2019年改革征地制度土地状况调研报告.doc

改革征地制度土地状况调研报告 一、我县土地利用现状调查基本情况 (一)基本情况 *县位于云南省东南部、文山州西北部地处东经1033410445之间北纬23452428之间全县土地面积经详查结果：7585329.7亩 *县地处滇东南岩溶山原地区大总山脉分支系纵横全境地形夏杂地势起伏喀斯特地貌（或称岩溶地貌）较多整个地势从西南向东北呈阶梯状倾斜海拔相对高差较大最高海拔2501.8米最低782.0米最低差1719.8米坡度一般为1535地形有山地、山间盆地河谷、丘陵、平地、洼子地和坝子等地貌类型多样主要构造侵蚀地貌是褶皱断裂形成的山地如官寨剥蚀地貌主要表现为剥蚀高原低山、丘陵和低中山分布在腻脚等地；溶蚀地貌如舍得岩溶地貌岩溶面积占全县总面积的47.8%；盆地地貌是受断裂和溶蚀作用形成的境内海拔在1500米左右的坝子均属于盆地地貌堆积地貌境内较少全县500亩以上的坝子有40个较大的坝子有八道哨、曰者、新沟、双龙营、普者黑、马者龙、天星、树皮等约占全县面积的20% (二)土地现状结构 我县各地类面积和结构如下： 1、农用地:6848594.3亩其中耕地:1430067.1亩占土地总面积18.8%;园地:10292.6亩占土地总面积0.14%;林地:4630573.9亩占土地总面积61%;牧草地:173048.3亩占土地总面积2.3%;其它农用地:604612.4亩占土地总面积7.9% 2、建设用地:92612.6亩其中居民点及工矿用地:75625.7亩占土地总面积0.99%;交通用地:12330亩占土地总面积0.16%;水利设施用地:4656.9亩占土地总面积0.06% 3、未利用土地:644122.8亩占土地总面积8.5% (三)土地利用特点 1、农业用地面积大有较大的开发潜力全县已利用的土地中农业用地为6848594.3亩占土地总面积的90%在农业用地中非耕地多而耕地少 2、耕地中旱地多灌溉水田少全县耕地中旱地面积即达1239421.4亩占耕地面积的86.6%灌溉水田145359.6亩占耕地的10.1%旱地面积中以坡地为主面积为958605.7亩占旱地面积的77%而平旱地、梯地等面积为23% 3、林业用地不合理园地少林地多全县林地4630573.9亩占土地总面积的61%园地:10292.6亩占土地总面积的0.14%园地规范小零星分布目前还未形成规模商品率极低低林地面积中有林地3146993.5亩全县森林覆盖率达41.5% 4、牧草地以天然草地为主人工草地、改良草地缺乏 5、城镇、村庄及工矿用地中以村庄用地多而工矿等其他用地较少说明*县城市建设薄弱工矿企业不发达 6、交通用地较少仅占全县土地面积的0.16% 7、水域以河域水面、坑塘水面、沟渠水面为主 8、未利用土地面积大但可开发利用的较多队难以利用的裸土地裸岩石砾外其余荒草地、田坎等土地还可以开发利用 (四)土地利用中存在的主要问题 1、土地利用结构不合理土地利用率低 用地结构不合理主要是：1、耕地少非耕地多2、园地和水域用地少开发潜力大3、城镇居民及工矿用地不合理存在用地浪费现象4、牧草地少未利用地多开展难度大影响畜牧业的发展5、林业用地面积多但低产林地较多由于低产林面积比重较大林业利用率低开发潜力大 2、森林植被遭到破坏水土流失严重生态环境恶化,*县的森林资源由于50年代末和60年代初土法冶炼钢铁1978年以后包产到户开荒扩大耕地大面积的森林遭到严重破坏加之人口的不断增长资源与人口、环境矛盾日趋突出致使全县森林面积锐减据有关部门记载1952年全县森林面积为50745万亩森林覆盖率达677到1978年森林面积减到1439亩森林覆盖率为192面积比1952年减少36355万亩森林覆盖仅为1952年的283680年代开始全县响应党的号召积极开展居民义务植树活动但由于造林存活率低加之管理工作滞后等原因使造林面积难以补偿被毁林面积由于森林资源遭到破坏造成了严重的后果：一是水土流失加剧据统计1994年全县水土流失面积达1689平方公里占全县土地总面积的33.4；二是水源枯竭水库、坝塘等库容量减少山区人畜饮水困难；三是自然灾害频繁损失程度加重由于森林面积减少高山山区、陡坡地区耕地严重受到洪水冲刷低凹地易造成洪涝灾害耕地质量下降*六独铜矿区曾经发生山体滑坡造成人员伤亡的事件这都说明了森林被破坏环境不断恶化造成的四是气候受到影响常常会发生旱、涝、冰雹、霜冻等灾害性天气且周期缩短 3、人口过快增长人地矛盾突出 长期以来由于种种原因造成了人口增长过快耕地锐减及人地矛盾突出等问题在人地比例关系中土地资源严格来说是不可再生资源土地面积是个常数人口是个变量人口的迅速增长必然带来人均土地和耕地相对数量的减少必然造成人地矛盾加剧同时由于城镇附近的良田良地逐步被征用非农业用地增长快耕地逐年减少耕地质量减退 4、农业水利设施脆弱农业生产条件亟待改善 农业生产水平高低主要取决于土地质量技术水平、生产条件(主要是基础设施)和必要的物力、财力的投入等按照发展高产、优质、高效的现譬化农业的标准来要求*县农业水利基础设施建设是极不相适应由于水利设施差工程老化和不完善一些水利工程带病运行迫切需要改造和更新据土地利用现状调查全县灌溉水田145359.6亩占耕地的10.1%而望天田、旱地、菜地等则占90.9%由于全县水利设施不配套到1994年全县水利化程度仅达26%从而形成地多田少、低产田地多高产田地少的耕地利用状况；由于农业基础设施脆弱抵御自然灾害能力低一旦警到大的自然灾害如霜冻、干旱、洪涝等农业生产将受到严重影响如霜冻、干旱、洪涝等 5、农村能源短缺制约林业生产发展 *县水能资源丰富但开发利用程度不充分由于全县水能资源开发利用率低煤矿资源少等造成了农村生活能源紧张虽通过节柴改灶技术推广农村沼气的开发高但也难以使鲁号农村能源紧张的局面有所缓解农村生活能源不得不以森林的消耗作为代价来得以逐步解决因此造成了森林资源消耗量大于生产量森业资源减少的局面所以需要使农村能源的问题得到解决首先要加快水力资源的开发提高农村通电率其次还要加快农用薪炭林建设推广节柴改灶和沼气有条件的乡镇要建立风力发电等 6、土地利用缺乏科学规划乱占乱建现象时有发生 随着人口的不断增长城乡建设特别是市政建设需要逐步增强公路交通邮电设施城市给水、供电街道建设等城市功能应相互配套但是由于缺乏统一的科学的发展规划加之执法不严管理工作滞后等因素城市建设农村建房只从本行业、部门和个人利益出发各行其是挤占街道、公路乱占乱建用地布局不科学工厂和一些乡镇企业建厂选址因缺乏规划存在重复建设用地浪费等现象 二、现行基本土地制度与土地征用制度 土地征用制度是我国一项基本土地制度,征地过程是集体土地转变为国有土地的所有权转变过程,强制性和补偿性是其两个基本特征,但现行征地补偿范围和补偿标准仍是计划经济思路我国现行征地补偿制度透视我国现行法律强调征地是一种国家行政行为,是集体经济组织对国家的一种义务,不是集体经济组织向国家“卖地”因此我国的征地具有强制性,但必须以补偿为条件而征地补偿只能是适当补偿,遵循3个原则:征地补偿必须按国家制定的标准执行;征地补偿应使被征地单位农民生活水平不降低为准则;按照被征用土地的原用途给予补偿 根据宪法中国实行社会主义土地公有制国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿中国现行的土地征用制度的具体内容是由中华人民共和国土地管理法及土地管理法实施条例所规定的除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时必须经过土地管理主管部门批准通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限根据自XX年实施的征用土地公告办法被征用土地所在地的市、县人民政府应当在征用农民集体所有土地时对征用土地方案和征地补偿、安置方案进行公告按照国土资源听证规定征地当事人有权利就拟定征地项目的补偿标准和安置方案以及拟定非农业建设占用基本农田方案申请等事项举行听证 在现有土地征用制度下征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由各省级地方政府制定 一、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题 在征用农村土地的过程中土地交易的主体是土地所有权所发生的是农村集体土地所有权向国家土地所有权的转化完成征地手续后国家将国有土地使用权出让或者划拨给用地单位使用在由用地单位向政府申请征地时由用地单位支付征地补偿费并最后取得土地使用权的情形其实质是用地单位代国家支付了土地所有权转移的价格并因此获得土地使用权农村集体土地所有权的转移是单向性的即农村集体土地所有权只能转化为国家土地所有权而且农村集体土地的所有者在土地所有权转移的过程中始终处于被动从属地位只有当本集体以外的单位需要该集体所有的土地进行非农业建设的时候才会由用地单位向政府土地管理机构提出征用土地的申请或者由政府直接征用土地用于出让从而启动土地征用程序最终导致土地所有权的转移作为集体土地的所有者农民集体不仅不能自主行动促成土地所有权的转移而且在法律上也没有对于征地的合理性提出异议的权利因而可以说现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位从而导致农村土地所有权的内在的不完整性这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因 由于土地征用而产生的土地产权的转移并不是真正的市场公平交易而只能把其看成是一种特殊的土地产权交易不过也应当注意到改革开放以来市场经济的发展已经对非市场的法定补偿标准造成了冲击近几年征地改革试点过程中出现的各种新的补偿方式和概念如实物补偿、合作补偿、年薪制补偿、综合价等也反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响但是这种在缺乏必要的法律保证的条件下形成的征地补偿费仍然严重偏离市场决定的价格水平因此征地费用水平就无法成为调节土地市场供求关系的杠杆 除了农村集体土地所有权的不完整性外现有征地制度还存在着以下严重弊端： （1）“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊 （2）征用土地的程序不完善 （3）征地补偿机制存在根本缺 （4）对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定 （5）缺乏独立的征地补偿费评定机构 （6）缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制 土地征用制度的缺陷导致了土地征用过程中一系列的严重问题主要包括： （1）地方政府滥用征地权利导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费 （2）失地农民的经济利益严重受损 （3）失地农村人口的安置问题面临新的挑战 上述种种问题的存在充分显示了土地征用制度改革的迫切性 二、创新土地征地制度切实维护农民利益 社会经济发展的客观需要和各个国家的实践土地征地制度的改革要注意把握严格控制占用耕地和保护农民利益这两条改革的总目标就是要建立一套既能充分保障被征用土地者的合法权益又具有效率和有利于土地资源合理利用的土地征用制度鉴于土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题能够更好的做到切实维护农民利益土地征用制度改革应当体现以下原则： 第一农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿 新的宪法修正案规定国家对于征收和征用土地给予补偿此修正案并未排除在土地征用时可以对于集体所有的土地给予市场价格基础上的补偿而且新的宪法修正案包括了对于依法获得的私人财产权予以宪法保护这意味着合法的私有财产在社会主义市场经济体制下享有与其他性质的财产权平等的地位在市场交易时应当获得公平的市场价格或者补偿这实质上也体现了市场经济条件下必须平等对待各种财产权利的客观要求那么就没有理由对于依法确立的集体土地所有权继续实行过度的限制简单地说集体土地所有权在土地交易过程中应当按照市场价格获得公平的补偿应当明确的是即便仍然限定集体土地所有权只能转化为国家土地所有权在土地征用过程中同样可以按照市场价格对于集体土地予以补偿 第二应当根据我县的具体情况制定专门的土地征用办法对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定既要保证国家征用土地的公权力的有效行使也要充分保障土地被征用者的合法权益应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面 第三确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则土地是重要的生产要素和稀缺的资源市场机制是实现其有效配置的基本途径只有按照市场价格进行征地补偿才能有效保障农村集体和农民的合法权益征地补偿费的构成应以确定需补偿的项目来确定这应当包括土地本身和地上附着物补偿费、搬迁费以及必要的法律和专业服务费用如测量与评估费用等 第四建立合理的征地纠纷调解机制征地过程中的纠纷主要表现在两个方面：征地本身的合理性和征地补偿的合理性就征地本身而言纠纷的核心为是否应该征地和征地的数量是否合理这两个问题征地补偿方面的争议则是关于补偿标准是否合理所以在制定征地办法时应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定除了行政复议外由政府任命的独立机构可以就征地合法性问题举行听证会；政府也可以建立独立的土地价格评估委员会或者土地仲裁庭对征地补偿价格进行核定和裁决；而且必须要在征地法中明确赋予人民法院最终审理征地行为合法性和征地补偿合理性的权力 第六改革土地补偿费管理和分配体制建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制确实保障失地农民的切身利益由于中国土地制度的公有性质土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题从理论上讲在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了在制定土地征用办法时应对农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定以充分保障失地农民的合法权益 首先土地补偿方案必须在拟征地所在集体予以公告并以书面形式送达该集体各个农户在该公告中应当明确告知该集体或者其成员在规定的期限内有对征地补偿方案向法定的部门或机构提出异议的权利 其次在征地部门正式占有和使用土地之前必须在法院认定的银行账户内存入足够的土地补偿费如果不是预估的补偿费全额也应当不少于百分之九十同时要在法律上规定征地部门必须自取得土地产权之日起按照法定的利率支付所欠征地款的利息这样可以防止征地部门拖欠农民的征地费 再次必须改革土地征用补偿费的分配体制征地补偿费的不同构成部分的分配办法应当不同按规定应该付给农民的各项补偿费如地上附着物和青苗补助费及搬迁费应当直接支付给被征地的农民避免侵占和挪用的发生对于属于对集体土地所有权的补偿的部分应当为被征地的所有集体成员共同所有这又包括两种基本情形：部分集体成员的承包土地被征用；全