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县级政府应对群体性事件的策略研究 摘要 当前，群体性事件作为社会矛盾和利益冲突的一种极端表现形式，已呈现出 多发态势，且暴力化、规模化倾向越发明显。群体性事件频发，不仅给国家和社 会造成了重大损失，同时也严重危害了社会稳定和公共安全。有效应对和防范群 体性事件，为推动经济社会全面协调可持续发展创造和谐的环境，是对党和政府 执政能力的重大考验。 县级政府作为我国行政系统中的重要环节，具有独特的政治地位，有效防范 和应对群体性事件，是确保我国基层政权稳固和社会繁荣稳定的内在要求。当前， 我国县级行政区群体性事件频发，这从侧面暴露了县级政府危机应对能力的不 足，反映了我国县级政府社会管控能力的弱化。有效防范和应对群体性事件，已 经成为了县级政府在推动县域经济、社会和谐发展过程中的重要职责。 论文的研究目的，在于通过对群体性事件诱发机理的深入分析，揭示当前县 级政府在防范和应对群体性事件中所存在的瓶颈因素，并引入风险社会理论、群 体极化理论、利益集团理论等作为分析工具，积极探寻县级政府在新形势下提升 应急管理能力、有效防范和应对群体性事件、最大程度化解执政风险的路径。从 而，为党和政府在新时期科学判定局势、提高驾驭和应对各种社会风险的执政能 力、制定相关政策提供参考。 论文的主体内容分为四个部分：第一章，对本文的研究情况做宏观介绍。第 二章，主要对论文中的概念性词汇进行界定，并对论文所采用的相关理论加以阐 释。第三章，结合案例和数据解析我国县级政府应对群体性事件的实际情况，剖 析我国县级政府在应对群体性事件过程中的瓶颈性因素。第四章，分析借鉴国内 外的县级政府成功应对群体性事件、消解社会冲突的有益经验，并在相应理论的 支撑下，提出适配于我国县级政府的应对群体性事件的策略。 关键词：县级政府；群体性事件；防范与应对；策略 t h es t u d yo nt h em e a s u r e st a k e nb y c o u n t yg o v e r n m e n tt or e s o l v e t h eg r o u pe v e n t s a b s t r a c t a tp r e s e n t , t h eg r o u pe v e n t s 硒s o c i a lc o n t r a d i c t i o n sa n dc o n f l i c t so fi n t e r e s to fa k i n do fe x t r e m em a n i f e s t a t i o n ，h a sp r e s e n t e dt h em u l t i p l es i t u a t i o na n dt e n d e n c y , s c a l ef i e n d i s ht ot a k em o r eo b v i o u s g r o u pe v e n t so c c u rf r e q u e n t l y , a n dn o to n l yt o t h es t a t ea n ds o c i e t yc a u s e dag r e a tl o s s ，b u ta l s os e r i o u s l ya f f e c t e dt h es o c i a ls t a b i l i t y a n dp u b l i cs a f e t y e f f e c t i v ec o p i n ga n dg u a r da g a i n s tm a s s e se v e n t , a n dt op r o m o t e t h ec o m p r e h e n s i v e ，c o o r d i n a t e da n ds u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to fe c o n o m i ca n ds o c i a l h a r m o n i o u se n v i r o n m e n t ，i ti st h eg o v e r n m e n t sa b i l i t yt og o v e r na m a j o rt e s t a sa ni m p o r t a n tp a r ti na d m i n i s t r a t i v es y s t e m ，c o u n t yg o v e r n m e n th a su n i q u e p o l i t i c a ls t a t u s e f f e c t i v e l yp r e v e n t i n ga n dc o p i n gw i t l lg r o u pe v e n t sh a sm o r e p o s i t i v em e a n i n g st oe n s u r et h es t a b i l i t yo fg r a s s - r o o t sp o l i t i c a la u t h o r i t ya n dt h e p r o s p e r i t yo fe c o n o m ya n ds o c i e t y a tp r e s e n t ，g r o u pe v e n t sh a p p e n e df r e q u e n t l yi n c o u n t ya d m i n i s t r a t i v er e g i o n s ，i n d i r e c t l ye x p o s e dt h a tc o u n t yg o v e r n m e n tt od e a lw i t h c r i s e sa b i l i t yi si n s u f f i c i e n t ，w h i c hr e f l e c t st h eg o v e r n m e n t sa tc o u n t yl e v e ls o c i a l c o n t r o lc a p a b i l i t yw e a k e n i n g e f f e c t i v e l yp r e v e n t i n ga n dc o p i n gw i t hg r o u pe v e n t s h a v eb e c o m et h ei m p o r t a n tr e s p o n s i b i l i t yo fc o u n t yg o v e r n m e n ti n i n t r a - c o u n t y e c o n o m i ca n ds o c i a lh a r m o n i o u sd e v e l o p m e n tp r o c e s s t h ep a p e ra i m st oa n a l y z et h et r i g g e rm e c h a n i s mo fg r o u pe v e n t s ，a n dr e v e a lt h e b o t t l e n e c kf a c t o r st h a tc o u n t yg o v e r n m e n ti np r e v e n t i n ga n dc o p i n gw i t hg r o u pe v e n t s ， a n di n t r o d u c er i s ks o c i e t yt h e o r y , g r o u pp o l a r i z a t i o nt h e o r ya n di n t e r e s tg r o u p ss u c h a st h et h e o r e t i c a la n a l y s i st o o l s ，a c t i v e l ye x p l o r et h ep a t ht h a tc a l li m p r o v ee m e r g e n c y m a n a g e m e n tc a p a b i l i t y ，e f f e c t i v e l yp r e v e n ta n dc o p ew i t l lg r o u pe v e n t s m a x i m u m r e s o l v er u l i n gr i s ku n d e rt h en e ws i t u a t i o no fc o u n t yg o v e r n m e n t t h u s ，f o rt h ep a r t y a n dt h eg o v e r n m e n ti nn e w p e r i o d ，i m p r o v i n gs c i e n t i f i cj u d g e m e n ts i t u a t i o nt oc o n t r o l a n dr e p l yv a r i o u ss o c i a lr i s k so fr u l i n ga b i l i t y , t of o r m u l a t i n gr e l e v a n tp o l i c yt o p r o v i d et h er e f e r e n c e t h et o p i co ft h e s i sc o n t e n ti sd i v i d e di n t of o u rp a r t s ：t h ef i r s tc h a p t e ro ft h i s r e s e a r c hs i t u a t i o no nm a c r oi n t r o d u c t i o n i nt h es e c o n dc h a p t e r , m a i n l yt ot h ep a p e r s i nd e f i n i n gc o n c e p t u a lv o c a b u l a r y , a n dt h ep a p e ra d o p t e dt h er e l a t e dt h e o r yb y e x p l a n a t i o n s ；t h et h i r dc h a p t e lc o m b i n i n gc a s ea n dd a t a , a n a l y t i c a la c t u a ls i t u a t i o ni n c o p i n g 晰t l lg r o u pe v e n t sb yc o u n t r yg o v e r n m e n t a n a l y z et h eb o t t l e n e c ks e x u a l f a c t o r si nc o p i n gw i t hg r o u pe v e n t sp r o c e s s ；t h ef o u r t hc h a p t e r , a n a l y z eb e n e f i c i a l e x p e r i e n c eo fd o m e s t i ca n df o r e i g nc o u n t yg o v e m m e n ti ns u c c e s s f u l l yc o p i n gw i t h g r o u pi n c i d e n t sa n dd i s p e l l i n gt h es o c i a lc o n f l i c t s ，a n di nt h ec o r r e s p o n d i n gt h e o r y , p u tf o r w a r dc o p i n gs t r a t e g i e st od e a lw i t hg r o u pe v e n t sf o ro u rc o u n t yg o v e r n m e n t s k e y w o r d s ：c o u n t yg o v e r n m e n t ；d i s p o s a l ；g r o u pe v e n t s ；s t r a t e g i e s 第一章绪论 一、研究背景与选题依据 其一，从公共行政的现实来看，有效防范和应对群体性事件、切实维护社会 稳定，是我国政府在新时期执政兴国的重要任务。作为社会矛盾和利益冲突的一 种极端表现形式，群体性事件已显现出多发态势，且暴力化、规模化倾向越发明 显。群体性事件频发，不仅给国家和社会造成了重大损失，同时也严重危害了社 会稳定和公共安全。据中国社会科学院发布的2 0 1 0 年社会蓝皮书显示，“我 国2 0 0 9 年群体性事件仍然保持着多发态势；近1 0 年来，我国的群体性事件增了 5 倍 。2 0 0 8 年的贵州省瓮安事件、云南孟连冲突事件、陇南事件、石首事件 及2 0 0 9 年吉林通钢事件，都是近年来规模较大、影响恶劣的群体性事件。有学 者研究认为，“未来l o 年中，群体性事件将是中国社会稳定最大的威胁，也是对 地方政府执政能力最大的挑战罾。在“十二五 时期，有效应对和防范群体性 事件，为推动经济社会全面协调可持续发展创造和谐的环境，是对党和政府执政 能力的重大考验。 其二，从我国政府的具体实践来看，有效防范和应对群体性事件、化解执政 风险，已经成为了各级政府及决策者的共识。当前，随着我国改革开放的继续深 入，市场经济的深入转型，社会利益格局的不断调整，新问题、新矛盾不断增多， 群体性事件将继续呈上升趋势。中国社会科学院于建嵘教授分析指出，“从1 9 9 3 年到2 0 0 6 年，群体性事件从8 7 0 9 起到了9 万起，2 0 0 7 年、2 0 0 8 年、2 0 0 9 年都 超过了9 力起 。胡锦涛总书记2 0 1 1 年2 月1 9 日在“省部级主要领导干部社 会管理及其创新专题研讨班 开班式上发表重要讲话，他强调，要“牢牢把握最 大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要 求，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，提高社会管理科学化水平， 确保社会既充满活力又和谐稳定”。可见，有效治理群体性事件等影响社会和谐 的突出问题，已经引起了中央决策层的高度关注，也将成为亟需各级政府及决策 者研究和解决的重要课题。 其三，从县级政府的特殊政治地位来看，有效防范和应对群体性事件，是确 保我国基层政权稳固和社会繁荣稳定的内在要求。社会管理是县级政府的一项基 本职能，社会管理状况是评定县级政府制度绩效高低的一项重要指标。当前，我 国县级行政区群体性事件频发，这从侧面暴露了县级政府应对能力的不足，反映 了我国县级政府社会管控能力的弱化。群体性事件的频发。从近年来国内发生的 。任延涛群体性事件激发的群体认知基础【j 】河南公安高等专科学校学报，2 0 1 0 ( 6 ) ：8 6 - 8 8 。米艾尼未来1 0 年群体性事件成执政最大挑战f j l 党政十部参考，2 0 1 0 ( 3 ) ：3 3 3 4 博闻群体性事件上升到每年9 万起f n 】羊城晚报，2 0 i 0 - 0 2 - 2 7 1 大量群体性事件案例来看，如甘肃“陇南事件”、湖北“石首事件、云南“孟连 事件 、贵州“瓮安事件 等，较为明显的特点就是矛头直接指向县级政府。群 体性事件的矛头直接指向县级政府，印证了县级政府在我国整个政治构架和行政 体系中的特殊性、重要性。然而，县级政府在应对群体性事件过程中，暴露出了 风险预警能力不足、回应化解能力不足、危机处置能力不足等弊病，凸显了县级 政府应对群体性事件的困境以及提高县级政府应对能力的紧迫性。县级政府是基 层秩序的维护者，是县域经济的领跑者，有效防范和应对群体性事件，已经成为 了县级政府在推动县域经济、社会和谐发展过程中必不可少的重要职责。 其四，从学术研究进展上来看，鉴于县级行政区成为了群体性事件的频发区 域，近1 0 年来围绕该议题进行的理论研究是一大热点，并具有持续性研究的学 术生长潜力。当前，针对“县级政府应对群体性事件”这一议题开展的研究，无 论是理论成果的产出，还是研究框架的建构，学术界都做出了积极的探索。例如， 在研究论文方面，张勤( 2 0 1 0 ) 等学者从我国“社会利益分配格局和分配秩序产 生重大阶段性偏差 的角度论证了群体性事件产生的根由；董晓丽( 2 0 0 8 ) 等学 者从构建“表达诉求机制、利益补偿机制、弱势群体保障机制、社会共识和社会 责任机制”的视角探讨了县级政府治理群体性事件的策略。在研究著作方面，产 出了中国群体性突发事件成因及对策( 中国行政管理学会课题组，国家行政 学院出版社，2 0 0 9 ) 、危机治理与社会和谐( 蔡志强，湖南人民出版社，2 0 0 7 ) 、 群体性事件研究( 杨和德，中国人民公安大学出版社，2 0 0 2 ) 等经典之作。 学者的研究，一方面为县级政府有效防范和应对群体性事件提供了理论指南；另 一方面，契合了本选题的理论需要，为促进本研究的顺利进行，提供了坚实的方 法论支撑和丰裕的理论素材。 二、研究目标和意义 ( 一) 研究目的 本文基于我国正处于社会结构转型期、社会矛盾急剧增加、利益分配格局尚 未合理调整的特殊背景，选取群体性事件这一特殊社会现象和县级政府这个重要 行政主体作为研究对象，目的在于通过对群体性事件诱发机理的深入分析，揭示 当前县级政府在防范和应对群体性事件中所存在的瓶颈因素，并引入风险社会理 论、群体极化理论、利益集团理论、危机管理理论等作为分析工具，积极探寻县 级政府在新形势下提升应急管理能力、有效防范和应对群体性事件、最大程度化 解执政风险的路径。 ( 二) 研究意义 第一，以新的观察视角提升“县级政府防范和应对群体性事件”研究的针对 性。从近1 0 年的研究情况看来，学术界所关注的角度多侧重于政府防范和应对 2 群体性事件的宏观路径，缺乏在细致观察的基础上所作的具体分析。本研究将基 于“风险社会这一时代特质，剖析其对群体性事件的诱发作用，以及对我国政 府( 特别是县级政府) 执政能力的影响和挑战，并启发人们对“县级政府防范和 应对群体性事件”论题的深度研究。 第二，凸显干部教育培训对于提升领导干部危机应对能力、应急管理能力的 主渠道作用。目前，学术界主要是从宏观角度探讨政府应对群体性事件的路径， 关于县级政府领导干部的危机应对能力和应急管理能力建设的研究十分欠缺，特 别是很少研究干部教育培训对于提升领导干部危机应对能力和应急管理能力的 作用。领导干部是政府施政的主体，通过有针对性、时效性的教育培训，来提升 领导干部的危机应对能力和应急管理能力，对于化解政府的执政风险、推动社会 和谐发展具有积极意义。 第三，为我国政府未来的行政体制改革提供一定理论借鉴。在未来的时代环 境下，政府执政能力的提升、社会管理和服务能力的加强，不仅有赖于领导干部 执政素养的提高，还需要行政体制的变革作为支撑。因此，通过对本文的探析， 对新的行政环境下如何定位政府的职能角色、加快行政管理的现代化等，可提供 一定有益借鉴。 第四，为党和政府在新时期科学判定局势、提高驾驭和应对各种社会风险的 执政能力、制定相关政策提供参考。时代的变革、利益格局的调整带来了管理方 式以至管理能力上的革命性变革，如何深入体察和巧妙利用有效的执政方略，并 让其成为兴国安邦的利器，是时代赋予我们亟待解决的一项课题。因而，本文更 加注重研究的实践导向性，以期为党和政府在新时期的实际工作提供有价值的参 考。 三、课题相关研究综述 ( 一) 国外相关研究之概述 第一，国外学者的研究具有前瞻性，廓清了本文研究的特殊时代背景、规范 了对研究对象概念的理解。塞缪尔p 亨廷顿( s a m u e lp h u n t i n g t o n ) 在变化社 会中的政治秩序一书中指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动 乱 。目前，我国正经历着从传统到现代、从现代化走向现代性的艰难的社会 结构转型期，但这种规模宏大的变迁所带来的社会巨变未能被及时消化( 即所谓 “制度化过程缓慢”) ，加之政府的社会管理与服务能力的弱化，社会发生冲突和 动荡的可能性就不可避免了。作为本文的研究对象，国外学者将群体性事件称为 “社会运动 、“集群行为”或“集合行为”。戴维波普诺( d a v i dp o p e n o e ) 认为， 群体性事件“是指那些在相对自发的、无组织的和不稳定的情况下，因为某种普 【美1 塞缪尔r 亨廷顿变化社会中的政治秩序i m 】北京：生活读书新知三联书店，1 9 8 9 ：3 8 3 遍的影响和鼓舞而发生的行为 斯坦莱米尔格拉姆( s t a n l e ym i l g r a m ) 研究认 为，群体性事件“是自发产生的，相对来说是没有组织的，甚至是不可预测的， 它依赖于参与者的相互刺激”圆。结合国外学者对群体性事件特性的描述，可见， 群体性事件主要是社会上的特定群体( 主要是弱势群体) 进行的利益表达的集体 行动，是是一种基于利益表达的制度外集体政治行为。 第二，国外学者的研究具有借鉴性，提供了有效应对群体性事件的策略。一 是研究加强应急法制建设。例如，美国的公共应急法制堪称现代国家应急法制的 范本，美国颁行了综合性法律国家紧急状态法，制订了直接规范危机处理的 应急预案和计划。法国早在1 9 5 5 年4 月就颁布了紧急状态法，其特点是侧重 于规定紧急状态下政府的权力和公民应承担的义务。 二是研究明确应急处置机 构。美国在联邦政府层面，突发事件的应急管理机构主要是美国联邦应急事务管 理总署( f e m a ) ，与其经常保持工作关系的机构有2 7 个联邦政府机构、地方政 府的应急事务管理机构。美国各层级政府的应急处置机构把职能细分为交通、通 信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理等1 2 项，每个职能由特 定机构领导。美国应急体系己形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。三是 研究规范应急处置措施。德国在应对突发事件的实践过程中，建立了一套比较健 全和完善的应急管理体系，这个管理体系的一大特点就是中央和地方合理分权， 以州为主，属地管理，权责分明。回国外的以上研究，为我国县级政府有效应对 群体性事件提供了有益借鉴。 第三，国外学者的研究具有前沿性，提供了本文研究所需的支撑理论。德国 社会学家乌尔旱希- 贝克( u l r i c hb e c k ) 1 9 8 6 年在其著作风险社会中提出了 “风险社会理论”，作出了人类已经步入“风险社会”的著名判断，认为“生产 力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到一个我们前所未有的程度 。 贝克指出，“风险，与早期的危险相对，是与现代化的威胁力量以及现代化引致 的怀疑的全球化相关的一些后果，它们在政治上是反思性的。” 在实践中，县 级政府是社会风险管理的重要主体力量，在维护社会稳定、构建社会和谐中具有 举足轻重的地位。因此，促进社会健康发展，县级政府必须加强反思，切实提高 社会管理水平，提升县级政府的社会风险应对能力。在研究群体性事件时，还离 不开对“利益集团”理论的支撑。阿尔蒙德( g a b r i e l a a l m o n d ) 认为，利益集 团就是“因兴趣或者利益联系在一起，并意识到这些共同利益的人的集合。 戴 【美1 戴维波普诺社会学( 下册) i m l 沈阳：辽宁人民 f j 版社，1 9 8 8 ：5 6 6 - 5 6 7 圆【荚】克科w 巴克社会心理学i m i 天津：南开大学i j ：版社，1 9 8 4 ：1 7 6 囝国外应急管理之绛验谈【j 】新资本，2 0 0 8 ( 6 ) 枷李娅，张梅玲群体性事件处置的国际经验推荐【j 1 产权导刊2 0 1 0 ( 9 ) ，1 4 1 7 固于咏华风险社会与政府社会风险管理能力的提y t 。 j 1 决策探索( 下半月) ，2 0 1 0 ，( 1 1 ) ：3 3 3 4 8 i 德】乌尔里希贝克风险社会何博闻译i m i 南京：译林出版社，2 0 0 4 ：1 9 。【美】加布里埃尔a 阿尔蒙德比较政治学：体系，过程和政策【m 】上海：k 海译文出版社，1 9 8 7 ：2 0 0 4 维杜鲁门( d a v i db b r u m a n ) 把利益集团界定为“一个具有共同态度的群体”， “它通过影响政府而向社会中的其他群体提出一定的利益要求或某种声明 。 学者的研究，将为我国县级政府在实际应对群体性事件时，科学地界分时间参与 人群、及时发现事件根源、找准解决策略，提供有益借鉴。本文的支撑理论还有 “群体集化 理论、“危机管理 理论等，暂不逐加详述，但学者们的以上研究， 为本文研究的开展提供了很好的方法论支撑。 ( 二) 国内相关研究之考量 第一，国内学者的研究，明确了群体性事件、县级政府的概念，为本研究明 确了研究对象。学者周超( 2 0 1 0 ) 研究认为，“群体性事件是指由于社会各种矛 盾的激化，群众认为自己的权益受到损害，通过聚集、围堵、冲击政府机关等方 式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等性质上属于人民内部矛盾的活动。 具有利益诉求相同、表现形式多样、发生具有偶然性和难以预测性、结果具有极 大破坏性等特点”固。学者宋宝安、于天琪( 2 0 1 0 ) 研究指出，群体性事件是“由 社会矛盾引发，由特定和不特定的某些具有共同利益的耦合群体，以一定的目的 为基础，带有明显的利益诉求性质的体制外活动，是以合法的或非法的规模性聚 集的形式，表达利益诉求和政策主张，对社会秩序和稳定造成一定影响的事件 。学者赵大鹏( 2 0 1 0 ) 指出，“基层政府( 主要是县级政府) 是政府与农村社会 之间的纽带，是政府预防农村群体性事件的前沿，是预防群体性事件转换成为政 府风险( 民众针对政府的骚乱、冲突) 的防火墙”锄。学者们研究强调，特别是 在当前全球经济危机的背景下，有效防范和应对群体性事件既是县级政府的重要 职责，又是其社会管理职能和公共服务职能的主要内容，其重要性尤为突出。 第二，国内学者的研究，探寻了我国的县级政府有效防范和应对群体性事件 的策略，为本文的研究提供了启迪。马小林、周鹏、刘志玲( 2 0 1 0 ) 等学者从“树 立治理、善治理念；形成小政府，大社会结构；建立和完善社会机制；规范政府 行为囝等方面探讨了县级政府在新形势下有效化解群体性事件的策略。学者黄 建宏( 2 0 0 9 ) 基于“培训与群体性事件应对相关的专门技巧；综合运用立法、行 政、司法、传媒等资源应对和化解群体性中的权利诉求和利益冲突；使权力调解 成为一个公正的过程；充分调动社会资源，不与群众发生直接冲突和对抗” 等 实际经验，介绍了县级政府有效应对群体性事件的策略。学者杜英、杨静慧( 2 0 1 0 ) 从“加强法制宣传和教育，提高公民的法律意识；完善民意表达机制，拓宽民意 【美 d a v i db b r u m a n t h eg o v e r n m e n tp r o c e s s ，n e wy o r k ：k n o p f , 1 9 5l ：3 7 o 周超我国利益集团对群体性事件的影响探析f j l 吉首大学学报( 社会科学版) ，2 0 1 0 ( 3 ) ：5 4 5 8 宋宝安，于天琪我国群体性事件的根源j 影响【j 】吉林大学社会科学学报，2 0 1 0 ，( 5 ) ：5 1 2 固赵大鹏当前我国农村群体性事件的成斟及基层政府的顶防策略【j 1 内蒙古大学学报( 哲学社会科学 版1 2 0 1 0 ( 5 ) ：2 1 2 5 马基教研室课题组当前我国群体性突发事件的类型、特点及对策f j 】江东论坛。2 0 1 0 ( 2 ) ：3 8 - 4 4 黄建宏有效应对和化解群体性事件需要转换思维与时俱进【j 】决策导刊，2 0 0 9 1 1 ) ：4 2 5 表达途径；加大政府行政行为的透明度，实行政务公开；建立官员问责制的责任 追究机制 等四个角度论述了县级政府当前有效缓解社会对抗、消除冲突、维 护和谐的路径。总之，以上学者的研究，建立在丰富的资料分析、实践观察基础 之上，对于本文的研究开展具有很好的启迪、示范作用。 第三，国内学者的研究，采取了多元化、开拓性的研究方法和观察视角，为 本文的研究提供了良好的借鉴。学者卢翠萍( 2 0 1 0 ) 通过对群体性事件发生与演 化的社会心理因素分析，指出，“任何个人乃至群体的行为，都基于一定的心理 基础。因而，群体性事件虽然蕴含着复杂的社会矛盾，但同时也蕴含着复杂的心 理因素，心理作用下的行为选择是社会突发事件发生和演化的重要因素 圆。这 一独特的研究视角，有助于县级政府准确把握住群体性事件发生时群众的心理状 态，以此对不同的参与者实行不同的途径疏导其激动情绪，避免群体性事件参与 者采取非理性行为，从而有效而快速的化解矛盾。学者赵大鹏( 2 0 1 0 ) 从“利益 分配失衡、基层政府职能转变迟缓、基层政府信任危机所导致的权威弱化、国际 经济危机蔓延 等综合研究视角，剖析了当前县级行政区内群体性事件频繁发 生的因由。学者赵红梅( 2 0 1 0 ) 选取了“政府与社会信息沟通”的视角分析群体 性事件如何发生和化解的路径，认为“群体性事件的发生与处理的优劣与政府信 息工作的水平高低密切相关。沟通、表达意见的渠道不通畅是群体性事件频发的 根本原因”。学者们的研究，既有研究方法的创新性，也有研究视角的独特性， 对于本文的研究具有很高的借鉴价值。 ( 三) 对国内外相关研究的评议 国内外学者的研究和探索，为本文研究的开展提供了很好的方法论支撑、理 论指导和研究素材，但也存在一定不足，简要归纳为以下三点： 其一，国内外学者对新时期县级政府( 国外对应的是“地方政府、基层政府”) 防范和应对群体性事件的政治要素( 主观因素) 分析较多，制度环境( 执政环境) 因素的分析较少，不利于构建起严密的研究框架和学理体系。 其二，宏观分析较多，微观分析较少，目前的研究主要集中于如何从宏观层 面提升县级政府在新形势下的风险应对能力，从而有效化解群体性事件；但从微 观角度探讨通过加强领导干部社会管理和服务能力建设，从而促使政府有效化解 群体性事件的研究比较贫乏。 其三，在研究方法方面，学者们多专注于描述性的定性研究，而定量的研究、 实证的研究较少。由于相关研究仍处于初级阶段，定量研究偏少，跨学科的研究 。杜英，杨静慧群体性事件的特点、成因及治理对策【j 】陕两行政学院学报，2 0 1 0 ( 3 ) ：3 6 - 3 8 国卢翠萍群体性事件发生与演化的社会心理蹦素分析【j 1 金卡工程( 经济与法) 2 0 1 0 ( i i ) ：2 1 8 赵大鹏当前我国农村群体性事件的成因及基层政府的顶防策略i j l 内蒙古人学学报( 哲学社会科学 版) ，2 01 0 ( 5 ) ：21 2 5 赵红梅群体性事件中政府信息处理存在的问题及化解【j 1 国家行政学院学报，2 0 1 0 ( 5 ) ：8 6 - 8 8 6 较少，影响了研究的深度和广度，在相当程度上流于概念化、表面化，没有涉及 深层次的内容。因此，多角度、跨学科进行定量化研究，加快吸收国外的研究成 果，利用国外的研究方法，产出一批有份量的成果，是指导我国县级政府有效应 对群体性事件所迫需的。 四、论文的研究框架、研究方法与创新点 本课题的研究是建立在文献分析、开放论证和路径探析的基础之上的，是一 个有序开展、循序渐进的过程，研究思路如下图所示： 文献l 一检索：能够为本研究提供有效支撑l i 芏拦一执政风险：县级政府在新形卜 探寻县级政 o _ _ o _l 。分析j【 的理论和研究成果 j 整理【势下面临的严峻挑战j 府有效应对 _ _ 开放11 探析：县级行政区群体性事件频发l 理论1 路径归纳：国内外町资借鉴l 群体性事件 卜刊卜；i ；- 制l 的策略 。论证j i 的时代背景、原因 l 剖析i 的群体性事件化解措施尸 lj 第一章宏观地阐述本文的研究背景与选题依据、研究目的与意义，对国内 外相关研究状况加以评述，并对本文的研究框架、研究方法与创新之处作简要介 绍。 第二章主要对论文中的概念性词汇进行界定，并对论文所采用的相关理论 加以阐释。通过以上阐释，明确本文的研究对象和支撑理论，提升论文研究的针 对性、科学性。 第三章结合案例和数据解析近年来我国部分县级政府应对群体性事件的实 际情况，检视我国县级政府在应对群体性事件过程中的不足，并探讨当前制约我 国县级政府有效应对群体性事件的瓶颈性因素。 第四章分析借鉴国内外县级行政区政府成功应对群体性事件、消解社会冲 突的有益经验，并在相应理论的支撑下，提出适配于我国县级政府的应对群体性 事件的策略。 ( 二) 研究方法 l 、时间序列分析法：基于行政生态的发展规律，分析处于新形势下的县级 政府所面临的执政环境、县级政府所面临的执政风险，及其与群体性事件频发之 间的联系。从而为分析县级政府在新形势下如何有效应对群体性事件、化解执政 风险，提供参考性意见。 2 、归纳一演绎法：结合本文研究主题，设计相关研究假设，有针对性地搜集、 整理文献资料和案例材料，从中提炼出对县级政府防范和应对群体性事件有所裨 益的数据和信息，根据这些数据和信息，演绎出对本研究起到支撑作用的结论。 3 、定量与定性相结合的方法：一方面对所搜集、整理的资料进行定量分析， 从中获取研究所需的数据，另一方面根据研究进展开展定性阐述，定量与定性相 7 结合，以此支撑论文研究中的论点。 ( 三) 主要创新点 本文的研究，并非仅仅空泛地提出县级政府应对群体性事件的途径，而是通 过分析县级政府在新时期面临的新挑战、新风险，系统地揭示时代的变革等因素 对县级政府执政提出的挑战，严密地构建化解县级政府的执政风险、有效防范和 应对群体性事件的策略。并为党和政府在新时期的实际工作提供借鉴。本文的创 新之处主要体现在以下两方面： 第一，研究方法的协调运用。鉴于学术界关于本选题的实证研究较少，以及 国外直接相关的参考资料比较欠缺，本研究加大实证研究力度，定性研究与定量 分析结合，归纳分析与演绎假设相结合，从而为本研究的顺利开展提供素材、搭 建框架、提供思路。 第二，研究假设的理性选取。本课题在研究假设方面有多项独创性思考，例 如有关县级政府在新形势下执政风险的判断、领导干部应急管理能力和危机管理 能力建设的途径、县级政府执政伦理的异化分析，都是结合实际问题进行的创新 性思索，有助于指导本文提高研究的深度。 8 第二章主要概念与相关理论 对社会科学研究来说，概念的准确界定、理论的科学选取，是开展专项研究 的公理性前提。我国已故著名经济学家孙冶方先生所言：“概念不清，能搞好学 问吗? 没有从概念到概念，哪能有逻辑推理? 我们不能笼而统之地反对抠 概念。问题的关键在于我们所用的概念是不是科学地准确地反映了客观事物的 本质。对于- - f 科学，也像对于哲学一样，抠概念特别重要。 理论是在 人类认识论的角度对有关命题的知识范围和适用性进行的研究并得出的成果，理 论具有说明过去、解释现实、推论未来的功能，可以直接用于指导伦理实践。在 展开本文研究之始，首先需要对本研究将要涉及的概念和理论加以解读。 第一节主要概念的阐释 一、群体性事件 近l o 年来，国内学术界和政界对“群体性事件”这一现象进行了较为深入 的研究。不同的学科、不同的领域都从自身认知体系出发，对群体性事件的概念 进行了阐述。例如，中共中央办公厅于2 0 0 4 年发布的关于积极预防和妥善处 置群体性事件的工作意见指出，“群体性事件是由人民内部矛盾引发、群众认 为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、 提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。学术界普遍认为， “群体性事件是现实社会风险的一种集中激发状态，是指部分有共同利益、共同 偏好的群众为表达其群体诉求或群体偏好，而自发或有组织地在一定区域内聚集 起来，共同实施超越国家法律、法规和规章的群体行为” 。群体性事件的具体 表现形态有群体性上访，群体性非法集会、游行、示威，聚众围堵冲击各类机构 和组织，聚众扰乱交通秩序，群体罢工、罢市和罢课等等。 需要强调的是，在本质上，绝大多数群体性事件属于人民内部矛盾，是利益 分配格局中的弱势群体在制度外表达利益诉求的一种激烈方式。因此，学者们呼 吁政府在处理群体性事件过程中，要将社会问题与政治问题相剥离，将合理的利 益诉求与非法的目的剥离，采取柔性、对话的方法，遵循法治、民主的轨道，有 效化解群体性事件。但是，日益增长的群体性事件己成为我国转型期的严重社会 问题，对群体性事件防范和处置不当，不仅会对社会稳定产生消极影响，严重滞 缓我国和谐社会的建设进程，而且还会败坏党和政府的形象，对公共秩序和公共 安全产生危害，甚至可能牵一发而动全身，引发严重的社会危机。 二、县级政府 在我国的政府体系中，县级政府是管理一个县级行政区域事务的政府组织的 孙冶方全集( 第5 卷) 【m 】太原：山两经济出版社，1 9 9 8 ：3 4 。董晓莉群体性事件治理的四人利益调处机制【j 】中南财经政法大学研究生学报，2 0 0 8 ( i ) ：7 5 7 8 9 总称，是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、村联系的中间环节，是 整个国民经济和社会发展的基础行政区域。在政治功能上，县级政府是我国政权 的基础，是直接面向群众、服务群众、管理社会的基层政府。东汉荀悦前汉纪 就载有“郡县治民，从制则天下安矣之说，被后世引申为“郡县治，天下安。 可见，县级政府实为我国行政体系中极为重要和十分关键的一级政权。当前，由 于社会矛盾的凸显和公民权利意识的觉醒，加之信息网络传播技术的推动，县级 行政区成为了群体性事件的频发区域，对社会秩序及大众心理预期构成消极影 响。为有效化解县级政府的治理危机，学术界倡导县级政府联系自身使命推行改 革，改革目标可归纳为：民主政治有序、经济发展有方、社会管理有力、公共服 务有效的基层政府；以法治为基础、以公共需求为导向，关注民生、重视民意、 服务民愿、保障民利，以民为本的民本政府。通过以上改革，我国的县级政府将 有效提升社会管理和服务水平，在基层社会利益分配格局中充当合格的仲裁者， 有效规避和化解各种不和谐因素，维护我国基层社会的和谐稳定。 三、政府能力 在我国转型期导致群体性事件发生的原因方面，相较而言，政府能力本身存 在的缺陷或问题是较为关键的原因。可以说，加强政府能力建设，是构建和谐社 会的历史任务对县级政府提出的紧迫要求。那么，何谓政府能力? 一般来说，所 谓政府能力，是指政府科学地整合和运用各种社会资源和管理手段，履行自身职 能，有效地实现公共管理目标的本领和力量。政府能力是一个系统性的概念，是 由诸多功能、性质以及形式不同的子系统构成的，主要有以下几个方面：社会政 策能力、社会资源汲取能力、社会整合能力、社会利益平衡能力、社会控制能力、 公共服务能力、依法行政能力和社会管理体制创新能力等方面。圆在全面建设小 康社会的伟大进程中，如何更好地贯彻落实科学发展观，为经济社会和谐发展创 造安定团结的良好环境，我国县级政府的行政能力面临着挑战和考验，加强政府 能力建设的重要性日趋凸显。作者研究认为，在本文的研究视阈中，县级政府应 着力抓好危机管理能力建设和利益协调能力建设。 危机管理能力，“是指政府组织相关力量对可能发生或已经发生的危机事件 进行预测、监督、控制和协调处理，以期有效地预防、处理和消除危机、减少损 失的能力” 。经过3 0 年的改革和建设，中国驶入“黄金发展期”，同时这也是 一个“矛盾凸显期”。这一时期，既可能把国家带上快速发展的道路，也可能使 国家进入一个“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、伦理容易失范 的紊乱时期。随着社会矛盾的日益凸显，公共危机中的群体性事件日益增加，这 国前汉纪( 史部2 5 ) l m 】长春：吉林出版集团有限责任公司，2 0 0 7 ：4 2 。彭向刚，张世杰论构建和谐社会中的政府能力建设【j 1 吉林大学社会科学学报，2 0 0 5 ( 3 ) ：4 5 - 4 7 齐明山，李彦娅社会转型时期政府危机管理能力的缺失及其提升路径分析【j 】天津行政学院学报，2 0 0 8 ( 6 ) ：2 7 1 0 对政府的生态危机管理能力构成了严峻挑战。当前，提升危机管理能力，同样也 已成为我国县级政府管理工作的重要内容。 利益协调能力，“是指政府有效协调不同社会阶层利益关系、在不同社会集 团间公平合理调配社会财富、维护社会公平与公正的本领和力量 “在不到2 0 年的时间里，中国从一个平均主义盛行的社会变成了一个严重不平等的社会。” 县级政府所要处理的社会公共事务是多方面的，所要面对的社会利益主体也是多 元的，各群体的利益和活动方式是有矛盾或冲突的，这就需要县级政府通过综合 性的协调来处理。如何建立健全社会利益协调机制，协调不同利益主体之间的 利益关系，合理地调整不同阶层的利益结构，有效规避群体性事件的爆发，构成 了对政府利益协调能力的挑战和考验。 四、应急管理 所谓“应急管理”，是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事 发应对、事中处置和善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系 列必要措施，保障公众生命财产安全、促进社会和谐健康发展的有关活动。 我国学术界和政界关于应急管理的研究，始于2 0 0 3 年s a r s 危机的应对。 2 0 0 3 年1 0 月，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市 场经济体制若干问题的决定强调：“要建立健全各种预警和应急机制，提 高政府应对突发事件和风险的能力 。理论和实践的需要，使得2 0 0 3 年成为 中国全面加强应急管理研究的起步之年。此后，学者们逐步把关注的目光投 向了政府在社会治理领