（会计学专业论文）基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究.pdf

摘要 摘要 政府公共工程绩效评价，作为评价与改进政府绩效的重要组成部分，是 现代公共管理研究的一个前沿课题，引起了世界各国政府及学术界的普遍关 注和重视。推进政府公共工程绩效评价工作的全面发展，对于克服政府管理 的瓶颈，推进政府管理体制创新，提高政府绩效等都具有重要的实践意义。 目前，我国政府公共工程绩效的评价存在诸多的弊端与不足。在分析我国政 府公共工程绩效评价的困境及其根源的基础上，本文试图运用平衡记分卡走 出当前政府公共工程绩效评价的现实困境。本文主体内容共有五部分，具体 内容如下： 第一部分，政府公共工程绩效评价的困境。笔者在本部分首先介绍了政 府公共工程绩效的内容，让读者对其有个大致了解。然后提出我国政府公共 工程绩效评价面临困境，并阐述了困境的根源。比如，目前我国政府公共工 程绩效的通用评价方法存在缺陷；理性导向与政治导向、定量方法与定性方 法存在冲突；评价结果偏颇或无用，绩效评价的结果与绩效评价的主旨发生 偏离，没有达到评价的主要目的，或者绩效评价的结果对考察政府公共工程 的绩效来说是，没有起到实质效果。政府公共工程绩效评价面临深重的困境， 已成为世界各国公认的难题之一。究其根源，大致有以下几点：评价信息具 有稀缺性，很大程度上增加了政府公共工程绩效评价的难度；缺乏公共工程 绩效评价基础制度和保障制度，使公共工程绩效评价陷入困境。基于以上原 因，本文力求寻找一种有效的绩效评价方法，走出政府公共工程绩效评价的 困境。作为种科学的绩效管理理论和方法，无论是在企业还是政府部门， 平衡计分卡的应用都大大提高了绩效管理的效率和质量。鉴于目自订我国政府 部门绩效评价中所存在着的诸多问题，完全可以尝试引入和推广平衡计分卡。 相对于传统的绩效评价体系，平衡计分卡存在着许多优势。平衡计分卡除了 “平衡”财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个维度之间的关系之外， 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 还“平衡”了以下的几方面：财务指标和非财务指标的平衡；短期指标和长期 指标的平衡；过程管理与目标管理的平衡等。而且平衡记分卡以组织整体的 战略目标作为核心目标，具有强大的统一思想作用。 第二部分，平衡计分卡的基本理论。笔者在本部分首先介绍了平衡记分 卡的内涵和流程及其基本内容，以便读者更深刻地理解文章的后续内容。然 后阐述了平衡计分卡在企业和政府部门运用的区别。企业是盈利性组织，而 政府部门则是不以盈利为目的的公共部门。二者本质上的差异决定了在政府 中和企业中引用平衡计分卡存在着许多不同。比如：评价的侧重点不同；评 价的主体不同；评价的指标不同；评价的标准不同。正因为平衡计分卡在企 业和政府机构运用有较大的区别，因而引出了下一章的内容：我们在评价政 府公共工程绩效时，有必要对平衡记分卡进行修正，使其有效地对政府公共 工程绩效作出评价。 第三部分，平衡计分卡在政府公共工程绩效评价中的应用。根据平衡计 分卡原理，结合我国政府部门以往的绩效考核内容，本文在本部分将政府公 共工程项目绩效评价结构调整为政府成本、政府服务质量、政府管理内部流 程、可持续发展四个方面。( 1 ) 政府成本是指政府行为及其绩效所耗费的一切 支出，包括政府管理内部运行成本和政府公共项目投资等。( 2 ) 服务质量。作 为掌握公共权力、为社会和公众提供公共产品和公共服务的政府根据社会的 发展和公众的需要提供优质高效的公共产品和公共服务己成为政府的一项主 要职能。服务质量可以通过政治效果、社会效果、环境生态效果等方面来衡 量。例如社会安全、社会稳定、公共卫生等方面。( 3 ) n 部流程。良好有序的 政府管理内部运行流程是保证政府公共工程绩效水平优良的关键。评价政府 公共工程的内部流程主要是评价其立项决策过程、资金的来源及使用以及项 目管理等。( 4 ) 可持续发展。我国资源、环境与经济发展研讨会将可持续发展 定义为：“可持续发展是谋求在经济发展、环境保护和生活质量的提高之间实现 有机平衡的一种发展”。“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的 能力构成危害的发展”，这一定义在所有对可持续发展定义的阐述当中被普遍 接受，本论文也以此为理论依据，认为政府公共工程项目可持续发展应以经 济、社会、人口、资源与环境协调发展，并将资源的永续利用及良好的生态 环境作为可持续发展的标志。然后，笔者对某水利项目绩效评价的案例进行 2 摘要 了分析。笔者先介绍了某水利项目的概况，然后分别对项目相关的政府成本、 内部流程、服务质量以及可持续发展作出了评价。即，通过具体的案例分析， 对平衡记分卡在具体投资项目中如何运用作了阐述。 第四部分，平衡记分卡实施的问题和建议。文章本部分在总结了国外在 政府部门应用平衡记分卡的经验后，结合我国现状，提出一些可能出现并且 应该注意的问题。比如政策和领导人不能长期维持稳定；人员缺乏绩效评价 所需要的素质；政府各部门间的交流不够；实体评价到个体评价的衔接存在 障碍；技术方面的障碍：信息系统方面的障碍；工作无法计量和量化等。在 后续部分，文章针对以上可能存在的问题，提出了对平衡记分卡在实施过程 中的建议。不能照抄照搬其他政府部门或企业的模式和经验；加强领导，提 供组织保障，全力支持平衡记分卡的实施；加强培训和内部管理，提高适应 能力；加强平衡记分卡的宣传力度；实施平衡计分卡应在政府部门内部要有 充分的交流与沟通；加强激励，增加驱动力；在实施过程中不断完善平衡记 分卡绩效管理体系；运用新技术，完善信息系统；探索模糊评价理论等。 在文章的写作过程中，笔者努力做出以下贡献： 1 文章选题新颖。文章把现在研究比较热门的平衡记分卡运用于我国的政 府公共工程绩效评价中，选题具有新颖性。 2 文章结合政府公共工程绩效的实际情况，对平衡记分卡进行了修正，将 政府公共工程项目绩效评价结构调整为政府成本、政府服务质量、政府管理 内部流程、可持续发展四个方面，使其有效地对政府公共工程绩效作出评价。 本文的不足之处在于，基于平衡记分卡对政府公共工程绩效进行评价仅 仅是一种思路和设想，笔者期待能够抛砖引玉，得出一些政府公共工程绩效 评价的有效方法。论文中得出的结论以及提出的建议也有待实践验证。对文 中的不足之处，敬请各位老师批评指正。 关键词：平衡记分卡公共工程绩效评价 3 a b s t r a c t a bs t r a c t a tp r e s e n t ，t h ee v a l u t i o no fp e r f o r m a n c ef o rc h i n e s e g o v e r n m e n tp u b l i c p r o j e c th a sm a n yd e f e c t sa n ds h o r t c o m i n g si ne v a l u a t i o n b a s e do na n a l y z i n go u r g o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c ta n dt h ep l i g h to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n ，t h ep a p e r a t t e m p t st ou s et h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt og oo u to ft h ec u r r e n tg o v e r n m e n tp u b l i c p r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nr e a l i t yp l i g h t t h i sp a p e rc o n t a i n sf i v ec h a p t e r sa s f o l l o w s ： c h a p t e ro n ei sa b o u tp l i g h to fp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no ft h eg o v e r n m e n t p u b l i cp r o j e e l s a tf i r s t ，t h ea u t h o r i n t r o d u c e st h ec o n t e n to f t h ep e r f o r m a n c eo ft h e p u b l i cp r o j e c t t h e n ，t h i sc h a p t e rp o i n t so u tt h ep r e d i c a m e n tt h a to u rg o v e r n m e n t p u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o nf a c e dw i t h a f t e rt h a t ，t h i sp a r te x p o u n d s t h er o o to fp l i g h t f i n a l l yt h ea u t h o ra d v i s e st h a tu s i n gt h eb a l a n c e ds c o r e c a r dc a n g e tt h eg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o no u to fd i l e m m a t h es e c o n dc h a p t e ri sa b o u tt h eb a s i ct h e o r yo ft h eb a l a n c e ds c o r e c a r d f i r s t l y ，t h ea u t h o ri n t r o d u c e sb a l a n c e ds c o r e c a r d sc o n t e n ta n dp r o c e s se l e m e n t s ， a n dt h e ne x p o u n d e dt h ed i f f e r e n c e sb e t w e e nb a l a n c e ds c o r e c a r di ne n t e r p r i s e s a n dt h a ti ng o v e r n m e n td e p a r t m e n t s c h a p t e rt h r e ei sa b o u tt h eb a l a n c e ds c o r e c a r d sa p p l i c a t i o ni np e r f o r m a n c e e v a l u a t i o no fg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t 。i nt h i sp a r t ，t h ea u t h o ra m e n d st h e b a l a n c e ds c o r e c a r dt om a k ei t a p p l i c a b l et o t h e p u b l i cp r o j e c tf o r c h i n e s e p e r f o r m a n c ea p p r a i s a l t h eg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c ti sr e j e c t e d t of o u rp a r t s ： c o s t sf o rt h eg o v e r n m e n t ，t h es e r v i c eq u a l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，t h ei n t e r n a l p r o c e s s e so fg o v e r n m e n t sm a n a g e m e n t ，a n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t t h e r ei s ac a s es t u d yo faw a t e rc o n s e r v a n c yp r o je c tp e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n t h ep u r p o s e o ft h i sp a r ti s ，t h r o u g ht h ea n a l y s i so fs p e c i f i cc a s e s ，t om a k er e a d e r su n d e r s t a n d h o wt ou s et h ea m e n d m e n tb a l a n c e ds c o r e c a r dt oe v a l u a t eg o v e r n m e n tp u b l i c p r o j e c t t h i sc h a p t e rf i r s t l yi n t r o d u c e st h ep r o f i l eo faw a t e rc o n s e r v a n c yp r o j e c t s ， a n dt h e ne v a l u a t e st h ec o s to ft h ep r o j e c t ，i n t e r n a lp r o c e s s e s ，q u a l i t yo f s e r v i c ea n d s u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t i i lt h ef o r t h c h a p t e r , t h ea u t h o rp o i n t so u tt h ep r o b l e mo ft h eb a l a n c e d l s c o r e c a r d “i m p l e m e n t a t i o ni s s u e sa n ds u p p l i e ss o m e s u g g e s t i o n s b e l o wt h ea r t i c l e w r i t i n gp r o c e s s ，t h ea u t h o r d i l i g e n t l y m a k e sl o l l o w s c o n t r i b u t e s ： 1 t h ep a p e r st o p i ci sn o v e l t h ep a p e rs t u d i e st h eb a l a n c e ds c o r e c a r da n d u s e si tt oe v a l u a t et h eg o v e r n m e n t p u b l i cp r o j e c tp e r f o r m a n c e t h e r e f o r et h e s e l e c t e dt o p i ci sn o v e l 2 t h ea u t h o ra m e n d st h eb a l a n c e ds c o r e c a r dt om a k ei t a p p l i c a b l et ot h e p u b l i cp r o j e c ti nc h i n e s ep e r f o r m a n c ea p p r a i s a l t h eg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t ，s p e r f o r m e n c ei sr e j e c t e dt of o u rp a r t s t h e r ea r ec o s t sf o rt h eg o v e m m e n t t h e s e r v i c eq u a l i t yo ft h eg o v e r n m e n t ，a n dt h ei n t e r n a l p r o c e s s e so fg o v e r a m e n t s m a n a g e m e n t ，a n dt h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n t a d d i t o n a l l y ，t h i st h e s i sa l s oh a v es o m el i m i t a t i o n s t h a ti s ，t h ec o n c i u s i o n a n dt h er e c o m m e n d a t i o n sh a v eb ep r o v e nl a t e r t h ea u t h o rw i l lb ea p p r i c i a t et h a t t e a c h e r sa n de x p e r t ss p e n dt i m ea n dp a t i e n c et or e a dt h i sd i s s e r t a t i o n i tw i l la l s o b et h ea u t h o rh o n o ri fs h ec o u l dr e c e i v em o r ec o n s t r u c t i v es u g g e s t i o n s 2 k e yw o r d s ：b a l a n c e ds c o r e c a r dg o v e r n m e n tp u b l i cp r o j e c t s p e r f o r m a n c ee v a l u a t i o n 西南财经大学 学位论文原创性及知识产权声明 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下， 独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外， 本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对 本文的研究做出重要贡献的个人和集体，均己在文中以明确方式标 明。因本学位论文引起的法律结果完全由本人承担。 本学位论文成果归西南财经大学所有。 特此声明 学位申请人： 2 0 0 7 年1 1 月1 4 日 1 导论 1 1 研究意义 1 导论 随着我国加入世界贸易组织和投资融资体制改革的深入发展，国家财力 正逐步撤出竞争性投资领域，转向并加大对城市基础设施、大型社会公益性、 福利性、环保性等公共性的建设投资。这些公共工程对国民经济、区域环境、 社会文化、人民生活产生了巨大而深远的影响，引起社会各方面的关注。但 社会公众及其代表却无法直接了解这些公共工程的绩效。作为国家资金、公 共资源的所有者，他们希望获得政府使用和管理国家资金、公共资源的效率 和效果方面的信息。各级政府也十分关心其对公共工程投资的正确性、效率 性和效果性及其运行过程中出现偏差的纠正情况。 因此，开展政府公共工程 的绩效评价，是我国经济建设发展到今天的必然趋势。 目前，平衡记分卡在国外企业界已经有了较为广泛的应用，世界5 0 0 强 中有8 0 的企业引入了平衡记分卡，平衡记分卡作为一个比较成熟的理论， 在国外企业界已经得到了较好的评价。近年来，随着西方各国“新公共管理 运动”开展，国外的一些政府也尝试在其战略绩效管理系统中引入平衡计分 卡，从而有效的改善了政府的绩效。而反观国内，对平衡计分卡的运用还比 较少，特别是在我国政府公共工程绩效评价中，这方面的研究尚处于起步阶 段。本文将修正后的平衡记分卡运用于对政府公共工程的绩效评价，有较强 的现实意义和理论意义，有益于研究解决当前政府公共工程绩效评价中存在 的。些问题，有利于进一步改进和完善政府公共工程绩效评价工作。 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 1 2 研究内容及论文框架 本文的思路是首先分析目前我国政府公共工程绩效评价面临的困境，提 出运用平衡记分卡可以走出困境，对政府公共工程绩效进行有效的评价。然 后简要介绍了平衡记分卡的相关内容，并指出在企业运用平衡记分卡和在政 府使用平衡记分卡的区别。在此论述的基础上，对平衡记分卡进行了修正 使其适用于对政府公共工程绩效的评价。而后，本文通过具体的案例分析， 对平衡记分卡在具体公共工程项目中如何运用作了阐述。最后，文章分析了 平衡记分卡在具体实施过程中可能会出现的问题，并提出了相应的建议。在 本文的结构安排中，除了导论部分以外，主体内容可以分为五部分： 第二章，政府公共工程绩效评价的困境。本部分主要是提出问题，并给 出解决问题的一种有效方法。首先介绍了政府公共工程绩效的内容，然后提 出我国政府公共工程绩效评价面临困境，并阐述了困境的根源。最后提出利 用平衡记分卡可以走出政府公共工程绩效评价的困境。 第三章，平衡计分卡的基本理论。首先介绍了平衡记分卡的内涵和流程 及其基本内容，然后阐述了平衡计分卡在企业和政府运用的区别，为下文修 正平衡记分卡埋下伏笔。 第四章，平衡计分卡在政府公共工程绩效评价中的应用。对平衡计分卡 进行修正，使其适用于对我国政府公共工程的绩效考核。本部分将政府公共 工程绩效评价结构调整为政府成本、政府服务质量、政府管理内部流程、可 持续发展四个方面。 第五章，某水利项目绩效评价的案例分析。本部分旨在通过具体案例分 析，让读者了解如何通过修正后的平衡记分卡对政府公共工程进行评价。本 章首先介绍了某水利项目的概况，然后分别对项目相关的政府成本、内部流 程、服务质量以及可持续发展作出了评价。 第六章，平衡记分卡实施的问题和建议。本章在总结了国外政府应用平 衡记分卡的经验后，结合我国现状，提出一些可能出现的问题，并给出相关 的建议。 2 1 导论 1 3 研究方法 1 文献归纳法 通过查阅有关政府绩效评价理论、公共工程项目理论、平衡记分卡理论 等方面的文献，进行综合性的理论梳理和研究；通过图书馆、书店、报刊、互 联网等途径，收集了与研究主题相关的资料和信息。 2 比较研究法 利用收集的资料以及所学和实践掌握的知识，对企业和政府的绩效评价 进行了对比研究，归纳出它们之间的不同点，有效地做到了结合与借鉴。 3 案例分析法 运用论文所提出的理论，对具体政府公共工程绩效评价案例进行分析， 说明了如何运用平衡记分卡对政府公共工程项目进行绩效评价。 3 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 2 政府公共工程绩效评价的困境 2 1 政府公共工程绩效的内涵 绩效如果单纯从语言学的角度来说，它包含有成绩和效益的意思。狭义 绩效论将绩效等同于生产率( p r o d u c t i v i t y ) 、效率( e f f i c i e n c y ) 、和效能 ( e f f e c t i v e n e s s ) 。广义的绩效论认为，绩效不仅体现在时效、速度、理想的产 出投入比率上，更体现在组织的多元目标实现上。在政府公共工程中运用“绩 效”概念衡量政府投资活动的效果，所指的不单纯是一个行政效率层面的概 念，还应包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期值、政 府治理能力、政府治理水平等公共部门的多元目标实现在内。从框架上而言， 政府公共工程绩效主要包括三个方面：第一，经济绩效。经济绩效表现在经济 持续发展上，国民经济不仅仅在量上扩张，而且在结构合理的前提下有质的 提升。良好的经济绩效还包括经济可持续发展程度较高、政府能供应推进经 济与社会协调发展的宏观经济政策。第二，社会绩效。社会绩效是经济发展 基础上的社会全面进步。社会全面进步内涵丰富，包括人们的生活水平和生 活质量的普遍改善和提高：社会公共产品供应及时到位，社会治安状况良好， 人们安居乐业；社会和谐有序，社会群体、民族之间和谐协调，没有明显的对 抗和尖锐的冲突。第三，环境和生态绩效等。政府公共工程项目对环境和生 态的影响是人民大众广泛关注的事。人们的环境保护意识越来越强，可持续 发展的思想深入人心。因此，公共工程项目的环境和生态影响是衡量其绩效 的重要方面。 2 2 政府公共工程绩效评价的困境 4 目前，我国政府公共工程绩效评价面临困境。比如： 2 政府公共工程投资绩效评价的困境 1 通用评价方法的缺陷 评估方法运用背景价值准则指标体系优点 缺点 针对当前频 建没廉洁政单一，片面； 在一定程度滞后性；导致 繁出现的党府：培养廉政 注重个体指 上强化对领 的后果严重： 经济责任 政干部任职干部标及表面指导干部执行考核对象较 审计法 期间的经济标，忽略实财经法纪的单一：法律机 责任和经济质性指标监督制保障不够 业绩问题 中央倡导浑责、权、利指标从上至责任明确，考核指标体 目标责任化干部人事 有机结合下层层分解，优劣分明；系的科学合 制考核法 制度改革比较全管人与治事理性很难界 面有机结合：定：考核的动 激励与约束力和阻力之 有机结合间矛盾多：有 自发性和盲 目性的倾向 针对近年来构建科学的指标较少，在一定程度形式化特征 公民要求增评估主体，体且便于公众上体现了公 明显，有做 公民评议 加政府部门 现政治民主 评价的、不民的参与秀的意味：公 管理的透明是特别核心权：拉近了民的评议对 法 的指标政府与公民评估目标很化以及参与 投票表决、参 的距离：难起实质性 与政治的趋 的影响作用 势 目前国内通用的评价方法有经济责任审计法、目标责任制考核法和公民 评议法三种，但是，这三种方法在评价理念、指标体系设计、评价程序、法 律机制保障等方面都存在不足之处：评价带有自发性、盲目性、形式化、滞后 化的倾向，无法真正发挥出全面促进政府服务意识和竞争意识觉醒以及引导 政府行为、提升政府效能的作用。详见表i 。 2 理性导向与政治导向、定量方法与定性方法的冲突。 评价理念决定评价手段，对于政府绩效评价手段的选择有两类不同的导 向依据：理性导向和政治导向，理性导向更多采用定量方法，政治导向更多采 用定性方法，绝大多数绩效评价归属理性导向。理性导向的假设前提是客观 现实是可知和可度量的，也就说，被评价者的真实业绩水平是存在的，即使 在评价时会出现偏差，但是能够被主观评价。政治导向的假设是：被评价本体、 事实是社会构造的，是与进行评价的政治环境相关的。从政治视角而言，没 有绝对的真理，这是因为业绩的意义和价值是与现在和当时的政治环境相关 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 的，评价过程，与其说是提供准确的评价，不如说是为取得特定政治环境所 期望结果的管理工具。许多研究表明，绩效评价受评价情景因素影响严重， 情景因素并不是影响评价者做出准确评价的能力，而是影响他们准确报告所 作判断的意愿。 理性导向追求评价的目标是准确和公正，评价者和被评价者在评价过程 中都是被动的，评价的焦点在于评价成员绩效，并认为被评价者的绩效是_ 定的，理性导向注重的信息是局部和模块式的，评价的决策判断过程是归纳 式的；政治导向不在于提供准确的评价结果，而是评价结果和过程对组织有利， 评价的决策判断过程是演绎式的，局部的评价必须同整体的评价一致，局部 评价是从对评价者的整体评价中演绎出的。 现代政府在评价方法的选择上，从其自利的本性来说，更愿意采用政治 评价导向，采用定性的评价方法；而从当代公共管理发展的要求以及社会公众 对其的要求来看，必须采用定量的理性评价导向，以期该组织的所有业绩有 事实可依，有数据可查。因此，在理性导向和政治导向以及定量方法和定性 方法的实践把握上，容易陷入迷失状态。 3 评价结果偏颇或无用 这里的“偏颇 是指绩效评价的结果与绩效评价的主旨发生偏离，没有 达到评价的主要目的，而“无用”是指绩效评价的结果对考察政府的绩效来 说是，没有起到实质效果。 当前，绝大多数政府的绩效评价以政治导向为主，在评价方法上更多才 用定性方法。从我国公务员绩效考核的指标一德、能、勤、绩来看，这四个 指标从建国初期一直沿用到现在，但维度没有落实到具体的量化指标，定性 有余，定量不足，导致考核陷入“假、大、空 的困境。我国现行的这一考 核指标体系的主要缺点就是指标设计的粗糙化，即缺乏细化的指标设计，我 国的公务员队伍庞大，人数众多，职位种类繁多，职务层级复杂，如果不能 对各个维度进行充分细化与具体化，以此适应各个层级的各类公务员，就会 导致考核结果的粗糙、模糊。目前的公务员考核制度中规定的“德、能、勤、 绩”四项标准只是原则性的规定，绩效测评标准过于笼统，虽然出台了一些 细则，但由于工作性质、工作特点差异大，被考核者之间缺乏可比性，考核 者无所适从。过于笼统的考核标准导致了考核结果的失真，严重损伤考核的 6 2 政府公共工程投资绩效评价的困境 公正性与有效性。一些政府绩效评价做得不错得地区，即使选用的定量指标 也仅是针对政府工作作风等方面而进行的，并没有真正的衡量出政府的绩效。 2 3 评价困境的根源分析 政府公共工程绩效评价面临深重的困境，已成为世界各国公认的难题之 一。究其原因，有以下几点： 1 评价信息的稀缺性。评价的有效性，在很大程度上直接取决于信息本身 及传输的数量和质量。然而，政府绩效评价往往缺乏常规的政府产出信息， 对提供的产品和服务通常缺少来自市场上的反馈信息。在政府机关，经常会 遇到这样一些情况：没有管理信息系统；有管理信息系统但不能提供评价工作 绩效的信息，或不能提供准确、可靠的信息，以致资料丢失或不完整、可获 得的资料高度综合、资料含义随时间而改变、资料无法与特定的事件或顾客 相联系、资料不精确、资料属于机密等现象屡见不鲜。这就从客观上大大增 加了政府绩效评价的难度。 2 缺乏绩效评价基础制度和保障制度。 首先，我国绩效评价的基础制度缺失。在政府的职能配置、组织结构和 运行机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础上，绩效评价的效用难以有 效发挥。西方发达国家政府绩效评价的应用，普遍建立在新公共管理理论和 政府再造实践的基础上，以新公共管理为指导的当代西方国家行政改革使得 政府和公共部门的制度基础发生了根本性的变化，其中所蕴涵的分权化管理、 责任机制、结果为本、顾客导向等理念和方法，不仅为政府绩效评价提供了 有效应用的制度基础，同时绩效评价为这些新的管理理念的落实提供了有效 的技术支持。我国政府至今未彻底解决长期以来存在的“评价什么”、“谁来 评价”、“怎样评价 等问题，最终必然导致绩效评价陷入困境。 其次，我国绩效评价的保障制度缺失。我国没有统一的法律、法规和相 关政策作为政府绩效评价实施的制度保障，而美国则在1 9 7 3 年尼克松政府颁 布了“联邦生产力评价方案”，力图使政府绩效评价系统化、规范化、经常 化；1 9 9 3 年克林顿政府颁布了政府绩效与结果法案，使美国的公共绩效评 价走上了法制轨道。当前各地各部门实施的绩效评价活动多数都处于自发状 7 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 态，缺乏整体的战略规划和科学有效的方法；缺乏可持续性，经常采用“运动 式 方法，往往流于形式，很难取得理想的评价效益。 2 4 评价困境的出路探析 作为一种科学的绩效管理理论和方法，无论是在企业还是政府，平衡计 分卡的应用都大大提高了绩效管理的效率和质量。鉴于目前我国政府绩效评 价中所存在着的诸多问题，完全可以尝试引入和推广平衡计分卡。相对于传 统的绩效评价体系，平衡计分卡的比较优势在于其“平衡观 和“战略观” 1 、平衡计分卡的“平衡观” 平衡计分卡在其名称中以“平衡( b a l a n c e ) 开头，可见“平衡”对于该 工具的重要性。平衡计分卡平衡什么的问题，国内外众多学者是能者见仁， 智者见智，其发明者最初对平衡计分卡“平衡 的定位在于财务、客户、内 部业务流程和学习与成长四个方面的平衡，后来随着平衡计分卡的不断发展， 其“平衡 的外延和内涵也不断扩展，在保罗尼文平衡计分卡一战略经 营时代的管理系统中：“这项理论能帮助企业实现如下四个方面的有机协调 与平衡：战略管理与战术管理的平衡、财务指标与非财务指标的平衡、内部 人员与外部人员的平衡和结果性指标与动因性指标的平衡1 。而吕嵘、冉斌 则把平衡计分卡的“平衡 理解为“纵横术”，即纵向平衡为从财务到其他维 度，注重四个维度的平衡，横向平衡是职能平衡，由注重单一的职能到注重 多职能的平衡发展，各职能的结合式的管理，最终达成纵向和横向的平衡， 用纵向的四个维度来驱动横向的各个职能领域，建立绩效驱动指标，并将指 标向下逐层分解到部门及职位，每一指标的建立和分解都是优选的过程，选 出核心关键绩效领域2 t 可见前者“平衡 是从该工具的战略角度诠释，后者 的“平衡”理解为立体交叉式的，两者的“平衡”所处的角度和方位不一样。 实际上，如果从平衡计分卡的实施过程和效果来总结平衡计分卡的“平 衡”则更具有实用性和可理解性，从此方面讲，平衡计分卡除了“平衡”四 美】保罗尼文：平衡计分卡战略经营时代的管理系统( 实用指南) ，i c l t u ) j i 晕，中国财政经济 出版社2 0 0 3 年版，王成化序言 2 吕蝾、冉一斌：拒绝断板一平衡计分卡战略实施) ，中国发展出版社，2 0 0 5 版，第2 7 - 4 5 页 8 2 政府公共工程投资绩效评价的困境 个维度之间的关系之外，还“平衡”了以下的几方面： ( 1 ) 财务指标和非财务指标的平衡。 传统的政府绩效评价指标体系主要以可以观察、量化的经济指标为主， 非经济指标考虑得不多。而平衡计分卡则在财务指标上，又增加了客户满意、 内部流程、学习与成长这三个非财务指标，充分考虑了非经济指标在地方政 府绩效评价过程中的重要性，弥补了财务指标滞后性、片面性、短期性的不 足。由于非经济指标主要与地方长期发展、社会服务等方面相关，使得平衡 计分卡还与政府官员和普通公务员的激励紧密相连，促使政府官员和普通公 务员都不再仅仅把精力放在g d p 这些短期目标上，还必须把更多的精力放 在社会与公众服务、内部管理和自身学习与提升上，从而更加关注政府长期 使命的实现。 ( 2 ) 短期指标和长期指标的平衡。 传统的绩效评价指标体系只能用于衡量政府的短期财政业绩和管理水 平，显示的是政府部门过去的业绩状况，而不是从全方位和战略的角度对政 府的业绩进行综合衡量和考核。政府官员根据财务指标体系提供的信息所做 出的决策主要是短期的和内向型的，不利于社会长期的发展和政府部门战略 目标的实现。而政府平衡计分卡因为使用了非财务指标和因果关系链，通过 因果关系链就可以将长期目标层层分解为短期目标，并通过不断地评价和修 正，使其不偏离长期目标。这样，当政府部门实现了经过自上而下分解的短 期目标时，便向长期战略目标靠近了一步。所以，政府平衡计分卡能够克服 传统绩效评价方法的的短期性和片面性，兼顾长期目标，使两者之间保持平 衡。 ( 3 ) 过程管理与目标管理的平衡 在传统绩效评价模式下，政府部门的业绩主要体现在结果性的经济性指 标上，如g d p 增长、g d p 总额等，而忽略了对目标实现过程的管理，从而 导致政府部门短期行为严重，损害了政府整体战略的贯彻落实和社会的长期 发展。政府使命应该是提供公共产品和服务，因此结果性的经济指标只能是 政府绩效评价指标体系的一部分，还必须在其中加入衡量政府提供公共产品 和服务过程的指标，如社会服务满意度、公众安全满意度、紧急事件处理速 度等。政府平衡计分卡充分考虑了这一点，它不仅包含结果性的经济指标， 9 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 也包括了为社会提供公共产品和服务的过程性指标，从而全面评价了政府行 j 为。 2 、平衡计分卡的“战略观 罗伯特s 卡普兰和大卫p 偌顿在发明平衡计分卡之初就强调：“平 衡计分卡是把战略而不是控制置于中心的地位3 ，侧重于战略是作者创建平 衡计分卡的一个出发点。在随后几年的应用实践中，平衡计分卡经受住了时 间的考验，并处于不断发展完善的状态，实践也验证了作者当初以战略作为 引导企业业绩评价并提高企业竞争力的目的是能够实现的。“把平衡计分卡作 为战略管理体系的基石”，这- - 仓k j 意是以往任何评价方法所不具备的，这也正 是平衡计分卡的真正意义所在。平衡计分卡的战略管理理念使组织能够建立 起“实现战略制导 的绩效管理系统，可将组织的战略落实到互为关联、相 互支持的绩效计划体系，并融入到绩效指导、反馈、修正中去，从而保证组 织的“战略制导”。4 平衡计分卡的战略观具体体现在远景目标的战略化、战 略目标具体化、战略实施团队化、以及增强具有战略意思的反馈和学习等方 面。 平衡计分卡的战略观通过战略执行凸现该工具的优势：第一，以组织整 体的战略目标作为核心目标，将组织的战略以目标设定和评价的方式贯彻到 组织的方方面面中，为组织战略目标的顺利实施提供了操作的绩效管理平台。 第二，平衡计分卡作为组织运作的战略手段，具有强大的统一思想作用。平 衡计分卡能够让员工充分了解组织的目标，并能够在业绩指标规划的时候就 将员工个人的目标和组织整体的战略目标紧密的结合在一起。这样，组织全 体员上的努力方向便是组织的战略发展方向，每一名员上的想法都是组织战 略思路的细化。总之，平衡计分卡将整体战略运用于部门的业绩评价，来表 达多样化的、相互联系的目标之间如何构成一个有机的绩效管理系统，进一 步提升了平衡计分卡的价值。 3 f 荚】罗伯特s 卜普兰、火卫p 偌顿：公司绩效测评 ，李焰等译，首都经济3 5 j c 易人学： i 版 l ：， 序言第2 页 4 秦杨勇：平衡计分卡与绩效管理 ，中国经济出版社2 0 0 5 版，第l l 页 1 0 3 平衡计分卡的基本理论 3 平衡计分卡的基本理论 3 1 平衡计分卡的内涵 1 9 9 2 年，哈佛商学院罗伯特卡普兰教授和复兴方案公司总裁戴维出版了 平衡计分卡作为绩效管理系统的论文。这篇刊登在哈佛商业的论文是根 据他们为期一年来对绩效管理一个新模式的研究结果而编写的。平衡计分卡 的初衷是作为一个绩效管理的工具，在以后的几年里，有许多善于创新的公司 将这个方法延伸至战略层面。终于，平衡计分卡成为了一个战略实施的工具， 将公司的战略实旅到可操作的目标、衡量指标和目标值上5 。 公司的平衡计分卡能使企业有效地跟踪财务目标，同时关注关键进展，并 开发对未来成长有利的无形资产。单一的财务耳标容易助长短期思维，阻碍公 司对能力发展和价值定位所需要的中长期投资。总的来说，平衡记分卡促使 高层管理人员： 1 从四个角度分析公司财务、客户、流程和学习成长 2 分析它们的相关性及其链接 3 对目标值的结果进行跟踪和分析 4 尽早发现问题，根据分析结果及时调整战略、目标和目标值 5 建立战略实施的架构以确定重点。 3 2 实施平衡计分卡的流程 经过本地化并使之符合中国国情的平衡计分卡，已是一个十分强大的建 立更系统化更有效战略管理平台的工具。基本流程如下： 5 美1 罗伯特s 卜普兰、大卫p 偌顿：平衡计分卡北战略为行动，刘俊勇、孙微详，广 东省出版集团，2 0 0 4 年版，第1 9 2 3 页 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 1 、分析公司的业务现状； 2 、基于以上分析结果确定公司战略； 3 、确定明确的战略及组织的重点； 4 、为战略性绩效管理建立系统的基础架构； 5 、根据公司战略设定四个角度的战略绩效目标：财务、客户、流程和学习、 成长： 6 、在组织内传达战略并把绩效目标逐级落实到组织内各级单位甚至个人： 7 、把平衡计分卡与绩效管理、能力发展和浮动薪酬挂钩，并运用信息系 统为高层提供便利，使之易于跟踪和检查，必要时可以及时调整战略以实现 公司目标： 8 、重视员工激励、能力发展和组织学习，把人力资源提升为可管理的组 织资产： 9 、管理组织发展的变革流程，实现战略目标； 1 0 、建立系统的战略管理流程，帮助高层管理团队发现并解决组织发展 过程中的基本问题，化繁为简，扭转组织的混乱状态。 1 1 、定期汇报组织绩效结果，根据评价分析，对战略做相应调整，并重 复上述流程。实施平衡计分卡的一个主要目的是在组织内建立纵向与横向的 协调关系来阐述这个问题。 3 3 平衡计分卡的基本内容 平衡计分卡使用不同角度来组织公司的目标，大大改进了公司的战略管 理架构。每一个战略目企业最通用的四个角度是：财务；客户；流程；学习、成长： 平衡计分卡流程的起始步骤是高级管理层确定公司战略并把其转化为具 体的商业目标。设定财务目标时，管理层必须考虑到企业的生命周期，思考 哪些财务目标最适合公司的战略。设定客户目标时，管理层应该首先确定公 司的目标市场，然后就目标市场的价值定位取得一致。财务目标和客户目标 设定后，管理层应该明确要实现这两个角度的目标，公司的内部流程需要达 到什么样的效果，尤其是重点关注那些能够在财务和客户方面达到突破绩效 的最关键流程。最后一个学习、成长目标正体现了中国一句谚语的精髓：以人 1 2 3 平衡计分卡的基本理论 为本。这个角度要求考虑多个因素，包括发展核心能力，提高信息获取能力， 以及改进公司文化以促进战略执行。这四个角度之间的“平衡”如图1 所示。 公司从众多竞争 对手中脱颖而出 的战略和赢得客 户的价值定位 图1 ：从四个角度平衡定义企业战略 客 户 财务 学习与成长 企业创新与发展 员工的战略：鼓励 员工学习成长、调 整战略并改进战 略实施 流 程 公司在关键领域改 进业务流程以促进 成长、增加盈利和提 高客户满意度 ( 1 ) 财务角度 传统的看待和评价组织的角度通常是财务绩效。公司的会计部门为公司 经理人、员工和股民们，他们通常从财务角度来判断公司是否成功，以及成 功的程度。以这种传统的方法来评价公司的绩效，通常是财务数字越好，公 司就越成功。传统的财务信息包括收入状况的历史数据报告f 收入、利率和利 润) 和资产负债表( 反映当前的资产和负债情况) ，多年来都是用这些指标来评 价企业绩效。 随着人们对股票市场兴趣的不断增长，公司绩效的财务评价指标也显得 更加重要，有时甚至会危害到企业长期的健康发展。因为上市公司每个季度 要向股东报告财务业绩，股价会因公司财务报告产生很大波动，所以集团总 1 3 基于平衡记分卡的政府公共工程绩效评价研究 部通常会向各运作单位施加很大压力，要求它们一定要设定并达到关键性的 季度或年度财务目标。短期财