可 能同时达到既削减开支，又有效率地办公，而且还要达到工作的有效性的要求。 ( s t e w a r t ，2 0 0 3 ，p 1 3 2 ) 。事实上这也是个关于如何平衡投入与产出或者说是成 效之间永恒的话题。 其次，s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 认为谁来裁决，即谁是评估的主体? 这是一个关键 的问题。按照最佳值制度的安排，绩效评估的指标由中央政府制定，这就使得 人们会思考评估指标的设计者怎么能够面面俱到地在评估指标中反映出每个人 的想法，而且如何去保证这些指标的合理性。他认为每个人或者每个地方政府 都有自己独特的想法和办事方式，不可能同时都保持着共同的观点，更不用说 这项制度关系着全国评估工作同时推行。 另外，最佳值制度强调的是量化评估方式的使用和比较，最佳值指导手册 上标明的是“地方政府应该比较它们当前的和预期的绩效指标，并以此和其他 公共部门，私人部门和志愿机构相比较 ( d e t r , 1 9 9 9 ，p a r a 2 9 ) 。s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 认为比较的方式本身并没有问题，但不能只是为了评估而去评估。换句话说就 是从评估活动的开始阶段不应该只把“硬性、僵化的量化指标”一成不变地去 执行，还应该考虑到评估中的“软性指标数据 ( s t e w a r t ，2 0 0 3 ，p 1 3 5 ) 。他提 出不同的指标在不同的环境下每天都会发生变化，评估的指标也应该随着这种 “软性指标数据的变化而作出相应的修改。他认为“最佳值的评估体系不应 该被为了评估而评估的方式取代，应该做的是制定相应的反馈程序或者是建立 匹配的智能检测系统( d e t r , 1 9 9 9 ，p a r a 2 9 ) ”。 ( 3 ) b v 制度设计中存在的中央与地方关系问题、收权与放权的矛盾 以上是对地方政府在实践过程中出现的应付评估过程的批评，而对最佳值 制度下政府绩效评估执行过程中出现的问题学者们也是存在诸多的不满。最佳 值制度对审查的要求十分严格，这种严格的审查制度不仅作用于绩效上，而且 还作用于整个评估的执行过程。s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 认为，“目前最佳值制度包含了 西南交通大学硕士研究生学位论文第6 页 高度的外部控制，作用于评估的操作过程和结果，这样就可以促使评估者与被 评估者的在对制度的理解上达成一致，而不仅仅是让被评估者按照本地公众的 意志来行事 ( s t e w a r t ，2 0 0 3 ，p 1 3 4 ) 。这使得中央政府获得了一种超越地方政 府的强大控制力，这很可能被看作是一种对重振民主活动的颠覆。除此之外， m a r t i n ( 2 0 0 1 ) 等人认为在早期的发展阶段，很多成为实验区的地方政府总结 的经验表明“最紧张的关系之是实验区已经成为，而且将一直成为处于提倡 中央控制和鼓励地方自治、地方多元化发展之间的矛盾体”( m a r t i n e la 1 ，2 0 0 1 ， p 3 6 ) 。采用最佳值制度就意味着加强中央控制和强制推行严格的审查制度；否 则最佳值评估体系就不可能获得有效的推行。中央与地方针对权力分配的关系 问题总是难以处理的矛盾，s t o k e r ( 2 0 0 4 ) 认为之所以这样做是因为“一种让官 僚制体系得到控制的最普遍做法就是压制地方政府的自觉性( s t o k e r , 2 0 0 4 ，p 9 5 ) 。这意味着既然要推行最佳值评估制度，地方政府必须接受严格的审查，否 则这种自上而下由中央政府推动的政府绩效评估制度就会显得毫无意义。 ( 4 ) 关于b v 评估运行成本 加强中央对地方政府的控制是一个政治性问题，然而关于新的绩效评估制 度在安排上浪费资源也一直成为研究者谈论的问题。s t o k e r ( 2 0 0 4 ) 指出，根据 “2 0 0 0 年到2 0 0 1 年度评估审查体系直接运行成本预计达到6 亿英镑 的一份 报告结果表明，要让评估审查体系良好的运转，不仅审查者需要投入巨大的经 费，而且被审查者也需要为此项评估活动花费大量经费。评估需要经费，地方 政府的官员和职员也必须在准备迎接评估的过程上花费大量时间和资源，没有 人是空闲的。虽然地方官员怨声载道，但是如果没有这样一项评估，可能情况 会很不一样。但是根据d a v i s ( 2 0 0 4 ) 等人的项调查显示的情况却和地方政府 官员们的看法大相径庭，“只有少数人要求取消审查制度”，同时“社会公众似 乎很乐见这样一种审查和评估过程，差不多将近3 4 的人满意审计委员会对地 方政府进行绩效评估的工作( d a v i se ta 1 2 0 0 4 ，p 9 6 ) 。社会公众的态度和地方 西南交通大学硕士研究生学位论文第7 页 官员间的差异也是可以理解的，e n t i c o t t ( 2 0 0 4 ) 等人在份2 0 0 1 年进行的覆 盖1 8 0 0 个地方政府行政官的调查活动显示的结果中揭示到“2 3 的被调查者认 为审查的成本太高，有超过一半的被调查者认为审查的质量远远超过了应该得 到的利益 ( - e n t i c o t te ta 1 ，2 0 0 4 ，p 9 6 ) 。这表明在削减成本上应该采取更好的 办法。s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 认为“最佳值制度已经不再提供最佳的价值了”，这项制度 被认为是过于繁琐，过于注重细节，而且迎接评估的过程也已成为一种例行公 事的做法，“浪费时间并且评估的项目和细节过多，甚至为了一些细节的评估而 不计成本和时间 ( s t e w a r t ，2 0 0 3 ，p 1 3 1 ) 。值得庆幸的是政府在“s t r o n gl o c a l l e a d e r s h i p ”报告中表示接受学者的这些观点，并且表示“最佳值评估正在变得 更加具有战略性，在细节上将会更加简化。我们将引进更多的方法来使这项评 估变得更加具有挑战性和战略性( d t l r , 2 0 0 1 ，p 3 4 ) 。 ( 5 ) 关于b v 制度的战略性与人性化问题 英国政府已经意识到在最佳值评估过程和评估制度本身存在的问题，正在 试图简化程序使这项评估制度看起来更加具有战略性。然而学者们普遍认为最 佳值评估制度自身仍然存在着固有的缺陷。比如评估过于注重审查的执行过程， 对审查的程序本身反映出的问题缺乏接受反馈的机制。换句话说执行过程使得 最佳值制度看起来更像是一台标准化生产机器，而对绩效进行评估的指标体系 就像是这台机器上的零件，不管是评估者还是被评估者因此变成了没有感情也 没有激情的机器。s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 认为审计委员会为绩效评估而准备的清单很有 可能变成一张“在方框里打钩 的调查表，地方政府需要做的就是在“合适的 方框里打钩( s t e w a r t ，2 0 0 3 ，p 1 3 5 ) 。如此，地方政府在应对评估的同时很有 可能只关注在接受评估时什么是需要投入的，应该投入多少，即“打钩”过程， 而不能享受到为地方作出合适选择后的快乐。同样，在工作中即使做了和地方 利益相冲突的事情也不会在评估中显示出来，因为在这个僵化的体系中符合审 计委员会需要的才是合适的。这和最佳值制度的初衷，即“为公众提供不断完 西南交通大学硕士研究生学位论文第8 页 善的服务 这一愿望背道而驰。s t e w a r t ( 2 0 0 3 ) 指出“评估过程是目前实践的 需要，但是评估过程也可以成为一种新的实践，在实践中接受挑战”( s t e w a r t ， 2 0 0 3 ，p 1 3 6 ) 。他还建议最佳值制度的改进应该关注宏观层面的评估，简化不必 要的细枝末节。 1 2 2 国内研究现状 根据本论题的含义，即以新工党执政时期最佳值制度为代表的英国政府绩 效评估体系为研究对象，并探寻其演变对我国的启示。论题包含了三个基本方 面的内容，最佳值制度、英国绩效评估体系演变和我国绩效评估现状，因此可 以将国内的文献综述概括为国内学者对以最佳值制度为代表的英国政府绩效评 估体系研究与国内学者对我国政府绩效评估体系的研究两部分。根据所搜集到 的文献分析，国内的研究主要分为三种类型，一种是对最佳值制度与强制竞争 性投标体系的比较研究；二是对最佳值制度进行的单独研究，三是对最佳值制 度之后的英国政府绩效评估体系演变的第二阶段，即全面绩效评估( c p a ) 进 行的研究。而自最佳值制度产生后，把英国绩效评估体系的演变过程看作一个 整体研究对象进行的研究者较少。总体上看，对英国最佳值制度出现后的绩效 评估体系进行的研究相比我国对本国绩效评估的研究而言微不足道。 ( 1 ) 国内学者对以最佳值制度为代表的英国政府绩效评估体系的研究 陈振明( 2 0 0 3 ) 早在公共管理学原理一书中就对英国的政府绩效评估 实践做了介绍，认为2 0 世纪8 0 年代的西方国家政府面临着官僚制政治体制下 带来的一系列公共信任危机与管理危机，比如政府机构臃肿、效率低下、资源 浪费等；同时随着新右派体系在西方各国理论界提倡的减少政府干预，采用私 人部门管理方法来管理公共部门，力求削减开支，使得可以用尽可能低的投入 得到公共服务的最大化的产出；在这个背景下，英国以撒切尔夫人政府的“雷 西南交通大学硕士研究生学位论文第9 页 纳评审 为起点到八十年代末九十年代初进行了一系列的政府绩效评估实践。 但是遗憾的是由于作为教科书出版的缘故，因此时效性已经跟不上时代的发展 要求，其中对于英国政府绩效评估体系的研究只停留在保守党执政的中后期阶 段。学者中包括宁有才( 2 0 0 4 ) ，黄文菊( 2 0 0 4 ) ，胡税根( 2 0 0 5 ) ，王雁红( 2 0 0 5 ) ， 张旭霞( 2 0 0 6 ) 等的著作和文献由于年代的限制在今天看来也存在着时效性不 强的问题。 王进富，曾涛( 2 0 0 7 ) 把英国最佳值( b v ) 评估制度的出现作为公共服务 与绩效改革的一部分，对最佳值出现的原因作了详细概括与论述，并针对最佳 值与强制竞争性投标作了比较分析，得出我国处于与英国保守党时期类似的市 场化公共服务、绩效评估体系不完善的阶段，需要明确地方政府为主体，继续 运用市场化的的手段来改善公共服务的结论。其研究对象是新工党执政伊始最 佳值的产生原因和借鉴意义，对比作者对最佳值产生后英国绩效评估体系发生 的转变发现，属手对新工党执政后英国绩效评估研究的早期成果，可以给作者 的全面研究带来启示。与王进富，曾涛一样把最佳值制度看作公共服务改革的 还有王庆兵( 2 0 0 3 ) 对最佳值模式的评析。他在英国地方政府公共服务改革一 文中对最佳值进行了比较全面的论述，从最佳值内容、产生背景、实施措施、 具体途径上作出论述，并对其特点进行点评。根据他们的研究内容判断，把最 佳值制度当作公共服务的一部分来研究是由于最佳值本身虽然属于绩效评估的 内容，但是其根本目的是为了改善公共服务；而且他们研究的侧重点与本研究 的重点也存在着差异，所以研究的对象类似但内容各异。本研究旨在把最佳值 制度作为新工党时期英国整个绩效评估体系的逻辑起点，来对最佳值制度产生 后的绩效评估体系演变作研究。 孙洪敏，刁兆峰( 2 0 0 8 ) 虽然研究起步很晚，在论述国外地方政府绩效 评估及其对我国的重要启示中提到了工党政府上台后推行的改革，时间上把 研究更新到了英国政府绩效评估实践的新阶段，但是具体并没有谈到布莱尔政 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 0 页 府上台后最有名的最佳值( b e s tv a l u e ) 绩效评估制度。黄良进，曹立峰( 2 0 0 8 ) 在研究英国对政府绩效评估法制化的历程时只提到了保守党阶段的一系列政 策，对于发展现状的描述却相当滞后。而杜刚建( 2 0 0 0 ) 在谈到英国地方政府 绩效评估改革中才提到最佳值制度，并且对最佳值制度的产生背景，标准和内 容作了比较简明的概括。王雁红( 2 0 0 5 ) 在对英国政府绩效评估发展的回顾 与反思一文中对最佳值制度也作了介绍，认为政府在此阶段中起了核心的作 用，推动了公共部门绩效评估的有效施行。 在众多的研究英国政府绩效评估体系的文献中，马雁军( 2 0 0 9 ) 专门就新 工党时期政府绩效评估制度发展的第二个阶段成果，即全面绩效评估( c p a 一 - - c o m p r e h e n s i v ep e r f o r m a n c ea s s e s s m e n t ) 制度作了详细的介绍，并总结出此阶 段评估体系的9 个特点。而郭俊华( 2 0 0 7 ) 不但对全面绩效评估( c p a ) 的发 展历程与特点作了概括，还针对我国的政府绩效评估现状与英国的评估体系作 了比较分析，并就我国的问题提出了建议。以上两位学者的研究都很有现时性， 但是对于英国的评估体制缺乏批判的观点，没有能够提及英国本土学者对于政 府绩效评估的批评与建议。而孙庆国( 2 0 0 8 ) 对英国政府绩效评估体系改革的 研究应该说是近年来少有的比较客观而全面的系统反映英国现状的文献，其中 不乏对现行的评估体系的详尽描述，而且对评估体系不断出现的问题有着深刻 的理解。 ( 2 ) 国内学者对我国政府绩效评估体系的研究现状 国内学者对于政府绩效评估的研究关注点主要在政府绩效评估具体实践中 的具体问题。比如价值取向，指标体系的设计，公民参与等方面。比如马宝成 ( 2 0 0 1 ) 的“试论政府绩效评估的价值取向，彭国甫( 2 0 0 4 ) 的“对政府绩效 评估几个基本问题的反思”，周志忍( 2 0 0 6 ) 的“政府绩效管理研究：问题、责 任与方向 ，及其2 0 0 8 年发表的“政府绩效评估中的公民参与：我国的时间历 程与前景，卓越( 2 0 0 7 ) 的“政府绩效评估指标设计的类型和方法 ，陈天祥 西南交通大学硕士研究生学位论文第1 1 页 ( 2 0 0 8 ) 的“政府绩效评估指标体系的构建方法一基于治理过程的考察”等 文章。对于政府绩效评估体系框架构建本身关注点较少，对于是否需要构建一 个统一的政府绩效评估体系，国内学者基本存在两种观点，一种是不赞同搞一 套类似“包治百病”的评估体系，第二种是承认我国绩效评估体制并不完善， 尚存在着很多的弊病，对需要更深入地研究和借鉴先行国家经验的看法并不反 对或者是明确提出支持，以下是比较典型的学者的看法。 彭勃在“当代中国地方政府绩效评估的特点”一文中提出，对一级地方政 府进行全面综合性的评价很难采用一套固定的一成不变的标准来定性，比较合 适的方法是利用模糊化处理的政治评估策略。就是说把具体的，细化的对政府 各个方面的评价比如“政策公平 和“公民参与等具体评价指标指派到各个 部门，再参考“企业内部组织评估的方式给予评估。对于我国现阶段的地方 政府绩效管理体系的特点，彭勃认为“政治评估行政化”，“行政评估形式化 ， “内部评估社会化 三个方面尤为突出。 首先是政治评估的行政化，他提出了政治负责机制是导致对政府评估行政 化的原因。他认为由于中国区别于西方政府而特有的单一集权制的政治体制， 不具备对公民的政治选择程度进行评估的条件。在我国，根据法律规定，地方 政府除了对本级政府的人大和人大常委会负责之外还要向上级政府行政机关负 责，但是这种双向的负责机制在具体实施过程中，容易出现对上级政府行政机 关负责的倾向大于对本级人大和人大常委会负责的现象，因此就出现了他所提 出的“行政化的特点。而这种现象的出现又可以归因于上级政府对下级政府 进行行政控制的的制度设计。他认为我国上级政府对下级政府管理的比较可行 的方法是进行行政管理而不是财政管理，这是由于中国在改革开放后实施了“经 济分权和政治集权的制度设计 。在这种制度设计下，很难再像原来那样对下级 政府在财政手段下实行干预，于是上级政府相对于下级政府而言，不但在信息 上处于优势的地位，而且形成了以简约化，模糊化行政干预为主的控制手段。 西南交通大学硕士研究生学位论文第12 页 对于评估的标准，他认为由于对地方政府绩效评估的结果要反映地方官员的工 作成果与不足，而且评估结果往往会影响到地方官员的升迁，而目前国家乃至 各级政府的主要工作围绕经济建设为中心的发展战略上，因此对于g d p 的考核 顺理成章，g d p 自然成为了对地方政府进行绩效评估的主要标准。在这个追求 g d p 的过程中，各地的发展状况不一样，条件差异大，地方官员容易集中大量 资源精力去寻求“亮点 ，而这经常是出现形象和政绩工程的原因，并且这种寻 求单一方面发展的冲动易于导致地方各项事业综合发展的不平衡。 其次是行政评估的形式化，彭勃认为目前地方政府对所管理的各部门以及 下级政府主要采用的是目标管理责任制评估方式，对政府管辖的各部门绩效评 估标准过于笼统，大部分情况是没有量化及精确化的指标，在执行中出现模糊 的指标不好判断，量化的指标不能反映任务重要性等情况。 另外，他指出部门间条块分割也是导致评估形式化的原因。部门之间缺乏 统一的协调，使得评估过程难以深入成为了实践过程中亟待解决的问题。而且 在外部监督这个方面，存在着纪检检查部门与政府内部监督两套机制，如何使 他们更加科学合理地运行，成为防止绩效评估形式化的一大研究议题。鉴于以 上的原因，他提出应该从三个方面即政治，管理和专业化的三方面评估相配合， 才能合理地解决政府绩效评估中出现的问题。总的看来，彭勃认为现实条件下， 需要关注更多的是如何完善和健全合理的评估机制，特别是对于一级政府内部 各个部门绩效的精确化和量化评估，而上级政府对下级政府的政治评估机制并 不是主要方向，还有公民参与的评估方式也不是重点。 吴江在“我国政府绩效评估制度的基本问题 中指出，就建立科学绩效评 估制度本身而言，主要有“价值导向不清”，缺乏整合合理的，统一的评估主体 等问题。在为什么要进行政府绩效评估的问题中，他认为政府在公民的心目中 应该首先是一个具有效率的政府，但是我国政府绩效评估制度的设计思路首先 需要从“效率原则”向“满意原则 改变。他认为追求效率是当今世界上对公 西南交通大学硕士研究生学位论文第13 页 共部门进行绩效评估的基本价值取向，而公共部门在追求效率的过程中和私人 部门是有区别的，公共部门由于缺乏追求效率的主动性，所以大多是由政府家 为了满足选民的要求而自上而下推动的。他认为单纯的追求效率存在着相当大 的不合理性质，因为在民主的制度下，政府作为服务人民的行政机构提供服务， 为公众提供“实现价值的便利条件”，在这种情况下，对政府所作的工作进行绩 效评估就不仅仅在于日常办公中耗费了多少资源，提供了多少人力，而是在于 政府提供的服务在多大的程度上满足了公众的需要。另外，他在提出满意原则 的基础上，进一步论证了政府实行市场化改革，对公共服务市场化后建立市场 化的行政绩效评估体系的必要性，而这个可以满足“消费者”即市民的需要的 程度就构成了评估的关键因素。这个问题和当前讨论比较激烈的到底什么样的 服务可以让市场来提供，什么样的服务必须由公共部门提供的争议点密切相关， 因为在这个问题上，政府出于削减成本的需要把一些服务比如医疗、住房等让 渡给了市场来实现，而服务的质量到底如何直接关系到公众的满意程度，因此， 对政府提供公共服务的绩效予以评估已经成为必须引起重视的话题，而且评估 的机制健全与否也影响着公共服务的优劣。吴江认为，尽管我国的绩效评估体 系与在此方面有经验的国家相比存在着差距，但是“政府绩效评估体系是一种 原则性，框架性的设计 ，起着指导性的作用，应该做到因地制宜，不能搞一刀 切，针对具体情况要制定具体实施的细化指标和原则。 张红在“我国政府绩效评估立法构想 中提出，我国地方政府中，将近三 分之一开展了围绕绩效评估的实践，但是这种评估仅仅是一种政府内部评估为 主的自我评价方式，缺乏法律上的认可，应该对政府绩效评估的“基本原则、 评估主体、评估程序、评估指标体系和结果运用 以立法的形式予以明确。 梅煜在“我国政府绩效评估体制的现状及对策文中也提到了评估在价值 取向上过于注重效率忽视效果，评估主体单一，缺乏量化细化手段，缺乏法制 作保障，缺乏人性化的绩效评估激励机制以及专业评估人才短缺的一系列问题， 西南交通大学硕士研究生学位论文第14 页 并对所提出的问题给出了对策。其中提出了建立专f 3 - i , - 平估机构，比如呼吁立法、 审计部门介入评估过程，对公共服务进行审计，监察与监督，并适时地向“立 法，政府以及公众”公布评估结果。与吴江观点类似，梅煜认为使公众满意是 政府绩效评估的价值取向。除了呼吁专业而且独立的评估机构的进入之外，梅 煜指出让社会公众参与到评估过程中式反应民意，体现服务性政府的服务人民 宗旨的内在要求。 郝玉贵等在“政府绩效评估概念框架构建”一文中提到，构建合理的绩效 评估概念框架和准则体系对于政府绩效评估准则的制定与完善起着基本的规范 性作用。他通过分析国内外学界和研究机构对政府绩效评估的研究成果发现， 这些研究主要关注点在于评估内涵的定义方面，但是对于有关绩效评估的概念 方面却没有形成系统的理论框架。他认为应该积极借鉴国内外经验，理出一套 系统的，整体的而且具有中国特色的政府绩效评估概念框架和准则