（社会保障专业论文）我国社会保障制度中政府与市场职责定位问题研究.pdf

摘要 摘要 过去的2 0 年中，社会保障体制改革的巨大成效与诸多问题并存，整个制度的改革 方向至今仍处于政策选择之中。改革中的资金不足是表象，深层原因是责任边界不清， 因此研究社会保障制度的结构和运行应当从制度主体的分解和剥离入手，分清各个制度 主体的性质及其相互间的联系。政府机制与市场机制是现代社会保障制度运行中的两个 基本机制。市场机制存在市场失灵，决定了政府机制参与社会保障的必然性；政府机制 存在政府失灵，决定了社会保障中市场机制回归的必然性，双重失灵的存在决定了必须 对两种机制进行适度选择。在社会保障中政府机制与市场机制应密切结合，建立一种能 够促进和改善对方的适度选择机制，因此完善社会保障制度的首要任务的就是要明确政 府在社会保障中的责任，据此界定政府职能与市场职能发挥作用的范围。 本文首先从经济学角度探讨社会保障中政府与市场的各自缺陷和失灵，以及两者结 合的必要性，说明社会保障领域政府与市场不能独立发挥作用的本质原因，接下来分析 了影响社会保障中政府与市场发挥作用的几大重要因素，之后介绍了几个典型的社会保 障制度类型中政府与市场的责任怎样划分，通过比较分析的方法提出它国的做法对我国 的启示，在此基础上对我国的社会保障制度改革中政府和市场各应承担的职责和发挥的 作用进行了深入的分析，针对我国所处的社会保障制度改革阶段，分别从发展目标、制 度模式、筹资模式选择的角度，针对不同的保障项目、参与主体和受保人探讨政府与市 场作用发挥的侧重点，提出了解决问题的建议。 关键词社会保障制度政府机制市场机制 职责定位 a b s t r a c t a b s t r a c t o v e rt h ep a s tt w e n t yy e a r s ，w e v eh a dag r e a ta c h i e v e m e n ti ne s t a b l i s h i n ga n dr e f o r m i n g t h es o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，b u ta l s ot h e r ew e r el o t so fp r o b l e m sa p p e a r e d t h ed i r e c t i o no ft h e r e f o r mh a sn o tb e e nd e c i d e d t h es h o r t a g eo fm o n e yi so n eo fp h e n o m e n aa n dt h ed e e p l y c a u s ei sw eh a v e n tf i g u r e do u tt h eb o u n d a r yo fd u t yf r o mg o v e r n m e n ta n dm a r k e t t os t u d y t h es t r u c t u r ea n do p e r a t i o no fs o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ，w es h o u l ds t a r tf r o ma n a l y z i n gt h em a i n b o d i e si n v o l v e d t r yt oc l a r i f yt h er o l eo fe a c hs u b j e c ta n dr e l a t i o n s h i pb e t w e e nt h e m g o v e r n m e n ta n dm a r k e ta r et w of u n d a m e n t a la n di n s e p a r a b l em a n a g e m e n tf a c t o r s ，埘t l l d i f f e r e n tf u n c t i o n si ns e c u r i t ya r e a t h e ya r ei n t e r - r e l a t e d , w i t hd i f f e r e n tf u n c t i o n sa n ds o m e k i n d so fc o o p e r a t i o n w es h o u l da v o i dt e n d e n c yo fa l l p o w e r f u lm a r k e ta n da l l p o w e r f u l g o v e r n m e n ta n dt r yt ol o o kf o rab a l a n c eb e t w e e nt h et w o s ot h em o s ti m p o r t a n tt h i n gi n d e v e l o p i n gs o c i a ls e c u r i t ys y s t e mi st o f i n do u tt h ef u n c t i o n a lp o s i t i o n so fg o v e r n m e n ta n d m a r k e t t h ea r t i c l ei sc o m p o s e do ff i v ec h a p t e r s ，t h ef i r s tc h a p t e ri si n t r o d u c t i o n ，i ns e c o n d c h a p t e rw ea n a l y s et h e l i m i t a t i o n so fg o v e r n m e n tm e c h a n i s ma n dm a r k e tm e c h a n i s mi n s o c i a ls e c u r i t ya r e aa n dt h en e c e s s i t yo fi n t e r a c t i o nb e t w e e nt h et w o i nt h i r dc h a p t e rw e a n a l y z et h es i g n i f i c a n tf a c t o r st h a t a f f e c t e dt h ef u n c t i o n a lp o s i t i o n so fg o v e r n m e n ta n d m a r k e ti ns e c u r i t ya r e a i nc h a p t e rf o u rw ee x p l a i nt h ef u n d a m e n t a lc h a r a c t e r i s t i c so ff o u r t y p i c a lm o d e l sa n dt h e i ri m p a c t so ne c o n o m ya n ds o c i e t y i ts h o w st h a tt h e r e sag e n e r a l t e n d e n c yi ns o c i a ls e c u r i t yr e f o r ma r o u n dt h ew o r l ds ow e c a l ll e a r nl e s s o n sf r o mt h ep r a c t i c e o fo t h e rc o u n t r i e s i nt h el a s tc h a p t e r , w ea n a l y z et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n d m a r k e tf r o mt h r e ea s p e c t so fo u rs o c i a ls e c u r i t yr e f o r m ：d e v e l o p m e n to b j e c t ，s y s t e mp a r e m , r a i s i n gf u n d sp a a e r n t h e nw ee x p l o r et h ef u n c t i o n a lp o s i t i o n so fg o v e m m e n ta n dm a r k e ta n d p u tf o r w a r ds e v e r a la d v i c e sa i ma td i f f e r e n ts e c u r i t yi t e m s ，m a i nb o d ya n d b e n e f i t e dp e r s o n k e yw o r d s ： s o c i a ls e c u r i t ys y s t e m ；g o v e r n m e n tm e c h a n i s m ；m a r k e tm e c h a n i s m f u n c t i o n a lp o s i t i o n i i 河北大学 学位论文独创性声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下进行的研究工作及取得 的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他 人已经发表或撰写的研究成果，也不包含为获得河北大学或其他教育机构的学位或证书 所使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了致谢。 作者签名：罚七林日期：趟薤耷- 立月l e t 学位论文使用授权声明 本人完全了解河北大学有关保留、使用学位论文的规定，即：学校有权保留并向国 家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。学校可以公布 论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。 本学位论文属于 l 、保密口，在年月日解密后适用本授权声明。 2 、不保密口。 ( 请在以上相应方格内打“”) 作者签名： 导师签名： 日期：型陴l 月l 一日 日期：译丘月三日 保护知识产权声明 本人为申请河北大学学位了提交的题目为鼍寥辇笔象爨一畦 的学位论文，是我个人在导师碍姻) 指导并与导师合作下取得的研究成果，研 究工作及取得的研究成果是在河北大学所提供的研究经费及导师的研究经费资 助下完成的。本人完全了解并严格遵守中华人民共和国为保护知识产权所制定的 各项法律、行政法规以及河北大学的相关规定。 本人声明如下：本论文的成果归河北大学所有，未经征得指导教师和河北大 学的书面同意和授权，本人保证不以任何形式公开和传播科研成果和科研工作内 容。如果违反本声明，本人愿意承担相应法律责任。 声明人：i 鼋主娃 日期：1 翌篷年j l 月上日 作者签名： i 圣主型赴 导师签名： 日期：趟年互一月l 日 日期_ 尘雄年l 月日 第1 章导论 第1 章导论 1 1 选题背景及研究意义 1 9 8 6 年以来，中国的社会保障制度改革已有近2 0 年，1 9 9 8 年以后，这项改革更是 成为党和政府的工作重心之一。中国社保体制改革的巨大成效与诸多问题并存，整个制 度的改革方向至今仍处于政策选择之中，郑功成教授一针见血地指出：“资金不足是表 象，深层原因是责任边界不清。 专家认为，研究社会保障制度的结构和运行应当从制 度主体的分解和剥离入手，进而逐一描述各个制度主体在制度运行中的行为表现、行为 动机及其背后隐含的利益构成和利益边界，才能分清各个制度主体的性质及其相互间的 联系。笔者认为完善社会保障制度的首要任务的就是要明确政府在社会保障中的责任， 据此界定政府责任与市场责任。本论文就是结合构建和谐社会的背景，根据中央的政策 安排，在导师的指导下，通过理论的分析以及借鉴其他国家政府与市场职责定位的做法， 对我国社会保障管理制度中政府与市场职责发挥问题进行深入研究。 1 2 国内外研究现状 1 2 1 国外研究现状 市场自由主义和政府干预主义这两派经济学家的主张都在不同的历史时期对社会 保障制度的建立和改革起了重要的引导作用。 ( 1 ) 守夜政府论 所谓守夜政府，是一种形象比喻，是指政府不参与和不干预市场经济活动过程。它 有二层涵义：一是政府是履行国家社会事务管理职能的组织，政府除了赋税( 维护国家机 器止常运转的开支需要) 外不存在其他经济职能，因此，政府没有必要干预市场，不应 当介入经济活动过程。因为经济过程是一个自然的过程，它会自发地形成“自然秩序 ， 政府只要像一个“看门人、“守夜者”一样，不让“外人 进来破坏这种“自然秩序 就可以了：二是政府在经济活动中只能充当“监护人”或“裁判 ，其目的在于保证它的 监护对象( 或调解对象) 的权益不受侵犯，不被他人无偿( 或暴力) 剥夺掉；政府如果人为 地干预或参与经济活动，就会破坏“自然秩序”，剥夺公民的自由，导致经济的衰退。 。彭湃政府角色论 m 北京：中国社会科学出版幸十，2 0 0 2 l 河北人学管理学硕十学位论文 在经济学中，从亚当斯密到新古典土义，从货币主义到公共选择学派都反映出上述观 点和思想倾向。 ( 2 ) 能动政府论 与守夜政府论不同，能动政府论强调政府之于市场的作用，政府不仅要在经济活动 中维持市场的秩序，充当市场的“监护人，而且要积极地采取行动，克服市场的内在 缺陷，解决市场失灵的问题，影响和改善市场的环境和条件，通过政府主动的干预行为 保持市场的稳定和繁荣。凯恩斯主义、新古典综合派和新剑桥学派是这一观点的主要代 表。 基于以上两种派别，大致来讲，政府介入社会保障可以分为三种理想类型 ：包办、 主导和不干预。包办主要以英国、瑞典为代表的“从摇篮到坟墓”的传统福利国家为代 表，政府实施全面干预，从通过税收融资到建立庞大的行政机构以充当直接管理者的角 色。不干预形式是指政府没直接出面建立起系统化、正规化的制度体系，在部分发展中 国家由于各种原因政府不愿意或无力承担起社会保障中的责任。而在西方发达国家，完 全的不参与形式已经找不到，在不同的保障项目中政府都或多或少的有所介入。 所谓政府主导型简单说就是介于包办和不干预之间的一种方式，政府在社会保障中 坚持有所为，有所不为的原则。可以用德国的社会保险制度和新加坡的中央公积金制度 作为代表。虽然这两个国家的社会保障的模式上是完全不同的，但单就从政府的作用来 说还是有可比之处，两国的政府都是以一种积极姿态介入社会保障领域，不但承担了制 度设计、监管以及财政兜底等责任，并且根据经济社会的发展需要还在不断的对社会保 障项目、水平等进行调整，以期更适应经济社会的发展。可以被划入主导型模式的国家 具体的政府参与形式和程度可能不尽相同，甚至差别会很大。但从发展趋势上看，各国 政府责任调整的结果都是倾向于建立一种政府主导型的社会化的保障制度，即政府不是 直接承担所有的供款和管理等责任，而是作为一个引导者通过调动企业、个人、社会等 多方面的力量来提供保障；不是完全放弃对社会保障的管理，而是以另一种方式来行使 政府的责任。 彭湃政府角色论 m 北京：中国社会科学出版社，2 0 0 2 圆何金颖社会保障中的政府责任一兼评中国的政府责任问题 j 社会保障制度2 0 0 4 ( 2 ) 2 第1 章导论 1 2 2 国内研究现状 我国正处于对传统社会保障制度进行改革和设计建设现代社会保障体系的起步阶 段，对于社会保障制度中政府与市场的职能发挥问题，在改革实践中已经取得了有益的 探索和经验，学术界在借鉴国外社会保障理论与实践的基础上也提出了许多政策建议与 意见。对于改变旧有的政府完全责任与主导的社会保障体制这一点已经形成共识，问题 的焦点在于对政府与市场的职能分布意见不一。西方社会保障制度改革呈现出削弱政府 角色，鼓励市场化运作的趋势，在智利等国社会保障的“私有化 也取得了良好的社会 经济效应，我国也有学者认为中国社会保障制度改革应走市场化、私营化的道路。但考 虑到我国的历史文化传统，现实国情都与西方国家有巨大的差异，大部分学者认为我国 的社会保障模式选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜。 黄书卒( 2 0 0 4 ) 提出政府机制与市场机制是现代社会保障制度运行中的两个基本机 制市场机制存在市场失灵，决定了政府机制参与社会保障的必然性：政府机制存在政府 失灵，决定了社会保障中市场机制回归的必然性，双重失灵的存在决定了必须对两种机 制进行适度选择。斩强( 2 0 0 4 ) 在其社会保障制度变迁：政府与市场的角色定位 一文中说，从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制，政府具 有较高的权威力，社会成员对政府的认同度也较高，由政府来推行和发展社会保障阻力 较少，效率较高；从现实国情来看，我国政府规模比较庞大，由政府来负责社会保障制 度具体实施，成本也较低 。中国人民大学劳动人事学院的何金颖( 2 0 0 4 ) 认为社会保 障中的政府责任来源于近代以来国家责任的转变，来源于社会保障制度对社会、经济的 积极作用，来源于社会保障制度对政府作用的需求。 1 3 研究思路与研究方法 1 3 1 研究思路 ( 1 ) 本文通过经济学、社会学、保险学相关理论的研究，深入分析了社会保障制 度建设中的市场缺陷和政府失灵，在政府与市场之间的选择，不是用理想的政府去替代 不完善的市场，也不是用理想的市场去替代不完善的政府，而是要在不完善的现实政府 黄书卒，周宗顺社会保障中政府机制与市场机制的适度选择 j 经济纵横2 0 0 4 ( 1 ) 斩强社会保障制度变迁：政府与市场的角色定位 j 体制改革2 0 0 4 ( 1 0 ) 何金颖社会保障中的政府责任兼评中国的政府责任问题 j 社会保障制度2 0 0 4 ( 2 ) 3 河北人学管理学硕十学位论文 和不完善的现实市场之间，建立一种有效选择和协调机制，从而遵循资源的优化配置的 经济合理性原则和交易成本最小化原则。 ( 2 ) 本文通过介绍其他国家政府和市场在社会保障领域的具体做法，试图探寻政 府责任的合理界限在哪儿，市场合理参与形式是什么? 以期寻找一种适合我国国情的社 会保障建设道路。 ( 3 ) 针对我国正处于对传统社会保障制度进行改革和设计建设现代社会保障体系 的起步阶段，对于社会保障制度中政府与市场的职能发挥问题，在改革实践中已经取得 了有益的探索和经验，本文提出对我国社会保障制度中政府与市场作用的界定，必须从 我国的现实国情与历史传统出发。在社会保障的发展目标、制度模式、筹资模式选择过 程中要针对不同的保障项目、参与主体和受保人，根据政府公平与效率的价值取向、我 国经济发展状况确定政府与市场职能发挥的范围。 1 3 2 研究方法 ( 1 ) 文献资料查阅的方法。论文的写作以查阅大量的国内外相关文献为基础，借 鉴了制度经济学、保险经济学及相关社会学理论，参考了大量学者的论著，对有关社会 保障管理体制改革的实施、运行、管理等过程搜集了充分、翔实地资料，并以此为基础 对制度的可持续发展进行了深入探索。 ( 2 ) 比较分析法。论文对西方发达国家社会保障制度中政府和市场所承担的责任 进行对比分析，对各种模式的效果进行评估，从而提出一系列与我国经济发展水平相适 应的政府与市场的职能与责任。 1 4 框架结构与逻辑关系 1 4 1 框架结构 论文共分五章，各章主要内容如下： 第1 章导论。 第2 章社会保障中政府与市场关系的经济理论分析 2 1 市场失灵与国家对社会保障的干预 2 2 社会保障中的政府失灵 2 3 社会保障中政府与市场的结合 4 第1 章导论 第3 章影响政府与市场在社会保障中作用的因素 3 1 社会经济环境的影响 3 2 制度因素的影响 3 3 组织因素的影响 第4 章几种主要社会保障制度类型中政府与市场责任界定及其对我国启示 4 1 几种主要社会保障制度类型中的政府与市场责任 4 2 几种主要社会保障制度中政府与市场责任划分对我国启示 第5 章我国社会保障制度改革中政府与市场职责的合理定位 5 1 我国社会保障制度中政府与市场选择的依据 5 2 改革目标和模式选择中政府与市场的职能范围 5 3 针对不同项目、参与主体和受保人的政府与市场作用 1 4 2 逻辑关系 第一章为导论，第二章从经济学角度探讨社会保障中政府与市场的各自缺陷和失 灵，以及两者结合的必要性，说明产生问题的本质原因，第三章分析了影响社会保障中 政府与市场发挥作用的因素，说明问题的影响要素，第四章介绍了几种典型社会保障制 度类型政府和市场责任怎样划分，通过比较分析的方法提出他国的做法对我国的启示， 在此基础上最后一章对我国的社会保障制度改革中政府和市场各应承担的责任和发挥 的作用进行了深入的分析，提出了解决问题的建议。 1 5 主要创新之处 针对我国所处的对传统社会保障制度进行改革和设计建设的起步阶段，分别从发展 目标、制度模式、筹资模式选择的角度，针对不同的保障项目、参与主体和受保人探讨 政府与市场作用发挥的侧重点。 5 河北大学管理学硕十学位论文 第2 章社会保障中政府与市场关系的经济理论分析 现代社会保障制度中政府的职能主要表现为制定社会保障政策法规并监督其执行， 建立、完善和管理社会保障体系以及承担最后的财务责任。政府之所以要介入社会保障 领域，根本原因在于社会保障的公共物品属性，以及社会保障领域存在的市场失灵。但 由于种种原因，政府在这方面的职能并没有真j 下发挥出来，有些职能还被不断削弱，甚 至带来了一些负作用，这说明政府在社会保障的运行管理中同样存在着失灵。 2 1 市场失灵与国家对社会保障的干预 社会保障制度作为公共选择的产物，具有公共产品或准公共产品的特点，即社会性、 非竞争性和非排它性。这一特征使社会保障制度无法单纯通过市场调节来实现高效率， 我们把它称为市场调节失效。由于存在这种市场缺陷，社会保障部门的各项计划就不可 能完全依照个人选择或市场定价来组织实施，必须由政府组织强制实施。这是社会保障 作为政府干预形式存在的基本理由。具体来说，市场缺陷表现在以下几个方面： 2 1 1 商业保险市场的逆向选择和道德风险 逆向选择是指由于信息不充分，投保人往往做出不利于保险合同规定的选择。尤其 是当投保人对其身体健康状况和预期寿命的信息比保险公司掌握得更多时，逆向选择成 为商业保险市场经常面临的问题。一般来说，保险公司是在高风险和低风险组合的基础 上，按平均风险水平确定其费率水准。由于逆向选择存在，在保险市场上由纯概率水平 决定的均衡处于不稳定状态，因为低风险群体不愿参加。同时，由于竞争因素的影响， 保险公司亦不愿在不利的条件下提供保险，从而难以通过保险市场机制实现对投保人基 本收人的全面保险保障。通过政府干预，实施强制性社会保险计划，可以在一定程度上 克服因逆向选择造成的对保险保障的不利影响。 道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的 行动。道德风险存在于以下情况：由于不确定性和不完全的或有限制的合同，使负有责 任的经济行为者不能承担全部损失( 或利益) ，因而他们不承受其行动的全部后果。在 直观意义上，道德风险是投保人投保后，认为已将风险转嫁给保险人，从而放松了对危 险标的物的防范，增加了保险公司赔偿的机会。显然，就个体而言，支付一定费用，加 第2 章社会保障中政府与市场关系的经济理论分析 强防范措施，无疑会降低风险事件发生概率。但是i 保险公司无法评价投保人的防范措 施与效果。道德风险在商业保险市场上普遍存在，它不同程度地影响保险的经营效果。 为克服由此引起的对保险经营效果的不利影响及由此出现的保障的不完备性，需要政府 干预，通过社会保险方式弥补因信息不完备导致的市场失灵。 2 1 2 老年储蓄不足及近视病 经济理论的研究结果表明，人们对待消费与储蓄方面存在短视，认为即使退休时没 有足够的储蓄，政府也不会置之不顾，政府有责任和义务提供老年经济保障。因此人们 往往存在老年储蓄不足的倾向，需要政府通过建立社会保险制度以弥补老年经济保险方 面存在的缺陷。 即使人们愿意为其退休养老制定储蓄计划，也还是会面临许多问题：如何储蓄，储 蓄计划的投资回报率怎样，在通货膨胀的情况下如何实现资金保值与增值。导致这些问 题产生的基本原因是个人无法掌握足够的信息。在趋利避害动机的驱动下，人们往往更 热衷于短期投资行为并关注其投资收益，进而可能推进现期消费水平，但最终不可避免 地会将长期性退休养老问题推入一种不确定性境地。尤其是年轻一代，受短期行为支配， 崇尚超前消费，将退休、养老这一类长期理性储蓄计划视为不合理或因其毫无吸引力而 放弃。显然，如果离开政府干预下建立的强制性社会保险计划，难以解决劳动者的退休 养老问题，并最终会对社会发展产生严重影响。 2 1 3 信息不完备性 信息不完备是指个人由于知识、能力等方面的原因无法准确地预知未来的社会发展 或环境变化可能给自己带来的风险。一些由于社会风险，如自然灾害、通货膨胀等所导 致的个人损失，市场机制是无能为力的。在这方面，政府拥有比个人更多的信息，政府 决策比个体的市场决策更为有效，因此政府承担社会风险的能力要远大于市场。政府有 权征税以实现对社会风险的保险，并将其用于收入再分配政府能够通过代际转移，使几 代人共担风险政府可以使社会保障支出指数化，减少通货膨胀等对个人的威胁。政府还 可利用社会后备基金对个人损失予以补偿。 2 2 社会保障中的政府失灵 作为政府干预重要形式的社会保障，如果不能补救市场失灵反而降低了社会经济效 7 河北火学管理学硕十学位论文 益，就发生了政府失灵。其具体表现如下： 2 2 1 成本和收益的分离导致低效率 市场行为与政府行为之间的主要区别是，市场的收入基本取自市场上出售产品的价 格。而政府的收入则主要来自税收、捐赠和其他非价格性来源。市场收入一般和由价格 决定的生产成本联系在一起，这种价格又取决于购买者的支付能力以及由他们所做出的 是否买的决定，而相互竞争的生产者则通过提高产量、降低价格或增加可供消费者选择 的替代品来扩大其市场占有率。而政府非市场活动则割裂了这种联系，从而使得非市场 产出的价值同它的成本割裂开来。这不仅意味着资源错误配置的可能性增加，而且当一 种活动的收入与成本无关时，获得一个给定的产出，就有可能会使用较多的资源，造成 资源的浪费。 2 2 2 权力与义务的分离导致不平等 大部分社会保障项目，往往表现为受益一方与支付一方的分离。这种分离有两种表 现形式：一种情况是从现有的或将来的政府项目中获得的利益，利益获得者集中在某一 特定的集团，而支出却是普遍地加在公众身上，如纳税者或消费者；第二种情况是从现 有和将来的政府项目中获得利益的是社会上绝大多数人，而支付者却是少数人。在第一 种情况下，受益者有很大的积极性，努力去争取一个特定的项目，这种积极性要比支付 者反对这一项目的动力大得多，其结果是造成需求过度及供给低效，或造成一定程度的 不平等。第二种情况是由于再分配意图及其造成的政治压力来自低收入的大多数人，而 税收的绝大部分却往往是由数量少得多的高收入企业和个人提供的，其结果是使扩大再 分配项目的机会和动力增加。这种过度的需求将削弱高收入的少数人进行投资和革新的 积极性，进而导致经济增长缓慢和人才、资金的外流。 2 2 3 政府的经济人特征导致不规范行为 政府产生的本来目的和意义在于代表全体社会成员的意志和利益，建立并维护市场 经济制度，实现社会整体福利的最大化。但是，政府归根结底仍然是经济人的一种特殊 集合体，经济人行为特性必然会在政府运行中体现出来，表现为各种政府官员追求权力 最大化，各级政府部门追求规模最大化，以此来谋求个人或小团体利益的最大化。既然 政府在运行中可能会逐步形成本位利益，那么，在这种本位利益的驱动下，政府行为就 第2 章社会保障中政府与市场关系的经济理论分析 会出现偏差，甚至为了本位利益而不惜损害乃至修改由它自己制定的规则，使政府的违 法活动“合法化 。这种现象在社会保障制度的建设中就表现为政府既是裁判员又是运 动员，导致社会保障资金被挪用甚至被贪污的现象时有发生，极大的损害了社会保障制 度的功能。 2 3 社会保障中政府与市场的结合 市场和政府不存在绝对的高效率或低效率，二者都具有提高效率的因素和抑制效率 的因素。社会保障的根本目标就是社会安全，而在市场经济体制下社会安全主要依存于 社会公平的实现。从社会可接受的公平性考虑，市场和政府都存在缺陷。虽然市场机制 讲求机会均等意义上的公平，但是它仍然无法保证这种公平。政府介入社会保障领域的 首要任务是进行收入再分配，以维持社会可以接受的收入分配差距。但是，行政机构中 的僵化、武断、私人利益对公共政策目标的渗入，政策目标与政策效应之间的偏离，又 使它往往不能很好地实现其目标，甚至很可能本身造成不公平；或是解决了一种不公平 ( 财富、收入上的) 而又产生了另一种不公平( 权力、机会上的) 。但是，综合起来看， 由政府再分配措施所产生的分配不公平，比其所能消除的不公平一般小得多。 政府干预机制对公平的实现有市场无法取代的作用，但政府缺陷决定了单靠政府无 法实现理想的公平目标。这是因为社会保险对公平的追求也应当同样重视效率。而要满 足这种效率目标，就应当在社会保险基金运行中引入市场机制，以弥补政府干预在追求 效率方面的固有缺陷。在短期内市场机制使资源的利用更为有效，从长期看它也更有创 新力和活力。 社会保障制度的某些方面可能更适合采用政府行为，而另一些方面可能更适合采用 市场行为。如果选择的倾向市场一方，那么政府可以也应当发挥重要的作用；如果选择 的倾向主要是由政府进行社会保障资源配置，那么市场可以也应当发挥重要作用。这就 是说，政府与市场的关系，不是一种非此即彼的单向选择关系，而是在合理分工基础上 双方都有机会来促进和改善对方的管理的关系。显然，在政府与市场之间的选择，不是 用理想的政府去替代不完善的市场，也不是用理想的市场去替代不完善的政府，而是要 在不完善的现实政府和不完善的现实市场之间，建立一种有效选择和协调机制，使人们 能根据经济合理性原则和交易成本最小化原则更好的配置资源。 9 河北火学管理学硕十学何论文 第3 章影响政府与市场在社会保障中作用的因素 政府与市场在社会保障领域中的作用的一般理论并不能解释为什么在特定的时期 特定的国家或地区政府的作用更强一些或者市场的作用更强一些，因此，在帮助政府进 行社会保障模式设计和确定政府职能方面并不能提供足够的理论支持。事实上，分析是 什么因素决定了政府与市场在社会保障制度中的角色分布才更具有现实指导意义。 3 1 社会经济环境的影响 3 1 1 经济发展水平的影响 经济发展水平是影响社会保障制度的决定性因素。其对于政府与市场在社会保障中 作用的强弱的影响是通过两方面来进行的。一方面，经济发展水平的提高带来了国民收 入水平的提高，根据马斯洛的需求层次理论，人的需求的满足存在着从低到高不断发展 的趋势，随着国民收入水平的提高，个人对于社会保障的需求层次也在不断提高，从早 期的要求保障公民基本生存权利到不仅要求保障生存权而且要求维护个人的发展权，从 而要求政府不断加大在社会保障中的投入，提供越来越高的福利给付。从这个角度来讲， 经济发展水平的提高要求政府在社会保障中承担更多的职能。另一方面，经济发展水平 的提高还会影响国民收入不平等程度的变化，根据库兹涅茨关于收入分配的倒u 曲线理 论，国民收入不平等程度的高低会随着经济的增长呈现倒u 型的分布。在经济发展的早 期，经济增长会带来国民收入不平等程度的加剧，这就要求政府在维护社会公平方面发 挥更多的作用，而在经济发展的后期，国民收人不平等程度会随着经济的增长而趋于缓 和，此时对于效率的要求会高于对于公平的要求，从而要求市场机制在社会保障领域发 挥更大的作用。 3 1 2 经济运行机制的影响 不同市场经济体制模式的选择对于政府与市场在社会保障中的作用也有重要的影 响。在不同的市场经济国家，其经济运行在以市场机制作为社会资源配置的主导方式的 前提下，由于政府干预的程度和范围不同，使市场与国家的不同组合以及两者在资源配 置中的不同程度的作用表现为不同的市场经济体制模式，而社会保障不仅仅是市场经济 运行的外部环境条件，而且也是市场经济体制运作的内在制约因素，也就是说社会保障 “l 第3 章影响政府与市场在社会保障中作用的冈素 制度的发展内化于市场经济发展之中。在实行不同的市场经济运行机制的国家，其政府 与市场在社会保障中的作用也是不同的。如实行“自由主义 的市场经济体制的美国， 十分强调市场力量的作用，崇尚市场而反对过多的政府干预，反映在社会保障制度中， 政府的作用受到严格限制，更多的体现的是市场化、选择性的原则，鼓励私人养老金计 划和个人储蓄性养老金计划发挥更多的作用；而在实行“民主社会主义 市场经济体制 的国家，政府的功能更强，政府干预重在调节市场分配结果，因此在其社会保障制度中， 政府干预的范围和程度都更深和更广，社会保障体系由政府部门统一管理并负责具体实 施，政府占据了主导性地位。 3 1 3 文化传统的影响 非正式社会约束对政府与市场在社会保障制度中的作用也有重要的影响。所谓非j 下 式约束是指从未被人有意识地设计过的规范，主要包括价值观念、道德观念、风俗习惯、 意识形态，其中意识形态居于重要地位。非正式社会约束规范主要是通过对人们的行为 关系进行非正式的约束形成一定的行为规范标准，正式的制度安排只有与非正式社会约 束规范相一致，才能有效地增进制度运行效率，减少运行成本。各国由于历史文化传统 不同，非正式社会约束规范也不尽相同，从而政府和市场在社会保障中的运行效率也各 不相同。以英美两国为例，英国受新自由主义、费边社会主义、集体主义的影响，认为 社会是一个有机的整体，社会应对其成员承担责任，强调国家干预，从而形成了政府发 挥主导作用的福利国家型社会保障制度；而美国受达尔文新教传统的影响，更强调个人 的责任，对政府的干预加以严格限制，从而形成了政府作用有限、市场力量强大的社会 保障制度。事实上，违背非正式社会约束规范的要求建立的社会保障制度必然导致成本 偏高，效率低下，如美国2 0 世纪6 0 年代在“伟大社会 思想的鼓动下，政府在社会保 障中的功能扩张过度，结果导致社会保障体制陷入困境，最终不得不由尼克松政府进行 “新联邦主义 改革，重新向个人价值回归。 3 2 制度因素的影响 社会保障制度作为一项社会经济制度，自身存在着发展、成熟和变迁的演化进程， 而制度本身的演化也会随之引起政府与市场在其中的作用的变化。 河北大学管理学硕十学位论文 3 2 1 制度发展阶段性的影晌 社会保障制度发展经历了制度建立期、制度发展期和制度完善期等三个阶段，随着 制度自身的发展，险种日益齐全，保障措施日益完善，给付水平不断提高，社会保障制 度本身呈现出从低到高的层次性的发展。 在制度发展的不同阶段，政府与市场在其中发挥的作用也各不相同。从西方主要发 达国家社会保障制度的发展史来看，自1 8 8 3 年德国卑斯麦政府颁布工伤保险法正 式建立现代社会保障制度n - 战前，各国政府主要是通过国家立法强制性推行社会保障 制度的建立与实施，并不直接出面干预，具体的管理与执行主要由自治机构来完成，资 金来源也以个人和单位为主，同时争取社会各界的资助，政府对社会保障制度的财政支 持非常有限，只对特殊保险项目给予不同标准的拨款补助，此时的社会保障还属于自助 型保障，其特征是强调个人和企业的义务，政府在社会保障制度中只承担有限的责任； 二战后，庇古的福利经济学思想和凯恩斯学派对社会保障制度的发展起到了重要的推动 作用，社会保障制度日益完善，政府开始直接建立统一的机构进行社会保障行政管理， 全面介入社会保障制度，表现在政府主管的社会保障项目越来越多，从单一项目逐步形 成体系化，社会保障给付水平不断提高，保障覆盖面不断扩展，政府的社会保障开支也 随之迅速增加，出现了“普遍性和“全民性的全方位福利保障，但也出现了政府作 用盲目扩张的趋势；2 0 世纪8 0 年代后，各国政府开始反思与完善社会保障制度，逐步 将“国家福利 转向“社会福利 ，减少公共干预，增加市场机制在社会福利供给中的 作用，社会保障中的政府职能范围出现了收缩与削减的趋势。由此可见，由于社会保障 制度发展的阶段性，在不同阶段社会保障制度的主要内容与侧重点均各不相同，从而使 得政府在其中的干预方式与职能范围也有所不同。 3 2 2 制度变迁路径依赖的影响 由于社会保障在缓和社会矛盾、稳定社会秩序上具有显著作用，因而被称为社会的 “安全阀”和“稳定器 。任何国家建立社会保障制度的初始目的都是为了解决特定的 社会矛盾。社会矛盾的性质与程度，往往决定了政府以何种形式和在多大程度上介入社 会保障。而某一时期某特定的社会矛盾的形成，受到该时期政治形势、经济环境甚至包 括特殊事件等多种因素的综合影响，换而言之，制度环境十分相似的两个国家，促使其 建立社会保障制度的社会矛盾可能各不相同，从而决定了两国政府在社会保障初始制度 1 2 第3 章影响政府与市场在社会保障中作用的因素 中的作用也有差异，而一旦制度建立之后，由于制度演进中存在着“路径依赖 、自我 强化的特性，政府在初始制度中的作用会对其在以后制度发展中的作用大小产生明显的 约束。诺斯的制度变迁路径依赖理论认为，“人们过去做出的选择决定了他们现在可能 的选择”，一旦一种独特的发展轨迹建立以后，就会出现自我强化机制，一系列的外在 性、组织学习过程、主观模型都会加强这一轨迹，同时会产生和出现一些与现有制度共 存共荣的组织和利益集团，也会在一定程度上导致制度发展中的自我强化。虽然随着制 度环境的变化，政府在社会保障制度中的作用与承担的职责也应该相应的进行调整和改 革，但路径依赖因素依然会迫使改革在原制度框架轨迹内进行，而如果要进行制度的转 向，不但要承担高额的转制成本，相应的阻力也是巨大的。 3 2 3 制度变迁时期特殊需求的影响 无论是社会保障制度自身的变革，还是整个社会制度的变革时期，政府在社会保障 中都要承担更多的特殊职能。社会保障制度本身有一个从不完善走向完善的过程，同时 其制度环境也存在着从均衡到非均衡的变化，从而也需要制度本身不断改善以与之相适 应，这样就会引发社会保障制度的制度变迁。 按照制度变迁理论，制度变迁可分为需求诱致型和供给主导型，不同的制度变迁方 式，政府在其中的作用与影响也不同。供给主导型的制度变迁主体是政府，政府发挥决 定性作用，包括凭借自己垄断的强制力以最短的时间和最快的速度推进制度变迁：通过 制定强制性规则、意识形态控制、税收等手段减少或抑制搭便车现象，从而降低制度变 迁的成本，加速制度变迁的进程，以及凭借自己的暴力潜能和规模经济的优势，在强制 性制度变迁中降低组织成本和实施成本。诱致性制度变迁的主体虽然不是政府，但政府 在制度供给方面还是发挥着重要的作用，这些作用主要以法律、命令等形式表现。在社 会保障制度变迁中，体现得更多的是供给主导型制度变迁的色彩，这就要求政府在制度 创新与新制度设计、组织和推进制度变迁、承担制度变迁成本等方面承担更多的职能。 制度变迁不仅会导致资源配置效率的改变，还会导致利益的再分配。在一项制度改 革中有人得益，还有人会受损，由此引发的利益集团冲突竞争以及对制度变迁的抵制往 往是导致制度变迁流产的重要原因，事实上，当新旧制度在资源配置方面孰优孰劣已经 被确认的前提下，利益分配、利益冲突、以及对利益冲突的解决主宰着制度变迁的过程 和命运。作为重要的社会收入再分配手段，社会保障具有一定的调节社会不同群体收益 河北大学管理学硕士学位论文 从而缓解利益冲突的功能。因此，在社会制度发生重大变革、各社会群体之间的利益分 配格局发生重大调整时，政府应加强对社会保障制度的干预，采取一些临时性的社会保 障措施来保护承受能力差的社会弱势群体，缓解利益集团冲突，保证制度变迁的顺利进 行和社会秩序的稳定。当然，这种保护性措施不应该是永久性的，随着社会制度的日趋 完善，应逐步取消。 3 3 组织因素的影响 在社会保障制度中发挥作用的组织包括政府、以养老基金管理公司为代表的私营企 业和以工会为代表的非营利性组织。它们的发展状况与力量分布都影响着政府和市场在 社会保障中的作用 3 3 1 政府自身的影响 政府在社会保障中的作用不只是被动的受到各种制度因素的约束，作为社会保障的 主要管理者，事实上，在社会保障制度的建立与发展中政府拥有相当的主导权。政府自 身的特点会对其在社会保障制度中职能的发挥产生重要影响。 ( 1 ) 政府规模与施政能力的影响 政府的规模和施政能力与社会保障之间是一种互动的关系。拥有较大规模和较好施 政能力政府的国家在建立社会保障制度时期会理所当然地选择政府在其中发挥更多的 作用，这有助于节省制度创建成本，提高效率。西欧各国由于历史文化原因，都拥有比 较成熟的政府机构，表现在政府规模比较庞大，政府雇员相对稳定，具有较好的施政经 验和能力，社会成员对于政府的认同感也要较好一些，因此他们往往选择政府主导型的 社会保障制度。另一方面，由于福利刚性，随着社会保障制度的发展，社会成员对于政 府提供的保障的要求也会不断提高，政府为增加社会保障制度供给能力，也会不断扩大 政府机构的规模，提高施政能力。而在政府规模相对较小的国家，如美国，政府作用相 对有限，市场的作用会更强一些。 ( 2 ) 政府施政目标的影响 一般意义上讲，政府实施社会保障制度的目标主要包括如下7 个方面：社会安全、 社会公平、经济激励、管理( 或营运) 成本、代际再分配、资本积累和资本市场发展。对 于不同的社会保障制度施政目标的侧重，会影响政府对于社会保障制度干预的范围和力 度，从而影响政府和市场在社会保障制度中作用的大小。在美国等信奉凯恩斯主义的国 1 4 第3 章影响政府与市场在社会保障中作用的冈素 家，政府将社会保障制度主要作为宏观经济调控的工具来实施，实行社会保障制度的目 的更多的是管理社会有效需求，保证社会总供给与总需求的平衡，从而促进经济的稳定 有效的发展，对于效率的重视高于对于社会公平的重视，因此更注重市场机制在社会保 障中作用的发挥；而在北欧国家，政府施政的理论基础是由旧福利经济学发展而来的福 利国家理论，政府的施政目标主要是增进社会福利水平的提高，保证的充分性就体现在 社会保障政策实施上政府全面介入社会保障，为社会成员提供全面的高水准的社会福利 待遇，对于公平的重视更胜于效率。 3 3 2 市场机制与私营企业发展状况的影